지방분권정책이 지방교육재정에 미치는 영향

□지방정부연구□ 제8권 제2호(2004 여름) : 185∼200

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The Impact of Local Autonomy Policy on the Local Education Finance

민    기(제주대학교 행정학과)

이 연구의 목적은 참여정부의 지방분권정책이 지방교육재정에 미치는 영향을 지방재정과 연계하여 분석하고 지방교육재정 확보를 위한 대안을 모색하는데 있다. 노무현 정부가 출범한 이후 추진하고 있는 지방분권정책 중 지방교육재정에 가장 큰 영향을 미치고 있는 것은 □지방재정력 확충 및 불균형 완화□이다. 지방재정력 확충과 불균형 완화를 위해 참여정부는 지방교부세 법정율 인상과 국세의 지방세 이양 계획을 지방분권로드맵에 이미 밝히고 있다. 본 연구는 지방분권로드맵에서 밝히고 있는 계획을 기초를 지방교부세율을 15%에서 18.3%로 증가하고, 내국세의 10%를 징세지주의에 의해 지방으로 이양하였을 경우 일어나는 변화를 시나리오 분석을 통해 알아보았다. 분석결과 내국세 비율이 높은 자치단체일수록 지방세 수입의 증가가 높게 나타나고 있는 반면, 내국세 부담 비율이 적고 의존재원의 비율이 높은 지방자치단체는 전체세입이 감소하는 결과가 나타났다. 이와 같은 지방재정의 변화에 따라 지방교육재정에 일어나는 변화는 자치단체의 지방세 수입액 3.6%에 해당하는 시·도 전입금과 내국세 일부를 지방세로 이양함에 따른 내국세 총액의 감소는 내국세의 13.0%에 해당하는 지방교육재정교부금의 감소를 발생시킨다. 이러한 결과를 바탕으로 이 연구는 지방교육재정의 불균등을 최소화하기 위해 정부는 지방분권전 수준의 지방교육재정을 확보하여야 하며, 지방교육재정의 세입구조 확충과 세원개발 등의 정책적 대안을 제시하였다.

주제어 : 지방교육재정, 지방재정, 지방분권정책

I. 서  론

참여정부가 추진 중인 각종 국정과제 중 교육재정과 관련된 내용은 크게 두 가지로 분류할 수 있다. 하나는 참여정부가 GDP의 6%를 공교육 재정에 투입하겠다는 공약이며, 다른 하나는 지방분권 로드맵에서 밝히고 있는 □재정분권□과 □지방교육자치제도의 개선□이다. 국가전체 경제규모 대비 일정률을 공교육재정에 투입하겠다는 정부정책은 1993년 출범하였던 김영삼 정부의 GNP 5% 확보 약속으로 시작되었고, □98년 외환위기 중에 출범한 김대중 정부도 GDP 대비 6%를 공교육재정으로 확보하여 OECD 수준으로 끌어올리겠다는 공약을 하였다.

) 1996년 한국이 OECD(경제개발협력기구)에 가입한 이후 세계 경제시장체제와의 통일성을 기하기 위해 종전 GNP(Growth National Product, 국민총생산)로 사용하였던 국민계정체제(State National Accounting)를 GDP(Growth Domestic Product, 국내총생산)로 바꾸어 사용하게 되었음. GDP는 내·외국인을 막론하고 일정기간 한국 내에서 생산된 모든 최종생산물의 시장가치인 반면, GNP는 내국인에 의해서 국내·외를 막론하고 취득한 소득의 합계를 말함.

김영삼 정부는 교육재정 GNP 5% 확보를 위해 교육세법 개정, 학교용지 확보에 관한 특별법 개정, 지방교육재정교부금 개정과 교육환경개선특별회계법을 제정하여 GNP의 5% 수준의 재정확보의 기틀을 마련하였다. 교육세법, 교육환경개선특별회계 등이 한시적으로 설치·운영되도록 규정된 점과 지방자치단체로 하여금 시·도세 총액의 2.6%를 교육비 특별회계로 전출하도록 하여 중앙정부의 부담을 지방정부로 떠 넘겼다는 비판적인 의견도 있었으나, GNP의 5% 확보라는 김영삼 정부의 정책적 약속은 상당부분 실현되었다는데 의미가 있는 것으로 평가되고 있다(윤정일, 1998). 김영삼 정부에 이어 외환위기 관리체제 속에 출범한 김대중 정부는 긴축재정운영 기조에 의해  □98년 교육예산을 GDP 대비 5%에서 4.4%로 삭감하였고, □99년과 □00년에는 4.2%와 4.4%로 각각 감축하였다. 그러나 □99년 이후 교육재정확충의 필요성이 다시 제기되자 교육세법 개정(2000.12)과 지방교육재정교부금법을 두 차례 개정(2000.1, 2001.12)하여 교육예산 확보를 위한 노력을 경주하였다. 지방교육재정교부금법 개정을 통하여 의무교육기관의 인건비 확보, 자치단체의 교육비 전출금 확대와 교육투자 여건 조성, 교육세 징수기간 연장, 지방세부기분 교육세를 지방교육세로 전환하여 교육예산을 GDP 대비 6% 확보를 시도하였으나, 4.97%에 그친 것으로 밝혀졌다(천세영, 2003).

지방분권정책이 지방교육재정에 미치는 영향

□지방정부연구□ 제8권 제2호(2004 여름)

2002년 2월에 출범한 노무현 정부는 ① 국내총생산(GDP) 대비 교육재정 6% 확보 ② 교원 1인당 학생 수를 OECD 가입국 평균으로 조정 ③ 교사의 사회적 지위와 처우를 대학교수 수준으로 개선하겠다는 공약 등을 제시하였다(「한겨레」, 2002).  노무현 정부가 제시한 연평균 실질 경제성장률 6%를 적용할 경우 612조원(2003년)의 GDP 총액이 2007년도 말에는 819조에 달할 것으로 예상된다. 이 경우 2003년도 기준 약 30.4조의 교육재정이 약 18.7조 증가된 약 49조가 될 것으로 예상되나 현재로서는 GDP 6%의 교육재정 확보를 예측하기 어렵다.

그러나 이전의 김영삼, 김대중 정부와 달리 노무현 정부의 국정과제 중 지방교육재정에 가장 큰 영향을 미치는 정책은 □분권형 선진국가 건설□을 목표로 추진 중인 □지방분권정책□이다. 이 지방분권 정책에는 지방교육자치를 포함한 중앙정부의 권한과 기능 일부를 지방정부에 이양하는 것 이외에 중앙정부의 재정일부를 지방으로 이양하는 재정분권이 포함되어 있다. 그러므로 본 연구에서는 노무현 정부의 지방분권 정책이 지방교육재정에 미치는 영향을 중앙정부과 지방정부와의 재정이전관계와 연계하여 분석하고, 제2장에서는 지방교육재정과 관련한 이론을 살펴보고, 이어 선행연구들을 검토하고자 한다. 제3장에서는 참여정부의 지방분권로드맵에서 제시하고 있는 재정분권계획을 바탕으로 모델을 만들어 지방재정의 변화를 예측한 뒤 이와 연계되어 발생되는 지방교육재정의 변화를 분석하고자 한다. 마지막 결론에서는 지방분권정책이 지방교육재정에 주는 정책적 함의를 살펴보고자 한다.

) 지방교육재정의 범위는 지방교육자치단체가 관할하고 있는 초·중등교육에 한함.

