기초자치단체 평가모형에 대한 개념적 구상

□지방정부연구□ 제8권 제2호(2004 여름) : 53∼73

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A Study on the Design of Performance Evaluation Model for Local Government

라 휘 문(성결대학교 행정학부)

우리나라에서 평가에 대한 논의는 1990년대 중반이후부터 본격화되었다고 볼 수 있다. 이러한 논의의 산물로서 2001년 정부업무등의평가에관한기본법이 제정되었다. 현재 동법에 의거하여 광역자치단체에 대한 평가는 시행되고 있으나 기초자치단체에 대한 평가는 아직까지 시행되지 못하고 있다. 그 이유는 다양하겠지만 그 중에 하나는 동 분야에 대한 연구결과가 부족할 뿐만 아니라 실무적으로도 광역자치단체 합동평가, 지방자치단체 자체평가 등과 같은 평가제도에 비해서 그 중요성을 부여하고 있지 않기 때문이다. 이러한 배경하에서 본 연구는 기초자치단체 평가모형과 관련한 쟁점을 도출하고 이에 대한 논의를 통하여 지방자치단체의 평가방향을 정립하고자 하는 목적을 가지고 수행되었다.

본 연구의 결과를 요약하면 평가주체는 자체평가위원회, 평가의 내용은 산출물, 평가의 대상은 서비스평가형을 기본으로 하여 기초자치단체의 고유기능 중 핵심업무, 국고위임사무, 국고보조사업, 국가주요시책, 시도위임사무, 시도비보조사업, 시도주요시책 등을 포함하는 것으로 하였다. 평가지표는 BSC와 업무재설정방식을 종합하여 개발할 수 있도록 하되 정량적인 지표와 정성적인 지표를 모두 반영할 수 있도록 하고, 평가의 시기는 연 1회로 하되 사후평가를 하는 것으로 하였으며, 평가의 완결성을 위하여 익년도 상반기중에 실시하는 것으로 하였다. 본 연구에서 제시한 정책대안을 현실에 적용하기 위해서는 일정한 시간을 두고 검증 등과 같은 작업이 수행되어야 할 것이다.

주제어: 사업평가, 서비스평가, 기관평가, 균형성과기록표, 업무재설정방식

Ⅰ. 서  론

인류의 탄생과 함께 시작된 평가는 1960년대부터 활성화되기 시작하였다(Vedung, 1992: 72). 1960년대에 평가가 활성화된 이유는 먼저 미국연방정부가 위대한 사회의 건설을 위해 대대적으로 추진한 사업들이 의도했던 효과를 거두지 못하고 있다는 지적이 빈번하게 있었기 때문이며, 또 다른 하나는 1960년대 후반에 시도되었던 PPBS의 도입실패에 기인한다. 이러한 배경하에서 발전하기 시작한 평가는 1970년대 이후 사회과학연구방법론의 발달과 함께 그 수가 많아졌을 뿐만 아니라 질이 높아지게 되었다.

) PPBS란 계획예산제도를 의미하는 것으로 정부의 예산배정을 포괄적인 계획과 연결시키려는 예산제도이다.

) OECD 국가들은 1980년대 초 이후부터 많은 변화압력에 직면하게 되었다. 주요 변화압력으로 들 수 있는 것은 과중한 재정적자와 공공부채로 인한 공공부문의 미래성장에 대한 한계의식 고조, 세계화 추세에 따라 국가경쟁력에 미치는 정부역할의 중요성 강조, 공공부문의 생산성이 민간부문에 비하여 떨어진다는 인식의 확산, 공공부문이 민간부문에 불필요한 부담을 주고 발전에 걸림돌이 된다는 우려, 전통적 처방으로 경제사회문제를 해결할 수 있는 정부능력에 대한 기대저하, 높은 대응성, 선택여지의 확대, 서비스질에 대한 시민들의 요구증대, 공공부문 내부직원들의 변화욕구 팽배(총무처 직무분석기획단, 1997: 3) 등이다. OECD 국가들은 이러한 변화압력에 따라 정부를 혁신하기 위하여 많은 노력을 기울이고 있다. 이들 국가들이 공통적으로 추진하고 있는 혁신의 방향을 보면 공공부문의 규모축소와 성과향상, 그리고 경제에 있어서의 역할 재정립 등이다. 물론 국가마다 개혁의 수준과 강조점이 다르고 추진속도에도 차이가 있다. 일부 국가들은 공공부문의 규모축소에 중점을 두고 있는 반면 일부 다른 국가들은 공공부문의 성과와 그 역할의 강화에 우선적인 중점을 두고 있기도 하다. 그러나 대부분의 국가에서는 두 가지 목표를 모두 추구하고 있으며 매우 광범위한 분야에 걸쳐 혁신적인 개혁을 지속적으로 추진하고 있다(총무처 직무분석기획단, 1997: 9). 평가는 공공부문의 성과와 그 역할의 강화에 중점을 두고자 할 경우 강력하게 추진하는 제도이다.

우리나라 역시 세계적인 추세에 부응하기 위하여 □평가의 만능시대□라 불리울 만큼 많은 평가제도를 도입하여 운영하고 있다. 이로 인하여 피평가기관의 경우 본연의 업무를 수행할 수 없다는 지적이 있을 정도이다. 특히 유사·중복적인 평가로 인하여 평가의 수가 더욱 많아졌을 뿐만 아니라 이로 인하여 업무가 과부하되고 있다는 논란이 일고 있다. 이러한 현상은 중앙정부보다 지방자치단체에서 더욱 심한 것으로 나타났다. 특히 기초자치단체의 경우 상급정부인 중앙정부와 광역자치단체가 모두 평가하고 있다는 점에서 더욱 그러하다. 이러한 현상을 해소하고자 지방자치단체에 대한 평가를 통합하여야 한다는 논의가 1990년대 후반부터 조심스럽게 제기되었고, 그 일환의 하나로 1999년부터 광역자치단체에 대한 합동평가가 실시되고 있다. 그러나 또 다른 지방행정계층의 하나인 기초자치단체에 대한 평가는 현재까지 시행되지 않고 있다. 또한 동일한 시책임에도 불구하고 평가주체가 상이함으로 인하여 평가결과가 다르게 도출되어 평가의 신뢰성이 저하되는 현상이 발생되고 있다. 결국 이러한 문제점들을 해소하기 위해서는 기초자치단체에 대한 통합적인 평가모형을 구축할 필요가 있을 것이다.

) 첫째, 상급정부인 중앙정부는 지방자치단체를 평가할 수 있는 반면 지방자치단체는 중앙정부를 평가할 수 없기 때문이다. 이론적으로 가능하기는 하나 실제적으로 활용하기에는 어려움이 있다. 둘째는 중앙정부의 경우 정책결정기능을 수행하고 지방자치단체는 정책집행기능을 수행하고 있는 바, 중앙정부에 의하여 결정된 정책이 지방자치단체를 통하여 일반 국민들에게 전달되고 있기 때문에 중앙정부 보다는 지방자치단체에 대한 평가필요성이 더욱 크다고 볼 수 있다.

) □□□시책의 경우 A라는 평가주체가 평가했을 때에는 우수한 것으로 평가되었으나 B라는 평가주체가 평가하였을 때에는 미흡한 것으로 평가되었다.

기초자치단체 평가모형에 대한 개념적 구상

□지방정부연구□ 제8권 제2호(2004 여름)

이와 같은 배경 하에서 본 연구는 기초자치단체에 대한 평가모형을 구상하고자 하는 목적을 가지고 수행되었다. 특히 본 연구에서 광역자치단체가 아닌 기초자치단체를 대상으로 한 이유는 광역자치단체의 경우 이미 □지방자치단체 합동평가□라는 명칭하에 평가가 시행되고 있는 반면 기초자치단체의 경우에는 아직 시행되지 않고 있기 때문이다

연구목적의 충족을 위하여 먼저 평가란 무엇이고 왜 평가를 하여야만 하는가와 같은 평가의 의의를 살펴보았다. 그 다음은 현재 기초자치단체를 대상으로 시행되고 있는 평가의 종류를 살펴봄으로써 도입모형의 선정을 위한 시사점을 얻고자 하였다. 도입모형은 주요 평가요소별 쟁점을 도출하고 이에 대한 논의를 통하여 대안을 강구하는 방식으로 설계하였다(<그림 1> 참조).

<그림 1> 연구의 절차와 주요 내용

또한 연구목적의 충족을 위하여 조사표조사를 실시하였다. 중앙부처와 광역자치단체의 경우 업무담당자를 대상으로 전수조사를 실시하였고 기초자치단체의 경우에는 13개 사례지역을 선정하여 자료를 수집하였다(행정자치부, 2002). 중앙부처의 경우에는 현재 실시하고 있는 평가에 대하여 조사하였고, 광역자치단체와 기초자치단체 공무원들에게는 쟁점별 의견을 조사하였다. 이와 같은 조사는 2001년 12월부터 2002년 1월까지 진행되었다.

