지방선거제도의 개선방안에 관한 연구*

□지방정부연구□ 제8권 제2호(2004 여름) : 223∼242

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- 3대 전국 동시선거를 중심으로 -

A Critical Review of Local Election in June 13th, 2002

* 본 논문은 2002년도 부경대학교 기성회계 학술연구비 지원에 의하여 연구되었음.

김 영 수(부경대학교 행정학과)

지방자치단체의 기관구성과 관련하여 지방선거제도의 개선문제가 중요한 문제로 대두되고 있다. 6·13지방선거도 과거의 지방선거과정상에서 지적된 선거제도의 문제점들이 거의 개선되지 않은 채 실시됨으로 인하여 선거의 과정이나 결과가 지방자치제도의 발전적 정착이라는 지방선거의 이상이나 희망과는 거리가 먼 선거였다는 비판이 제기되고 있다. 선거제도의 개혁은 손쉬운 개혁의 대상이면서 복잡한 이해관계집단의 갈등과 마찰에 의하여 한편 개혁하기가 어려운 측면도 있지만 그 효과는 매우 크고 광범위하다. 2002년 3월 확정된 지방선거제도에 근거하여 2002. 6. 13 실시된 제 3대 전국 동시선거과정과 관련하여 제도적·운영적·실증적 측면에서 어떤 문제점이 내재하고 있었는가를 비판적으로 분석·평가하고 지방선거를 통하여 달성하고자 하는 목적을 보다 충실히 실현하고 대의민주제의 근간이라고 할 수 있는 지방선거제도가 유용하게 작동하기 위해서는 어떠한 보완책들이 필요한 가 등을 중심으로 지방선거제도의 개선방안을 모색하였다. 지방선거제도의 개혁방안을 지방선거에서의 대표성 강화, 공정성 확보, 용이성 제고, 관심 및 참여유발성 제고 등의 차원에서 각각 구체적인 개선방안을 제시하였다.

주제어 : 지방선거, 6□13전국 동시선거, 지방분권, 선거제도 개혁

I. 서  론

지방분권화와 관련하여 지방자치단체가 추구하는 최대의 독립성은 국가가 추구하는 통일적인 국정수행과 상반되는 면도 있지만 지방자치단체는 국가안의 존재라는 점에서 본다면 중앙정부와 지방자치단체는 어떠한 형태, 어떠한 수준이든 간에 서로 관련을 맺으며 상호작용관계를 형성하게 된다.

세계화시대에 부응하여 국가의 경쟁력이 지방정부의 경쟁력과 밀접하게 관련되어 있기 때문에 지방자치가 부활 실시되면서 지방정부의 역량제고를 위한 다양한 제도, 즉 지방자치법이나 기타 지방자치와 관련된 제도의 개선 논의가 이루어져 왔으며 그 중에서도 지방자치선거와 관련된 제도도 중요한 문제로 제기되고 있는 가운데 1991년 지방의회의 선거를 시작으로 2002년 6월 선거까지 여러 차례의 선거가 실시되면서 공정하고, 경제적이며, 지역의 참신한 리더들이 지방정부에 진출할 수 있는 다양한 제도들이 논의되었다(김순은, 2003: 285).

정부의 통치체제와 상호 연관적 관점에서 현재의 지방자치제를 더욱 개선·발전시키기 위해서는 지방자치단체의 자치권의 확대, 정부 간 사무와 권한 배분의 합리화, 정부 간 재원배분의 적정화 등이 필요하지만 더욱더 중요한 것은 지방자치단체의 기관구성이 얼마나 합리적으로 이루어지고 있는가라고 볼 수 있다.

지방선거제도의 개선방안에 관한 연구

□지방정부연구□ 제8권 제2호(2004 여름)

이와 같은 관점에서 지방자치단체의 기관구성을 위한 지방선거제도의 개선문제가 특히 중요한 이슈로 대두되고 있다. 우리나라의 지방선거사상 일곱번째로 실시된 2002년 6월 13일에 실시된 기초의회의원, 기초자치단체장, 광역의회의원, 광역자치단체장의 4대 지방선거가 동시에 실시되었다. 6·13지방선거도 과거의 지방선거과정상에서 지적된 선거제도의 문제점들이 거의 개선되지 않은 채 실시됨으로 인하여 선거의 과정이나 결과가 지방자치제도의 발전적 정착이라는 지방선거의 이상이나 희망과는 거리가 먼 선거였다는 비판이 제기되고 있다(최봉기·이동수, 2003: 5-7).

선거전부터 선거 시기 및 유권자들의 정치적 무관심 등 많은 논란이 있었으며 그 결과 역대 최저의 투표율로 유권자의 정치적 무관심으로 다시 한 번 확인하였고 정당별 득표율도 고질적인 지역주의 현상을 재현하였다는 것이 6·13지방선거를 분석한 전문가들의 공통된 인식이었다. 또한 지방선거의 과정을 통하여 국가의 지방분권을 실현하고 지방자치의 본질적 가치를 실현하기 위해서는 건전하고 능력있는 지역의 일꾼을 선발해야 함에도 불구하고 지방선거의 쟁점이 왜곡되고 지역문제 중심이 아닌 중앙정치의 쟁점을 지방선거에 접목시킨 결과, 선거에 대한 유권자들의 불신과 무관심을 초래하였다는 지적들을 하고 있다.

더욱 심각한 문제는 앞으로 지방자치가 중앙정치에 철저하게 예속되어 지방정치의 활성화에 대한 기대를 저버린 결과를 초래하였으며 지방선거에서도 지역할거주의 현상이 심화되어 대부분의 지역에서 같은 당이 광역과 기초단체장 심지어 광역의원의 의석비율의 ⅔이상을 독차지하는 것은 견제와 균형을 기본원리로 하는 지방자치에도 바람직하지 못한 결과이다(육동일, 2002: 19-28).

6·13 지방선거의 투표율은 중앙선거관리위원회가 만들어진 1961년 이후 치러진 선거 가운데 가장 낮은 48.8%였고, 이러한 현상은 사전에 예견된 일이기도 했었던 것은 선거제도의 개혁을 위한 국회 정치개혁특별위원회 활동이 2002년 2월 28일 공직선거 및 선거부정방지법, 정치자금에 관한 법률, 정당법 등의 관련 규정에 대한 최소한의 개정으로 일단락되어 중앙선거관리위원회의 선거제도 시안과 상당한 차이가 있었을 뿐만 아니라 선거제도의 개선을 통한 정치발전을 기대했던 많은 사람들의 희망과도 현저한 거리가 있었다는 공통된 전문가의 지적도 사실이다.

한편 6·13 지방선거는 10여년 전에 복원된 지방자치제에 대한 국민의 의식과 판단을 알 수 있는 좋은 기회이자 지방자치제의 정착여부를 가늠해 볼 수 있는 정치과정이었고 아울러 지방선거사상 처음으로 비례대표제가 도입되고 부분적으로 상향식 공천이 이루어지는 등 새로이 도입된 제도의 실험장이기도 했으며 그리고 분리선거와 동시선거의 장·단점을 도출해 낼 수 있는 기회이기도 했다(이달곤, 2002: 12), .

선거제도의 개혁은 손쉬운 개혁의 대상이면서 복잡한 이해관계집단의 갈등과 마찰에 의하여 한편 개혁하기가 어려운 측면도 있지만 정치의식이나 정치문화의 변화를 통한 정치적 변화에 비해 선거제도의 개선을 통한 정치적 변화의 효과는 보다 광범위하고 기존 선거제도를 통해 상당한 기득권을 확보한 정당이나 집단 간의 합의에 이르는 과정에 많은 진통이 수반되기 때문에 기존의 정당들은 선거제도의 변화가 자신들의 기득권에 어떤 영향을 미치는가에 민감할 수밖에 없어 선거제도의 개혁은 매우 어려운 것도 사실이다.

이와 같은 맥락에서 2002년 3월 확정된 지방선거제도에 근거하여 2002. 6. 13 실시된 제 3대 전국 동시선거과정과 관련하여 제도적·운영적·실증적 측면에서 어떤 문제점이 내재하고 있었는가를 비판적으로 분석·평가하고 지방선거를 통하여 달성하고자 하는 목적을 보다 충실히 실현하고 대의민주제의 근간이라고 할 수 있는 지방선거제도가 유용하게 작동하기 위해서는 어떠한 보완책들이 필요한 가 등을 중심으로 지방선거제도의 개선방안을 모색해보고자 하는 것이 본 연구의 목적이다. 이러한 연구목적을 달성하기 위하여 주로 지방선거제도와 관련된 문헌조사와 중앙선거관리위원회의 각종 자료를 중심으로 분석·평가하되 관련 전문가의 자문을 통하여 제안의 객관성과 타당성을 확보코자 하였다.

Ⅱ. 지방선거제도의 의의와 분석틀

1. 지방선거의 의의

일반적으로 선거란 일정한 조직이나 집단에 있어 특정의 직위에 취임할 사람을 조직이나 집단의 구성원들이 집합적 의사에 의하여 선정하는 행위라고 할 수 있으며(최창호, 2003: 391) 정치영역에서의 선거란 유권자가 일정한 절차에 따라 다수의 후보자 중에서 특정인을 대표자로 선정하는 행위를 의미하기 때문에 이러한 의미에서 지방선거는 지방자치단체의 유권자인 주민들이 다수의 후보자 중에서 일정한 절차에 따라 자신들의 대표를 선출하고 이들로 하여금 지방자치단체의 기관을 구성하는 공적 행위를 의미한다(최봉기·이동수, 2003: 7)고 할 수 있다.

