성과와 경쟁중심의 지방정부개혁의 한계와 과제*

□지방정부연구□ 제8권 제2호(2004 여름) : 243∼263

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- 지방공무원들의 인식태도를 중심으로 -

The Limitations and New Agendas for the New Managerial Reform Initiatives in Korean Local Governments

* 본 연구는 2001-2002 부경대학교 기성회 학술연구비 지원으로 진행되었음을 밝힙니다.

양 기 용(부경대학교 행정학과)

지난 수년 동안 중앙정부의 주도하에 성과와 경쟁을 강조하는 새로운 제도들이 지방정부에 도입되어 진행되어 왔다. 그러나 이러한 새로운 제도들이 제대로 정착되지 못하고 본래 의도와는 달리 부작용이 나타나고 있는 것으로 알려졌다. 본 논문은 이러한 시각에서 새로운 제도들에 대한 이론적 재검토와 평가를 통하여 우리 지방정부에 적용하기 위한 실천적 전략을 제시하고자 하였다. 이와 관련하여 본 논문은 실제 지방공무원을 대상으로 성과급제도 등 현재 운용되고 있는 세 가지 성과중심적인 제도에 대한 설문조사를 실시하였다. 설문조사 결과 대다수의 응답자들은 새로운 제도의 형식적 운용을 지적하고 있었으며 개혁 피로감까지 느끼고 있는 것으로 나타났다. 이와 같은 문제점을 완화하고 신공공관리적인 새로운 제도의 문화적 적합성을 높이기 위하여 본 논문은 보다 점진적이고 실질적인 집행전략을 모색하였다, 특히 중앙정부의 일방적인 제도도입에 따른 한계를 극복하기 위하여 본 논문은 지방정부의 여건을 고려하여 지방정부차원에서의 성과관리를 위한 인프라와 역량의 구축을 우선적으로 강조하였으며, 이를 위한 한두 지방정부에 대한 시범실시를 제안하고 있다.

주제어 : 지방정부혁신, 신공공관리, 성과관리

Ⅰ. 시작하며

지난 1990년대 중반부터 공공무문의 혁신과 개혁은 행정현장이나 학계에서도 주된 쟁점과 이슈가 되어 왔다. 물론 이러한 공공부문의 혁신노력은 우리 경우에 한정된 것은 아니다. 영연방국가를 중심으로 1980년대부터 생산양식 변화에 따른 자본주의 경제질서의 개편과 재정위기를 극복하기 위한 노력의 일환으로 공공부문 혁신이 진행되어 왔다. 그러나 상당한 기간에 걸쳐 전개되어 왔던 선진외국과 달리 우리나라는 1997년 경제적 위기 상황으로 인하여 시장실패와 더불어 이러한 위기를 초래하고 미숙하게 대응하는 공공부문에 대한 개혁을 동시에 요구하였다. 이러한 위기상황은 김대중정부 집권시기동안 내내 일종의 부담과 한계이자 동시에 정책추진의 원동력으로 작용하여, 위기극복을 위한 다양한 경제개혁조치들과 함께 공공부문개혁이 의욕적으로 추진되었다. 이러한 개혁조치들에 대한 성과에 대해서는 많은 논란이 제기되고 있으며, 김대중 정부의 개혁성과를 한마디로 평가하기는 어렵다. 개혁의 주체 또는 대상이 되는 집단이나 기관에 따라 또는 개혁조치가 가져오는 이해관계 변화의 방향과 폭에 따라 서로 다른 평가를 내리기 때문이다.

성과와 경쟁중심의 지방정부개혁의 한계와 과제

□지방정부연구□ 제8권 제2호(2004 여름)

이러한 상이한 평가에도 불구하고 김대중정부가 채택한 전반적인 개혁정책기조 특히 민간부문과 노사관계 등의 경우 신자유주의적 가치를 지향하여 추진되었다는데는 커다란 이견이 없으며 그러한 기조하에서 공공부문에서는 신공공관리(New Public Management)적인 개혁조치들이 진행되었다. 이러한 신공공관리론적인 공공개혁조치들은 궁극적으로 효율성을 지향하고, 이를 달성하기 위하여 성과와 경쟁이라는 두 가지 운영원리를 우리의 공공조직운영에 접목하고자 하는 제도들이 시행되었다. 이러한 접근방식은 엄격하고 계서적인 통제와 감독이라는 기존의 행정원리와는 다른 입장이었으며, 엄격한 관료제적인 행정문화에 익숙하였던 공무원조직에 상당한 충격으로 다가왔다. 특히 구조조정을 통한 인력감축은 안정적 직장이라 여겨져 왔던 공무원사회의 조직문화에 영향을 주었으며, 아울러 인사·예산·민원서비스제공 등의 여러 분야에서 새로운 관리방식이 도입되었다. 그러나 김대중정부 후반기에 접어들면서 공공부문개혁에 대한 무관심과 냉소적인 태도 그리고 반발이 공무원 조직에서 나타나기 시작하였다. 이러한 신공공관리주의적 개혁조치에 대한 반작용은 단순히 개혁에 대한 기득권층의 저항이라고 돌리기에는 많은 점을 시사하여준다. 분명 이러한 움직임은 공공부문개혁과 관련되어 개혁주체와 대상, 방법과 범위, 그리고 시기 등에서 부작용이 나타나고 있음을 말하여 준다. 특히 중앙정부와 지방정부를 비교할 때 개혁의 추진 정도가 지방정부차원에서 상대적으로 매우 미약하다는 점을 고려할 때 개혁의 집행과정이 순탄치 않았음을 보여 준다.