<표 1> 조사대상, 지역 및 방법

구분	중앙부처	광역자치단체	기초자치단체
조사주관	행정자치부	행정자치부 한국지방행정연구원	행정자치부 한국지방행정연구원
조사대상	전 수 조 사	전수조사	서울: 관악구 부산: 기장군 인천: 동구 광주: 서구 대전: 서구 경기: 평택(도농복합), 부천(일반시) 경남: 진해(일반시), 진주(도농복합) 전남: 목포시(일반시), 영암군(군) 충남: 아산시(도농복합), 연기군(군)

Ⅱ. 기초자치단체 평가의 필요성

1. 평가의 정의

평가는 어디에 초점을 맞추느냐에 따라 다양하게 정의할 수 있는 바, 정책평가, 사업평가 등과 같이 수식어가 수반되는 것이 관례이다. 이러한 점 때문에 평가에 대하여 정의하고 있는 학자들간에 일치된 견해를 찾아보기는 어렵다. 먼저 평가에 대한 사전적 정의를 보면 □물건의 화폐가치를 결정함,□ □사람이나 사물의 가치를 판단함□ 등이다. 사전적 정의를 토대로 한다면 어떤 대상에 대한 가치를 결정하는 작업이라 볼 수 있을 것이다. 다음으로는 학자들이 제시하고 있는 평가의 정의를 보면 □사업목표가 달성된 정도에 대한 측정□(Suvedi, 1998), □어떤 사물의 가치를 결정하는 것으로 전문적인 가치판단과 동의어□(Worthen and Sanders, 1987), □수용할 수 있는 표준(기준)과 부합하는지를 결정하기 위하여 증거를 수집하여 어떤 프로그램의 전부 또는 일부의 가치에 대한 명확한 판단을 하는 것□(Case, Andrews and Werner, 1988)이라고 정의하고 있다. 또한 성과평가에 대한 정의를 하고 있는 다양한 학자들의 경우 성과의 개념을 □지방정부가 설정한 목표를 지방정부의 활동을 통하여 어느 정도 달성하였는가□(Rogers, 1990) 그리고 □정부의 의도된 활동으로서 공공서비스를 통하여 주민들의 욕구충족이나 가치실현에 미친 결과나 영향의 정도□(김영기, 1991)라고 정의한 후 이러한 성과를 평가하는 것이 성과평가라고 정의하고 있다.

) 그 외 □가치를 배분하고 사업이나 활동의 가치를 결정하는 과정□(한표환·박희정, 1999: 14-15). □설정된 목표에 도달해 가는 과정을 정기적으로 점검하여 해당 프로그램을 향상시키기 위한 노력□(Poister, 1983: 3), □진행중인 사업이 달성하고자 하는 목표가 대상집단에 미치는 효과를 객관적·체계적·실증적으로 검토하는 것□(Nachmias, 1979: 4), □정부개입의 과정과 산출물 등의 장점, 유용성, 가치 등을 사후적으로 정밀하게 사정하여 미래에 반영하는 작업□(Vedung, 1997: 19), □사전에 설정된 목표에 대한 사후적인 점검□(Jenkins & Segsworth, 1993: 8)이라고 정의하고 있다.

본 연구에서는 이러한 다양한 평가의 개념을 종합하여 □설정된 목표가 달성될 수 있도록 목표설정단계에서부터, 집행단계 그리고 산출물(목표달성정도)을 정기적으로 점검하여 환류시키는 과정□이라고 정의하여 사용하고자 한다.

2. 평가의 필요성

지방자치단체에 대한 평가의 유용성은 다양하게 제시되어 있다. 이를 이론적인 측면과 실제적인 측면으로 구분하여 살펴보면 다음과 같다. 이론적인 측면에서의 유용성은 평가결과의 활용측면과 성과관리·거버넌스의 제도화라는 두 가지 차원으로 구분하여 접근할 수 있을 것이다. 평가결과의 활용측면에서 보면 첫째, 공공서비스에 대한 전반적인 내용, 즉 과정과 성과 등을 분석한 후 그 결과를 환류하여 공공서비스의 질적 제고를 도모할 수 있으며(Wholey & Hatry, 1992: 604), 둘째, 그 평가결과는 향후 지방정부관리자가 공공서비스의 배분을 위한 의사결정시 참고자료로 활용가능하다(Epstein, 1992: 516). 셋째, 평가결과를 주민들에게 공개함으로써 공공서비스 공급자의 책임성을 확보할 수 있다(Epstein, 1992: 516; Wholey & Hatry, 1992: 604; 김상묵, 1996: 9). 넷째, 조직 목표를 달성하고 궁극적으로는 기관의 존재목적을 달성할 수 있도록 하는 데 그 유용성이 있다. 다섯째, 평가는 의사결정자나 정치적 과정에서 중요한 정보전달의 역할을 수행한다(Ingram, 2002). 이러한 점들을 종합할 때 평가는 업무와 정책에 대한 유용한 지식의 제공, 업무수행능력과 정책결정능력의 향상, 책임성향상 등에 기여할 수 있다(김성준, 2002). 결국 평가는 의사결정자에게 공공서비스의 질에 대한 정보를 제공하여 의사결정자로 하여금 그들의 노력이 실제 어느 정도 이루어지고 있는지를 합리적으로 판단할 수 있도록 할 뿐만 아니라 그로 인한 서비스의 향상과 공공서비스의 성과에 대한 지방자치단체의 책임성을 제고하는 데 그 유용성이 있다고 볼 수 있다(Epstein, 1992: 516; 김시영·김규덕, 1996: 128; 양기용, 1998: 23). 또한 지방자치단체 평가의 유용성을 지방자치단체의 업무나 기능에 대한 성과관리와 거버넌스의 제도화라는 차원에서 살펴볼 경우 다음과 같은 구체적인 장점을 얻을 수 있다. 첫째, 기획, 관리, 서비스전달의 영역에서 지방자치단체의 현 업무상태에 대한 정확한 판단을 촉진시킬 수 있다. 둘째, 평가자료의 준비를 통해 학습을 촉진할 수 있다. 셋째, 지방자치단체 업무에 있어서 업무계획의 기초를 제공하기 위한 자료로 활용가능하다. 마지막으로 평가를 통해 고객에 대한 자각 및 이해관계자간 토론 및 환류의 기회를 촉진시킬 수 있다(Brouwer & Manzano, 2003; 박희정, 2003).

실제적인 측면에서 살펴볼 경우 지방분권에 따른 책임성확보장치의 필요성을 들 수 있을 것이다. 현행 참여정부에서는 지방분권을 국정과제로 선정하여 적극적으로 추진하기 위하여 노력하고 있다. 이러한 과정을 통하여 지방분권이 현실화되면 중앙의 권한과 기능이 지방자치단체로 이양될 것이고 이로 인하여 지방자치단체의 자율성은 분명히 제고될 것이다. 이 경우 동시에 수반되어야 하는 것은 지방자치단체의 책임성확보장치에 대한 논의가 될 것이다. 지방자치단체의 책임성을 확보할 수 있는 장치는 지방자치단체에 대한 감사, 주민소환제 등 다양할 것으로 보이나 그 중에 하나는 평가가 될 수 있을 것이다.

이러한 점을 종합할 때 지방자치단체에 대한 평가는 현재까지도 중요했지만 향후 더욱 중요한 위치를 차지하게 된다는 것이다. 따라서 평가에 대한 다양하고도 충분한 연구가 필요하다. 이하에서는 지금까지 살펴본 평가의 필요성에 의거하여 현재 우리나라에서 시행되고 있는 기초자치단체에 대한 각종 평가제도의 운용실태를 살펴보고자 한다.

Ⅲ. 기초자치단체 평가 관련 실태분석

1. 지방자치단체 평가사례

) 행정자치부가 중앙부처 및 지방자치단체를 대상으로 전수조사한 결과를 정리한 것이다. 동 자료는 2001년 12월부터 2002년 2월까지 진행된 조사결과를 종합한 것이다.

기초자치단체에 대한 평가는 중앙부처, 광역자치단체, 그리고 민간부문들에 의하여 시행되고 있다. 이 중에서 민간부문에 의하여 수행되는 기초자치단체의 평가는 공공부문에 의한 평가에 비하여 소수에 지나지 않는다. 특히 연속성을 가진 평가라기보다는 1회에 그치는 평가가 많을 뿐만 아니라 일정한 비용을 부담하면서 해당 평가기관에 신청을 하여 이루어지는 평가가 대부분이다. 이러한 이유 때문에 본 연구는 민간부문에 의하여 수행되는 기초자치단체의 평가보다는 공공부문에 의하여 수행되는 기초자치단체의 평가에 초점을 맞추어 연구를 진행하고자 한다.

) 민간부문에서 시행하고 있는 대표적인 평가는 한국능률협회에서 실시하고 있는 □한국지방자치경영대상□을 들 수 있다. 한국능률협회는 지방자치단체를 대상으로 최우수단체상, 혁신단체상, 혁신공무원상, 특별상 등을 수여하고 있으며, 매년도 12월말에 응모안내문을 지방자치단체에 발송하고 익년도 3월에 응모여부를 통보 받은 후 4월중에 응모서류를 제출받아 5월경에 심사 및 실사를 실시하여 6월중에 시상을 하고 있다. 또한 민간부문에서 실시하고 있는 지방자치단체의 평가는 동아일보사와 서울대 행정대학원이 공동으로 광역지방자치단체 및 서울시 산하 자치구를 대상으로 종합평가를 실시한 바 있으나 이러한 평가는 지속적으로 추진되는 것은 아니다. 대한국토·도시계획학회에서는 지속가능한 도시대상평가를 실시하고 있다. 동 평가는 도시가 지향하여야 할 모범을 제시하고 이러한 모범에 맞추어 각 도시들이 삶의 질을 높이고 쾌적한 도시환경을 조성하도록 유도하자는 목적을 가지고 시행되었다. 평가부문은 환경친화적 도시, 시민참여가 활성화되는 도시, 자족적인 도시, 정보화를 선도하는 도시, 녹색교통을 지향하는 도시, 문화가 꽃피는 도시 등이다.

공공부문에 의한 기초자치단체의 평가는 중앙부처가 기초자치단체를 평가하는 경우와 광역자치단체가 기초자치단체를 평가하는 경우의 두 가지로 구분할 수 있다. 중앙부처와 광역자치단체에 의한 기초자치단체의 평가사례를 종합하기 위해서는 각 사례에 대한 재분류작업이 필요하다. 재분류하는 작업은 여러 가지 방안이 있으나 본 연구에서는 수행하는 기능별로 평가사례를 분류하고자 한다.