Ⅱ. 지방교육재정에 관한 이론적 고찰

1. 제도적 관점에서 본 지방교육재정

1) 지방교육재정 부담구조

교육재정 부담을 누가 해야 하며 어떤 방법으로 그 재원을 확보하여야 하는가에 대해 많은 논의가 진행되고 있다. 초·중등교육에 대해서는 국가가 부담하고 대학교육과 같은 고등교육에 대해서는 교육소비자인 개인이 부담해야 한다는 주장도 있지만 일치된 의견이 도출되지 않고 있는 실정이다. 그럼에도 불구하고 무상의무교육의 확대 등이 이루어지고 있는 시점이어서 초·중등교육에 대한 국가의 교육비 부담의무와, 국가는 가능한 최대한의 배려를 통해 학부모의 부담을 경감시켜주어야 한다는 기본권적 해석(김철수, 2002)을 통해 볼 때 초·중등교육에 대한 재정을 국가가 상당 부분 부담하여야 한다는 점이 지적되고 있다. 이와 함께, 헌법 제31조에 규정된 교육을 받을 권리를 구체적 생존권으로 보고 국민은 국가에 대하여 적극적인 학습권 등에 대해 조건정비를 요구할 권리를 가진다는 것이 헌법학자들의 다수설로 제시되고 있다(김철수, 2002; 구병삭 2002). 교육활동을 지원하기 위하여 국가나 공공단체가 필요한 재원을 확보·배분·지출·평가하는 일련의 경제활동인 교육재정(윤정일, 2000)에 대해서는 헌법은 하위 법률에 위임하고 있다. 그 결과 교육기본법, 초·중등교육법, 고등교육법, 사립학교법, 교육세법, 지방세법, 지방교육재정교부금법, 지방교육양여금법 등을 통해 교육재정관련 사항이 규정되고 있다. 교육재정에 관한 가장 기본이 되는 법률은 교육기본법이라고 할 수 있는데, 동법 제7조 제1항은 □국가 및 지방자치단체는 교육재정을 안정적으로 확보하기 위하여 필요한 시책을 수립·실시하여야 한다□고 규정하고 있으며, 제2항에서 □교육재정의 안정적 확보를 위한 지방교육재정교부금 및 지방교육양여금 등에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정한다□고 규정하고 있다.

교육재정에 대한 중앙정부의 제도적 규정과 함께 지방자치법 제9조는 □교육·체육·문화·예술의 진흥에 관한 사무□를 주민복지에 관한 사업으로 규정하고 있고, 지방교육자치법 제2조에서는 지방자치단체의 교육과 학예에 관한 사무를 광역자치단체의 책임으로 부여하고 있다. 지방자치법과 지방교육자치법은 일정 지역내의 교육과 학예에 관한 사무를 지방이라는 자치단위를 중심으로 지역주민들의 자주적 재원으로 주민의 의사에 따라 해결하도록 규정하고 있어 지역주민의 자율성과 함께 재정적 책임도 동시에 부과하고 있다. 그러나 지역주민들에게 교육이 지방사무로 인식되지 않을 뿐만 아니라 지역공동체의 공동사무로 책임이 공유되지 않은 것은 중앙정부가 중심이 된 교육정책과 국세중심의 조세 체계에서 그 이유를 찾을 수 있을 것이다. 특히 80 대 20의 국세와 지방세 비율은 지방자치단체의 재정자립도를 열악하게 할 뿐만 아니라 지방교육재정 세입구조측면에서도 중앙정부에게 의존하는 정도를 악화시키고 있음을 <표 1>은 잘 나타내고 있다.

지방교육재정 세입구조는 <표 1>과 같이 국가지원금, 지방자치단체로부터의 전입금, 교육자치단체의 자체수입과 단위학교 재정수입으로 구성된다. 국가지원금은 봉급교부금, 경상교부금, 증액교부금을 포함하는 지방교육재정교부금과 국고보조금, 교육세를 재원으로 하는 지방교육양여금으로 구성되어 있고 지방자치단체 전입금은 비의무교원봉급전입금, 지방교육세, 시·도세 전입금과 특별시와 광역시의 경우 담배소비세 전입금, 공공도서관 운영비 지원금 등 일반전입금과 기초자치단체로부터의 교육경비 보조금 등이 있다. 자체수입은 입학금과 수업료 등이 있으며, 단위학교에 따라 학교운영위원회가 조성하는 학교발전기금과 학교운영지원비 등이 있다. 2002년도 지방교육재정은 국가부담수입 66.8%, 지방자치단체 일반회계 전입금 19.4%와 자체수입 13.8%로 구성되어 있다(행정자치부, 2003).

<표 1> 지방교육재정의 세입구조

지방교육재정	국가지원금 (교육비 특별회계) (66.8%)	지방교육재정 교부금	봉급교부금	의무교육기관의 교원봉급 전액, 교원 6개 수당
			경상교부금	당해연도의 내국세 총액의 13.0%
			증액교부금	부득이한 재정수요가 있는 경우
		지방교육양여금	교육세 중 교육환경개선특별회계 지원금을 제외한 전액
		국고보조금	국고사업 보조금
	지방자치단체 일반회계 전입금 등 (19.4%)	비의무교원봉급 전입금	서울 100%, 부산 50%(기본급 기준), 5개 광역시·경기도 10%
		지방교육세	등록세액, 재산세액, 종합토지세액의 20%, 자동차세액의 30%, 균등할 주민세액의 10-25%, 담배소비세액의 50%, 레저세액의 60%
		시·도세 전입금	시·도세 총액의 3.6%
		담배소비세	특별시·광역시 담배소비세액의 45%
		기타 전입금	공공도서관 운영비
		기초자치단체 교육경비 보조금	급식시설지원금 등 기초자치단체 지원
	자체수입· 단위학교 재정 (13.8%)	입학금 및 수업료, 기부금, 재산수입, 이월금, 지방교육채, 잡수입 등 학교운영지원비, 수익자부담경비, 학교발전기금 등

자료 : 교육인적자원부, 2002년도 지방교육재정운영편람 등의 자료를 필자가 재구성하였음. (    )안 의 숫자는 지방교육재정에서 차지하는 비율임.

2) 지방교육재정에서 나타난 정부간 재정관계

지방교육재정에서 나타나고 있는 정부간재정관계는 대체로 일반행정의 재정부문과 유사한 체계를 가지고 있으나, 지방자치와 지방교육자치가 이원화 된 구조로 되어있고, 재정이전관점에서 일반재정에 의존하는 지방교육재정구조가 복잡한 면이 있다. 일반행정의 재정부문에서 나타나고 있는 정부간 재정관계는 기본적으로 지방교부세, 지방양여금(2005년부터 폐지예정), 국고보조금의 3제도로 크게 나눌 수 있다. 지방교육재정의 경우, 국가와 지방교육자치단체간에 나타나고 있는 재정관계는 지방교육재정교부금(봉급교부금, 경상교부금, 증액교부금), 지방교육양여금, 국고보조금으로 나눌 수 있고, 지방정부와 지방교육자치단체간에 나타나고 있는 재정이전관계는 지방교육세, 시·도세 전입금으로 크게 나눌 수 있다. 이러한 전입금 이외에도, 특별시나 광역시의 경우 비의무교육기관 교원봉급을 일부 부담하여야 하고, 담배소비세액의 45%를 지방교육자치단체로 이관하여야 하는 재정이전관계가 발생한다. 이와 같은 중앙정부와 지방교육자치단체간 또는 지방정부와 지방교육자치단체간 재정이전관계의 필요성은 다음과 같은 세 가지의 논리에 의해 개략적으로 설명되고 있다(김종순, 2001).