따라서 지방선거는 지방자치단체의 기관구성과 밀접한 관련성을 가지게 되며 실제로 지방자치단체의 기관구성형태는 전국적으로 통일하고 있는 나라도 있지만 지방자치의 계층에 따라서 그것을 달리하고 있거나 도시지역과 농촌지역에 따라 그것을 달리하고 있거나, 더 나아가서 각 지방자치단체마다 그 정부형태를 달리하고 있는 나라도 있어서 지방자치단체의 기관구성 형태는 전 세계적으로 수많은 유형이 있다 할 것이다(최창호, 2003: 296).

이처럼 지방자치단체의 기관구성 형태가 다양하지만 민주주의 국가의 필수적인 조직원리인 대의제도는 선거를 통해서 실현되기 때문에 합리적인 선거제도를 구축하고 있어야 하며 현재의 지방자치제도는 제도 운영을 주민들의 직접적인 참정에 의해서라기보다는 대표자를 통한 간접적인 참정에 의하여 수행되는 것을 기본으로 하기 때문에 그 대표자를 선출하는 방법과 절차를 정하는 지방선거제도는 지방자치제도의 기본적인 핵심(최창호, 2003: 391)과 연관되어 있어 공정하게 운영되어야 한다.

지방선거는 지역주민들에 자신들의 대표자를 선출하는 기능 이외에도 중요한 기능을 수행하는 바, 지역사회에서 제기되는 중요한 쟁점적 문제들을 부각시켜 정책의제를 형성케 하기도 하고, 선거를 통하여 선출된 공직자들과 그들이 근무하는 지방정부의 권위에 대한 정당성을 부여하기도 하며, 주민들에게는 지방자치에 관심을 가지게 하고 공무원들과 주민의 대표자들에게는 주민들의 요구에 귀를 기울이게 하는 정치학습의 기회를 제공하는 기능도 수행한다(안성호, 1991: 88).

따라서 지방선거가 수행하는 현실적 혹은 규범적 기능들을 충실하게 수행하기 위해서는 선거가 공명정대하게 실시되어야 한다는 의미에서 지방선거는 모든 지역주민이 자유로운 상황 속에서 평등하고 공정하게 이루어져야 하는 바, 투표 자유의 원리, 선거평등의 원리, 선거공정의 원리를 그 기본원리로 하고 있다(최봉기·이동기, 2003: 7).

결국 지방선거를 통하여 구현하고자 하는 가치는 첫째, 공정하고 투명하며 유권자 모두에 대하여 평등하게 실시되어 지방주민들이 해당 지역사회의 공공의 임무를 수행할 대리인을 선임하는 행위이므로 민주성을 추구한다.

둘째, 일정한 지역의 주민이 스스로의 문제를 해결하기 위하여 실시되기 때문에 지방선거를 지역주민들의 자유의사를 기초로 하는 자율성을 추구하고 있다. 셋째, 지방선거는 주민의 자유의사에 근거하여 자율적 참여를 기초로 하여 참여의 수단적 의미를 가지기 때문에 주민의 자발적 참여, 즉 의사표시의 자율성을 추구하고 있다. 넷째, 지방선거는 선거에 의해 선출된 주민대표들과 주민대표들로 구성된 지방자치단체에 대한 정당성을 부여한다.

따라서 지방선거는 기존의 중앙집권적 정치와 행정체제 속에서 주민들의 참여 의식을 고양시킴으로써 중앙정치에 대한 통제 및 시민교육 기능의 측면이 강하며 중앙집권적 권력구조와 관치행정의 틀에서 형성된 정치-관-민의 관계를 본질적으로 변화시키는 기제로서 주민중심의 지방민주주의를 구축하는 기본적 제도로서의 기능을 한다(이달곤, 2002: 14).

2. 분석을 위한 주요 구성요소와 분석틀

지방선거제도를 분석·평가하기 위해서는 평가기준이나 평가요소의 설정이 필요하다. 지방선거제도에 대한 분석·평가를 위한 평가의 기준은 지방선거제도의 제도적·운영적 측면에서 이에 영향을 미치면서 이와 관련된 주요 쟁점들을 함축하고 있어야 한다.

지방선거제도와 과정을 분석한 선행연구들을 보면 투표율, 정당별 당선율과 지역별 경쟁률, 지방의회의원 당선자의 성분, 지방의원 무투표 당선자 현황(최봉기·이동수, 2003), 선거참여, 선거제도, 정당발전, 정치자금(이달곤, 2002), 정당별 당선자 분포, 연임회수, 성별·지역별 분포(주용학, 2002), 투표율, 당선자의 자질과 사회적 배경, 여성참여, 정당 구도(육동일, 2003), 선출방식, 경선을 통한 상향식 공천제, 정치자금, 공무원의 공직사퇴시한(이상수, 2002), 투표율 분석, 정당별 득표율 및 의석율 분석, 선거제도와 선거결과(정당투표 비례대표제, 정당별 정당투표제 득표율, 주민참여 경선과 후보검증)(천성권, 2002) 등이다.

이와 같이 국·내외의 연구들은 주로 지방선거제도를 구성하고 있는 주요항목인 의원정수, 선거구 등 개별 영역을 중심으로 연구가 이루어졌고 명확한 평가기준이 결여된 연구들이 대부분이다.

이상의 선행연구들의 분석·평가요소 등을 토대로 본 연구는 지방선거의 의의, 기본원리, 지향가치 등을 종합적으로 판단하여 지방선거제도에 대한 분석·평가를 통하여 유권자의 다양한 의사를 충분히 대표하고 공정성을 유지하면서 유권자의 선택을 용이하게 하여 민주시민으로서의 참여의식을 제고토록 하여야 한다는 관점에서 대표성, 공정성, 용이성, 관심 및 참여 유발성 등 4가지 기준으로 지방선거제도를 분석·평가하고자 한다.

첫째, 지방선거는 지역주민들이 당해 지역사회의 주민 입장에서 공무를 수행할 대리인을선임하는 행위에 해당되므로 대표성이 확보되어야 한다. 즉, 지방선거는 지방정부에 있어서 대표를 선출하고 지방정부를 구성하는 기능을 한다. 지방정부의 구성형태에 따라 선출되는 공직자의 종류는 다르지만, 지방자치를 위한 지방정부의 대표자가 중앙정부에 의해 임명되는 것이 아니고 주민에 의하여 선출되는 것이다.

따라서 대표성과 관련하여서는 지방선거에 의하여 선출되는 선출직의 종류와 규모, 지방정부의 구성과 대표자의 선출을 위한 효과적인 수단이 투표하고 할 때 대표성과 관련하여 투표율이 또 하나의 평가요소가 될 수 있다.

둘째, 지방선거는 모든 지역주민들이 자유로운 상황 속에서 평등하고 공정하게 이루어져야 한다. 유권자 뿐만 아니라 특히 후보자의 입장에서 비합리적인 차별이 없는 공정하게 유권자들로 하여금 평가를 받아야 한다. 선거의 공정성을 위하여 국민주권 및 다수결 원리를 기초로 선거공영제, 다수대표제, 비례대표제 등을 실시하고 있다(정요섭, 1984: 27-30). 이러한 관점에서 지방선거의 공정성과 관련하여 성별 등 양성평등, 진입장벽 등 현직의 유불리 여부, 선거운동 방법상의 차별여부 등이 평가요소가 될 수 있다.

셋째, 지방선거에 있어서 선거 시에 투표권자들이 입후보자를 선택하기가 용이하여야 한다. 유권자의 입장에서 보면 유권자가 시민의 의무로서 투표결과와 관계없이 선택·판단을 하는데 용이하여야 합리적인 선택행위 뿐만 아니라 투표율 등을 높일 수 있다.

따라서 유권자의 선택행위의 용이성을 평가하기 위하여 지방선거의 종류, 여러 종류의 선거를 동시에 하느냐 분리하여 실시하는가, 입후보 과정에서 정당참여 여부, 대표자를 선출하는 단위이며 선거절차상의 편의적·지역적 단위를 말하는 선거구 등을 주요한 평가요소로 한다.

넷째, 지방선거는 주민들의 자유의사에 의거한 자발적 참여를 기초로 하며 또한 그 참여를 증대할 수 있어야 한다. 따라서 지방선거제도는 지방선거에 대한 지역주민의 관심을 제고시켜야 하고, 적극적이고 자율적인 참여를 자극하고 유발시켜야 하기 때문에 관심과 참여유발성이 지방선거제도에 대한 중요한 평가기준이 된다. 이러한 관심과 참여유발성의 정도를 평가하기 위하여 지방선거에 대한 홍보, 지방선거에 대한 의식, 그리고 공천과정 등이 중요한 평가항목이 될 수 있다.