기능에 대한 분류는 많은 학자들에 의하여 다양하게 제시되어 있다. 각주 8에서 보는 바와 같이 지방자치단체의 기능분류는 일반행정기능을 제외할 경우, 대체로 경제, 사회, 복지, 문화, 재난 등 5가지 기능을 중심으로 시각에 따라 상이한 조합을 시도하고 있음을 알 수 있다. 지방자치법에서는 5가지 기능을 그대로 수용하고 있고, 예산서에서는 사회, 복지, 문화를 통합함으로써 사회, 경제, 재난의 3개 기능으로 분류하고 있다. 본 연구의 수행과 관련하여 어떠한 분류방식을 채택하든 큰 무리는 없을 것으로 보인다. 다만 본 연구에서는 연구수행의 편의를 위하여 <표 2>와 같은 분류방식을 채택하고자 한다. <표 2>에 의하면 기능을 7개의 대기능으로 구분하였으며, 각 대기능을 다시 중기능으로 분류하였다. 중기능에 대한 분류결과 총 34개가 도출되었다.

) 지방자치법 제9조에서는 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무를 크게 ① 지방자치단체의 구역, 조직 및 행정관리 등에 관한 사무 ② 주민의 복지증진에 관한 사무, ③ 농림·상공업 등 산업진흥에 관한 사무, ④ 지역개발 및 주민의 생활환경시설의 설치·관리에 관한 사무, ⑤ 교육·체육·문화·예술의 진흥에 관한 사무, ⑥ 지역민방위 및 소방에 관한 사무의 6개로 기능을 대분류하고 있다. 지방자치단체의 예산서에는 일반회계 기능별 세출예산을 ① 일반행정(입법 및 선거관계, 일반행정비), ② 사회개발(교육 및 문화, 보건 및 생활환경개선, 사회보장, 주택 및 지역사회개발), ③ 경제개발(농수산개발, 지역경제개발, 국토자원보존개발, 교통관리), ④ 민방위(민방위관리, 소방관리), ⑤ 지원 및 기타(지방채상환, 제지출금, 교부금, 예비비) 등 크게 5개 기능으로 분류하고 있다. 정세욱(1988)은 지방자치단체의 세출예산의 기능별 분류를 토대로 ① 일반행정기능(조직·인사, 재정, 계획 및 조정), ② 공익사업적 기능(상·하수도, 도로, 지역기획, 도시재개발, 교육), ③ 사회복지적 기능(생활, 보건·의료, 환경·위생, 소비자보호, 노동), ④ 산업·경제적 기능(농업, 임업, 수산, 상공, 관광·운수) 등 크게 4개의 기능으로 분류하고 있다. 라휘문·한표환(1999)은 지방자치단체의 성과평가를 위한 지표개발시 사례지역으로 선정된 지역의 핵심산출물에 대한 조사결과를 토대로 민원, 기획·감사·예산, 보건, 사회복지, 환경보호, 도시·건설·교통, 문화·관광·체육, 지역경제, 세정, 재난위기관리 등 10개 기능으로 분류하고 있다. 한국지방행정연구원(1997)에서는 공무원들의 의견을 반영하여 일반행정, 지방의회, 보건·사회복지, 환경, 도시·건설·교통, 세정·회계, 문화관광, 농림·축·수산, 경제·통상, 재난위기관리, 소방 등 11개 대기능으로 분류한 후 104개의 소기능을 제시하고 있다. 일본의 경우에는 지방자치단체의 수준별로 기능분류를 차별화하고 있는 바, 도도부현은 의회총무, 세무, 민생, 위생, 상공노동, 농업, 토지개량, 임업, 수산, 토목, 건축 등 11개 기능으로 분류하고 있으며, 지정도시와 20만 이상의 시는 의회총무, 세무, 민생, 위생, 경제, 건축 등 6개 기능으로 분류하고 있다. 10만 이상 20만 미만 시와 10만 미만 시는 의회총무·세무, 민생·위생, 경제, 건축 등 4개 기능, 그 이하의 규모를 가진 자치단체는 일반행정의 1개 기능으로 분류하고 있다(한국지방행정연구원, 1997). 살펴본 바와 같이 일본은 지방자치단체의 규모에 따라 기능분류의 차별화를 기하고 있는 바, 대체적으로 규모가 클수록 기능의 세분화가 이루어지고 있음을 알 수 있다.

) 라휘문·한표환은 지방자치단체의 성과를 평가하되, 전 지방자치단체에 적용이 가능한 지표를 개발하고자 하였기 때문에 기능분류시 농림·축·수산업 등과 같은 지역특성을 반영하지 않았다.

<표 2>와 같은 기능분류작업결과를 토대로 중앙부처가 기초자치단체를 평가하는 경우 그리고 광역자치단체가 기초자치단체를 평가하는 경우로 구분하여 정리하면 <표 3>, <표 4>와 같다. <표 3>은 중앙부처가 기초자치단체를 평가하고 있는 사례를 정리하고 있다. 정리결과 34개 중기능 중 14개 중기능에 대하여 평가를 시행하고 있는 것으로 나타났다. <표 4>는 광역자치단체가 기초자치단체를 평가하고 있는 사례를 종합적으로 정리한 것이다. 광역자치단체는 특별시·광역시, 도로 구분할 수 있는 바, 이를 종합하여 정리하였다.

<표 2> 지방자치단체의 기능분류

대기능	중기능
일반행정기능	기획관리기능, 국제교류기능, 행정관리기능, 재정세제기능, 의정기능
보건복지기능	건강증진 및 위생기능, 보건관리 및 의료기능, 사회복지기능, 가정복지기능, 여성복지기능
환경관리기능	환경보전기능, 공원기능, 수질보전기능, 상하수도건설및관리기능
산업경제기능	농업진흥기능, 축산진흥기능, 임업진흥기능, 해양수산진흥기능, 상공진흥기능, 투자유치 및 지원기능, 경제행정기능, 관광진흥기능
지역개발기능	치수기능, 도로건설및관리기능, 도시및지역개발기능, 도시계획 및 정비기능, 건설행정기능, 건축지도·감독기능, 주택건설및관리기능
교육문화기능	문화예술진흥기능, 체육진흥기능
위기관리기능	민방위기능, 소방기능, 재난관리기능

<표 3> 중앙부처의 기초자치단체에 대한 평가사례 기능별 분류결과

대기능	중기능	중앙부처
일반행정기능	행정관리기능	정보화수준측정, 행정서비스헌장제, 민원행정추진상황
보건복지기능	사회복지기능	자활사업의 활성화
	가정복지기능	청소년보호특별대책 및 청소년 성매매방지대책
환경관리기능	환경보전기능	환경시범지자체 지정
산업경제기능	농업진흥기능	농림업무전반, 고품질 쌀 생산대책
	임업진흥기능	산림행정업무전반
	상공진흥기능	공공근로사업추진
	경제행정기능	지방물가관리
	관광진흥기능	관광·문화유적지가꾸기, 문화·관광권 기반정비사업
지역개발기능	도로건설및관리기능	지방도로사업, 자전거이용시설정비사업
	도시및지역개발기능	도서종합개발사업, 오지종합개발사업, 지방소도읍육성사업
	주택건설및관리기능	농어촌주거환경개선사업, 도시저소득주민주거환경개선사업
교육문화기능	문화예술진흥기능	문화기반시설관리운영평가
위기관리기능	재난관리기능	재해대책업무추진상황

2. 실태분석결과 종합

기초자치단체에 대한 평가실태를 분석한 결과 중앙부처가 기초자치단체를 평가하는 사례는 일반행정기능 중 행정관리기능에서 3개 시책, 보건복지기능 중 사회복지기능과 가정복지기능에서 3개 시책, 환경관리기능 중 환경보전기능에서 1개 시책, 산업경제기능 중 농업진흥기능, 임업진흥기능, 상공진흥기능, 경제행정기능, 관광진흥기능에서 7개 시책, 지역개발기능 중 도로건설 및 관리기능, 도시 및 지역개발기능, 주택건설 및 관리기능에서 7개 시책, 교육문화기능 중 문화예술진흥기능에서 1개 시책 그리고 위기관리기능 중 재난관리기능에서 1개 시책이 평가되고 있다. 이를 종합하면 7개 대기능, 14개 중기능에서 23개 시책이 평가되고 있다.

또한 광역자치단체가 기초자치단체를 평가하고 있는 실태를 분석한 결과 일반행정기능 중 행정관리기능과 재정세제기능에서 27개 시책, 환경관리기능 중 환경보전기능, 수질보전기능, 상하수도건설 및 관리기능에서 9개 시책, 보건복지기능 중 건강증진 및 위생기능, 보건관리 및 의료기능, 사회복지기능, 가정복지기능, 여성복지기능에서 20개 시책, 산업경제기능 중 농업진흥기능, 축산진흥기능, 임업진흥기능, 해양수산진흥기능, 상공진흥기능, 경제행정기능, 관광진흥기능에서 23개 시책, 지역개발기능 중 치수, 도로건설 및 관리, 도시 및 지역개발, 도시계획 및 정비, 건축지도·감독, 주택건설 및 관리기능에서 18개 시책, 교육문화기능 중 문화예술진흥기능에서 1개 시책, 위기관리기능 증 민방위기능, 소방기능, 재난관리기능에서 9개 시책에 대하여 평가하고 있다. 이를 종합하면 7개 대기능, 27개 중기능에서 106개 시책이 평가되고 있다.