첫째, 지방자치단체간 과도한 재정력 격차로 인한 불균형에 의해 어떤 지역에 거주하는 지역민은 최소한의 교육서비스 마저 공급을 받을 수 없게 되기 때문에, 거주지역과 조세부담능력에 관계없이 최소한 교육서비스를 공급하여야 한다는 정부의 기본적 책임을 수행하기 위한 수단으로 교육재정조정제도가 활용되는 것이다. 둘째, 외부효과가 큰 교육을 개인에게만 맡길 경우 교육수요자인 학생과 학부모는 자신들에게 귀속되는 개인적 편익만을 기준으로 교육에 대한 지불용의가격을 결정하고, 본인 이외의 지역사회나 국가에 파급되는 효과에 대해서는 비용을 지불하려고 하지 않는다. 이로 인해 교육을 민간이나 지방교육자치단체의 재정적 능력에만 맡길 경우 그 투자량이 사회의 적정량보다 적게 나타나는 경향이 있다(Nadiri, 1993; Rosen, 1995). 그러므로 중앙정부가 교육의 외부효과에 상응하는 보조금을 지방교육자치단체에 지급한다면 외부효과가 내부화되어 최적수준까지 해당 서비스의 공급이 확대되기 때문에 자원배분의 효율성을 확보할 수 있다. 셋째, 국가가 담당해야 할 교육사무를 지방교육자치단체로 위임한 경우, 사무수행에 필요한 비용은 중앙정부가 부담해야 하는 것이 원칙인데, 이 경우 보조금이 지원된다.

) 외부효과란 한 사람의 행위가 제3자의 후생에 영향을 주는 것을 의미하는데, 그 영향으로 인해 제3자의 후생에 긍정적인 영향을 주면 외부경제라고 부르고, 반대로 제3자의 경제적 후생을 낮추는 부정적인 경우를 외부비경제라고 부른다. 교육에 있어서 외부효과는 대학교육을 받게 되면 소득의 증가와 사회적 신분상승이 가능해져 교육은 교육서비스 소비자인 학생과 부모에게 일차적 편익을 제공한다. 이와 함께 고등교육을 받은 고급인력들은 연구·개발을 통해 최첨단 산업기술을 개발하여 자신이 속한 기업과 국가발전에 이바지하는 외부경제를 발생시킨다.

중앙정부와 지방정부에서 지방교육자치단체로 지원하는 보조금을 크게 나누면 무조건부보조금과 조건부보조금으로 구분할 수 있다. 무조건부보조금은 지방교육자치단체들간 재정력 격차의 해소를 통한 재정균등화(fiscal equalization)를 목적으로 하기 때문에 보조금 사용 용도에 제한을 두지 않는다. 따라서 이를 일반보조금(general grants)이라고도 한다. 이와 달리 조건부보조금은 사용용도가 구체적으로 명시된 보조금이어서 특정보조금(specific grants)라고 한다. 특정보조금은 국가적 이해관계가 크거나 주민생활에 필수적인 서비스를 일정수준 이상으로 확보하기 위해 사용되도록 중앙정부가 지방정부에 재원이전을 할 때 보조금의 용도를 제한하여 지급하고 있다. 이러한 지방교육재정 보조금 유형에 따라 지방교육부문에서 일어나고 있는 정부간 재정관계를 다음과 같이 분석하고자 한다.

) 재정균등화는 지방정부간 실제 행정서비스 수준의 균등화, 지방정부의 공통적인 행정서비스 수준의 확보, 재원확보를 위한 노력과 공공서비스 공급비용의 균등화, 지방정부간 소득과 부의 격차 때문에 생겨나는 행정서비스 수준 차이의 제거 등을 의미한다(유태현, 2003).

(1) 지방교육재정교부금

지방교육재정교부금은 <표 1>에서 나타난 것처럼, 봉급교부금, 경상교부금, 증액교부금으로 구성되어 있다. 봉급교부금은 의무교육기관의 교원봉급 전액에 해당하는 금액을 중앙정부가 보전하는 교부금이며, 경상교부금은 지방교육자치단체가 표준적인 교육서비스를 제공하는데 소요되는 재원을 보전해 줄 목적으로 중앙정부가 지방정부에 이전해 주는 교부금이다. 그리고 증액교부금은 지방교육재정을 운영하는 과정에서 부득이하게 발생하는 특정한 재정수요에 대하여 중앙정부가 지급하는 별도의 교부금이다. 그러므로 봉급교부금과 증액교부금은 특정한 용도에 사용하여야 하는 조건부 특정보조금이라고 할 수 있다.

이와 달리 경상교부금은 기준재정수입액이 기준재정수요액에 미달하는 경우 그 미달액을 기준으로 교부하는 보통교부금과 보통교부금으로 감당하기 어려운 교육재정수요가 있는 지방을 대상으로 특별히 배분되는 특별교부금으로 나누어지는데, 지방교육자치단체간 재정균등화를 목적으로 한다는 점에서 교육에 관한 일반보조금(general grants)으로 볼 수 있다. 이런 점에서 일반행정분야의 지방교부세와 유사한 성격을 가지고 있다.

(2) 지방교육양여금

지방교육양여금의 사용용도를 어떻게 보느냐에 따라서 보조금의 유형이 달라질 수 있다. 임성일(1997)과 김종순(2001)은 지방교육양여금의 사용용도가 교육환경의 개선과 교원의 후생증진을 위해 사용되도록 정해져 있다는 점에서 특정보조금(specific grants)으로 분류하고 있다. 이와 같은 관점에서 보았을 경우, 지방교육양여금의 사용용도가 특정사업 하나만으로 제한되어 있지 않기 때문에 특정보조금 중 포괄보조금(block grants)으로 세분할 수 있다. 포괄보조금은 일반보조금과 특정보조금의 중간적 성격을 지니는 보조금으로, 기능적으로 광범위하게 설정해 둔 보조대상 분야에 대해 중앙정부가 지방정부에게 이전지출하는 자금이며, 보조금 지급액 산정은 법적 공식에 의하여 배분되는 제도를 의미한다(이승우, 2003).

그러나 지방교육양여금법(제5조)에 따르면 □양여금은 국세와지방세의조정등에관한법률 제5조제2항에 규정된 양여목적에 사용한다□로 규정하고 있고, 국세와지방세의조정등에관한법률 제5조제2항은 □국가는 제2조에 규정된 교육세 수입의 전액을 교육세법 제1조에 규정된 목적에 사용하기 위하여 지방자치단체에 양여한다□로 규정하여 그 사용용도를 교육세법 제1조에 근거하도록 하였다. 교육세법 제1조는 □교육의 질적 향상을 도모하기 위하여 필요한 교육재정의 확충에 소요되는 재원을 확보함을 목적으로 한다□라고 규정하고 있어 지방양여금이  용도제한이 없는 재원임을 명시적으로 나타내고 있다. 유경문(1997)도 지방교육양여금은 교육 및 교육행정기관의 설치·운영경비에 사용하며 특별한 용도제한은 없는 재원으로 분류하고 있다. 이런 관점에서 보면 지방교육양여금도 지방교육재정보조금 중 경상보조금과 같이  일반보조금(general grants)으로 볼 수 있다. 지방교육양여금은 지방교육양여금법 제4조에 의해서 당해연도의 전전년도 11월 1일 현재를 기준으로 각 시·도의 인구비율에 따라 배분된다. 지방교육양여금의 재원은 교육세 수입 전액으로 충당되며, 지방교육양여금관리특별회계를 통하여 지방교육비특별회계로 이전된다.