지방선거제도를 분석·평가하는 데 중요하게 고려되어야 할 평가기준과 그 구성요인은 이상에서 살펴본 바와 같으며, 이러한 관점에서 본 연구의 분석·평가의 틀은 <그림 1>과 같이 요약할 수 있다.

<그림 1> 본 연구의 분석·평가틀

Ⅲ. 지방선거제도에 대한 분석·평가

6·13 지방선거는 정치적 측면에서 대통령 아들들의 비리에 대한 민심이반과 12월의 대통령 선거라는 정치적 환경 하에서 이루어졌다. 먼저 대통령 아들들의 비리 문제로 인하여 특정정당의 총재였던 대통령에 대한 반감 하에서 이루어졌을 뿐만 아니라 12월에 대통령 선거가 예정되어 있는 관계로 대통령선거의 전초전으로 인식되어 중앙정치세력이 대선정국의 기선을 잡기위한 예비전의 성격을 띠지 않을 수 없었다(이달곤, 2002: 17). 따라서 선거가 지방의 중요한 사안이 이슈화되기 보다는 중앙정치의 세력대결로 변질되었다.

사회적 측면에서는 월드컵의 개최기간 중에 진행되어 월드컵에 대한 국민적 관심이 대단히 컸고 월드컵 기간 중 단기적으로 한국사회는 변화의 가능성을 경험하게 되었으며 특히 W-세대의 등장으로 한국의 사회적 분위기를 보다 동태적이며 미래지향적으로 일시 전환시킨 경험을 하게 되었다.

제도적 측면에서 기존의 소선거구제 다수대표제라는 현행 제도의 골격은 유지되었으나 정당명부식 비례대표제가 도입되어 정당의 선호를 통하여 추가적으로 대표성을 확인하는 방법이 도입되었다. 이상의 지방선거제도에 대한 분석·평가 기준에 의하여 2002년 6월 13일에 실시된 4종류 (기초의회의원 선거, 광역의회의원 선거, 기초자치단체장 선거, 광역자치단체장 선거)의 동시선거의 과정과 결과를 중심으로 대표성, 공정성, 용이성, 관심 및 참여유발성 등을 중심으로 분석·평가하면 다음과 같다.

1. 대표성에 대한 분석·평가

첫째, 선출직의 규모를 보면 시·도지사 16명, 시·군·구의 장 232명, 시·도의원(비례대표 포함) 682명, 시·군·구의원 3,485명 총 4,415명으로 선출직의 종류는 많지 않지만 대표자의 규모는 상대적으로 많으며 평균 4대 1이상의 경쟁률 (총 10,918명 입후보)을 보임으로써 높은 경쟁률을 나타냈다.

둘째, 투표율은 전체 유권자 34,744,232명 가운데 16,972,945명이 참여, 전국 평균 투표율이 48.8%를 기록하였다. 전국 단위의 선거에서 투표율이 50% 미만을 기록하기는 처음이었으며, 이 같은 투표율은 지난 □98년 2기 지방선거의 최종 투표율 52.7%, 15대 대선 80.7% 등 최근 선거에 비해 현저히 낮은 것이다. 또한 투표참여의 도저촌고 현상이 더욱 뚜렷하게 나타났다(육동일, 2003: 20-21).

투표율 저조의 원인은 무엇보다 유권자들의 무관심에서 비롯되었고, 권력형 비리사건과 단체장 중 40여명이 각종 비리혐의 등에 연루된 것은 유권자들의 정치혐오와 냉소주의를 부추기는 요인이 되었다. 더욱이 대선후보들이 선거에 전면등장해서 중앙정치 공방에 몰두한 것은 지방선거 후보자들의 지명도와 인지도를 끌어올리지 못하게 한 원인이었다.

지방선거가 극도의 무관심속에서 실시된 결과 유권자들이 광역단체장 후보를 제외하곤 기초의원, 광역의원 심지어 기초단체장후보조차 누가 출마했는지 모른 채 정당기호만 보고 무조건 투표하는 이른바 패키지투표현상으로 나타났다. 투표율 저조현상은 곧 당선자의 주민대표성 논란 제기와 함께 지난 □91년 재개됐던 지방자치제도가 불과 10여년 만에 심각한 위기에 직면하고 있음을 부정할 수 없다(육동일, 2003: 20-21).

<표 1> 제 7차 지방선거 지역별 투표율 실태

합계	서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주
48.8	45.7	41.8	41.5	39.4	42.4	42.3	52.3	44.6	59.0	55.8	56.1	54.7	65.6	60.4	56.2	68.9

자료: 중앙선거관리위원회, www.nec.go.kr 6.13지방선거상황

<표 2> 투표결과 및 정당별 득표상황

선거명		시·도지사	구·시·군의 장	시·도의원
				지 역 구	비례대표
선 거 인 수		34,744,232	34,744,232	32,732,614	34,744,232
투 표 수		16,973,665	16,973,520	15,968,265	16,982,566
투 표 율		48.8	48.8	48.8	48.8
정당별 득표수	계	16,683,072	16,594,760	15,471,515	16,482,559
	한나라당	8,820,102	7,389,309	7,361,170	8,595,174
	민 주 당	4,874,653	4,433,401	4,695,425	4,796,391
	자 민 련	870,475	696,669	563,877	1,072,782
	미래연합	-	138,337	46,491	184,261
	민 국 당	8,373	10,124	3,916	-
	녹색평화당	57,507	8,107	1,730	220,505
	민주노동당	782,490	192,248	393,188	1,340,376
	사 회 당	42,715	-	28,762	261,960
	기타정당	-	5,380	3,991	11,110
	무 소 속	1,226,757	3,721,185	2,372,965	-

자료: 중앙선거관리위원회, <선거소식2002-48호>, 지방선거개표결과 통계

2. 공정성에 대한 분석·평가

첫째, 양성평등의 문제이다. 6·13 지방선거에서 가장 대표적인 특징은 우리나라 선거사상 최초로 여성의 광역의회 진출을 확대하는 제도를 실시하였는 바, 즉 비례대표 광역의원 후보자에 여성이 과반수 이상 당선될 수 있도록 정당법을 개정하여 49명의 여성이 당선되어 비례대표 총원 73명 중 67%를 차지하게 되었다. 그리하여 지역구에 당선된 여성 광역의원 14명 (지역구의원 총 609명의 2.3%)과 함께 전국의 광역의원 총수 682명 중 63명의 여성의원으로 여성의원의 비율이 9.2%를 차지하게 되었다(최봉기·이동수, 2003: 12).

기초의회의원은 전국에서 총 3,485명이 당선되었는바, 이중 남자가 3,408명, 여자는 77명으로 여성의원의 비율이 2.2%였다. 과거에 비하여 여성의원의 비율이 높아졌지만 아직도 10%미만에 머무르고 있는 실정이다. 시·도지사의 경우 여성은 한명도 없으며 시·군·구청장은 2명뿐이며, 연령상으로도 50∼60세가 가장 많다.

제3대 지방의원 선거에서는 과거의 선거보다 여성의 참여가 다소 증가하였음을 알 수 있다. 특히 여성의원의 비례대표 증가로 광역의회에서의 여성의원의 의정활동이 기대되고 있으며 제3대 지방선거의 결과 여성의원의 수가 증대되었지만 아직도 여성 선출직 공무원의 수가 증가하여야 한다는 데에는 이론의 여지가 없다(김순은, 2003: 297).

시·도별 여성의원수를 비교할 때에는 비교적 대도시에서 많은 여성후보가 당선됨으로써 지방자치단체의 민선공직자가 거의 남성만으로 구성되고 있으며 도농 간의 여성에 대한 인식의 차이가 상당히 높다는 것을 시사해준다.

<표 3> 성별·연령별 당선인수

선거명		당선 인수	성별		연 령 별
			남	여	30세미만	30세이상 40세미만	40세이상 50세미만	50세이상 60세미만	60세이상 70세미만	70세이상
계		4,415 (10,918)	4,273 (10,524)	142 (394)	5 (50)	286 (1,001)	1,666 (3,946)	1,753 (4,017)	697 (1,854)	8 (50)
시·도지사		16 (55)	16 (55)	-	(1)	(2)	(12)	8 (20)	8 (18)	(2)
구·시·군의 장		232 (750)	230 (742)	2 (8)	-	4 (38)	39 (172)	109 (282)	80 (249)	(9)
시·도 의원	소계	682 (1,740)	619 (1,576)	63 (164)	1 (27)	55 (244)	279 (676)	250 (546)	97 (241)	(6)
	지역구	609 (1,531)	595 (1,483)	14 (48)	(16)	46 (204)	256 (621)	222 (474)	85 (211)	(5)
	비례대표	73 (209)	24 (93)	49 (116)	1 (11)	9 (40)	23 (55)	28 (72)	12 (30)	(1)
구·시·군의원		3,485 (8,373)	3,408 (8,151)	77 (222)	4 (22)	227 (717)	1,348 (3,086)	1,386 (3,169)	512 (1,346)	8 (33)

□ ( )안의 내서는 등록후보자수임

둘째, 지방선거에서 현직의 유불리의 문제이다. 우리나라 지방자치법 제87조에 따르면 지방정부의 장의 임기는 4년으로 하여 3기로 재임기간을 제한하고 있는 바, 선출직 공무원의 제한회수를 제한하는 것은 재임회수가 늘어남에 따라 관련 업무에 대한 전문성은 제고되는 경향은 있으나 주민에 대한 대응성은 크게 저하된다는 인식하에 제기되었다.