) 김대중정부의 공공부문개혁조치의 이념적 지향점과 이론적 기반이 신공공관리주의라는 데는 큰 이견이 없으나(김판석, 2000; 남궁근·황성돈, 2002; 윤태범 외, 2002; 박천오, 2002; 김판석, 2000; 배용수, 2000), 이명석(2001)는 김대중정부가 표면적으로 신공공관리주의를 표명하고 있으나 실제로는 신공공관리론의 논리에 따라 추진된 것이 아니라고 주장한다

그동안 중앙정부내 개혁추진주체는 개혁 집행전략에 대한 심각한 고민보다는 이미 설정된 개혁방향과 수단적 목표에 몰입하는 경향을 보여주었으며, 벤치마킹이라는 이름하에 선진 외국의 제도나 관리방식을 국내로 이식하는 데 상당한 노력을 기울여 왔다. 그러나 이제는 그동안 추진한 개혁조치들이 과연 어떻게 집행되었으며 추진된 개혁적 제도들이 우리의 행정조직 내부관리에 어느 정도 착근되어 의도한 성과를 거두고 있는 가에 대하여 차분한 검토가 필요한 시점이다. 새로운 제도의 실험적인 도입보다는 추진된 개혁조치들이 처음 의도한대로 공공부문의 내부 경쟁력을 유도하고 성과에 의한 관리를 가져왔는 가에 대한 깊은 성찰이 요구된다. 이러한 성찰적 평가를 통하여 새로운 접근방식이 고려될 수 있울 것이다. 특히 개혁이 적용되는 공간과 상황 즉 중앙정부와 지방정부를 분리하여 검토할 필요가 있다. 이러한 상황적 분리를 통하여 개혁의 단선성과 일방성이 아닌 개혁과정의 복잡성과 상황적 한계성, 개혁주체와 객체간의 상호관계성을 이해할 수 있을 것이다.

이러한 관점에서 본 논문은 신공공관리주의의 개념적 특성과 이에 대한 비판적 견해를 간략히 검토한 후, 김대중정부에서 의욕적으로 추진한 신공공관리주의적인 공공부문 개혁조치들이 각 지방정부차원에서 어떻게 추진되었으며 그 추진과정에 대하여 어떠한 평가가 이루어지고 있는지를 살펴보고자 한다. 아울러 이러한 여러 성과와 경쟁중심의 개혁조치들에 대하여 지방공무원들은 어떠한 인식과 내부평가를 하고 있는 지를 설문조사를 통하여 실증적으로 검토하여 지방정부 개혁조치들의 적실성을 평가하고 그에 대한 한계와 추후 지방정부개혁을 위하여 요구되는 전략적인 과제를 제시하고자 한다. 이와 같은 신공공관리주의적인 개혁조치들에 대한 비판적 논의와 평가는 이러한 개혁조치가 궁극적으로 지향하는 성과의 원리를 존재론적으로 부정하는 것은 아니다. 오히려 이러한 성과중심의 제도들이 상황적 적실성을 유지하면서 우리 공공부문 특히 지방정부에 정착될 수 있는 실천적 집행전략을 제시하고자 하는 것이 본 논문의 주된 목적이다.

Ⅱ. 성과와 경쟁중심의 신공공관리주의적 지방정부 개혁조치

1. 신공공관리적 공공부문 개혁에 대한 논의와 비판

서구자본주의 국가에서 신공공관리주의의 전개는 역사적인 맥락을 가지고 전개되었으며, 1970년대와 1980년대에 걸처 전개되었던 대량생산체제(mass production system 또는 Fordist production system)의 효율성 저하와 유연한 생산체제의 등장으로 인한 경제적 위기상황과 밀접하게 연계되어 있다. 또한 20세기 내내 지속적으로 확대되어온 정부부문의 역할과 재정확대에 대한 반작용과 연관되었다. 이러한 경제적 위기와 정부실패에 대한 대응은 1980년대 영미에서 새로운 시장질서를 강조하는 신우파의 정치적 등장과 함께 새로운 정치적 선택으로 신공공관리(New Public Management)라는 이름하에 전개되었다. 이러한 신공공관리는 기존의 위계적인 계층과 획일적인 통제를 중시하였던 행정관리방식을 시장원리를 중시하는 관리방식으로 전환할 것을 강조하였다. 새로운 관리방식은 개별주체의 자율성과 경쟁 그리고 성과를 핵심적인 운영방식으로 삼고 있다. 결국 신공공관리는 정부실패에 대한 시장논리의 우월성을 기반으로 본질적으로 민간부문에서 활용되는 관리기법들의 공공부문에의 적용이라 할 수 있다(Ingraham, 1997: 326: 총무처 직무분석기획단, 1997). 이러한 입장은 일종의 기술(technologies)인 관리방식을 바꾸면 조직과 전체사회의 효율성 증대가 뒤따른다는 관리주의적(managerialism)인 전제에 충실하고 있다(Politt, 1990).