<표 4> 광역자치단체의 기초자치단체에 대한 평가사례 기능별 분류결과 종합

대기능	중기능	시책명
일반행정기능	행정관리기능	정보화수준측정, 정보화추진실적, 정보화교육실적, 행정서비스헌장제, 민원행정추진상황, 행정서비스시민평가제, 반부패노력, 주민등록분야종합평가, 선진문화의식제고를 위한 실천과제평가, 공무원친절운동평가, 감사활동평가, 공직비리척결상황, 지적업무평가, 시정견문정보보고제평가, 준법질성확립 및 생활환경정비평가, 동기능전환시책추진상황평가, 새주소부여사업평가, 시군행정종합평가, 월드컵4대시책평가
	재정세제기능	시세입 종합평가, 체납액정리실적평가, 세정실적종합평가, 지방세징수실적평가, 지방재정종합정보분석, 하수도사용료 체납 및 징수평가, 재산관리·처분실적 평가
환경관리기능	환경보전기능	환경시범지자체 지정, 특별환경정비, 도시녹화추진실적평가, 폐기물관리업무평가, 환경업무평가, 쓰레기종량제이행, 자원재활용활성화
	수질보전기능	화장실개선사업(공중화장실종합관리대책추진실적)
	상하수도건설 및 관리기능	하수도사업추진실적
보건복지기능	건강증진 및 위생기능	식품위생지도사업평가, 국민건강증진사업평가, 식품안전관리추진실적평가, 구강보건사업평가, 위생관리사업평가
	보건관리 및 의료기능	보건소업무종합평가, 결핵관리사업평가, 전염병관리사업평가, 정신보건사업평가, 의료급여사업평가, 방문간호사업평가, 보건사업평가
	사회복지기능	자활사업의 추진성과, 저소득주민 따뜻한 겨울보내기 사업, 장애인편의시설 확충정비, 모범경로당평가
	가정복지기능	청소년보호특별대책 및 청소년 성매매방지대책, 가족보건사업평가
	여성복지기능	여성정책평가, 농어촌도시여성교류활성화사업
산업경제기능	농업진흥기능	농림업무평가, 고품질 쌀 생산대책, 푸른들 가꾸기, 맥류생산평가, 지력증진우수마을, 농산물우수단체, 농촌진흥사업추진실적평가
	축산진흥기능	축산종합시상제
	임업진흥기능	산림행정업무전반, 산불방지종합대책평가, 임도사업평가, 조림사업평가
	해양수산진흥기능	어업질서확립평가
	상공진흥기능	공공근로사업추진, 중소기업육성시책평가
	경제행정기능	지방물가관리, 일자리하나더 만들기사업평가, 에너지절약평가, 1군 1품목 육성사업평가
	관광진흥기능	관광·문화유적지 가꾸기, 문화·관광권 기반정비사업, 관광요원화사업평가, 문화관광축제평가
지역개발기능	치수기능	소하천정비 및 샛강살리기사업평가, 물관리평가
	도로건설 및 관리기능	지방도로사업, 자전거이용시설정비사업, 주차문화개선사업, 선진교통문화운동평가
	도시 및 지역개발기능	도서종합개발사업, 오지종합개발사업, 지방소도읍육성사업, 해수욕장운영관리, 경관형성시책평가
	도시계획 및 정비기능	옥외광고물정비추진상황평가, 도시환경정비추진상황평가
	건축지도·감독기능	건축행정건실화대책지도점검, 아름다운 건축물 가꾸기 시책 추진평가
	주택건설 및 관리기능	농어촌주거환경개선사업, 도시저소득주민주거환경개선사업, 정주지원사업평가
교육문화기능	문화예술진흥기능	문화기반시설관리운영평가
위기관리기능	민방위기능	민방위역점시책평가, 충무실시계획종합평가, 을지연습추진상황종합평가
	소방기능	소방행정종합평가, 소방장비검열
	재난관리기능	재해대책업무추진상황, 재난관리업무평가, 하천제방정비평가, 설해예방추진실적평가

실태조사결과를 종합하면 다음과 같다. 먼저 중앙부처가 기초자치단체를 직접 평가하는 경우보다 광역자치단체가 해당 기초자치단체를 평가하는 사례가 훨씬 많음을 알 수 있다. 즉, 중앙부처는 23개 시책에 대하여 기초자치단체를 평가하고 있으나 광역자치단체는 해당 기초자치단체에 대하여 106개 시책을 평가하고 있다. 둘째, 중앙부처와 광역자치단체가 중복적으로 기초자치단체를 평가하고 있다. 보다 구체적으로는 중앙부처가 기초자치단체에 대하여 평가하기 위하여 적용하고 있는 시책들은 대부분 광역자치단체가 기초자치단체를 평가하는 시책에 포함되어 있다. 셋째, 현재 지방자치단체 합동평가라는 제도에 의하여 중앙부처가 광역자치단체를 평가하고 있는 바, 광역자치단체 평가 대상시책에 기초자치단체에 대한 평가가 포함되어 있다. 이는 2002년도 광역자치단체 합동평가 대상인 69개 시책 164개 과제 274개 지표 중 150개 지표에 기초자치단체가 포함되어 있다(행정자치부, 2002)는 사실로부터 알 수 있다.

) 중앙부처가 광역자치단체를 평가한 사례에 대한 조사결과 행정자치부, 국무조정실 등 10개 기관이 총39개 사업에 대하여 평가한 것으로 나타났다. 구체적으로는 행정자치부 19개 시책, 국무조정실 1개 시책, 청소년보호위원회 1개 시책, 재정경제부 1개 시책, 농림부 3개 시책, 보건복지부 2개 시책, 건설교통부 2개 시책, 해양수산부 5개 시책, 농촌진흥청 1개 시책, 산림청 4개 시책 등 이다.

이러한 분석결과를 토대로 할 때 다음과 같은 시사점을 도출할 수 있다. 첫째, 중앙부처가 기초자치단체를 직접 통제하기 보다는 광역자치단체를 통하여 통제하고자 하는 성향이 있음을 알 수 있다. 둘째, 평가대상시책과 횟수의 과다로 인하여 기초자치단체 본연의 업무를 수행하는데 차질이 있을 수 있다. 이는 위에서 살펴본 바와 같은 평가대상시책별로 해당 업무를 추진하는 부처나 부서에서 평가를 수행하는 바, 평가대상시책의 수는 평가의 횟수와 직접적으로 연계되어 있다고 볼 수 있다. 셋째, 유사·중복적인 평가로 인하여 기초자치단체의 평가준비부담이 매우 큼을 알 수 있다. 중앙부처로부터 23회와 합동평가 1회, 광역자치단체로부터 106회의 평가를 받는다고 할 때 그리고 평가를 준비하여 평가를 받는 과정을 3일로 한다면 130회．3일= 390일이 산출된다.

) 특별한 경우를 제외하면 기본적으로 연1회를 평가하고 있다고 볼 수 있는 바, 106개 시책이면 106번의 평가를 한다고 볼 수 있다. 실제적으로는 평가라고 명명하지 않고, 지도점검 등과 같은 명칭하에 이 보다 훨씬 많은 평가가 시행되고 있다.

) 평가를 준비하는 부서의 공무원들과 면접한 결과를 보면 합동평가의 경우 30일 내외, 기타 평가의 경우 7-15일 정도가 소요된다고 한다. 본 연구에서는 평가를 준비하는데 1일, 평가를 받는데 1일 그리고 평가 후 조치하는데 1일이 소요된다는 가정하에 계산한 것이다.

Ⅳ. 기초자치단체 평가모형(대안)

1. 기본방향

중앙부처와 광역자치단체로부터 평가를 받고 있는 기초자치단체는 평가를 준비하고 받는 과정에서 많은 업무부담을 지고 있다. 특히 일정한 기간을 정하고 그 기간내에 중앙부처와 광역자치단체가 평가하는 것이 아니라 연중 수시로 평가가 진행되기 때문에 기초자치단체는 거의 매달 평가를 받고 있다고 볼 수 있다. 또한 유사·중복적인 평가로 인하여 그 횟수가 매우 많은 것이 현실이다. 이로 인하여 주로 대민업무를 수행하고 있는 기초자치단체의 경우 본연의 업무를 수행하는데 지장을 받고 있을 정도이다. 이러한 점을 해소할 수 있도록 기초자치단체의 평가모형이 설계되어야 할 것이다.

이를 위하여 본 연구에서는 다음과 같은 기본방향을 설정하였다. 첫째, 중앙부처와 광역자치단체가 시행하고 있는 모든 평가대상을 포함할 수 있는 모형을 설계하고자 한다. 즉, 중앙부처가 기초자치단체에 대하여 평가하고 있는 23개 시책과 광역자치단체가 해당 기초자치단체를 평가하고 있는 106개 시책을 모두 포함하여야 한다. 둘째, 상급정부인 중앙정부와 광역자치단체가 평가하고 있는 시책들은 경우에 따라 각 기초자치단체별로 그 중요성을 두지 않는 사례도 존재할 수 있다. 즉, 기초자치단체 고유의 업무(핵심업무나 전략업무)에 더 중점을 두고 업무를 추진할 수 있다. 따라서 상급정부에 의하여 평가받는 대상시책만을 포함할 경우 보다 중요성을 가지고 있는 대상사업이나 업무가 제외될 수 있는 바, 이러한 내용들도 포함될 수 있도록 설계되어야 한다. 셋째, 상급정부에 의하여 평가되는 대상시책은 해당 기초자치단체가 평가한 결과를 제출받아 평가하는 것으로 함으로써 업무과부하를 축소할 수 있도록 하되, 필요시 현장을 확인할 수 있도록 하는 대안이 강구되어야 할 것이다. 이러한 기본방향하에서 대안을 강구하되 그 논의의 순서는 평가주체, 평가내용, 평가대상, 평가지표, 평가시기와 회수, 평가결과활용 등으로 하고자 한다.

) 핵심업무란 해당 부서가 존재하는 한 반드시 수행하여야 하는 기본적이면서도 중요한 업무를 의미하고 전략업무란 당해 연도 중점적으로 추진하는 사업이나 시책을 의미한다. 따라서 이 두 가지와 상급정부가 평가하고 있는 대상시책이 중복될 수 있다.