2002년 6·13 지방선거는 지방자치단체장으로서는 세 번째 마지막 연임기회로서 민선기초단체장이 3회 연임을 하게 된 전국의 시장·군수·구청장은 전체 232명 중에서 34명인 14.6%에 불과하고, 2회 연임의 기초단체장도 28.9%인 67명으로 나타났다. 이로써 2회 이상 연임하는 기초단체장은 전체 43.5%로 과반수 미만인 반면에 초선 기초단체장은 56.5%로 나타나 이번 2002년 지방선거에서 기초단체장의 과반수이상이 교체되었음을 알 수 있다. 2002년 지방선거에서 3회 연임을 하는 기초단체장은 14.6%로 □98년의 재선을 28.9%(67명)보다 훨씬 낮다. 기초단체장의 연임회수 현황을 지역별로 살펴보면 <표 4>와 같다.

먼저, 연임회수가 3회인 지역은 강원도가 27.8%로 가장 높고, 그 다음 대구와 제주도가 25.0%로 높으며, 서울이 24.0%로 높게 나타나고 있다. 다음, 2회(재선) 당선자가 가장 높은 지역은 대전과 제주도가 각각 80.0%와 75.0%로 높게 나탔고, 부산과 광주가 각각 50.0%와 40.0%로 높게 나타났다. 반면에 강원도와 충남은 각각 16.7%와 13.3%로 가장 낮게 나타났다.

<표 4> 기초단체장의 연임회수별·지역별 현황 (단위: %)

지 역 명	정 수	연임회수별
		1회(초선)	2회(재선)	3회(3선)
계	232(100.0)	131(56.5)	67(28.9)	34(14.6)
서 울	25(10.8)	13(52.0)	6(24.0)	6(24.0)
부 산	16(6.9)	5(31.3)	8(50.0)	3(18.7)
대 구	8(3.4)	3(37.5)	3(37.5)	2(25.0)
인 천	10(4.3)	7(70.0)	2(20.0)	1(10.0)
광 주	5(2.2)	3(60.0)	2(40.0)	0(0.0)
대 전	5(2.2)	0(0.0)	4(80.0)	1(20.0)
울 산	5(2.2)	4(80.0)	1(20.0)	0(0.0)
경 기	31(13.4)	23(74.2)	6(19.4)	2(6.4)
강 원	18(7.8)	10(55.5)	3(16.7)	5(27.8)
충 북	11(4.7)	6(54.6)	3(27.2)	2(18.2)
충 남	15(6.4)	12(80.0)	2(13.3)	1(6.7)
전 북	14(6.0)	7(50.0)	4(28.6)	3(21.4)
전 남	22(9.5)	14(63.6)	6(27.3)	2(9.1)
경 북	23(9.9)	12(52.2)	7(30.4)	4(17.4)
경 남	20(8.6)	12(60.0)	7(35.0)	1(5.0)
제 주	4(1.7)	0(0.0)	3(75.0)	1(25.0)

* 자료: 중앙선거관리위원회(1995.1998.2002)참조

마지막으로, 1회(초선) 당선자가 가장 높은 지역은 울산과 충남이 80.0%로 가장 높고, 경기와 인천이 각각 74.2%와 70.0%로 높게 나타났다. 반면에 1회(초선) 당선자가 가장 낮은 지역은 대전과 제주도가 단 1명도 없는 0.0%인 것으로 나타났다. 한편, 서울지역은 초선이 52.0%로 평균(56.5%)보다 4.5% 낮게 나타났다(주용학, 2002: 141-142).

따라서 단정적으로 현직을 보유한 채 출마한 것이 유리한지 불리한지를 획일적으로 판정하기는 다소 어려운 현실에서 지방정부의 장의 재임횟수를 제한하는 것이 외국의 예에서 처럼 지방정부의 주민에 대한 대응성을 높이자는 차원에서 이루어진 것이라면 일응 타당한 면도 있으나 중앙정부가 지방정부를 통제하려는 의도이거나 지방정부의 장을 공천하는 과정에서 발생하는 공천의 어려움을 재임횟수의 제한으로 해결한다면 자치의 본질을 훼손하는 것으로 판단된다(김순은, 2003: 288).

셋째, 선거운동의 문제이다. 선거운동이란 선거에 있어서 특정한 후보자를 당선시킬 목적으로 득표를 위하여 직접 또는 간접으로 필요에 따라 유리한 행위를 하는 것을 말하며 특정한 후보자가 당선되지 못하게 하는 행위도 선거운동에 포함되기 때문에 선거운동은 모든 후보자에게 차별이 있어서는 안 된다.

선거운동에 있어서 명함형 소형인쇄물·현수막의 폐지, 정당·후보자 연설회 개회횟수 및 유급선거 사무원 수의 축소, 선출직 공직자의 축의·부의금품제공과 주례행위의 제한, 방송매체를 이용한 선거운동방법 활성화, 기탁금 반환요건의 강화 및 선거공영제의 확대, 선거 기일 조정 및 공직사회 기한단축 등의 개선이 있었다.

그러나 현행법은 정당인에게만 특혜를 주고 있어 무소속 후보자들은 매우 불리한 조건 속에서 선거를 치른다. 정당인들의 선거부정은 정당이라는 거대한 기구를 통해 면죄부를 받고, 무소속의 경우 아무런 지원자 없이 엄청난 차별대우를 당국으로부터 받아야 하는 것이 현행 선거운동규정이다. 요컨대 현행 선거법상 선거운동관련조항들은 후보자들의 선거운동방법을 과잉 규제하거나 광역과 기초, 단체장후보자와 의회후보자 그리고 정당 공천후보자와 무소속 후보자들 간에 선거운동방법에 차별을 제도화하고 있다. 그 결과 지방의원후보자들은 유권자들에게 자신을 충분히 알릴수 있는 기회를 제약받고 있다(최봉기·이동수, 2003: 22).

3. 용이성에 대한 분석·평가

유권자의 입장에서 지방선거에의 참여, 투표 등을 얼마나 용이하게 할 수 있는 선거제도를 구축하고 있는가와 관련된 용이성에 대한 분석과 평가를 하면 다음과 같다.

첫째, 지방선거의 종류는 광역자치단체장 선거, 기초자치단체장 선거, 광역의회의원 선거, 기초의원 선거 등 4종류이다. 외국 지방정부의 선출직 공직 수에 비하면 매우 낮은 편에 속한다.

둘째, 복수의 선거를 분리하여 개별적으로 실시하느냐 아니면 이를 한 번에 동시에 실시하느냐와 관련하여 보면 개별선거와 동시선거로 나눌 수 있다. 개별선거는 유권자의 선거에 대한 관심을 높일 수 있고 선택의 용이함이 존재하며 동시선거는 선거로 인한 경제적 손실을 최소화할 수 있고, 선거관리가 용이하며 여러 번의 빈번한 선거의 불편을 최소화할 수 있는 장점이 있다. 양자의 장·단점을 비교해보면 동시선거가 바람직하다고 판단된다. 따라서 4종류의 선거를 동시에 실시하고 있다.

셋째, 정당참여의 문제이다. 지방의회의원 및 단체장 선거에 중앙정당의 관여를 허용할 것인가에 대하여 이론상 논란이 있는바, 지방의회의원 및 단체장 후보자를 정당이 공천 또는 추천하도록 할 것인가, 후보자가 자기의 소속정당을 표시할 수 있게 할 것인가, 당적보유자에게 지방선거에의 입후보자격을 인정할 것인가, 지방의원 및 단체장으로 당선된 이후에 그들의 정당가입을 허용할 것인가의 여부가 그 쟁점의 핵심이다(정세욱, 2000: 311-331).

정당참여 찬성론의 근거는 민의의 수렴·반영을 위한 중재적 기구의 필요, 권익옹호를 위한 단결적 경향과 정당의 필요, 지방정치의 정당정치, 정당의 지방조직 활성화와 아래로부터의 민주주의 구현, 정치인의 훈련·양성, 유권자들의 후보자 선택 및 정당의 치적평가의 용이, 정당 배제적 지방정치사조의 모순성 등이다(최창호, 2003: 410-411).

정당참여의 반대론의 근거는 국가 지배 정당조직을 통한 중앙집권화와 지방자치의 조종, 정당관여에 따르는 지방민주주의의 위기론 대두, 지방자치단체가 중앙당의 하급기관으로 전락, 1인지배 정당의 관여는 주민자치에 역행, 견제와 균형의 형핵화·대립·반목의 격화, 중앙정국 혼란으로부터 지방자치의 안정성 확보, 주민자치에 중앙정당개입의 비논리성, 선거과열 및 무모한 정쟁격화, 자치행정의 부패와 비효율성 등이다(정세욱, 2000: 311-331).