물론 신공공관리에 대한 개념이나 내용, 도입과정 및 추구형태 등은 무엇이든 그릴 수 있는 □빈 도화지□와 같다고 표현될 정도로 각 국이 처한 역사나 문화, 정치적·행정적 지도력에 따라 다양한 모습으로 나타난다(Ferlie et al., 1996: 11). 그러나 일반적으로 신공공관리주의는 민간부문에서 지향하는 경쟁지향적·성과지향적·고객지향적인 관리모형을 공공부문에도 유사하게 적용하고자 하는 시도라 이해된다. 보다 구체적인 수단으로는 구조개혁을 위해 민영화, 민간위탁, 인력감축, 재정지출억제, 책임운영기관, 규제완화등이 사용되고, 인사개혁수단으로는 인사권한의 분권화, 성과급제도, 고위직 계약제 등이 그리고 재정개혁수단으로는 다년도예산, 발생주의회계 등이 활용되고 있으며 서비스 및 성과관리수단으로는 서비스기준제도, 성과협약 등이 집행되고 있다(김태룡, 2000; 서순복, 1999).

그러나 신공공관리주의에 대해 상당한 이론적 비판이 제기되고 있다. 첫째, 가장 근본적인 비판은 민간부문에서 추진된 신공공관리주의적인 관리방식이 공공부문에서 적용 가능할 것인가에 대한 의문으로 이는 결국 민간부문과 공공부문의 이질성 문제로 이어진다. 공공부문이 지니고 있는 기본적인 법적·정치적 환경과 제약은 물론 행정작용의 특성과 영향력이 민간부문 특히 기업과는 본질적으로 다르다는 지적이다(이명석, 2001). 이러한 행정의 특성으로 인하여 정부는 신공공관리가 가장 우선적으로 추구하는 효율성뿐만 아니라 형평성, 공정성, 민주성, 절차적 합법성. 행정에 대한 통제 등 다양한 다른 가치를 추구하기 때문에 효율성이라는 단일가치의 추구는 상이한 가치추구와 서로 충돌할 가능성을 수반한다는 점이다. 특히 자율성과 경쟁원리에 따른 행정은 민주주의 원리에 근거한 행정통제와의 갈등문제가 제기될 수 있다. 다시 말하면 위험을 감수하고(risk-taking), 규칙을 탄력적으로 적용하고(rule-breaking), 시장원리에 입각한 자기중심적인(self-interested) 경쟁논리에 입각한 신공공관리가 과연 어떻게 공익과 연계되며, 새롭게 형성된 자율적인 관료권력에 대한 통제는 과연 가능한가의 문제가 제기된다(Terry, 1998: 198; Jordan, 1994). 아울러 고객중심주의가 전제하는 □고객□ 개념에 대한 비판도 제기된다. 신공공관리주의에서 일반시민들은 공공서비스를 이용하는 수동적인 소비자로서의 고객역할에 주된 초점이 맞추어 진다. 이러한 관점은 민주시민공동체(a democratic polity)를 형성하고 공공의 문제(publicness)를 조정하여야 할 행정의 역할을 축소하고 본질적인 민주주의(substantive democracy)가 지향하는 사회정의, 공동체적 참여, 소수자의 권리 등을 등한시하는 부정적인 결과를 초대할 수 있다는 우려도 나타나고 있다(Vigada, 2002; Haque, 2001; Vox et al., 2001).

둘째, 환경적인 적합성 문제이다. 신공공관리주의가 기반으로 삼고 출발한 서구 자본주의적인 시장질서가 확립되어 있지 않는 사회·경제·문화적 상황에서 신공공관리적인 관리기법이 성공적으로 적용될 수 있을까 하는 의문이 제기된다. 즉 신공공관리적인 기법과 그 사회적 실재(social reality)가 적합한지에 대한 검토가 필요하다는 입장이다(Kelly, 1998). 신공공관리는 몇 가지 전제를 상정하고 있다. 즉 비시장적 의사결정과정에도 합리성과 효용극대화를 추구하며 이와 같은 원칙에 준거하여 행동하는 활동주체들이 존재하고 효율적인 자원배분을 위해서는 경쟁원리의 도입에 필요한 공공의 선택(public choice)을 강화해야 한다는 이론적 입장이 전제되어 있다. 또한 위임자의 의도에 충실하게 직접 집행업무를 담당하는 대리인들의(agents) 위임업무수행이 계약이나 유인전략을 통해 제도화될 수 있다는 전제 역시 설정되어 있다. 이러한 전제가 충족되지 못한 사회나 단지 형식적인 제도만이 마련되어 있는 나라의 경우 신공공관리의 적용가능성은 낮게 나타난다는 지적이다(Barzelay, 1993; 이달곤, 2004: 394-410).

셋째, 관리방식의 전환은 새로운 관리제도를 수용할 수 있는 구성원과 조직을 전제할 때 가능하다는 점이 지적되고 있다. 신공공관리주의는 충분한 능력을 지니고 있는 우수한 공무원들이 시대에 뒤떨어진 예산, 인사, 구매 등 낡은 관리방식의 덫에 사로 잡혀 제대로 능력을 발휘할 수 없다는 인식에서 출발한다(National Performance Review, 1993: 2). 그리고 새롭게 적용될 관리체제는 바로 자율성 증대와 시장 중심적 관리를 통해 이미 갖추어진 구성원의 충분한 능력이 발휘될 수 있게 유도하는 시도이다(Kaboolian, 1998; Terry, 1998).  이처럼 신공공관리주의는 조직 구성원 개개인과 조직 전체의 능력과 제도적 기반이 이미 형성되어 있음을 전제하고 있다. 따라서 개인차원뿐만 아니라 조직전체 차원에서 새로운 관리방식을 수용하고 활용할 수 있는 역량이 갖추어지지 못한다면 신공공관리주의적인 관리방식이 제대로 작동되지 않거나 형식적으로 운영되어 긍정적인 효과대신 부정적인 부작용을 가져오게 된다는 비판이 제기되고 있다(Kettle et al., 1996: 2-3).