2. 쟁점별 대안의 모색

1) 평가주체

평가주체는 누가 평가할 것인가의 문제인 바, 그 유형은 내부평가와 외부평가로 구분할 수 있을 것이다. 내부평가는 업무를 정확하게 알고 있는 사람이 평가한다는 점에서 긍정적인 측면이 있으나 평가에 대한 전문적인 능력의 한계 및 평가결과의 중립성 확보 곤란이라는 문제점을 가지고 있다. 그리고 외부평가는 전문성과 평가결과의 중립성 확보라는 긍정적인 측면이 있으나 업무를 정확히 알지 못하는 사람에 의하여 평가될 뿐만 아니라 평가대상기관의 비밀이 보장되지 않고 또한 비용이 과다하게 소요된다는 단점을 가지게 된다(금창호, 1996: 35).

이러한 점을 고려하면서 기초자치단체의 평가주체에 대한 설문조사결과를 보면(<표 5> 참조) 광역자치단체의 공무원은 광역자치단체, 기초자치단체의 공무원은 별도의 위원회가 되는 것이 타당하다는 의견을 제시하였다. 두 가지 대안 중 광역자치단체가 평가주체가 되는 대안을 검토하면 기초자치단체의 고유업무를 광역자치단체가 평가하는 것이 타당한 것인가와 같은 문제가 제기될 수 있다. 이러한 내용들을 종합적으로 고려하여 본 연구에서는 별도의 위원회를 신설한 후 평가하는 방안을 대안으로 제시하고자 한다. 이 경우 정부업무등의평가에관한기본법 제24조에 의하여 설치된 기초자치단체내 자체평가위원회를 활용하는 것도 하나의 대안이 될 수 있을 것이다. 결국 이는 정부업무등의평가에관한기본법 제9조□24조, 동법시행령 제9조에 의하여 2003년부터 시행되고 있는 자체평가를 중심으로 통합한다는 의미이다. 즉, 자체평가위원회에서 평가한 후 중앙부처와 광역자치단체가 평가하고자 하는 대상시책에 대한 평가결과를 통보하는 방식으로 운영하는 것이 타당하다는 의미이다.

<표 5> 기초자치단체 평가의 주체에 대한 설문조사결과

(단위: %)

구 분	광역	기초	종합
국무조정실	0.00	0.00	0.00
행정자치부	6.25	7.69	10.00
광역자치단체	87.50	15.38	53.33
별도의 평가위원회	0.00	46.15	20.00
기초자치단체	6.25	15.38	10.00
기타	0.00	15.38	6.67

2) 평가내용

평가의 내용은 투입, 과정, 산출물중 어디에 초점을 두는가에 대한 논의이다. 투입, 과정, 산출물을 전부 포함할 경우 가장 이상적인 평가가 될 수 있을 것이다. 지방공무원을 대상으로 한 설문조사결과를 보면 이와 같은 이상적인 조건을 염두에 두고 광역자치단체와 기초자치단체 공무원 모두 투입, 과정, 산출물에 대한 평가가 바람직한 것으로 나타나 있다(<표 6) 참조).

그러나 이 경우 비용과 시간적인 측면에서 단점을 가지게 된다. 또한 투입요인으로 고려할 수 있는 중요한 사항이 인력과 예산이라고 할 때 기초자치단체의 경우 이를 고려할 실익이 크지 않다는 것이다. 지방자치단체는 "지방자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정"에 의하여 공무원수와 기구수가 결정되기 때문에 지방자치단체간 차이가 크지 않다. 또한 예산측면에서 볼 경우 부족재원에 대한 보완제도로서 지방교부세, 지방양여금, 국고보조금 등이 운영되고 있으며, 배분기준은 열악한 지방자치단체에 보다 많은 규모를 배분하여 자치단체간 형평성을 추구하고 있는 바, 큰 차이가 발생하지 않을 것이다. 그리고 투입비용을 고려한다는 것은 투입대비 산출물에 대한 능률성을 측정하게 되는 바, 우리나라 예산회계상 투입비용에 대한 산출이 곤란하다. 이러한 사실을 토대로 할 때 산출물에 초점을 맞춘 성과평가가 되는 것이 바람직할 것이다.

) 우리 나라 정부회계는 단식부기, 현금주의를 채택하고 있는 바, 발생주의, 복식부기로 전환되지 않는 한 정확한 산출이 곤란할 것이다. 이러한 문제의식하에 현재 지방자치단체 복식부기제도의 도입을 위한 연구가 진행되고 있다.

) 여기에서 성과는 산출(output)과 결과(outcome)로 구분될 수 있을 것이다. 이 중에서 무엇을 평가할 것인지에 대한 결정이 있어야 할 것이다. 일반적으로 산출에 대한 평가는 정부가 제공한 서비스의 양과 질만 측정하기 때문에 결과에 대한 평가보다 기술적으로 훨씬 단순하며, 서비스 제공과 관련된 책임소재의 파악이 비교적 용이하다. 그러나 산출이 가져온 결과의 양과 질을 평가대상으로 삼을 경우에는 이를 측정하기 위한 측정도구의 개발도 어려울 뿐만 아니라 정부활동의 최종결과가 관리자의 통제범위를 벗어나 있는 경우 결과에 대한 책임소재도 명확해지지 않을 것이다(박재완·김신, 2000: 63). 이러한 이유 때문에 정책집행자는 산출물을 평가하는데 초점을 맞추고자 할 것이며, 정책결정자는 결과에 초점을 맞추고자 할 것이다. 앞의 외국 사례와 비교할 경우 영국은 산출물에 초점을 맞추는 경향이 있고 미국은 산출물에 초점을 맞춘 듯 하지만 결과를 포함하고 있다고 볼 수 있다. 이러한 점을 토대로 할 때 기초자치단체의 평가는 제1차적으로는 산출물에 초점을 맞춘 평가를 하되 장기적으로는 결과까지 포함하는 방안의 강구가 필요할 것으로 보여진다.

<표 6> 기초자치단체 평가의 내용에 대한 설문조사결과

(단위: %)

구 분	광역	기초	종합
투입, 과정, 산출물 모두를 평가하여야 한다	70.59	76.92	73.33
투입만을 평가하여야 한다	0.00	7.69	3.33
과정만을 평가하여야 한다	0.00	0.00	0.00
산출만을 평가하여야 한다	0.00	0.00	0.00
투입과 과정을 평가하여야 한다	5.88	0.00	3.33
투입과 산출을 평가하여야 한다	23.53	7.69	16.67
과정과 산출을 평가하여야 한다	0.00	0.00	0.00
기타	0.00	7.69	3.33

3) 평가대상

평가대상은 평가모형과 밀접하게 연계되어 있는 바, 현재 우리나라에 소개되어 있는 평가모형을 제시하면 사업평가형, 서비스평가형 그리고 기관평가형으로 구분할 수 있을 것이다(박희정, 2003; 라휘문, 2003). 이에 대한 개략적인 설명과 함께 평가의 구성요소별로 정리하여 제시하면 <표 7>과 같다.

<표 7> 지방자치단체 평가모형의 비교

구 분	사업평가형	서비스평가형	기관평가형
사 례	우리나라의 심사평가	영국의 종합성과평가제도(CPA)	영국의 Exellence모형
평 가 목 적	시책의 효과성과 자원의 효율적 이용	민주성, 효율성, 대응성확보	조직활동 전반에 대한 강점과 약점도출로 성과개선
평 가 내 용	과정과 성과	성과	촉진요인과 성과
평 가 주 체	지방정부	지방정부, 중앙정부	지방정부, 영국품질재단
평 가 대 상	주요시책이나 사업	모든 업무나 서비스	조직활동 전반
평 가 지 표	정성지표	정량지표	9개 영역에 대한 정성지표
평가시기와 횟수	2∼4회	연도말 1회
평 가 결 과 활 용	미진사업에 대한 독려	내부관리의 효율성과 민주성	품질상 심사

먼저 사업평가형은 우리 나라에서 활용하고 있는 심사평가형태를 의미한다. 이러한 사업평가는 개별사업에 대한 공정한 관리가 용이하고 전문적인 평가기술이 없이도 평가가 가능하다는 장점을 가진다. 반면 조직전반적인 성과를 조감하기에 어려움이 있을 뿐만 아니라 잘못 운영될 경우 지방자치단체장이 관심을 가지는 사업이나 시책에만 치중한 평가가 될 수 있다. 서비스평가형은 영국에서 시행하고 있는 종합성과평가제도(Comprehensive Performance Assessment)를 의미한다. 서비스평가형의 장점은 성과의 종합적 조망을 통한 성과개선의 기초를 제공할 수 있을 뿐만 아니라 추가적인 노력이나 지원이 필요한 부분을 확인함으로써 정책결정을 위한 기초자료를 제공할 수 있다는 장점을 가진다. 반면 많은 비용이 소요될 뿐만 아니라 평가를 위한 전문인력이 필요하고 체계적인 평가를 위한 준비기간이 필요하며, 평가가 성공하기 위해서는 조직구성원의 적극적인 협력이 필요하다. 기관평가형은 미국의 말콤 볼드리지(Malcolm Baldridge) 모형이나 영국의 Exellence모형을 들 수 있을 것이다. 기관평가형의 장점은 고객을 위한 품질개선에 중점을 둠으로써 고객만족행정의 기틀을 마련할 수 있고 또한 조직의 전체관점에 대한 개관 및 이해가 용이하다는 장점을 가진다. 동시에 평가기준이 조직 대부분의 분야를 포함한다는 장점을 가진다. 반면 모형이 복잡하여 참여자들에게 너무 많은 것을 요구하고 각 기준에 대한 이론적인 근거가 부족하다는 단점을 가진다(박희정외, 2004).