현행 선거법은 기초의회의원 선거를 제외하고 정당공천을 허용하고 있으며 정당 및 당선인 수를 보면 총 당선자 4,415명 중 한나라 618명, 민주당 191명, 자민련 50명 등으로 한나라당이 압승하였는데 이는 한나라당 후보들의 능력이나 정책이었다기보다는 선거를 앞두고 집권당인 민주당과 관련된 각종 □게이트□의 영향이라고 볼 수 있다.

) 선거후 동아일보의 여론조사 결과를 보면 □한나라당이 지방선거에서 선전한 이유가 무엇이라고 보는가□라는 질문에 □대통령 아들 및 측근의 부정부패에 대한 실망감□ (52.1%), □민주당에 대한 실망□ (23.8%) 때문이라고 대답한 사람이 전체의 4분의 3이상을 차지했다. 반면 □한나라당에 대한 기대□는 8.3%, □인물 측면에서 한나라당 후보가 우세□는 3.6%, □투표율이 낮았기 때문□은 2.9%에 불과했다. 동아일보. 2002년 6월 16일자.

<표 5> 정당별 당선인수

선 거 명		계	한나라당	민주당	자민련	민국당	미래연합	민주노동당	사회당	무소속 등
계		4,415 (10,918)	618 (813)	191 (638)	50 (142)	(8)	2 (22)	13 (111)	(25)	3,541 (9,159)
시·도지사		16 (55)	11 (16)	4 (10)	1 (3)	(1)	-	(7)	(3)	(15)
구·시·군의 장		232 (750)	140 (190)	44 (155)	16 (51)	(4)	(10)	2 (12)	-	30 (328)
시 · 도 의 원	소 계	682 (1,740)	467 (607)	143 (433)	33 (88)	(3)	2 (12)	11 (92)	(22)	26 (443)
	지 역 구	609 (1,531)	431 (540)	121 (409)	29 (64)	(3)	(8)	2 (67)	(6)	26 (434)
	비례대표	73 (209)	36 (64)	22 (64)	4 (24)	-	2 (4)	9 (25)	(16)	(9)
구·시·군 의원		3,485 (8,373)	-	-	-	-	-	-	-	3,485 (8,373)

자료: 중앙선거관리위원회, <선거소식2002-48호>, 지방선거개표결과 통계.

넷째, 선거구의 문제이다. 선거구란 지방의원을 선출하는 단위인 지구로서 선거절차상의 편의적·지역적 단위를 말하는 바, 입후보자들의 인물과 식견을 구분하기 용이하고 선거운동 경비를 절감하는 등 장점을 가진 소선거구제를 원칙으로 하고 시·도의회의원선거에만 비례대표제를 병행하고 있다.

4. 관심 및 참여유발성에 대한 분석·평가

첫째, 선거에 대한 유권자의 관심과 의식의 문제이다. 6·13 지방선거는 48.8%라는 낮은 투표율에서 시사하듯이 상당히 저조한 선거관심에서 4개 선거가 치러졌다. 선거관심은 투표참여 뿐만 아니라 후보선택을 포함하여 선거행태를 논의하는데 있어 가장 기본적인 요인이라 할 수 있다. 즉, 지방선거에 대한 관심은 투표참여 여부를 결정하는 가장 중요한 요인 가운데 하나라 할 수 있으며 관심정도에 따라 후보에 대한 인지와 구체적인 정보를 취합하여 유권자의 합리적인 후보선택을 이루는데 중요한 영향을 미친다(황아란, 1998: 109).

6·13 지방선거에 대한 낮은 관심은 월드컵행사라는 일회적 요인이 다소 작용하였지만 전반적으로 우리나라의 고유한 특성인 정치적 불신이 크게 작용하고 있는 것으로 간주할 수 있으며 특히, 6·13 지방선거에서 한나라당의 선거 전략으로 채택한 부패정국이라는 네거티브 전략과 이를 뒷받침한 대통령 아들들을 비롯한 대통령 측근들의 부패가 정치적 불신을 확대 재생산하고 결과적으로 선거에 대한 관심을 낮게 하였다.

둘째, 공천과정의 합리화의 문제이다. 지방선거에 있어서 유능한 인재들이 후보자로 출마할 수 있도록 하는 유인책을 강구하여야 하는 바, 공천과정에서 후보경선과정을 거쳐 유능하고 적절한 인재를 공천하여야 한다.

정당공천의 합리화를 위하여 6·13 지방선거에서 주요 정당에서 후보자선출을 위한 주민참여 경선제도를 일부 채택하였다. 주민참여경선제란 단체장 및 지방의원 후보 선출에 주민들이 직접 개입, 참여민주주의 근간을 만들고 후보들의 본선 경쟁력을 배가시킴으로써 또 하나의 민주정치의 모델을 만드는데 그 기본취지가 있으나 이번 지방선거에서는 주민경선이 일부 지역에서 적지 않은 후유증을 낳아 본선경쟁력을 약화시키는 요인으로 작용했다.

예를 들어 민주당의 강진, 완도, 화순군수 후보 등은 경선에서 2위를 차지한 후보가 1위 후보를 제치고 최종 공천을 받았고, 탈락한 1위 후보들은 중앙당의 결정에 반발, 무소속으로 출마했다. 또 광주 북구와 담양 등에선 민주당 경선에서 탈락한 경선 후보들이 불공정 경선을 주장하며 무소속 출마를 강행하는 등 경선 불복 사태가 잇따랐다. 이 같은 사태의 가장 큰 원인은 지구당 위원장들의 영향력 행사가 문제로 지적되고 있는 가운데 지구당 위원장들은 2년 후 총선을 겨냥해 교두보를 확보한다는 차원에서 후보 경선에 깊숙이 개입했고 이런 과정에서 선거인단 조작 논란 등 불공정 시비를 낳았던 것이다. 지구당을 책임지고 있는 대부분의 국회의원들은 자신들의 지역구에서 정치적 경쟁자보다는 □자기사람□을 자치단체장이나 지방의원에 심기 위해 갖가지 영향력을 행사하려 하기 때문이다(천성권, 2002: 143).

이상으로 6·13 지방선거에 대하여 대표성, 공정성, 용이성, 관심 및 참여유발성 등의 차원에서 분석·평가한 결과를 요약하면 다음과 같다.

첫째, 대표성과 관련하여 외국의 사례에 비하여 우리나라의 지방자치단체의 기관구성과 관련하여 선출직의 규모가 매우 협소하고 지방선거에서 역대 최저 투표율이라는 선거결과를 가져와 대표성에 문제를 야기시켰다.

둘째, 공정성과 관련하여 당선자 중 여성의 비율이 대단히 낮고 정당공천후보자와 무소속 후보자 사이에서 선거운동에의 차별이 존재하였다. 또한 현직 출마와 관련하여 현직업무수행에 대한 평가, 선거관심, 투표선택 등에 유리할 것으로 생각되지만 이런 선거결과를 보면 단정적으로 유·불리를 판단하기 곤란하다.

셋째, 용이성과 관련하여 다소 익숙하지 않은 4가지 선거를 동시에 실시하여 빈번한 선거로 인한 혼란 방지와 경제적 효율성을 가져왔으나 후보선택의 어려움을 초래하였다.

우리나라의 정당정치의 미활성화 등으로 인한 정당공천과정의 비합리성, 중앙정치의 개입 등의 문제를 노출하였고 광역의원선거에서 비례대표제를 병행하였지만 소선거구제를 유지하여 유권자가 편협된 이해에 집착하게 되고 유능한 인재의 선택범위가 협소해져 당선자의 질이 상대적으로 낮아지며, 좁은 지역에 입후보자가 난립하여 선거가 과열되었다.

넷째, 관심 및 참여유발성과 관련하여 경제성장에 따른 정치적 무관심과 개인적 삶의 추구 등으로 선거에 대한 관심이 낮아질 수는 있지만 6·13 지방선거에서 월드컵 개최라는 환경적 요인과 더불어 정치적 불신 등이 겹치면서 유권자들의 선거에 대한 관심이 매우 낮았다. 특히 유권자의 관심과 참여를 유도하기 위해서는 다양한 제도적 장치가 필요하지만 후보경선과정이 합리적으로 이루어지지 못한 것도 유권자의 선거에의 참여를 유도하는데 실패케한 요인을 작용하였다.

Ⅳ. 지방선거제도의 개혁방안

2002년 6월 13일에 실시된 4대 동시지방선거는 대통령선거를 앞두고 정확한 민심의 흐름을 반영하였다는 일부의 평가에도 불구하고 대표성, 공정성, 용이성, 관심 및 참여유발성 등의 측면에서 많은 문제점을 야기하였다. 일부 문제점들은 그동안 학계 일반에서 제도적 개선을 지속적으로 주장했던 것들이기도 하고, 일부 문제점은 6·13지방선거에서 특징적으로 나타난 것이기도 하다. 전술한 분석을 토대로 핵심적인 내용들을 중심으로 개관하면 다음과 같다.

우선, 유권자의 지역주의 투표행태이다. 선거에서 지역주의는 우리나라의 대표적인 역기능 중의 하나이다. 투표행태를 결정하는 요인으로 흔히 개인적 요인인 교육, 연령, 소득수준 등과 정당 또는 후보자의 요인인 정책 등을 제시하고 있으나, 우리나라의 선거에서 지역주의는 앞의 요인들 모두를 압도하는 요인으로 작용하고 있다. 이러한 지역주의는 단기적으로 정당간 또는 후보자간 정책개발을 무력화시키고 장기적으로는 정치수준의 발전을 저해하는 요인으로 작용하게 된다는 점에서 심각한 폐습이다(금창호, 2002: 18-19).