그러나 이와 같이 지적되고 있는 여러 한계에도 불구하고 선진외국에 비해 매우 경직된 계층제적인 행정문화와 정(情)적인 관행을 가지고 있는 우리 행정조직의 경우(김형평, 1997), 보다 탄력적인 조직운영과 합리적인 성과에 의한 관리방식이 정착되어야할 필요성은 부인하기 어렵다. 따라서 단순히 일회적인 제도이식이 아니라 우리 공공부문의 진정한 개혁을 위하여 꼭 필요한 제도라면 이를 정착시키기 위해 앞에서 지적한 한계점과 문화적 적실성을 명확히 인식하고 관련제도의 시행을 위한 전제조건과 인프라를 충족시키기 위한 체계적이고 점진적인 준비가 더욱 요청된다.

2. 김대중정부 성과와 경쟁중심의 지방정부 개혁 경험

김대중정부하에서 전개된 우리의 공공부문개혁조치들이 위와 같은 신공공관리적인 기조하에 진행되었다는 데는 커다란 이견이 없는 것으로 판단된다(윤태범 외, 2002; 박천오, 2002; 김판석, 2000; 김태룡, 2000; 배용수, 2000). 김대중 정부의 공공부문개혁 방향 역시 외국의 경우와 같이 "작지만 효율적인 정부"를 지향하고 있다. 이에 따라 실제로 김대중정부하에서 추진된 공공분야 개혁조치들은 1998년도에 추진된 민간부문에서의 고용구조 유연화에 따른 구조조정과 맞물려 추진되었으며, 공공부문의 고통분담이라는 정치적 상징의미가 포함되어 있다. 이에 따라 중앙정부 차원에서는 1998년부터 2001년까지 세차례에 걸쳐 기구개편과 인력감축이 이루어졌으며, 공기업과 산하기관의 구조조정과 운영시스템의 개선 및 불합리한 관행에 대한 개선노력이 이루어졌다. 또한 책임운영기관제도의 도입과 시범운영, 개방형직위제의 도입, 성과급보수제 추진 등이 이루어졌다. 아울러 재정운영체제의 개선을 위한 관련 제도 개선과 새로운 회계 및 예산제도 도입이 시도되기도 하였다. 이러한 김대중정부의 공공부문개혁조치들은 앞에서 논의된 신공공관리주의적인 개혁흐름과 크게 벗어나지 않고 있다(기획예산처, 2002).

한편 각 지방정부차원에서 공통적으로 추진된 성과와 경쟁을 강조하는 신공공관리적인 개혁조치들로는 성과급제도와 목표관리제, 행정서비스헌장제도, 개방형임용제 등을 들 수 있다. 성과급제는 2급∼3·4급 과장의 경우에는 목표 관리제에 대한 성과평가를 통하여 성과연봉제로 그리고 5급이하의 경우에는 근무성적평정을 통한 성과상여금제도로 운영되고 있다(중앙인사위원회, 2004). 목표관리제는 목표지향적인 업무태도를 유도하고 목표달성성과를 인사에 반영하고 목표달성에 따른 차별화된 보상을 실시하기 위하여 개인별 성과목표와 성과지표를 설정하고 이에 대한 평가를 실시하는 것으로 규정되어 있다. 원칙적으로 1급∼4급 공무원을 대상으로 실시하나 시·군·구 과장급인 5급에도 적용되며 6급이하에 대해서는 기관별로 실정을 감안하여 자율적으로 적용범위를 정하도록 규정하고 있다(행정자치부, 2003).

개방형임용제는 중앙부처에서 주로 지정되어 시행되고 있으나 광역지방자치단체에서도 시·도의 과장급이상 직위중 공통적으로 개방형직위 지정이 가능한 직위에 대해서는 시·도지사가 자율지정하도록 규정하고 있다. 이에 해당하는 직위로는 공보·법무업무담당 과장, 보건환경연구원장, 박물관업무 또는 문화예술업무를 담당하는 사업소의 장 , 정보·통신업무 담당과장, 국제교류·통상업무 담당 과장 등이 지정되어 있다. 아직까지는 지방정부에서는 활성화되지 않았지만 최근 몇몇 시·도 광역자치단체에서 제한적으로 시도되고 있다. 행정서비스헌장은 행정서비스를  고객중심으로 전환하고 행정서비스 내용과 공급절차에 이용자의 의견을 반영하고 서비스 전달체계를 개선하여 궁극적으로 고객만족도를 제고하고자 1998년부터 시범운영되기 시작하였다. 2003년말 현재 전국적으로 총 7,582종이 제정되었으며 이중 중앙부처의 헌장이 2,747종 그리고 지방자치단체의 서비스 헌장이 4,935종이 제정되었으며, 총 2.492개의 지방자치단체 기관이 현재 행정서비스 헌장을 제정·운영하고 있다(행정자치부, 2004).