(3) 국고보조금 등

교육관련 국고보조금의 관리주체는 교육인적자원부이며, 교육인적자원부는 지방교육자치단체에게 교육비특별회계를 통해 국고보조금을 지급하고 있다. 교육관련 국고보조금은 교육재정에서 차지하는 비중이 1%이하의 적은 규모로서, 주로 교육인적자원부가 수행하여야 할 특정사업에 그 용도가 제한되는 특정보조금(specific grants)이라고 볼 수 있다. 1996년부터 2000년까지 한시적으로 운영되었던 교육환경개선특별회계는 그 세출용도가 □ 각급학교의 노후교실 및 책·걸상의 교체 □ 각급학교교실의 난방시설, 화장실, 급수시설 등 개선 □ 각급 학교의 교무실, 교원휴게실 및 교원편의실 확충 등으로 제한되어 있어 특정보조금(specific grants)으로 분류할 수 있다. 그러나 교육환경개선특별회계의 경우는 중앙정부의 보조금에 대해서 지방자치단체가 반드시 일정 비율로 자체비용을 부담하도록 되어 있어 정률특정보조금(matching specific grants)이라고 세분 할 수 있다.

이상과 같은 중앙정부와 지방교육자치단체간 재정관계이외에 지방정부와 지방교육자치단체간에 발생하는 재정이전관계 등도 간략하게 분석해 볼 수 있다. 지방자치단체가 부담하는 지방교육재정은 지방교육재정교부금법(제11조)에 의해 의무교육기관을 제외한 공립의 각급학교 교원 봉급의 100%(서울특별시), 50%(부산광역시), 10%(부산을 제외한 광역시와 경기도) 상당액이 있으며, 이러한 전입금은 교원의 봉급으로만 사용되어야 하는 특정보조금이라고 할 수 있다. 이와 달리 시·도세 총액의 3.6%와 서울특별시와 광역시가 징수하는 담배소비세의 45%는 지방교육재정에 필요한 수요를 보전하기 위해 지방교육자치단체로 이전되는 재원이기 때문에 일반보조금(general grants)으로 분류될 수 있다. 지금까지 살펴본 지방교육재정에서 나타난 정부간 재정관계가 참여정부의 지방분권정책에 의해 어떠한 변화가 발생하는지를 제3장에서 살펴보고, 교육재정과 관련한 선행연구를 다음에서 살펴보고자 한다.

2. 교육재정관련 선행연구분석

교육활동을 지원하기 위하여 국가나 공공단체가 필요한 재원을 배분하는 일련의 재정활동인 교육재정에 관한 연구는 크게 두 가지로 나누어져 수행되고 있다. 하나는 국가예산중 공교육 재정확보와 지방교육재정조정제도에 관한 연구이고, 또 다른 하나는 지방재정과 지방교육재정 통합에 관한 논의이다. 국가예산중 공교육 재정확보에 관한 연구는 □문민정부□의 교육재정 GNP 5% 확보 공약을 시작으로 □국민의 정부□와 □참여정부□의 교육재원 확보정책을 평가하고 있다. 윤정일(2002)은 문민정부의 교육재정 GNP 5% 확보는 교육선진화를 위한 재원 확보, 교육개혁 추진을 위한 재정기반구축, 교육재정에 대한 중앙과 지방 간의 책임분담의 기틀을 마련했다고 보았다. 그러나 외환위기와 함께 출범한 국민의 정부는 교육재정을 GDP의 5%도 채 확보하지 못했으며, 오히려 교원정년단축, 명예퇴직증가로 인한 재정수요로 인해 시·도교육청의 부채를 증대시켰다. 그리고 국민의 정부는 지방세분 교육세를 지방교육세로 전환하여 지방자치단체 일반회계로부터 지방교육세 전입금 형태로 넘겨받도록 함으로써 지방교육자치단체가 지방자치단체와 지방의회의 재정통제에 들도록 하였다는 점을 지적하고 있다.

천세영(2003)은 참여정부가 제시한 GDP 6%의 교육재정 확보가능 여부를 검토하고 교육재정배분에 있어 정책의 우선 순위를 제시하였다. 이 연구는 교육재정확보를 위해서 지방세부담율을 6%로 증대하고 지방정부의 교육비 전입율을 10%로 증대하는 방안을 최선의 대안으로 제시하였다. 이렇게 확보된 재원은 유아 및 교육복지 정책, 고등교육투자확대를 통한 국가경쟁력제고와 공교육내실화의 지속적 추진을 위해서 배분되어져야 한다는 방안을 이 연구는 제시하고 있다. 송기창(2002)은 국민의 정부가 GDP 대비 6%를 확보하지는 못했지만 지방교육재정교부금의 법정교부율을 상향조정하였고, 교원에게 지급되는 수당을 봉급교부금에 포함시킴으로써 확충성과 안정성을 높인 것으로 평가를 한 반면, 지방교육세에 관한 권한을 시·도지사에게 부여하여 교육재원의 자주성을 심각하게 훼손한 것으로 평가하였다. 한유경(2002)은 국민의 정부가 2001년 3월부터 학교예산을 이전에 일상경비, 도급경비, 학교운영지원비 등 세입 재원을 구분하여 지급하던 제도를 폐지하고 단위학교에 총액으로 배분하여 교사의 참여와 학교운영위원회의 심의를 거쳐 세입재원의 사용목적과 범위의 구분 없이 학교에서 필요한 우선 순위에 따라 자율적으로 세출예산을 편성·집행할 수 있도록 학교예산회계제도를 개선한 것은 교육재정운영의 효율성을 제고한 교육재정운영의 성과라고 평가하였다.

교육재정과 관련하여 논의되고 있는 또 다른 쟁점은 지방재정과 교육재정의 통합에 관한 것이다. 국중호(1998)는 지방재정과 교육재정의 통합을 주장하는 통합근거로 세 가지를 제시하였다. 첫째, 교육서비스와 다른 공공서비스의 독립적인 공급은 자원배분의 선택에 왜곡을 가져오기 때문에 이들 서비스가 상호 연결될 때, 보다 높은 후생증가를 가져온다고 했다. 둘째, 교육 및 다른 지방공공서비스의 분리된 공급은 교육서비스의 부담구조에 대한 인식부족을 가져오고 이로 인해 도덕적 해이가 발생할 가능성이 높으며 양 재정의 통합은 편익과 부담과의 대응관계를 제고하여 도덕적 해이에 따른 후생손실을 완화할 수 있다고 했다. 셋째, 지방재정과 교육재정을 별도 운영함으로써 발생하는 행정비용의 중복이나 책임소재의 불분명함으로 인해 교육비용이 증대된다고 했다. 따라서 양 재정의 통합은 교육비용의 감소를 가져오게 하여 주민의 교육비 부담을 완화시킬 수 있다고 동 연구는 전망하였다. 이와 같은 주장에 대해 김병주(1999)는 통합에 따른 지역주민의 후생증가가 우리나라의 현실에서 실현가능한지에 대한 의문을 제기하였다. 교육처럼 투자 회임 기간이 길어 그 효과가 나타날 때까지 장기간이 걸리는 투자보다는 단기간에 가시적 효과가 나타나는 사업에 자치단체장을 비롯한 선출직 공무원은 우선적으로 투자를 하려고 하기 때문에, 비록 교육부문에 지역주민의 선호가 높다 할지라도 교육분야에 재원이 우선적으로 투자될 가능성이 낮다고 했다. 또, 김병주는 교육재정을 지원하는 측과 지출하는 측이 다르기 때문에 나타날 수 있는 도덕적 해이에 대해서는 우리나라와 같이 교육환경구조가 열악한 곳에서는 도덕적 해이 문제가 발생할 여지가 적다고 주장하였다. 그리고 지방재정과 교육재정의 별도 운영에 따른 행정비용 증가는 중복적인 투자가 거의 없기 때문에 나타나지 않고 있다는 주장을 제기하였다. 그러나 안종석(2000)은 지방재정과 교육재정을 분리하여 운영하는 경우 공공재원 전체의 효율적인 운영이라는 관점에서 볼 때 경쟁의 부재로 인해 공공재원의 배분이 왜곡되고 도덕적 해이가 발생될 수 있음을 지적하였다. 이러한 재원사용의 비효율성을 개선하기 위해 교육재정을 광역자치단체 재정과 통합하는 방안을 제시하였다. 현행 교육자치단체를 그대로 유지하면서 중앙정부가 지원하는 교육비 중 일부를 광역자치단체에 일반재원으로 지원하고 광역자치단체가 자체적 결정에 의해 교육비를 지출하도록 하면 일반지방재정과 교육재정이 상당부분 통합될 수 있을 것이라고 보았다.