다음으로, 중앙정치의 대리전의 문제이다. 그동안 중앙정치의 수준이 향상되지 않는 한 지방선거의 왜곡현상을 방지하기 위해서는 후보자의 정당공천 등과 같은 정당 연계성을 가급적 차단하는 것이 타당하다는 주장을 학계에서 제기하여 왔으나 6·13 지방선거에서 나타난 정당별·지역별 당선자 현황은 종래의 중앙정치의 대리전을 지방선거가 담당하고 있는 사실을 그대로 입증하고 있다.

이러한 사실은 한국지방행정연구원(1998)의 연구결과에서도 나타나고 있는 바, 1996년 15대 총선과 1998 기초단체장 선거의 정당후보 득표율의 상관관계 분석에서 호남지역 0.84, 영남지역 0.68, 충청지역 0.53으로 매우 높은 것으로 분석되었다(금창호, 2002: 18-19).

마지막으로 선거운동의 비효율성 문제이다. 여기서의 비효율성은 경제적 비용의 문제가 아니라 후보자에 대한 정보의 문제이다. 즉, 후보자가 자신의 정보를 유권자에 충분히 알리지 않았다고 볼 수도 있지만, 기본적으로 유권자가 후보자에 대한 정보를 충분히 획득하기에 적정한 장치가 마련되어 있지 않은 것도 문제라고 할 수 있는 바, 이러한 문제점과 분석·평가를 토대로 제기된 사항을 극복하고 합리적이고 민주적인 지방선거제도의 확립을 통하여 유능한 인재가 지방공직에 진출할 수 있도록 하여야 한다.

1. 지방선거에서의 대표성 강화

첫째, 투표율제고를 위한 획기적인 제도적 장치를 마련하여야 한다. 지방자치제가 부활되어 여러 번의 선거가 있었지만 계속 투표율이 낮아지고 있는 바, 이를 해소하기 위해서는 주민들의 공민의식, 공공의식 함양을 위한 제도적 장치가 필요하며 민주주의가 바람직한 통치이념이고, 지방자치제가 인간의 존엄과 가치를 구현하며, 선진사회 구현을 위해 민주시민 공동체의 형성이 필요하다면 다소간 불편하고, 개인적으로 불이익을 감수하더라도 투표에 참여하여야 한다. 왜냐하면 선거란 국민 또는 주민으로서 향유하는 권리인 동시에 의무이기도 하다. 따라서 외국의 경우 유권자가 정당한 사유없이 선거권을 행사하지 않을 경우 벌금을 물게 된다고 한다(정세욱, 2002: 11).

우리나라에서도 선거권을 행사하지 않은 유권자들에 대해 벌금 혹은 일정한 불이익 조치를 마련하는 방안을 적극 검토해 볼 필요가 있다. 민주시민의 투표권 행사는 권리이자 의무임을 인식시킬 필요가 있기 때문이다. 권리만 주장하고 의무이행은 소홀히 하는 비민주적인 시민들에 대해서는 민주주의의 실현과 지방자치의 발전이라는 차원에서 일정한 제재를 가할 필요가 있을 것이다.

둘째, 무투표당선제의 보완이 필요하다. 지역별로 차이는 있지만 4가지 선거 중 특히 기초의원선거의 경우 단독후보자가 많았고, 그 결과 주민들의 투표없이 자동으로 당선되는 사례가 있다. 무투표당선제도는 주민들이 선출하지 않은 자들을 대표자로 당선시키는 잘못된 제도이다. 따라서 단일 후보자에 대해서는 무투표당선제도 보다는 찬반투표제를 도입하여 주민들이 대표자로 선출하는 절차를 거쳐야 한다(최봉기·이동수, 2003: 26-27).

셋째, 지방자치단체의 기관구성과 관련하여 선출직의 종류를 확대하여야 한다. 단체장과 지방의원 뿐만 아니라 부단체장, 감사관 등으로 선출직의 종류를 확대하는 것이 지방자치의 본질에도 부합한다.

2. 지방선거에서의 공정성 확보

첫째, 선거과정에 여성후보의 확대와 여성당선자의 확대를 위한 제도적 장치를 마련하여야 한다. 서구 민주주의 국가들의 여성참여 확대과정에서도 정당공천할당제나 당선할당제 등이 실시되었고, 선거법상 남성후보가 후보의 80%이상을 점유할 수 없도록 하는 규정도 있었다. 아시아권인 대만의 경우에도 헌법 및 관련 법률의 규정을 통해 입법원과 지방의회 등 각급의회 의석의 10∼25%를 여성에게 할당하고 있다(이용우, 2002: 58-64).

다른 국가들의 예를 그대로 따를 필요는 없겠으나 선출직의 진출에 있어 매우 불리한 상황에 놓여 있는 여성들의 정치참여 수준을 높이기 위한 정치참여를 위한 당선할당제의 도입이 시급히 요망되며 결국 지방자치에 여성이 현실적으로 참여할 수 있게끔 하기 위해서는 우선 제도적 장치를 마련해 나가야 한다는 점을 정치권은 물론 주민들도 인식을 함께 해야 할 것이다. 프랑스의 경우처럼 지방선거에서 남녀동수공천제 또는 여성당선 할당제등이 도입될 필요가 있고 비례대표제나 여성공천할당제가 보다 확대되어야 할 것이다(이용우, 2002: 58-64).

우리나라도 지방선거에서는 비례대표 광역의회의원후보자의 50%를 여성후보를 공천토록 한 새로운 제도를 도입함으로써 광역의회의원 중 여성의원의 비율이 9.2%라는 사상 최고비율을 기록했으나 이 비율도 바람직한 수준은 못되지만 과거의 경험으로 볼 때 새 제도의 도입은 상당수준 현실문제의 개선에 기여하였으며 지방의회 등 지방공직에 여성의 진출을 증대시키기 위해서는 현재의 제도를 대폭 수정할 필요가 있다.

한편 광역의회와는 달리 기초의회와 단체장선거의 경우 그 사정은 매우 심각하고 제 5차 지방선거 이후 기초의회에 여성의원의 진출은 지난 10년 동안 답보상태를 벗어나지 못하고 있으며 제 5차 지방선거에서는 81명 (1.8%)의 여성의원이 당선되었지만 제 6차 지방선거에서는 56명(1.6%)만이 당선되었다(최봉기, 2002a: 522-524). 이번 제 7차 지방선거에서는 77명 (2.2%)이 당선되어 비율만으로 보면 점차 상승되어 가고 있지만 전체적으로 볼 때 시·도지사의 경우 전무하고 시·군·구청장의 경우 2명에 불과하여 아직은 극히 부진한 실정인 점을 감안하여 생활자치인 기초자치에는 여성들과 같은 섬세하고 성실하며, 현장친화적 의원들이 많을수록 바람직하기 때문에 여성의원들의 진출을 늘리는 것이 바람직하다(최봉기, 2002c: 79-80).

따라서 차기선거에서는 단체장선거는 물론이고 광역의회는 정당공천제를 폐지할 경우 여성의원할당제를 도입토록하고, 공천제를 그대로 유지할 경우 비례대표후보가 아니라 지역구후보자의 30%이상을 여성후보자로 공천토록 관련 규정을 개정할 필요가 있으며 기초의회의 경우 의원정수의 30%까지 여성의원후보를 진출시킬 수 있는 여성의원할당제를 도입하는 것을 적극 검토해야 할 것이다(최봉기·이동수, 2003: 27).

둘째, 지방자치단체장의 연임제한의 문제를 재검토하여야 한다. 현행 지방자치법 제 87조에 의하면 지방자치단체장의 계속 재임을 3기로 제한하고 있다. 현직 출마의 유·불리에 대한 정확한 판단이 이루어지고 있지 않은 상황에서 연임을 제한하고 있는 것은 유능한 인재의 공직진출의 기회를 박탈하는 선거의 공정성에 문제가 있기 때문에 계속 재임을 제한하여서는 안 된다. 오히려 공직에 대한 경험이 공직을 수행하는데 긍정적인 영향을 미칠 수도 있다.

셋째, 완전한 선거공영제의 실시와 선거운동의 공정성을 확보하여야 한다. 지방선거와 관련하여 공무를 담당하기 위하여 국회의원에 줄을 대어야 하고, 개인비용으로 막대한 선거자금을 지출하게 해서는 안 된다. 따라서 지방선거운동은 철저한 선거공영제를 도입함으로써 선거운동 그 자체가 후보자에게 경제적으로 부담이 되지 않도록 해야 한다. 개인적인 선거운동은 일체 제한하고 선거관리위원회가 주관하는 공식적 선거운동만 하도록 하는 선거제도가 구축되어야 한다(육동일, 2002: 28). 한국적 선거실태에서는 이러한 완전한 선거공영제도의 도입이 시급하며 정당공천후보자와 무소속출마자간의 선거운동의 차별화는 시정되어야 한다.