) 심사평가는 지방자치단체 시책의 효과성을 높이고 예산 등 자원의 효율적 이용을 위하여 지방자치단체가 시행하는 주요 시책이나 사업에 대하여 그 집행상황을 관리하고 집행성과를 점검, 분석, 평가하여 그 결과를 시책 및 사업추진에 반영하기 위해 도입된 제도이다. 사업의 집행상황에 대한 평가는 중앙정부의 경우 계획수립의 적절성, 사업추진과정의 능률성, 사업성과의 합목적성, 효과성 및 성과관리의 적정성 등이고 시·도 지방자치단체 수준에서는 진도관리 위주의 평가기준을 적용하는 것이 일반적이었다. 심사평가제도는 집행단계와 산출단계의 사업평가를 포괄하는 것으로 심사평가의 핵심적인 평가요소들은 계획적 집행정도, 사업진척도, 모니터링과 환류노력(문제 재검토, 대안재검토, 계획재검토), 사후관리 등이다. 지방자치단체의 심사평가는 통상 분기별 또는 3월에 이루어지는 정기심사와 하반기 또는 9월에 이루어지는 수시심사로 구분할 수 있는 바, 수시심사는 지속적인 점검과 감독이 요구되는 일부 사업이나 시책에 대해 이루어진다. 평가결과는 미진한 사업에 대한 개선방안 강구 및 사업종결 등의 조치를 위한 자료로 활용된다. 이를 기준으로 하면 사업평가형의 평가목적은 시책의 효과성과 자원의 효율적 이용을 도모하도록 하는데 있으며, 평가의 내용은 집행상황과 성과를 대상으로 하는 것이므로 과정과 성과를 평가하는 것이라 볼 수 있을 것이다. 평가의 주체는 내부가 될 것이며, 대상은 주요시책이나 사업이 된다. 평가지표는 정성적인 것으로 집행단계와 산출단계를 포함하고 있다. 평가의 시기는 2∼4회인 것으로 나타난다. 평가결과는 미진한 사업에 대한 독려 등에 활용되는 것으로 나타났다.

) 종합성과평가제도는 지방정부가 수행하는 모든 업무에 대해 성과목표를 설정하고 매년 이를 평가하여 운영에 환류함으로써 지방자치단체의 업무와 서비스의 민주성, 효율성, 대응성을 지속적으로 제고함을 목적으로 한다. 이러한 종합성과평가모형은 그 성과를 두 가지 벡터상에서 평가하는 바, 최근 서비스 수준과 해당 지방정부의 서비스 개선능력이 그것이다. 이 모형은 교육, 사회복지, 연금, 주택, 환경, 문화, 소방 등 지방정부가 수행하는 일련의 서비스영역에 걸친 성과정보를 종합하고, 각 서비스에 대한 최종평가는 우수(High performing), 향상(striving), 노력(coasting), 부진(poor performing) 등으로 구분하여 최종 평가된다. 종합성과평가를 위한 절차는 계획, 실행, 평가, 환류 등 크게 4단계로 구분할 수 있는 바, 계획단계에서는 각 지방정부별로 성과지표 개발, 성과목표 개발, 연간성과계획 수립이 이루어진다. 성과지표 개발을 위해서는 중앙정부와 해당 지방정부가 협의하여 적용할 성과지표를 결정하는데 정책 통합성 확보차원에서 중앙정부의 표준지표와 해당 지방정부의 특성지표를 종합하여 결정한다. 그리고 성과목표 개발시에는 해당 지표의 전국 표준치를 고려해 해당 지방정부의 목표치를 설정하게 되며, 연간성과계획은 해당 지방정부가 성과지표 및 성과목표를 고려해 연초에 당해 년도 업무 및 서비스의 성과를 관리하기 위해 수립하는 기본계획이다. 실행단계에서는 연간성과계획에 따라 국, 과, 팀, 개인별로 실천계획을 수립하여 이를 실행하는 바, 국의 실천계획은 해당 지방정부의 성과관리목표를 달성하기 위해 자원을 개발하는 것을 포함하고 과와 팀의 실천계획은 목표를 달성하기 위한 개별 부서의 실천계획으로 국별 목표와 연계되어 수립된다. 그리고 개인별 성과계약은 개인별 성과표준을 설정하는 것을 의미한다. 평가단계에서는 해당 지방정부가 자체평가를 실시하여 보고서를 중앙정부(회계감사원)에 제출하고 중앙정부는 이를 평가(review)하여 개별 자치단체의 성과를 구분하게 되는데, 성과평가 결과 범주화할 때 부진, 노력, 향상, 우수 등으로 구분하고 부진한 지방정부와 해당 부문에 대해서는 별도의 현지평가를 실시하여 개선사항을 도출하게 된다. 평가결과는 회계감사원의 평가검토(review) 결과에 따라 우수단체의 경우는 행·재정적 인센티브를 제공받고 부진단체는 현지평가(진단)와 현지평가결과를 반영한 조치계획(action plan)을 해당 지방정부가 수립하여야 한다. 이를 기준으로 하면 서비스평가형의 평가목적은 지방정부의 서비스에 대한 지속적인 관리로 민주성, 효율성, 대응성을 도모하기 위한 자료로 활용하기 위한 목적을 가지고 있으며, 평가의 내용은 지방정부가 제공하는 모든 서비스의 성과라고 볼 수 있다. 평가주체는 지방정부가 되고 평가된 결과에 대해서는 중앙정부의 회계감사원이 상위평가(meta evaluation)를 한다. 평가지표는 정량적인 평가위주로 구성되어 있다. 평가의 시기는 당해 연도말이고 평가결과는 내부관리효율성과 민주성에 있다.

) 영국 종합성과평가의 접근방법은 다음의 다섯 가지 구성요소에 기초하고 있다. 첫째, 이미 공공영역에서 이루어져온 계량적 성과평가를 모두 집대성한다. 둘째, CPA의 성과가 지방정부 서비스성과에 대한 완벽한 이해에 기초하고 있다는 것을 확인하기 위해 서비스 지식의 갭을 메꾸기위한 작업에 목표를 둔다. 셋째, 개별 의회가 지방서비스의 성과를 계획하고, 전달하고 지속적으로 개선할 수 있는 능력을 평가한다. 넷째, 객관적이고 엄격하지만 투명한 방식으로 이상의 정보를 결합하는 자료모델을 개발하도록 한다. 다섯째, CPA에 뒤따르는 개선의 집행을 지원하기 위해 지방정부로 하여금 조치계획을 수립토록 하고 필요한 경우 규제나 인센티브를 부여한다.

) 영국의 모형은 조직활동 전반에 걸쳐 강점과 개선영역을 평가하기 위한 포괄적인 틀이다. 이 모델을 사용하는 조직은 영국품질재단(British Quality Foundation)이 후원하는 영국품질상(Quality Award)에 지원할 수 있다. 이 모델은 □고객성과, 직원성과 및 사회적 성과는 정책과 전략, 인력관리, 파트너십 및 자원을 이끌어가는 리더십(leadership)과 핵심업무성과 면에서 우수한 결과를 낳는 과정(process)을 통해 성취될 수 있다□는 가정을 기본으로 하고 있다. 이 모델은 9개 기준 - 크게 촉진요인(enablers)과 성과(results)로 대별할 수 있음 -으로 구성되어 있는 바, 촉진요인 기준은 조직이 어떻게 수행되는지, 그 직원과 자원을 어떻게 관리하는지, 전략을 어떻게 수립하는지, 핵심적인 과정을 어떻게 평가하고 모니터링하는지에 관심을 가진다. 그리고 성과 기준은 그 조직이 어떤 것을 달성했는지이며 이는 조직 구성원과 고객들의 만족도, 지역사회에의 영향, 그리고 핵심성과지표들을 포함하고 있다. 이 모델을 적용하는 대부분의 조직들은 이상의 9개 기준에 부합되는 증거들을 수집하는 것을 그 출발점으로 한다. 그리고 그 성과는 간단한 지침으로부터 충분히 증거 수집된 보고서까지를 망라하는 바, 자체평가는 우선적 개선조치계획을 개발함에 있어 가치가 있는 개선영역을 포함하는 조직의 강점과 약점에 대한 프로필을 이끌어 낸다. 이 모형을 적용하는 대부분의 조직들은 단순히 그들의 성과를 점수 매기는 데 그치지 않고 개선영역을 집중적으로 다루고 있는 바, Excellence 모형에 따른 자체평가는, 강점과 개선영역을 확인하고 매년 성과에 대한 평가를 제공하고 적정 비용으로 전체 업무에 대한 뛰어난 이해를 제공하고, 모든 개선활동에 대한 이해를 제공하는 틀을 제시하고, 개선을 위한 순수한 동기를 낳으며, 국제수준의 업무실행에 대한 성찰을 제공하고 광범위한 조직들과의 비교를 촉진시킨다. 평가결과는 품질상에 응모하고 시상하는데 활용된다. 이를 기준으로 할 때 평가의 목적은 조직활동 전반에 대한 강점과 약점을 도출하고 약점을 보완하여 조직의 성과를 거양하는데 있는 바, 조직관리의 효율성을 도모하는데 있다고 볼 수 있다. 평가의 주체는 스스로 평가한 결과를 토대로 품질상에 응모하는 경우 영국품질재단이 현지평가하는 방식으로 이루어진다. 평가지표는 정성적인 지표들로 구성되어 있으며, 구체적으로는 촉진요인 중 리더쉽, 인력관리, 정책과 전략, 파트너쉽과 자원, 사업추진과정, 성과요인 중 조직원의 성취수준, 고객만족도, 사회적 영향력 그리고 핵심적 사업성과이다

지금까지 3가지의 기초자치단체 평가모형을 검토하였다. 이러한 3가지의 모형 중 본 연구의 기본방향으로 설정한 3가지를 토대로 할 때 서비스평가형이 가장 우월하다고 볼 수 있다. 그 이유는 첫째, 중앙부처와 광역자치단체가 시행하고 있는 모든 평가대상을 포함할 수 있는 모형은 서비스평가형-기관평가형-사업평가형과 같이 순위매김할 수 있을 것이다. 이는 사업평가형의 경우 개별사업에 대한 평가는 가능하나 해당 기초자치단체의 핵심업무를 반영할 수 없고 기관평가형은 사업평가형보다는 우월하나 조직 전반적인 내용을 개괄적으로 포괄한다는 점에서 개별적이면서도 종합적인 내용을 포함하는 서비스평가형에 비하여 열악하다고 볼 수 있기 때문이다. 둘째 상급정부인 중앙정부와 광역자치단체가 평가하고 있는 시책들과 기초자치단체 고유의 업무(핵심업무나 전략업무)를 포함할 수 있는 모형 역시 서비스평가형-기관평가형-사업평가형의 순이다. 이 역시 첫 번째에서 제시한 이유와 마찬가지일 것이다. 셋째, 상급정부에 의하여 평가되는 대상시책은 해당 기초자치단체가 평가한 결과를 제출받아 평가하는 것으로 함으로써 업무과부하를 축소할 수 있도록 하되, 필요시 현장확인할 수 있도록 하는 대안이 강구되어야 한다는 기본방향에 의할 경우 3가지 모형 모두 우열을 가리기 어려울 것이다.