이처럼 교육재정의 자율성, 공공재원 배분의 효율성을 강조하는 경제학자 집단과 교육의 독립성, 전문성, 형평성을 강조하는 교육전문가 집단 이외에 지방재정과 교육재정의 통합에 앞서 지방자치와 교육자치의 일원화가 선행되어야 한다는 행정학적 관점의 주장(박동서, 1994; 박정수, 2001)들이 서로 나누어져 있어 국민적 합의를 도출하는 과정이 쉽지 않을 것으로 전망된다. 그러나 선행연구 중에서 참여정부의 국정과제로 추진하고 있는 지방분권정책 중 재정분권이 지방교육재정에 미치는 영향을 분석한 연구는 현재까지 발견되지 않았다. 그러므로 다음 장에서는 재정분권정책의 방향에 의해 변화가 예상되는 중앙정부와 지방정부 간 재정구조 변화와 이러한 변화와 상호 연관되어 일어날 것으로 예상되는 지방교육재정의 변화를 살펴보고자 한다.

Ⅲ. 재정분권이 지방교육재정에 미치는 영향

참여정부는 「지방활력을 통한 분권형 선진국가」라는 비전을 수립하고 지방분권을 추진하고 있다(정부혁신지방분권위원회, 2003). 지방분권 추진 7개의 기본방향 중 지방교육재정에 직·간접의 영향을 미치는 과제는 □지방교육자치제도 개선□과 □지방재정력 확충 및 불균형 완화□이다. 지방교육자치제도 개선과 관련한 내용에는 ① 지방자치행정의 종합적 수행을 위한 일반행정과 교육행정의 연계성을 강화하고 교육 행·재정과 지방행·재정의 연계추진 ② 지방교육자치에 대한 주민참여 강화 ③ 지방교육행정체제의 다양화 검토 ④ 시·군·구 중심의 교육행정 실시 등이 있다. 정부혁신지방분권위원회의 지방분권로드맵에 따르면 관련 법안 개정을 2004년도 상반기에 실시한 이후 법제화를 통해 2005년 하반기부터는 교육행·재정과 지방행·재정을 연계하겠다고 밝히고 있다. 그러나 지방교육자치와 관련하여 현재까지 구체적으로 추진되어 온 실적은 없다.

지방교육자치제도의 개선과 함께 지방교육재정에 직접적으로 영향을 미치는 정책과제는 □지방재정력 확충 및 불균형 완화□이다. 이 주요과제 속에 포함된 ① 지방교부세 법정율 인상과 국세의 지방세 이양을 통한 지방재정기반의 확충 ② 지역 간 재정격차 완화를 위한 지방교부세 산정방식 개선, 지방양여금 제도 개선 등은 중앙정부의 재정 수입액에 영향을 주는 한편, 재원배분방식에도 영향을 주기 때문에 지방교육재정과 직접적인 관련이 있는 내용이라고 볼 수 있다. 특히, <표 1>에서 나타난 것처럼 지방교육재정 중 국가지원금의 경상교부금은 내국세 총액의 13%로 규정되어 있어 국세의 지방세 이양은 내국세 총액을 감소시키는 효과가 있다. 이와 반대로 내국세 중 일부가 지방세로 이양될 경우 시·도세 총액이 증가하게 됨에 따라 지방교육재정으로 이전되는 지방자치단체의 전입금이 증가하게 될 것으로 예상된다.

지방교육재정과 직접적으로 관련이 있는 지방자치단체의 세입구조를 들여다보면 지방자치단체의 자체재원인 지방세와 세외수입, 중앙정부로부터 내려오는 이전재원에는 지방양여금, 증액교부금, 지방교부세, 국고보조금이 있고, 지방자치단체가 재정상 필요한 경비를 조달하기 위하여 외부로부터 자금을 차입하는 지방채가 있다. 이러한 세입구조를 바탕으로 광역자치단체의 i의 총세입을 식(1)과 같이 표시하고자 한다.

[eqn: TLRi = LTRi + LNTRi + BGi + AGi +LSTi + CGi + LDi]	식(1)

여기서 i = 광역자치단체, TLRi = 자치단체 i의 세입총액, LTRi = 자치단체 i의 지방세 수입액, LNTRi = 자치단체 i의 세외수입액, BGi = 자치단체 i의 지방양여금액, AGi = 자치단체 i의 증액교부금 수입액, LSTi = 자치단체 i의 지방교부세액, CGi = 자치단체 i의 국고보조금 수입액, LDi = 자치단체 i의 지방부채 총액.

) 식(1)의 영문약자는 total local revenue(TLR), local tax revenue(LTR), local non-tax revenue(LNTR), block grants(BL), additional grants(AG), local share tax(LST), categorical grants(CG), local debt(LD)이며, 식(2)에 첨가된 영문약자 local internal tax revenue(LITR), total local share tax(TLST), total internal tax revenue(TITR)를 기초로 만든 것임.

식(1)은 참여정부의 지방분권정책이 실행되기 전인 현행 세입구조이나 참여정부는 다음과 같은 재정분권 일정을 로드맵에서 밝히고 있다. 현재까지 밝혀진 내용을 정리해 보면 ① 국세 일부를 지방세로 이양 ② 지방교부세 법정율을 현재 내국세의 15%에서 18.3%로 인상(인상 내역은 지방양여금 폐지에 따라 지방교부세로 전환되는 도로정비사업과 지역개발사업에 해당하는 교부세율 상승분 2.8%와 지방재정의 현실을 감안한 교부세율 추가분 0.5%) ③ 지방양여금 폐지 ④ 증액교부금 폐지 ⑤ 국고보조금제도 개선 등이 지방분권 로드맵에 포함되어 있다. 이러한 변화를 좀 더 자세히 분석해 보면 2005년 이후 광역자치단체 i의 총세입은 첫째, 내국세의 일부를 징세지주의에 의해 지방세로 이양할 경우 지방자치단체의 지방세 수입은 현재의 수입에 국세의 지방세 이양비율과 지방에서 중앙에 납부하고 있는 각 지방의 내국세의 양에 의해 증감 폭이 결정될 것이다. 둘째, 지방교부세율이 상향 조정될 경우 지방으로 이전되는 교부세 총액의 증가가 예상되나, 증감 폭은 지방세로 이양된 국세의 폭에 의해 좌우될 것이다. 이와 같은 교부세율의 변화는 현재 광역자치단체 i가 차지하는 전체 지방교부세 총액의 비율과 관련이 있다. 예를 들어 지방교부세 산출방식을 기준으로 분석해보면 지방교부세율이 상향조정되면 현재 재정력이 낮은 광역자치단체가 재정력이 높은 광역자치단체보다 더 많은 재원을 중앙정부로부터 지원을 받게 될 것이다. 그러므로 전체 지방교부세(TLST) 중에서 특정 광역자치단체가 받고 있는 의존재원(LSTi)의 비중(LSTi□TLST)에 따라 광역자치단체 i의 총세입의 증가폭이 달라지고, 전체 내국세 수입의 총액이 증가할 경우에도 자치단체의 세입총액도 증가하게 될 것이다. 아래 식(2)는 이와 같은 관계를 수식으로 나타내고 있다.