3. 지방선거에서의 용이성 제고

첫째, 동시선거제를 유지하되 이로 인한 문제점이 개선되어야 한다. 선거관리의 용이, 경제적 효율성 등의 측면에서 동시선거의 장점이 있음에도 불구하고 동시선거로 인하여 단체장 선거에 비하여 지방의회 선거가 상대적으로 유권자의 관심이 낮게 되고 후보자에 대한 정확한 판단을 하기가 어려운 것이 현실이다.

지방자치에 대한 지방의회의 영향력이나 의정기능을 감안하면 그 구성원인 지방의회의원들의 역할은 아무리 강조해도 지나침이 없을 정도이다. 지방의회의원들은 인품과 자질 및 역량은 의정기능을 좌우하는 매우 중요한 변수가 되기 때문이다. 특히 기초의회의원들의 지방자치발전에 미치는 영향을 지대하다.

주민들의 일상생활에 직결되는 일을 처리하는 지방의회의원들의 자질과 역량을 강화하기 위해서는 반드시 지방의원선거에 주민들의 관심을 가질 수 있도록 선거운동방법, 홍보의 철저화 등을 더불어 지방의원의 위상제고를 위한 행·재정적 지원을 하여야 한다.

다음으로 후보자 검증 시스템을 강화하여야 한다. 동시선거로 인하여 상대적으로 관심이 낮은 지방의원선거에서 훌륭한 지역대표를 선출하는 기능이 취약한 바, 선거운동기간을 연장하여 유권자가 후보자에 대한 정확한 정보, 예를 들면 자질과 능력, 학력·경력·재력 그리고 대인관계와 인품 등에 대한 정보를 획득할 수 있는 기회를 부여하여야 한다(금창호, 2002: 20).

둘째, 지방선거에서 정당참여를 확대하여야 한다. 대의제 민주주의 하에서 민주정치란 결국 정당정치일 수밖에 없고, 지방자치도 의회를 중심으로 하는 민주정치인 점을 감안하여 지방선거에 정당의 관여를 확대하여야 한다. 왜냐하면 지방선거에 정당이 참여함으로써 민의의 수렴·반영을 위한 중개적 기구의 필요, 권익 옹호를 위한 단결적 경향과 정당의 필요, 지방정치는 정당정치, 정당의 지방조직 활성화와 아래로부터의 민주주의 구현, 정치인의 훈련·양성, 국가적·지방적 이해관계사항의 연계성, 유권자들의 후보자 선택 및 정당의 치적 평가의 용이, 정당배제적 지방자치사조의 모순성 등의 차원에서 지방선거에 정당참여가 필요하다(정세욱, 2002: 325-327).

다만 우리나라의 정당정치의 미숙 등으로 인하여 지방선거에의 정당참여의 폐해가 현실적으로 나타남을 고려하고 선거의 용이성 등을 고려하여 시·도지사, 시·군·구청장 선거에서는 정당추천제를 실시하고, 지방의원선거에서는 정당추천제 대신에 각 입후보자들이 자기는 어떤 정당 소속임을 밝히는 정당표방제를 실시하는 것이 우리의 지방자치의 여건 등 정치현실을 고려할 때 바람직할 것이다(정세욱, 2002: 325-327).

셋째, 단체장 선거는 소선거구제로 하되 지방의원선거는 중·대선거구제로 개편한다. 소선거구 제도를 고집하고 있는 현행 지방의원선거제도에 관해서는 학계나 실무계를 통해 이미 많은 문제점들이 지적되어 왔으며 무투표당선자들이 양산되고 있는 주요원인이라는 점, 좁은 지역에서 경쟁적으로 추진하는 선거운동이 선량한 미풍양속을 해친다거나, 유능한 인재를 선발할 수 없다거나, 지연, 혈연, 가문간의 경쟁과 반목을 유발시킨다는 등 소선거구제의 문제점은 한두 가지가 아니었다(최봉기·이동수, 2003: 25). 특히 소선거구제도는 지역단위의 관권과 집권여당의 영향력이 강하게 작용함으로써 정부정책에 동조하는 친정부적 성향을 가진 사람들이 다수 지방의회로 진출하게 되어 주민들의 다양한 목소리를 반영하지 못한다는 중요한 단점을 제기하고 있었다(최봉기·이동수, 2003: 25).

결국 지방의원선거에서 소선거구제는 유능한 인재의 선택범위가 협소해져 의원의 질이 상대적으로 낮아지고 좁은 지역에 입후보자가 난립하여 자칫 선거가 과열될 우려가 있으며 그 지역에만 잘 알려진 입후보자가 당선되고 널리 알려진 인사가 낙선될 가능성이 있다는 것이 그동안 지방선거에서 얻은 경험이다. 따라서 지방의원 선거에서만이라도 한 선거구에서 3∼7명 선출하는 중·대선거구제를 채택하면 소구역인 이웃의 편협된 이해를 극복하고 범자치단체적 이익을 증진할 수 있으며 입후보자의 선택범위가 넓어짐에 따라 유능한 인재가 선출될 가능성이 높아지므로 의원의 질이 향상될 것이며, 선거과열을 완화시킬 수 있다(정세욱, 2002: 305).

따라서 앞으로 기초의회의 경우 현재의 광역의회의원선거구를 하나의 선거구로 하는 중선거구 제도를 채택하는 것이 바람직하며, 한 선거구에서 3명 내지 7명 정도를 선출하도록 하는 방안을 도입할 필요가 있다. 그리고 광역의회의 경우 현재의 국회의원선거구를 그대로 활용하여 한 선거구에서 4∼5명을 선출하도록 하는 방안이 바람직할 것이다.

4. 지방선거에서의 관심 및 참여유발성 확립

첫째, 지방선거에서 유권자의 관심과 인식을 제고하여야 한다. 지방선거 사상 최저의 투표율은 정치권과 유권자 모두에게 많은 시사점을 주었고, 매우 심각히 생각해봐야 할 문제이다. 이번 선거의 투표율 저조 원인과 기권층의 성향에 대한 철저한 분석을 통해 향후 치러질 선거에 대비하여야 할 것이다. 유권자들 또한 자신의 기권 내지 참여로 인한 투표율의 저하 내지 상승이 선거결과의 향방을 바꾸어 놓는다는 사실을 인식하여야 할 것이다.

1961년 이후 치러진 선거 가운데 가장 낮은 48.8%의 투표율은 민심을 제대로 반영하지 못해 □민의의 왜곡□현상을 가져올 수 있으며 투표율이 낮으면 국민의 뜻이 선거결과에 제대로 반영되지 않는다. 절반의 국민 뜻이 전체 국민 뜻으로 받아들여질 수밖에 없기 때문이며 정치에 대한 불신과 불만 때문에 그 당이 그 당이고 그 후보가 그 후보라든가, 찍어줄 만한 사람이 없다 라든지와 같은 사유로 정치적 선택으로서의 기권도 있다

그렇다고 해서 아무 생각없는 기권과 구분이 되는 것은 아닐 뿐만 아니라 유권자들이 정치불신으로 주권행사를 포기한다면 정치는 더욱 악화되며 현실적으로 유권자들이 정치에 실망했다고 무관심하면 정치가 반성하는 것이 아니라 오히려 잘됐다고 더 제멋대로 움직여나갈 뿐이다(천성권, 2002: 144-145).

이와 같은 차원에서 선거에서 유권자는 지방자치의 발전이라는 관점에서 적극적인 관심을 가져야 한다. 또한 유권자가 선거에 적극적인 관심을 가질 수 있도록 선거와 관련하여 다양한 방법으로 홍보를 하여야 하고, 인물과 정책 중심의 선거로 유도하며 합리적인 선거문화의 정착을 위한 노력이 이루어져야 한다.

둘째, 유능한 인재가 입후보할 수 있도록 참여를 유인하여야 한다. 현행의 지방선거제도하에서는 유능한 인재들이 지방선거에 출마할 것을 유도하거나 자극할 수 없기 때문에 지역사회의 유능한 인재들이 지방선거의 후보로 출마할 수 있도록 하는 유인책을 강구하여야 한다. 현행의 후보등록 기탁금제도는 정치입문을 계획하는 유능한 신진 정치인에게는 다소 부담되는 액수이며, 더욱이 무보수 명예직의 신분을 유지하고 있는 지방의원에게는 더욱 그러하다.

물론 후보등록 기탁금이 후보난립을 방지하기 위한 불가피한 조치라고는 하나 현행의 후보등록 기탁금을 그대로 유지하는 한 신진 정치인에게는 일종의 진입장벽으로 작용할 가능성이 높기 때문에 후보등록 기탁금을 단체장의 경우에는 현행보다 하향조정하고, 지방의원의 경우에는 최소화하거나 없애는 방안을 적극적으로 고려할 필요가 있다.

따라서 후보자들은 다수 유권자들이 관심을 갖고 있는 지역현안에 대해서 보다 구체적이고 현실성 있는 정책대안을 마련하여 지역의 미래상을 제시하고 유권자들의 평가를 받아야 한다. 한편 유권자들은 후보자가 내놓은 정책에 대해 지역발전과 주민복지 차원에서 정책의 실현가능성, 주민욕구에의 합치여부, 장래에 예상되는 파급효과를 제대로 이해하는 한편 표를 의식한 정치적 효과만을 노리는 인기성 정책인지의 여부까지 따져보고 후보자간의 정책우열을 판단하여야 할 것이다(부만근, 2002: 31).