Ⅲ. 성과와 경쟁중심의 지방정부개혁에 대한 평가와 인식태도

1. 지방정부의 신공공관리적 개혁조치에 대한 평가

지난 1990년대 말부터 시작된 성과와 경쟁을 강조하는 신공공관리주의에 입각한  공공부문 개혁방향에 대해서는 커다란 논란이 없이 진행되어 왔다. 실제로 1990년대 영연방 국가들이 신공공관리주의적인 개혁조치를 통해 경제위기상황을 극복하고 성공적으로 공공부문 개혁을 유도하여 왔다는 사실이 국내학계에 널리 수용되어 있었다. 따라서 IMF 경제위기상황에서 우리 공공부문개혁이 지향해야 할 방향과 가치 그리고 수단으로 신공공관리주의적인 개혁조치들이 큰 거부감 없이 받아들여졌다. 외환위기를 초래하고 예방하지 못한 정부에 대한 불신감이 증대되어 정부 역할과 범위 그리고 운영방식에 대한 변화가 요청됨에 따라 성과와 경쟁을 추구하는 신공공관리적인 개혁방향이 불가피한 대안적 선택으로 여겨졌다.

그러나 점차 신공공관리적인 개혁과 그에 따른 여러 제도들이 우리사회에 적용되고 정착될 수 있을 것인가에 대한 우려도 나타났다(남궁근·황성돈, 2001; 박재완, 2000; 김태룡, 2001; 이명석, 2001). 특히 중앙정부차원에서의 공공부문개혁조치와는 달리 지방정부의 경우 독자적인 개혁조치들이 제대로 정착되어 집행되지 못하였으며, 각종 성과와 경쟁중심의 개혁조치들이 뚜렷한 성과를 내고 있지 못하다는 평가와 이와 관련된 여러 문제점들이 지적되고 있다(최유성, 2002; 주재현·정윤수, 2000; 옥원호·김석용, 2001; 박충훈, 2003; 박천오, 2002; 허철행, 2002). 이처럼 중앙정부와 비교할 때 성과와 경쟁을 강조하는 지방정부 개혁이 의도한대로 전개되지 못한 원인 또는 문제점으로 다음과 같은 두 가지 요인으로 요약될 수 있다.

첫째 요인으로 획일적이고 하향적인 공공부문 추진방식의 한계를 들 수 있다. 개혁추진체제를 논의할 때 김대중정부의 경우 이전의 경우와 비교할 때 상대적으로 효과적인 개혁추진체제를 구축한 것으로 평가되고 있다(김판석, 2000; 송희준, 2002). 이전 행정부의 경우 주로 민간인을 중심으로 하는 위원회 형태의 행정개혁추진체제를 통해 개혁이 이루어진 바 있다. 반면에 김대중정부는 기획예산처라는 개혁을 전담하는 상설적인 중앙행정기구를 신설하여 행정관리와 공기업영역을 전담하여 개혁을 추진하였다. 기획예산처는 중앙집권적인 개혁 추진주체로서 공공부문개혁의 기본틀을 구상하고 개혁성과를 점검·확인하는 기능을 수행하였으며 구체적인 실무차원 개혁집행단계에서는 행정자치부와 중앙인사위원회 등이 분담하였다(윤태범 외, 2002). 이러한 개혁추진체계는 이전 정부에서 직접적인 집행기능을 행사할 수 없는 민간인 중심의 위원회체제와는 차이를 보인다. 실제로 기획예산처 정부개혁실을 중심으로 한 개혁추진체제는 예산과 개혁추진성과를 연계할 수 있는 잠재적 권한을 가짐에 따라 정부개혁실을 중심으로 개혁의 기획과 집행 그리고 평가체제를 구축할 수 있었으며, 종합적이고 일관된 내용의 개혁을 추진할 수 있었다.

) 그러나 이러한 정부개혁실 중심의 개혁추진체제는 기존의 대통령직속 위원회체제에 비해 □여러 부처중의 하나□라는 위상을 갖게 되어 타 부처의 개혁을 추진하는 데는 한계를 갖게 되었다. 특히 민간인 전문가로 구성된 정부혁신위원회의 위상이 기획예산처의 자문기구로 결정됨에 따라 개혁관련 의결권과 의제선정권이 중앙부처인 기획예산처에 의해 주도됨에 따라 과거 정부의 개혁관련 위원회가 보여준 능동적이고 상향적인 운영방식과는 차이가 나타났다(김판석, 2000: 237)

그러나 이러한 집권적인 개혁추진체제는 개혁구상이 아닌 일선 행정기관에서의 개혁집행단계에서는 문제점을 노정하였고 특히 지방정부차원에서 개혁을 추진하는 과정에서는 한계를 드러내었다. 이러한 개혁추진체제에서는 지방정부는 기획예산처에서 결정된 개혁 프로그램을 일방적으로 수용하게 되고 이 과정에서 각 지방정부가 처해있는 특수한 상황이나 여건들은 크게 감안하지 않게 된다. 이럴 경우 지방정부 공무원들은 자신들이 개혁의 주체라는 인식보다는 개혁의 객체 또는 개혁 대상으로 인식하게 되고 개혁과정에서 소극적인 태도와 경계의식을 갖기 쉽다. 더구나 1998년도 개혁초기에 중앙정부차원에서 획일적으로 결정된 인력감축조치를 경험한 바 있는 지방정부의 구성원들로부터 이어지는 획일적인 개혁조치들에 대해 적극적인 순응을 기대하기는 어렵다고 판단된다. 아울러 실제적인 개혁 추진력을 행사할 민선단체장이 이와 같은 부정적인 시각을 갖게 될 경우 지방정부의 행정관리개혁을 추진하기 매우 어려워지게 될 것이다. 특히 민선자치단체장의 입장에서는 행정관리 개혁조치들은 공약사업이나 지역개발과 같은 정치적 파장이 큰 사업에 비해 우선순위에서 밀려나기 쉽기 때문이다.