) 내국세 총액이 증가할 경우 자치단체의 세입총액에 미치는 영향을 살펴보면, 자치단체 세입총액(TLRi)은 지방교부세율 □와 전체 지방교부세 중 자치단체 i가 차지하는 지방교부세액(LSTi)에 비례하나, 국세의 지방세 이양 비율 □만큼에 의해 차감되고 있음을 식(2)의 부분미분을 통해 알 수 있음.   (□TLRi/□TITR) = [□(1-□)*(LSTi/TLST)].

[eqn: TLRi = (LTRi + alpha TIMES LITRi) + LNTRi + [ {LSTi} over {TLST} TIMES beta (1 - alpha)TITR] + CGi + LDi]	식(2)

여기서 i = 광역자치단체, TLRi = 자치단체 i의 세입총액, LTRi = 자치단체 i의 지방세 수입액, □ = 국세의 지방세 이양 비율, LITRi  = 자치단체 i의 내국세 총액, LNTRi = 자치단체 i의 세외수입액, LSTi = 자치단체 i의 지방교부세액, TLST = 지방교부세 총액, □ = 지방교부세율, TITR = 내국세 총액, CGi = 자치단체 i의 국고보조금 수입액, LDi = 자치단체 i의 지방부채 총액.

식(2)에서 [eqn: (LTRi + alpha TIMES LITRi)]는 국세를 지방세로 이양하였을 경우 지방재정에 미치는 영향을 나타내는 것이고, [eqn: beta (1 - alpha)TITR]은 지방교부세율 인상이 지방재정에 미치는 영향을 반영하는 동시에 내국세의 일부를 지방세로 이양하였을 경우 감액되는 내국세 총액의 변동액을 반영하고 있다. 기타 세외수입, 국고보조금, 지방부채 등은 변동이 없는 것으로 식(2)는 가정한다. 식(2)를 바탕으로 현재 논의되고 있는 재정분권정책이 지방교육재정에 실질적으로 미치는 영향을 분석하기 위해 일차적으로 지방재정수입에 미치는 영향을 다음과 같은 가정아래 분석한 뒤, 지방교육재정에 미치는 영향을 예측하고자 한다. 첫째, 국세의 지방세 이양은 징세지주의에 의하여 내국세의 일정부분(□)을 지방으로 이양한다. 이양비율은  10%를 가정하여 전체세입 변동에 미치는 영향을 분석해 본다. 둘째, 지방교부세 법정율은 이미 정부에서 결정한 것과 같이 현행 내국세 15.0%를 기준으로 하되 지방양여금 폐지에 따라 지방교부세로 전환되는 도로정비사업과 지역개발사업에 해당하는 교부세율 상승분 2.8%와 지방재정의 현실을 감안한 교부세율 추가분 0.5%를 합해 내국세의 18.3%로 산정하여 계산한다. 셋째, 재정분권정책에 의거 지방양여금과 증액교부금은 폐지된 것으로 간주하고, 세외수입, 국고보조금, 지방채는 분석 기준연도인 2002년도 일반회계 결산 금액을 그대로 적용한다. 시나리오 분석은 광역자치단체 16개를 대상으로 하고, 2002년도 분석대상 자치단체의 세입에 재정분권이 이루어졌을 경우를 가정하여 적용하였다.

내국세 중 일부를 지방세로 이양하였을 경우 나타나는 결과는 <표 2>와 같이 지역경제력이 좋은 광역자치단체의 경우 지방세 수입이 대폭적으로 증가하는 것으로 나타났다. 특히 내국세 비율이 높은 자치단체일수록 지방세 수입의 증가가 높게 나타나고 있다. 그 예로, 내국세 전체의 56.2%를 담당하고 있는 서울의 경우 □의 비율이 10%일 때 지방세 수입은 51.2% 증가하여 자체 재원확충에 도움이 되고 있음을 쉽게 알 수 있다. 서울시의 경우 지방교부세를 지원 받지 않은 지방교부세 불교부 단체이기 때문에 내국세의 일부를 지방세로 이양할 경우 발생하는 내국세 총액의 감소(1-□)에 영향을 거의 받지 않기 때문에 지방세입 증가뿐만 아니라 전체세입에서도 높은 증가율을 보이고 있다. 이와 같은 현상은 주로 지방교부세 의존비율이 낮고 상대적으로 내국세 담세율이 높은 광역시와 경기도에도 유사하게 나타나고 있어 이들 자치단체들에게는 국세 일부의 지방세로의 이양이 지방자치단체의 자체재원 확충에 기여하는 것처럼 보인다. 이상의 분석과 유사한 결과가 김석태(1999)의 논문에서도 발견된다. 김석태(1999)는 국세의 세원이 지방에 이양되는 경우 지역별 재정확충 효과를 측정하는 모형을 만들어 광역자치단체를 대상으로 적용한 결과, 대부분 도 지역은 수입이 감소한 반면 서울 63.3%, 경기 15.0%의 세수 증대가 발생한다고 주장하였다. 이것은 국세의 지방세로의 이양이 재정확충 효과는 지역경제력이 좋은 도시지역에 집중되어 있어 재배분 후 지역간 재정격차가 더 심화됨을 시사하고 있다.

<표 2> 재정분권 실행 시 광역자치단체 세입변동 내역

(단위: %)

분 류		서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산
내국세비율*		56.2	4.5	2.2	3.1	1.6	2.2	2.3
지방교부세비율*		0.06	1.21	0.67	0.36	1.22	0.71	0.52
세입 증감	지방세수입	51.2	16.5	12.5	10.7	8.1	12.0	16.5
	전체세입	42.2	7.2	3.4	3.7	1.8	3.9	2.3

분류		경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주
내국세비율*		13.4	1.8	2.0	2.0	1.7	1.5	2.2	2.9	0.5
지방교부세비율*		0.26	2.74	2.13	2.12	2.50	3.15	3.00	2.51	1.02
세입 증감	지방세수입	17.4	33.6	43.8	32.1	35.3	27.8	26.6	19.9	13.0
	전체세입	8.4	-1.8	-0.3	-3.3	-4.0	-4.5	-3.0	-1.0	-6.0

자료: 지방재정연감(2003), 국세통계(2004), * 내국세 비율은 전체 내국세 중 수입분 내국세를 제외한 내국세 합계에서 광역자치단체 i에서 납부하는 내국세가 차지하는 비율이며, 지방교부세 비율은 전체 지방교부세 총액에서 광역자치단체 i에 배분되는 비율임.

국세의 지방세로의 이양뿐만 아니라 지방교부세 등을 고려한 식(2)의 결과는 내국세 부담 비율이 적고 의존재원인 지방교부세의 비율이 높은 제주도를 비롯한 전라남도, 전라북도 등 道의 경우는 전체세입에 있어서 재정분권 전보다 각각 -6.0%, -4.5%, -4.0%의 재원감소가 발생하고 있는 것으로 나타났다. 이는 국세의 지방세로의 이양이 지역간 재정력 불균등 현상을 심화시켜 자치단체간 부익부 빈익빈 현상을 초래하고, 더 나아가 광역자치단체의 지방세 수입에서 변동이 생겨 지방세 수입의 3.6%를 지방교육재정으로 이전해주는 전입금에서도 자치단체별 차이를 더욱 크게 하는 결과를 초래할 것으로 전망된다.