결국 이러한 점을 고려할 때 서비스평가형을 채택하여 운영하는 것이 바람직할 것으로 보인다. 이러한 사실은 평가모형을 선정하기 위한 공무원 대상 의견조사결과에서도 그대로 나타나 있다. 서비스평가형을 채택할 경우 기초자치단체에서 수행하는 핵심업무, 전략업무 그리고 국가위임사무, 국고보조사업, 국가의 주요시책 그리고 광역자치단체 위임사무, 시도비 보조사업, 시도의 주요시책 등이 평가대상에 포함된다.

) 공무원의 선호도 조사결과를 보면 서비스평가형을 선호하는 것으로 나타났으며(5점 만점에 3.82점), 그 다음은 기관평가형(5점 만점에 3.29점) 그리고 사업평가형으로 나타났다. 서비스평가형은 타당성, 유용성, 비용효과성, 포괄성, 과정지향성, 비교가능성, 객관성 등에 대하여 세부적으로 조사한 결과에서도 다른 모형에 비하여 우월한 것으로 나타났다(라휘문, 2003 참조).

4) 평가지표

기초자치단체의 성과를 평가하는 지표를 개발하기 위한 유형은 크게 두 가지가 소개되어 있다. 하나는 기능분석에 기초한 업무재설정(business process reengineering)을 성과지표개발의 접근틀로 삼고 있는 것이고(라휘문, 1999; 기획예산처, 1999; 국무조정실, 2000) 다른 하나는 균형성과기록표(balanced scorecard; 이하 BSC)를 활용하는 방안이다(박재완, 2000 등). 전자는 기관의 미션설정, 업무분석, 핵심산출물도출, 기능별 재유형화, 기능별 목표설정, 목표달성전략 도출, 전략을 충족하는 성과지표개발 등 7단계의 과정을 적용한 것이다. BSC는 성과측정의 영역을 재무적 관점, 고객관점, 내부프로세스관점, 학습과 성장의 관점으로 구분한 후 지표를 개발하는 방법이다. 두 가지 방식에 의하여 개발된 성과지표들은 측정을 전제로 정량적인 지표들이 중심이 되어 있다. 정량적인 지표위주로 구성하게 된 이유는 평가의 목적을 순위비교에 두고 있는 바, 측정치에 대한 신뢰성이 무엇보다 우선시 될 수 밖에 없기 때문으로 해석된다. 성과평가가 기초자치단체의 성과관리를 하기 위해서 실시되는 것이라면 측정에 초점을 맞춘 정량적인 지표만을 가지고는 한계가 있을 것으로 보인다. 따라서 이를 보완할 수 있도록 정성적인 지표가 포함될 수 있도록 하여야 할 것이다.

) 성과지표는 측정목적에 따라 총괄지표, 전략지표, 일상관리지표, 기능별 지표로 구분할 수 있다. 총괄지표는 자치단체의 성과를 한 눈에 파악하는 거시적인 지표로서 지방공무원 1인당 지역총생산 등이 그 예이다. 전략지표는 총괄지표보다 하위지표이지만 자치단체가 전략적으로 지향하는 핵심기능의 성과를 나타낸다. 공직부패의 척결을 전략과제로 채택한 자치단체라면 공무원의 청렴도 또는 규제사무의 비율 등을 전략지표로 삼을 수 있다. 일상관리지표는 내부 업무처리과정의 능률성을 측정하며, 따라서 공통적, 정례적인 참모부서의 성과와 주로 관련된다. 기능별 지표는 집행기능의 성과에 관한 것으로 특정사업부처의 독자적인 성과측정에 주로 활용된다(박재완, 1999: 164).

평가지표는 지방행정과 관련한 종합적인 조정기능을 수행하고 있는 행정자치부가 기초자치단체에 공통적으로 적용할 수 있는 지표를 개발한 후 각 기초자치단체에 배포하고 각 기초자치단체의 특수여건을 고려한 새로운 지표를 개발하여 포함시킬 수 있도록 하는 방안이 타당할 것이다. 각 기초자치단체의 특수여건을 고려한 지표는 자체평가위원회에서 개발하는 방안을 고려할 수 있을 것이다. 지표개발시에는 타당성, 신뢰성, 적시성, 비용성, 통제가능성의 원칙을 고수하여야 할 것이다(Ammons, 1996: 13-14).

) 타당성은 측정하려고 하는 것을 정확하게 측정할 수 있도록 지표를 개발하여야 하며, 이 경우 사소한 내용의 경우 생략될 수 있지만 중요한 내용은 반드시 포함되어야 한다는 것을 의미한다. 신뢰성은 각각 다른 사람이 동일한 측정도구를 가지고 측정하였을 경우 동일한 결과가 도출될 수 있도록 각 측정지표가 분명한 의미를 가져야 한다. 적시성은 정책결정자와 관리자가 충분한 시간을 가지고 활용할 수 있도록 신속하게 자료가 수집되어야 한다는 것이며, 비용성은 측정결과를 활용함으로서 얻을 수 있는 이익이 측정비용을 초과하여야 한다는 것이다. 마지막으로 통제가능성은 성과측정을 한 결과 잘못된 점을 통제할 수 있어야 한다는 것이다.

업무재설정방식과 BSC적 접근방법에 의한 지표개발방식은 각각 장점을 가지고 있는 바, 각 장점을 살릴 수 있는 방향하에서 통합모형을 구축하기 위한 노력이 있어야 할 것이다. 이 경우 다음과 같은 두 가지의 대안을 고려할 수 있을 것이다. 첫째, 평가를 하는 본질적인 목적은 사업추진과정과 그 추진결과에서 나타난 문제점들을 발굴하여 개선함으로써 종국적으로 조직 전체의 성과를 향상시키며, 이를 통하여 주민서비스의 질적 제고를 담보하는데 있다. 따라서 변화되지 않는 기본적인 틀이 강구되어야 할 것이다. 그러나 기초자치단체평가는 사업과 시책을 대상으로 한다는 점에서 사업종료시 계속적으로 변화될 수 밖에 없을 것이다. 이러한 점들을 보완하기 위하여 BSC적 접근방법과 평가대상을 접목할 필요가 있을 것이다. 구체적으로는 사업이나 시책을 BSC의 4가지 관점 중 하나로 분류한 후 각 사업이나 시책별로 목표를 설정하고 이를 측정하기 위한 지표를 개발하는 것이다. 이러한 접근방법은 각 관점별로 사업이나 시책은 변화한다고 하더라도 각 관점별 수준을 측정함으로써 관점별 증감정도를 지속적으로 관리할 수 있는 바, 조직 전체적 측면에서 어떠한 관점에서 더 많은 노력이 있어야 함을 알 수 있게 한다는 장점을 가지게 된다. 부수적으로는 평가결과가 축적되어 있을 경우 동일한 관점에 포함된 이질적인 사업이나 시책이 미치는 영향정도를 간접적으로나마 비교할 수 있다는 장점을 가지게 된다. 둘째, 평가대상으로 선정된 사업이나 시책의 결과를 측정하고자 할 때 지표의 개발이 있어야 하는 바, 각 사업이나 시책별로 4가지 관점을 가지고 지표를 개발하는 것이다. 즉 행정서비스헌장제라는 시책을 평가하고자 할 때 재정적 관점, 고객적 관점, 내부업무적 관점 그리고 혁신 및 학습관점으로 구분하여 평가지표를 개발하는 것이다. 이 경우 각 시책별 측정결과를 통합할 경우 전체적으로 어떤 점에서 문제가 있었는지를 발견할 수 있을 뿐만 아니라 시책별로 보완되어야 할 점이 무엇인지가 분명하게 드러날 수 있을 것이다.

5) 평가시기와 회수

평가의 시기는 사전평가, 과정평가, 사후평가중 어느 것을 택할 것인지에 대한 논의를 의미한다. 본 연구에서 제시한 평가의 내용이 성과평가라고 한다면 사후평가가 바람직할 것으로 판단된다. 그리고 평가의 횟수는 분기별, 반기별, 년 1회, 2년에 1회 등 다양한 대안이 가능할 것이다. 평가의 회수가 많다는 것은 비용과 시간의 문제가 창출될 수 있을 뿐만 아니라 측정대상기간이 짧아 측정할 수 있는 성과가 현실화되어 있을 것인지의 문제가 제기될 수 있을 것이다. 또한 평가의 횟수가 적다는 것은 평가결과를 정책에 반영하여 미흡한 점들을 교정할 수 있는 기회가 적어진다는 점에서 문제가 발생할 수 있을 것이다. 이러한 점들 때문에 우리나라에서 시행하는 평가의 대부분과 외국의 사례는 1년에 1회 정도 평가하고 있다. 기초자치단체의 평가 역시 이러한 점들을 준용하여 1년에 1회 정도 평가하는 것이 타당할 것으로 판단된다. 이러한 사실은 기초자치단체 평가횟수에 대한 공무원 설문조사결과에서도 나타난다. 설문조사결과에 의하면 광역자치단체와 기초자치단체 공무원 모두 연1회를 가장 선호하고 있는 것으로 나타났다(<표 8> 참조).