그런데 이 같은 판단이 가능하기 위해서는 유권자들이 지방정치에 대한 상당한 지식과 정보를 가져야 하는데 실제로 모든 유권자가 그런 능력을 갖고 있는 것은 아니기 때문에 지방언론이 그것을 도와줄 필요가 있다고 생각된다. 지방언론은 특정한 지역문제를 공중의제화하여 후보자들의 정책 마련에 도움을 주는 한편 후보자가 제시한 정책내용을 분석·보도함으로써 유권자들로 하여금 후보자간 정책의 우열을 판단할 수 있게 해주어야 할 것이다(부만근, 2002: 31).

또한 지방선거에서 정당공천을 하는 경우 민주적이고 합리적인 당내 경선제를 통하여 정당공천이 이루어져야 하며 이러한 과정을 통하여 유권자의 선거에 대한 관심 제고와 더불어 참신하고 유능한 인재가 지방선거에 입후보할 수 있을 것이다.

V. 결  론

1991년 지방자치에의 부활은 민주화의 일환으로서 분권화를 제도화하는 것이었으며 또한 1998년부터 시작된 정부개혁과 참여정부의 각 영역에서 특히 강조되고 있는 정부개혁이 추진되는 과정에서 지방자치와 관련하여 핵심적인 요소로 제시되어 있는 것이 지방분권화이며1991년 지방자치가 실시된 시점에서는 주로 지방자치의 본래적 이념과 운영의 효율화를 위하여 당위적인 측면에서 분권화에 관한 논의가 제기되었다면, 1998년부터 시작된 정부개혁에서는 기업형 정부를 구축하기 위한 측면에서 분권화가 새롭게 참여정부에 의해서 지방살리기 3대 특별법(지방분권특별법, 국가균형발전특별법, 신행정수도건설특별법)을 제정, 추진하고 있다(부산지방분권협의회, 2004: 65).

이는 환경변화에 대응적인 수요자 중심의 정부체제를 구축하기 위해서는 직접 문제에 직면하고 있으며 이를 해결할 의무와 책임을 갖고 있는 지방자치단체가 행·재정적인 측면에서 보다 많은 권한을 보유함으로써 국가의 균형발전은 물론 지방자치단체의 경쟁력을 확보할 수 있다는 차원에서 분권화를 추진하고 있는 것이다.

특히 현재의 지방자치제를 정립·육성하기 위해서는 지방자치단체의 자치권의 확대, 정부간 사무와 권한배분의 합리화, 정부간 재원배분의 합리화 등이 필요하지만 더욱더 중요한 것은 지방자치의 본질에 비추어 주민의 대표자를 어떻게 선출하여 지방자치단체를 합리적으로 운영할 것인가와 관련된 지방선거제도의 개혁이 무엇보다 중요하다.

지방선거는 지역의 리더를 선출하는 과정이며 올바른 제도를 정립하지 않고는 참 일꾼을 선출할 수 없다는 차원에서 적극적인 제도개선이 필요하다. 6.13 지방선거는 10여년 전에 복원된 지방자치제에 대한 국민의 의식과 판단을 알 수 있는 좋은 기회이자 지방자치제의 정착여부를 판단해 볼 수 있는 하나의 정치과정이었다. 아울러 지방선거사상 처음으로 비례대표제가 도입되고 부분적으로 상향식 공천이 이루어지는 등 새로이 도입된 제도의 실험장이기도 했으며 3번째 전국 동시지방선거로서 동시선거의 문제와 정착여부를 판단해 볼 수 있는 기회이기도 했다(이달곤, 2002: 12).

이러한 관점에서 본 연구는 제3대 전국 동시지방선거인 2002. 6. 13일에 실시된 지방선거에 대하여 대표성, 공정성, 용이성, 관심 및 참여유발성 등의 차원에서 분석·평가하였으며 그 결과를 요약하면, 첫째, 대표성과 관련하여 외국의 사례에 비해 우리나라의 지방자치단체의 기관구성과 관련하여 선출직의 규모가 매우 협소하고 지방선거에서 역대 최저 투표율이라는 선거결과를 가져와 대표성의 문제를 야기시켰다.

둘째, 공정성과 관련하여 당선자 중 여성이 비율이 대단히 낮고 정당공천후보자와 무소속후보의 사이에서 선거운동에의 차별이 존재하였다. 또한 현직출마와 관련하여 현직업무수행에 대한 평가, 선거관심, 투표선택 등에 유리할 것으로 생각하지만 이번 선거결과를 보면 단정적으로 유불리를 판단하기 곤란하다는 점에서 단체장의 연임제한은 바람직하지 않다.

셋째, 용이성과 관련하여 다소 익숙하지 않은 4가지 선거를 동시에 실시하여 빈번한 선거로 인한 혼란방지와 경제적 효율성을 가져왔으나 후보선택의 어려움을 초래하였다. 우리나라의 정당정치의 미활성화 등으로 인한 정당공천과정의 비합리성, 중앙정치의 개입 등의 문제를 노출하였고 광역의원선거에서 비례대표제를 병행하였지만 소선거구제를 유지하여 유권자가 편협된 이해에 집착하게 되고 유능한 인재의 선택범위가 협소해져 당선자의 질이 상대적으로 낮아지며, 좁은 지역에 입후보자가 난립하여 선거가 과열되었다.

넷째, 관심 및 참여유발성과 관련하여 경제성장에 따른 정치적 무관심과 개인적 삶의 추구 등으로 선거에 대한 관심이 낮아질 수도 있지만 6·13 지방선거에서 월드컵 개최라는 환경적 요인과 더불어 정치적 불신 등이 겹치면서 유권자의 선거에 대한 관심이 매우 낮았다. 특히 유권자의 관심과 참여를 유도하기 위해서는 다양한 제도적 장치가 필요하지만 후보경선과정이 합리적으로 이루어지지 못한 것도 유권자의 선거에의 참여를 유도하는 데 실패하였다.

이상의 분석·평가의 결과를 토대로 지방선거제도는 첫째, 지방선거에서의 대표성을 강화하여야 한다. 이를 위해서는 투표율 제고를 위한 혁기적인 제도적 장치를 마련하여야 하고 무투표당선제의 보완이 필요하며 지방자치단체의 기관구성과 관련하여 선출직의 종류를 확대하여야 한다.

둘째, 지방선거에서의 공정성을 확보하여야 한다. 이를 위해서는 선거과정에서 여성후보의 확대와 여성당선자의 확대를 위한 제도적 장치를 마련하고, 지방자치단체장의 연임제한문제를 재검토하며 정당공천자와 무소속출마자간의 선거운동의 차별화는 시정되어야 한다.

셋째, 지방선거에서의 용이성을 제고하여야 한다. 동시선거의 장점에 비추어 동시선거제를 유지하되 이로 인한 문제점을 개선하고 지방선거에서 정당참여를 확대하여 단체장 선거는 소선거구제로 하되 지방의원선거는 중·대선거구제로 개편하여야 한다.

넷째, 지방선거에서의 유권자의 관심 및 적극적인 참여를 유도하여야 한다. 이를 위해서는 지방선거에서 유권자의 관심과 인식을 제고하고 유능한 인재가 지방선거에 입후보할 수 있도록 하여야 한다. 결론적으로 지방선거에서의 대표성, 공정성, 용이성, 관심 및 참여유발성 등을 제고하고 완전한 선거공영제의 실시, 후보자 검증시스템의 강화, 후보자 자질제고방안 강화와 입후보제한규정의 적극적 검토, 시민의 공공의식 함양, 언론기관의 역할과 사명제고 등을 통하여 민주적이고 합리적인 선거문화를 정착하고 지방자치단체의 역량을 강화하여 경쟁력을 확보하여야 한다.

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중앙선거관리위원회. (2002). 홈페이지 자료: http://www.nec.go.kr/info.html

지방자치법령, 공직선거 및 선거부정방지법령 등

김영수(金暎洙): 서울대학교 행정대학원을 졸업하고 중앙대학교에서 행정학박사학위를 취득하고, 한국지방행정연구원 책임연구원과 미국 시라큐스대학교(Syracuse University)교환교수를 역임하였으며 현재는 부경대학교 행정학과 교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 지방자치, 지방행정, 행정조직관리 등이며 저서로는 「행정학의 이해」(2004, 공저),「한국의 지방분권」(2003, 공저), 「한국지방자치론」(2000, 공저)등이며, 논문은□자치구정의 평가모형개발과 결과의 활용방안□(2000), □대도시 행정의 효율적 추진을 위한 자치구제도의 분석□평가□(2001), □중앙정부의 정책결정과정에 있어서 지방자치단체의 참여방안 연구□(2002), □특별지방행정기관의 조정방안□(2003, 공저) 등이 있다. 현재 한국행정학회 교육취업이사, 한국지방자치학회 이사, 한국지방정부학회 편집위원장 등으로 활동하고 있다.

<E-mail: kysoo@pknu.ac.kr/논문접수일: 2004.7.12/논문심사일: 2004.8.17>