지방교육재정에 미치는 영향을 분석하기 위해 <표 1>에 나타난 지방교육재정의 세입구조를 수식으로 나타내 보고자 한다. 수식의 간편화를 위해 식(2)에서 지방교육재정수입에 영향을 주는 국가지원금 중 경상교부금과 지방자치단체 일반회계 전입금 중 시·도세 전입금을 중심으로 식(3)을 만들어 보았다. 지방교육재정 세입구조 중 봉급교부금, 증액교부금, 비의무교원봉급전입금, 담배소비세 및 지방교육자치단체의 자체수입 등은 지방분권정책의 영향을 거의 받지 않은 변수이기 때문에 식(3)에 포함되지 않았다. 이와 같은 가정을 바탕으로 '지방분권정책 실행전□의 광역자치단체 i의 총 세입을 식(3)과 같이 표시하고자 한다.

[eqn: TLERi = 0.036LTRi + 0.13TITRi + ETi + LETi]	식(3)

여기서 i = 광역교육자치단체, TLERi(total local education revenue) = 교육자치단체 i의 교육세입총액, LTRi(local tax revenue) = 자치단체 i의 지방세 수입액, TITRi(total internal tax revenue) = 내국세 중 교육자치단체 i의 교육경상교부금, ETi(education tax) = 교육세 중 교육자치단체 i의 지방교육양여금, LETi(local education tax) = 교육자치단체 i의 지방교육세.

식(3)은 광역교육자치단체의 재정수입을 광역자치단체인 시·도의 지방세 수입액 3.6%와 당해연도의 내국세 총액의 13.0%인 지방교육재정교부금 중 교육자치단체 i로 이전되는 재원, 지방교육양여금의 재원이 되는 목적세인 국세분 교육세 중 교육자치단체 i로 이전되는 재원과 지방교육세를 합한 수입으로 구성되어 있다. 그러나 식(2)에서 나타난 것과 같이 징세지주의에 의해 내국세 일부를 지방세로의 이양하였을 경우 발생하는 지방세 증가와 이로 인해 야기되는 내국세 총액의 감소는 지방자치단체의 세입변동뿐만 아니라 지방교육자치단체의 재정수입에도 변화가 나타나는데, 이러한 변화를 식(4)와 같이 표시하였다.

[eqn: TLERi = 0.036(LTRi + alpha TIMES LITRi) + 0.13(1 - alpha)TITRi + ETi + LETi]	식(4)

여기서 i = 광역교육자치단체, TLERi = 교육자치단체 i의 교육세입총액, LTRi = 자치단체 i의 지방세 수입액, □ = 국세의 지방세 이양 비율, LITRi  = 자치단체 i의 내국세 총액, TITRi = 내국세 중 교육자치단체 i의 교육경상교부금, ETi = 교육세 중 교육자치단체 i의 지방교육양여금, LETi = 교육자치단체 i의 지방교육세.

식(4)는 지방교육자치단체의 시·도세 전입금은 지방세 자체수입과 국세를 지방세로 이양하였을 경우 이양비율(□)에 의한 변동과, 이양비율(□)에 따른 내국세 총액의 감소 등을 반영한 광역교육자치단체 교육세입총액의 변화를 나타내고 있다. 이것은 재정분권정책에 의한 지방재정과 지방교육재정, 내국세 수입과 지방교육재정도 상호 연관되어 영향을 미치고 있음을 나타내고 있다. 그리고 현재 진행되고 있는 재정분권정책에 의해 지방으로 재원이 이전되어 갈수록 자치단체의 재정상태에 따라 지방교육재정도 긍정적 혹은 부정적인 영향을 받게 될 것이다. 그러므로 최소한 현재 상태의 지방교육재정을 유지하기 위해서는 적어도 식(5)와 같은 등식이 성립되어야 할 것이다.

[eqn: 0.036(LTRi + alpha TIMES LITRi) + 0.13(1- alpha )TITRi >= 0.036LTRi + 0.13TITRi]	식(5)

여기서 i = 광역자치단체, LTRi = 자치단체 i의 지방세 수입액, □ = 국세의 지방세 이양 비율, LITRi  = 자치단체 i의 내국세 총액, TITRi = 내국세 중 교육자치단체 i의 교육경상교부금.

위 식은 국세 일부를 지방세로 이양된 후 증가하는 지방세 총액의 3.6%와 국세 일부를 지방세로 이양한 뒤 감소되는 내국세 총액의 13%가, 이러한 변동이 있기 전인 재정분권전 상태에서 지급 받고 있는 식(5)의 우변보다 같거나 커야 할 것이며, 그렇지 않을 경우 재정확보를 위한 교육계의 요구가 나타날 것이다. 실제 내국세 총액의 변화로 인해 교육재정이 영향을 받았던 사례는 1993년 교통세 신설에서 찾아 볼 수 있다. 교통세법 제정에 따라 원래 휘발유와 경유에 부과하였던 특별소비세를 목적세인 교통세로 대체하게 되었는데, 목적세인 교통세가 신설됨에 따라 그 만큼 내국세가 줄어들게 되었다. 이에 따라 내국세 총액과 연계되어 있는 지방교육재정교부금도 줄어들게 되자 교육부는 지방교육재정교부금을 종전 11.8%에서 15%로 상향조정해 줄 것을 정부에 요구하였다. 그러나 지방교육재정교부금의 결손분은 6대 도시 담배소비세 전입율을 30%에서 45%로 상향조정하여 보전하고, 담배소비세 전입율 상향에 따른 지방자치단체의 세수 부족은 담배소비세를 갑 당 100원 인상하여 460원으로 조정하여 보충한 바 있다. 이런 선례가 있기 때문에 재원 배분 재조정에 따른 과부족 문제를 해결하기 위해 정부도 장기적으로 지방재정과 지방교육재정을 연계하겠다는 과제를 추진하고 있는 것 같다.

그러나 지금까지 재정분권이나 지방교육재정과 관련하여 교육계가 보이고 있는 반응은 고교 평준화 개선문제나 교육정보시스템에 대응하였던 선례와 비교하였을 때 거의 전무한 실정이다. 이러한 원인을 살펴보면 우리나라의 지방교육재정이 다른 나라에서는 찾아볼 수 없는 특징에 의한 것이라고 볼 수 있는데, 이 특징은 과세권이 없는 교육자치단체가 교육비를 집행하고 있어 교육재정수입구조나 재정확충에 대해서는 상대적으로 □주어지는 것□으로 인식하고 자신들이 □조달하여야 하는 과제□로 인식하지 않고 있는 점이다. 그러나 지방분권이 진행될수록 이제 지방교육재정 수요액 조달의 책임은 점차적으로 지역주민과 지방정부의 책임으로 돌아 올 것이다. 이와 같은 정책적 변화에 따른 지방교육재정 문제를 해결하기 위한 정책적 제안을 결론부분에서 제시하고자 한다.