이와 같은 이유로 우리 지방정부 공공부문 혁신경험은 외국의 경우에 지방정부차원에서 특히 공공서비스 제공과정에서의 자율성, 성과와 평가관리 등에 많은 노력이 기울여 진 것과는 다른 전개과정이라 할 수 있다. 물론 지방정부별로 혁신적인 제도를 추진한 바도 있으나, 이런 혁신노력의 전국적인 확산에는 이르지 못하였다. 이처럼 중앙정부가 주도한 지방정부에 대한 하향적 개혁은 분권화와 자율성을 중시하는 신공공관리주의 원칙에 적합하지 않을 뿐 아니라, 중앙정부에 의해 단기간내에 추진한 개혁과 가시적인 성과를 추구한 수량위주의 개혁방식은 결국 개혁수단을 목표시하는 매우 형식적인 개혁결과만을 가져왔다는 평가를 받고 있다(최유성, 2002: 102-103).

두 번째 요인으로는 상대적으로 취약한 지방정부의 개혁인프라와 개혁역량이 지적되고 있다. 경쟁과 성과중심의 내부관리방식을 민간부문에서부터 오랜 기간 경험한 선진국가들은 노동시장의 유연성, 직무분석에 기초한 성과평가제, 성숙한 시민의식 등 사회전반적인 개혁인프라가 구축되어 있다. 반면에 우리 지방정부의 경우 이러한 개혁 인프라 구축이 매우 미흡한 상태에서 선진적인 제도와 관리방식이 도입되어 한계를 초래할 수 밖에 없다는 지적이다(최유성, 2000; 김태룡, 2001; 이달곤, 2003). 경쟁과 성과를 강조하지만 실제로 조직내부는 경쟁과 성과를 강조할 수 없는 형태로 운영되며, 성과측정과 평가기준이 마련되지 못하였고 조직차원에서 합리적인 운영방식을 마련할 역량이 이루어지지 않은 상태에서 외부적 강요에 의한 새로운 제도도입은 의도한 성과대신에 부작용을 낳게 된다는 입장이다.

다른 한편으로는 지방공무원 나아가 기관이나 조직의 능력과 역량 문제가 제기된다. 목표관리제 등과 같은 성과관리제는 기관과 조직의 비전과 전략목표하에서 개별 성과목표를 설정하고 그에 따른 성과지표를 스스로 개발하고 추진할 수 있는 전략수단을 명시하는 작업을 요구한다. 그러나 현재 우리 지방행정 환경하에서 개별 지방공무원들이 이러한 전제작업을 수행할 수 있는 가는 의문이다. 이는 단위 기관이나 조직은 물론 개인적인 차원에서의 전략적인 사고나 구체적 목표설정과 같은 경험이 이루어지지 않은 상태에서는 형식적인 개별 성과목표와 성과지표가 제시될 가능성이 높기 때문이다. 또 하나의 문제는 성과측정의 어려움이다. 경쟁과 성과관리의 궁극적인 수단은 개별 또는 집단에 대한 성과측정이라 할 수 있다. 그러나 명확한 직무분석이 이루어지지 않은 상황에서 개인적인 직무범위와 직무수행결과를 명확하게 구분하기 어렵고 개별적인 성과측정 역시 힘들게 된다. 이처럼 목표관리제에 기초한 평가가 불가능하고 근무성적평정이 연공서열적인 평가에서 벗어나기가 쉽지 않다면, 이는 결국 경쟁의 결과를 제대로 측정할 수 없고 그에 따른 성과평가결과에 따른 보상에 대한 의문이 제기될 수밖에 없게 될 것이다.

2. 지방정부원의 성과와 경쟁중심의 개혁조치에 대한 인식태도

1) 조사개요

1998년이후 김대중정부 동안에 각 지방정부는 독자적인 정책으로 또는 중앙정부의 주도하에 지방정부의 경쟁력을 확보하기 위한 새로운 조치들을 추진하여 왔다. 본 논문에서는 중앙정부의 주도에 따라 현재 지방정부내에서 공통적으로 실시되고 있는 성과와 경쟁을 강조하는 개혁제도들에 대하여 지방공무원들이 어떠한 인식태도를 가지고 있는 가를 알아보았다. 이를 위해 지방정부차원에서 공통적으로 추진되고 있는 성과급제도, 목표관리제, 행정서비스헌장제 등 세가지 제도에 한정하여 지방공무원들의 의견을 묻는 설문조사를 실시하였다. 이러한 설문조사를 통하여 현재 시행되고 있는 제도에 대하여 지방공무원들의 평가를 확인할 수 있을 것이다. 설문조사는 2002년 12월과 2003년 1월 사이에 경기도 공무원 총 944명을 대상으로 구조화된 설문지를 자기 기술하는 방식으로 실시하였다. 설문응답자중 남자 724명, 여자 214명, 무응답이 6명이었으며, 연령별로는 30대와 40대가 가장 많아 30대가 439명(46.5%), 40대가 401명(42.5%)이며 20대와 50대 이상은 56명과 43명이었다. 직급별로는 5급이 35명, 6급이 281명, 7급이 328명 8급이하가 341명으로 나타났다. 근무지별로는 도청이 84명, 대도시 자치단체가 199명, 중소도시 자치단체 357, 도농복합시와 군지역이 318명이였다. 그러나 설문조사가 대면 면접방식이 아니라 각 지방자치단체의 협조를 얻어 배포후 자기기입방식으로 이루어져 응답대상자들이 남성, 30대와 40대에 치중되어 있고, 5급이상 중견간부 대상자들의 비율이 상대적으로 부족하다는 한계를 지니고 있다. 아울러 응답자들이 세가지 제도의 대상자인 지방정부의 공무원집단에 한정되어 전문가 집단이나 일반 시민 등과 같은 다양한 이해당사자들과 비교하여 제도시행에 대한 객관적인 평가를 할 수 없다는 한계도 가지고 있다.