) 실제로 사전평가는 타당성조사를 통하여 실시되고 있고 과정평가는 합법성을 중심으로 감사원에 의하여 시행되고 있다.

<표 8> 기초자치단체 평가횟수에 대한 설문조사결과

(단위: %)

구 분	광역	기초	종합
연4회	0.00	15.38	6.90
연2회	0.00	0.00	0.00
연1회	81.25	53.85	68.97
2년에 1회	18.75	30.77	24.14
기타	0.00	0.00	0.00

그러면 평가를 언제부터 시작하여야 하는가와 같은 구체적인 문제가 제기될 수 있을 것이다. 광역자치단체를 대상으로 하고 있는 현행 합동평가는 연초에 지표작업을 하고 10월부터 실사를 하여 결과를 12월에 제시하는 과정을 거치다가 현재는 익년도 상반기에 실사하고 결과를 제출하는 방식으로 전환되었다. 그 이유는 지방자치단체의 결산이 2월말에 종료된다는 점을 고려할 때 사업이 완료되지 않은 시점에서 평가하는 것은 전 과정을 모두 포괄할 수 없기 때문에 문제가 있다는 지적에 기인한다. 특히 기초자치단체는 중앙정부와 달리 중앙의 정책을 단순 집행하는 집행적 성격이 많기 때문에 1년간의 정책집행 전반을 평가할 수 있는 대안이 마련되어야 한다는 지적이 있었기 때문이다(한표환 외, 2001: 88). 이러한 점을 고려할 때 기초자치단체의 평가는 익년도 상반기에 실시하는 것이 바람직할 것으로 보인다. 이러한 내용은 광역자치단체와 기초자치단체 공무원에 대한 설문조사결과와 일치하는 것으로 나타난다. 공무원들 역시 익년도 상반기에 평가가 시행되어야 한다는 의견을 가장 선호하고 있는 것으로 나타났다(<표 9> 참조).

) 이러한 현상은 중앙정부 중심의 평가일정으로 당해 연도 정책에 대한 평가를 통해 익년도 정책 또는 예산에 환류·반영시키기 위한 것과 동일한 맥락에서 자치단체에도 그대로 적용하고 있는 것이다.

) 정부예산지원에 의한 국고보조사업 등의 경우에는 중앙부처로부터 자금배정절차가 선행되어야만 정책집행이 가능하기 때문에 대부분의 국고보조사업은 하반기에 집중되는 경향이 있다(한표환 외, 2001: 88).

<표 9> 기초자치단체 평가시기에 대한 설문조사결과

(단위: %)

구 분	광역	기초	종합
당해연도 하반기	23.08	25.00	23.81
익년도 상반기	69.23	75.00	71.43
기타	7.69	0.00	4.76

6) 평가결과의 활용

기초자치단체에 대한 평가결과를 어떻게 활용할 것인가에 대한 공무원 설문조사결과를 제시하면 <표 10>과 같다. 광역자치단체 공무원의 경우 벤치마킹을 통한 우수사례발굴 및 제시를 가장 선호하고 있는 것으로 나타났으며, 그 다음은 정책반영인 것으로 조사결과 나타났다. 기초자치단체 공무원은 정책반영에 가장 많은 우선순위를 두고 있는 것으로 나타났으며, 그 다음은 벤치마킹을 위한 우수사례 발굴 및 제시인 것으로 조사결과 나타났다. 종합적으로 보면 벤치마킹을 위한 우수사례 발굴 및 제시가 가장 높은 응답을 보였으며, 그 다음은 정책반영인 것으로 나타났다. 이러한 분석결과를 토대로 할 때 지방자치단체의 공무원들은 평가의 결과가 지방자치단체간 순위비교, 인사상 인센티브, 성과금의 차등지급기준으로 활용되는 것에 대하여 긍정적이지 않다는 것을 알 수 있다. 따라서 대안의 모색시에는 이러한 점들을 제외할 수 있도록 하여야 할 것이다.

<표 10> 기초자치단체 평가결과의 활용에 대한 설문조사결과

(단위: %)

구 분	광역	기초	종합
순위비교	3.17	2.17	2.75
상사업비 지원	15.87	13.04	14.68
주민에게 평가결과 공시	12.70	6.52	10.09
정책반영	20.63	28.26	23.85
인사상 인센티브부여	6.35	4.35	5.50
벤치마킹을 위한 우수사례 발굴 및 제시	23.81	26.09	24.77
자료의 데이터 베이스화	12.70	15.22	13.76
성과금의 차등지급기준으로 활용	3.17	2.17	2.75
기타	1.59	2.17	1.83

Ⅴ. 결  론

기초자치단체에 대한 평가는 정부업무등의평가에관한기본법에 그 근거를 두고 있음에도 불구하고 현재까지 시행되지 않고 있다. 그 이유는 다양하겠지만 그 중에 하나는 동 분야에 대한 연구결과가 부족할 뿐만 아니라 실무적으로도 광역자치단체 합동평가, 지방자치단체 자체평가 등과 같은 평가제도에 비해서 그 중요성을 부여하고 있지 않기 때문이다. 그러나 본 연구에서 살펴본 바와 같이 기초자치단체는 중앙부처(개별평가, 합동평가)와 광역자치단체(개별평가, 합동평가)에 의하여 평가되고 있다. 이로 인하여 기초자치단체 본연의 기능인 대 주민서비스전달기능에 집중할 수 있는 시간적 여유를 발견할 수 없을 정도의 부담이 되고 있다. 또한 동일한 시책이 각기 다른 평가주체에 의하여 평가되고 있다. 그 과정에서 평가결과가 각각 다르게 제시되고 있는 사례가 발견되고 있어 점차 중요성을 더해가고 있는 평가제도의 신뢰성저하현상이 발견되고 있다.

이러한 배경하에서 기초자치단체 평가모형과 관련한 쟁점을 도출하고 이에 대한 논의를 통하여 지방자치단체의 평가방향을 정립하고자 하는 연구목적을 가지고 수행되었다. 본 연구의 결과를 요약하면 평가주체는 자체평가위원회, 평가의 내용은 산출물, 평가의 대상은 서비스평가형을 기본으로 하여 기초자치단체의 고유기능 중 핵심업무, 국고위임사무, 국고보조사업, 국가주요시책, 시도위임사무, 시도비보조사업, 시도주요시책 등을 포함하는 것으로 하였다. 평가지표는 BSC와 업무재설정방식을 종합하여 개발할 수 있도록 하되 정량적인 지표와 정성적인 지표를 모두 반영할 수 있도록 하고, 평가의 시기는 연 1회로 하되 사후평가를 하는 것으로 하였으며, 평가의 완결성을 위하여 익년도 상반기중에 실시하는 것으로 하였다.

본 연구의 결과는 기초자치단체평가를 실시하여야 한다는 문제의식하에 기초자치단체평가를 실시한다고 할 경우 거시적인 틀을 어떻게 구상하여야 하는가에 대한 답을 구하기 위하여 수행되었다. 본 연구의 결과가 현실에 적용되기 위해서는 보다 많은 지방자치단체의 공무원들과 동 분야에 관심을 가지고 있는 전문가집단 등의 의견을 수렴하여야 할 것이다. 본 연구는 중앙부처, 광역자치단체 그리고 기초자치단체 중 일부 공무원들을 대상으로 설문조사를 하였다. 이 과정에서 기초자치단체 공무원의 경우 유형화작업을 통하여 선정된 공무원만을 대상으로 한 바, 조사결과를 일반화시키기에는 어려움이 있다. 지속적인 연구를 통하여 동 분야에 대한 보완작업이 있어야 할 것이다. 또한 기초자치단체평가와 관련하여 기초자치단체의 존립의의를 대주민서비스 제고에 있다고 할 때 궁극적으로는 주민들의 만족도를 측정하여야 할 것이다. 따라서 향후 연구에서는 만족도를 조사할 수 있는 모형을 개발할 필요가 있다. 아울러 상호간 벤치마킹을 통한 발전을 위해서는 평가결과를 비교할 수 있는 준거집단이 있어야 한다. 이를 위해서는 인구, 재정규모 등과 같은 일정한 기준에 의하여 기초자치단체를 유형화할 수 있어야 할 것이다. 마지막으로 통합적인 평가모형의 구축 필요성을 주장하기 위해서는 평가비용대비 효율성에 대한 분석이 필요하다. 이를 위한 후속연구가 있어야 할 것이다.

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라휘문(羅輝紋): 성균관대학교 대학원 행정학과에서 행정학박사학위를 취득(1996년) 한 후 한국지방행정연구원 수석연구원을 거쳐 현재 성결대학교 사회과학대학 행정학부에 재직하고 있다. 주 전공은 지방재정, 지방세, 재무행정, 공공관리론 등이며, 주요 저서로는 「지방자치단체 자체평가제도의 발전방안」(2003), 「지방자치단체 성과평가모형의 개발 및 제도화연구」(공저, 2001), Structural Changes of the Central State Apparatus in Japan and Korea(공저, 2001) 등이 있다. <E-mail: rhm@sungkyul.edu/논문접수일: 2004.6.9/심사완료일: 2004.8.5>