Ⅳ. 결  론

참여정부 출범이후 논의되고 있는 지방분권과 그에 따른 재정분권에 대한 우리사회의 관심이 매우 높은 것과는 대조적으로 지방재정구조의 변화와 지방교육자치 실현에 따른 지방교육재정에 대한 논의는 거의 없는 편이다. 최근 실시되었던 어느 광역자치단체의 교육감 후보들의 정책토론회에서 논의되었던 주요 정책과제를 검토해보면, 4명의 교육감 후보 모두 □학력향상과 인사쇄신□을 최우선 과제로 제시하였을 뿐 교육재정과 관련한 논의는 전혀 발견되지 않았다(제주일보, 2004). 이처럼 교육행정가나 교육담당자들이 교육재정에 무관심한 것은 중앙과 지방정부가 재원을 조달하여 과세권이 없는 교육자치단체에 재원을 이전해 주고 집행하도록 하는 제도에 기인한 것이라고 볼 수 있다. 이런 문제를 해결하기 위해서 지방교육자치단체에게 과세권을 부여하는 방안을 생각할 수도 있으나 이러한 방안은 지방세정체계를 이원화하는 결과를 초래하기 때문에 현실성이 없는 대안으로 보인다. 그런 관점에서 참여정부는 지방교육재정에 소요되는 재원을 중앙정부가 일방적으로 조달하여 지방에 배분하는 집행방식을 이제는 대폭 수정하고 적어도 초·중등 교육의 상당 부분의 책임을 공립학교의 설립·경영자인 지방자치단체가 맡도록 하겠다는 정책방향을 지방분권로드맵에서 제시하고 있다.

그러나 재정적인 책임과 함께 지방교육자치를 확대할 경우 지역간 재정력 불균등 현상으로 인해 자치단체간 부익부 빈익빈 현상을 초래하여 일반공공서비스 뿐만 아니라 교육서비스에서도 지역 간 격차가 커질 수밖에 없을 것이다. 특히, 급속한 산업화와 도시화의 과정에서 수도권과 비수도권, 대도시와 중소도시간, 그리고 도시와 농촌간의 재정력 격차가 심화되어 최저한의 공공수요마저 자체수입으로 충족시키지 못하는 지방자치단체들이 나타나고 있는 실정에서 과도한 분권화는 거주지역에 관계없이 제공되어야 하는 최소한의 교육서비스에 대한 불균형이 심화될 것이다.

이런 점에서 참여정부는 지방분권정책을 추진함에 있어서 다음과 같은 방안을 통해 지방교육재정의 불균등을 최소화하여야 할 것이다. 첫째, 재정분권정책으로 인한 불이익 배제의 원칙이다. 내국세 일부를 지방으로 이양함으로써 내국세 총량이 감소되고, 이로 인해 현재 내국세의 13.0%에 해당하는 지방교육재정교부금의 감소가 발생되지 않도록 감소분 만큼이 보전 될 수 있도록 법정전입금 비율을 상향하거나 다른 재원을 이용한 보충이 이루어져야 할 것이다. 이와 함께 재정력이 약한 지방교육자치단체를 위해 최소한의 교육서비스 확보를 위한 용도로 사용될 수 있는 특정보조금(specific grants) 지원이 강화되어야 할 것이다. 둘째, 지방교육재정의 근본적인 확충을 위해 지방교육재정과 관련한 세율을 올리거나 새로운 세목을 개발하는 것이다. 그러나 교육재정확대를 위해서 세율을 높이거나 교육관련 세목을 신설할 경우 주민들의 조세저항이 발생할 것이다. 이런 점 때문에 교육관련세금의 세원을 보면 담배세, 레저세(경주·마권세) 등 사회적 죄악으로 간주되나 사회생활에서 완전히 제거할 수 없는 사회악과 관련한 세목들이 많이 있다. 이와 같은 죄악세(sin tax)는 미국의 경우 복권 수입 전액을 교육재정으로 사용하도록 하는 지방정부가 9개 주, 기타 대부분의 주에서는 복권 수입액의 일부로 교육재정으로 사용하고 있다. 일본과 프랑스의 경우도 복권 수익금을 이용하여 학교건설, 일반교육사업의 재원으로 사용하고 있다(김종순, 2001). 그리고 미국의 경우 카지노 사업장의 수익금 상당부분이 교육지원, 청소년 사업을 위해 사용되고 있는 점을 볼 때(민기, 2003), 우리나라의 지방자치단체도 지역별 특성을 고려하여 내국인 카지노장 도입, 국세인 주세를 지방세로의 전환, 복권 수입 일부를 지방교육특별회계로의 이전 등을 통해 지방교육재정 확충 방안을 검토하여야 할 것이다. 이처럼 지방교육재정확충을 위해 자치단체가 적극적인 자세를 가져야 하는 것은 지방교육세가 지방세인 등록세, 재산세액, 종합토지세액의 20%, 자동차세액의 30%, 균등할 주민세액의 10-25%, 담배소비세액의 50%, 레저세액(경주·마권세액)의 60%와 같은 부가세(附加稅) 형식으로 운영되고 있어 수입구조가 매우 불안정하고 취약하다는 점 때문이다. 셋째, 지방자치단체의 교육재정 지원은  공립학교에 한하고 사립학교의 경우 자립형 사립학교 제도 도입을 통해 소요재원을 자체 해결할 수 있도록 하여야 할 것이다. 현재 열악한 재정환경에 처해 있는 사립 중등학교 중 자립형 사립학교를 지향할 경우 일정기간 정부에서 지원해 주고, 자립형 사립학교가 될 수 없는 학교는 공립학교로 전환하여야 할 것이다. 그리고 난 후 사립학교에 대한 재정지원을 최소화하고 정부의 교육재원은 공립학교에만 투자함으로써 평준화의 골격을 유지한 공립학교와 학생선발과 등록금책정의 자율권을 확보한 사립학교가 상호 경쟁할 수 있는 환경을 지방자치단체는 만들어 나가야 할 것이다.

이상과 같은 방안과 더불어 교육의 정치적 중립성 훼손과 교육재원이 타용도로 사용될 수 있다는 이유로 반대하고 있는 지방자치와 교육자치의 일원화에 대해서 지방교육재정확보 측면에서 건설적인 논의가 이루어져야 할 것이다. 또, 지방분권정책이 진행될수록 교육재원조달 책임이 광역자치단체장에게 점점 높게 부여된다면 교육감 선임 및 교육위원 선임에 대해 광역자치단체장이 영향력을 발휘할 수 있는 제도를 만들고, 재정확충과 운영에 대한 책임도 동시에 부여하여야 할 것이다. 이와 함께 예산운영의 투명성과 효율성 제고를 위해 논의되고 있는 성과주의 예산제도, 발생주의·복식부기제도를 지방교육재정에도 도입하여야 할 것이다. 본 연구는 지금까지 참여정부의 지방분권정책이 지방교육재정에 미치는 영향을 분석하기 위해 지방분권로드맵에서 나온 계획과 정부에서 논의를 바탕으로 전개되었으나 확정되지 않은 수치를 이용하였다. 이와 같은 추정치를 이용하여 시나리오 분석을 하였기 때문에 실제 정책이 확정되어 집행되었을 경우와 본 연구의 실제와 일치하지 않을 수 있다는 한계점을 밝히고자 한다.

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민  기(閔  基): 미국 University of Kentucky에서 행정학 박사학위를 받았으며 국회사무처 근무를 거쳐 현재 제주대학교 행정학과 조교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 재정운용, 조세 및 투자 등이며 논문으로는 □외국인 직접투자 유치에 영향을 미치는 요인 간의 상호작용 효과□, □시장실패와 제주도 지방정부의 항공운송산업 참여에 관한 이론적 고찰□ 등이 있다.

<E-mail: minkee@cheju.ac.kr/논문접수일: 2004.7.11/심사완료일: 2004.8.7>