2) 성과와 경쟁중심의 세가지 제도운영에 대한 지방공무원의 부정적인 평가

설문조사에 응답한 공무원들의 경우 현재 전국 모든 지방정부에서 공통적으로 시행되고 있는 각종 성과와 경쟁중심의 제도(성과급, 목표관리제, 행정서비스헌장 등)등에 대하여 전반적으로 부정적인 평가를 하고 있는 것으로 나타났다. 현행 제도들에 대하여 응답 공무원의 14.9%만이 제도로 인하여 적극적 업무추진 의욕에 도움이 되었거나(1.1%) 일할 수 있는 분위기가 조성되었다고(13.8%) 응답하였다. 반면에 이전과 큰 차이가 없다는 응답이 33.4%로 가장 많았으며, 오히려 업무분위기가 악화되었거나(22.7%) 개혁조치나 제도개선이라는 이야기만 들어도 피곤하고 지긋지긋하다고 응답한 비율이 24.4%에 이르렀다. 이른바 □개혁피로감□를 느끼는 집단이라 할 수 있다. (<표 1> 참조).

흔히 공공부문의 개혁에 대하여 냉소감을 느끼거나 싫증을 내는 것을 □개혁피로감(reform fatigue)□라고 한다. 이러한 개혁피로현상은 다양한 원인에 기인하고 있으나 첫째, 급격하고 지나친 개혁조치와 개혁 과부화로 인한 공무원들의 당혹감과 불안정감에 기인하거나 둘째, 이와 반대로 효과가 너무 미미한 개혁조치들이 장기간 지속될 경우에도 나타날 수도 있다(Lindquist, 2000; 김판석, 2000). 1998년 개혁초기  공공부문 인력감축과정에서 지방공무원들은 심리적 압박감과 신분적 불안감에 따른 첫 번째 유형의 개혁피로감을 느꼈으리라 생각된다. 이와 같은 익숙하지 않은 성과중심의 내부경쟁과 과다한 업무가 직무스트레스로 이어져 직무만족감을 저하시킬 가능성에 대한 우려도 지적된 바 있다(옥원호·김석용, 2001). 그러나 최근에는 초기의 신분불안이나 과격한 개혁조치들보다는 우리 실정에 맞지 않는 여러 제도들의 형식적인 시행에 따른 업무증가와 심리적 불편함에서 개혁 피로감이 발생하였다고 생각된다. 응답자 특성별 설문조사결과에 따르면 개혁피로감은 40대와 7급 응답자군에서 상대적으로 높게 나타나고 있다. 이러한 응답결과는 40대 공무원의 경우 젊은 20대와 30대 공무원보다 새로운 제도에 적응하기가 어려울 뿐만 아니라 감독권한을 행사하는 보직에 있을 가능성이 높은 50대보다도 실무 담당자로서 겪게 되는 어려움 때문에 이러한 결과가 나왔다고 판단된다. 7급과 6급에서 타 직급보다 개혁피로를 느끼는 강도가 높은 것 역시 실무에서 겪는 업무부담과 상급자 또는 하급자사이에서 느끼는 압박감이 다른 직급보다 크다고 해석할 수 있을 것이다. 근무지별로는 큰 차이는 나타나고 있지 않으나 도청 공무원들이 약간 높은 개혁 피로감을 보여 주고 있다.

<표 1> 각종 행정개혁조치에 대한 의견

(단위 : 명, %)
구 분		적극적 업무 의욕 발생	분위기는 조성	이전과 큰 차이가 없다	업무분위기 악화	개혁피로	모르 겠다	기타	합계	[eqn: chi ^2]
연령별	20대	-	3 (5.6)	20 (37.0)	8 (14.8)	15 (27.8)	8 (14.8)	-	54 (100.0)	43.864*
	30대	4 (1.0)	56 (13.9)	147 (36.4)	87 (21.5)	87 (21.5)	22 (5.4)	1 (0.2)	404 (100.0)
	40대	5 (1.3)	57 (15.0)	116 (30.4)	86 (22.6)	107 (28.1)	10 (2.6)	-	381 (100.0)
	50대 이상	1 (2.6)	5 (12.8)	10 (25.6)	18 (46.2)	5 (12.8)	-	-	39 (100.0)
	합계	10 (1.1)	121 (13.8)	293 (33.4)	199 (22.7)	214 (24.4)	40 (4.6)	1 (0.1)	878 (100.0)
직급별	5급	-	4 (11.8)	10 (29.4)	13 (38.2)	7 (20.6)	-	-	34 (100.0)	43.368*
	6급	5 (2.4)	29 (14.0)	58 (28.0)	60 (29.0)	52 (25.1)	3 (1.4)	-	207 (100.0)
	7급	4 (1.3)	44 (14.6)	91 (30.1)	58 (19.2)	90 (29.8)	14 (4.6)	1 (0.3)	302 (100.0)
	8급 이하	1 (0.3)	43 (13.5)	130 (40.8)	63 (19.7)	60 (18.8)	22 (6.9)	-	319 (100.0)
	합계	10 (1.2)	120 (13.9)	289 (33.5)	194 (22.5)	209 (24.2)	39 (4.5)	1 (0.1)	862 (100.0)
지역별	도청	-	6 (8.2)	20 (27.4)	18 (24.7)	24 (32.9)	5 (6.8)	-	73 (100.0)	45.432**
	대도시	1 (0.5)	22 (11.7)	57 (30.3)	57 (30.3)	45 (23.9)	6 (3.2)	-	188 (100.0)
	중소도시	3 (0.9)	54 (16.2)	139 (41.6)	66 (19.8)	59 (17.7)	13 (3.9)	-	334 (100.0)
	도농 복합시	6 (2.1)	39 (13.5)	78 (27.1)	59 (20.5)	87 (30.2)	17 (5.9)	2 (0.7)	288 (100.0)
	합계	10 (1.1)	121 (13.7)	294 (33.3)	200 (22.7)	215 (24.3)	41 (4.6)	2 (0.2)	883 (100.0)
* : □=0.05에서 유의적임. ** : □=0.01에서 유의적임.

한편 각종 제도들이 어떻게 운영되고 있는 가에 대한 질문에 응답자들의 대부분은 매우 형식적이라고 응답하였다. 즉 제대로 시행되고 있다는 응답은 1.7%에 불과하고 어느 정도 제대로 운영되고 있다는 응답비율 역시 10.4%에 그치고 있다. 반면 60%에 가까운 응답자들은 형식적인 시행에 불과하다고 응답하였으며 거의 시행되고 있지 않고 있다는 응답(13.9%)과 전혀 시행되고 있지 않다는 응답(6.1%)이 20%에 이르러 현행제도 운영이 유명무실하다는 의견이 80%에 가깝다는 것을 알 수 있다. 결국 설문조사결과는 지방정부차원에서 시행되고 있는 여러 제도들이 제도도입에 그치고 있고 실제적인 시행과 그에 따른 효과를 거두고 있지 못하다는 의견이 지배적임을 보여 주고 있다(<표 2> 참조).

<표 2> 성과와 경쟁을 강조한 개혁적인 행정관리제도의 시행에 대한 평가

구 분	응답자수(명)	비율(%)
제대로 시행되고 있다	16	1.7
어느 정도 제대로 운영되고 있다	98	10.4
형식적인 시행에 불과하다	564	59.7
거의 시행되고 있지 않고 있다	131	13.9
전혀 시행되고 있지 않고 있다	58	6.1
잘 모르겠다	71	7.5
기타	1	0.1
무응답	5	0.5
계	944	100.0

각 제도별 평가의견을 묻는 질문에 대하여 대체로 유사하게 부정적 견해를 표명하고 있으나 성과급제도에 대해서 가장 비판적임을 알 수 있었다. 이러한 결과는 여러 개혁조치들에 대한 지방공무원들의 수용도를 조사한 연구결과와도 일치한다(박천오, 2002). 설문조사결과 성과급제도를 강화하거나 현행대로 추진할 필요성을 지적한 응답은 8.0%에 불과하고 50%가 넘는 응답자가 제도보완이나 점진적 시행을 주장하고 있으며 당장에 폐지하자는 의견도  33.5%나 되었다(<부표 1> 참조). 성과상여급제도의 경우 경쟁원리를 도입하여 근무실적이 우수한 공무원에게 차별적인 성과급을 부여한다는 취지하에 시행되고 있으나, 평가기준의 모호성, 위화감 조성, 공공조직과 민간기업과의 차이무시, 우리 행정문화에서는 시기상조라는 비판 등이 제시되고 있다. 그에 따라 지급률 격차가 대폭 축소되고 지급대상범위 역시 90%로 확대되어 실제적인 효과가 의문시 되고 있는 상황이다.

목표관리제에 대해서도 응답자들은 유사한 의견분포를 보이고 있다(<부표 2> 참조). 물론 대다수 응답자들이 목표관리제를 통하여 성과연봉을 정하는 직급에 직접 해당하지는 않지만, 나름대로 경험이나 상급자들의 경우를 고려하여 의견을 제시하였다고 볼 수 있다. 응답자들의 목표관리제에 대한 평가 역시 부정적이어서 목표관리제의 당장 폐지나 점진적인 시행을 주장한 의견이 50%를 넘고 있다. 실제로 구성원들의 참여와 목표공유 그리고 목표의 전략적인 추진을 유도하기 위한 목표관리제가 구성원들의 이해와 관심부족, 개인단위로의 무리한 적용, 평가결과와 그에 따른 경제적 보상과의 지나친 연계 등으로 중앙부처에서조차 한계를 보이고 있으며, 특히 지방정부에서는 가시적인 성과가 없음이 지적되고 있다(박충훈, 2003; 최유성, 2002). 결국 평가대상이 되고 있는 성과와 경쟁중심의 현행제도에 대하여 10%내외의 응답자만이 긍정적인 평가를 내리고 있다는 현실은 지방정부에서 시행하고 있는 개혁제도들이 제대로 정착되지 못하였으며 실제적인 집행이 이루어지지 않고 있음을 보여준다.

한편 행정서비스헌장제도에 대해서는 앞의 두 제도에 비해 긍정적인 응답비율이  약간 높게 나타나고 있다. <부표 3>에 따르면 서비스 헌장제도를 확대·강화하자는 의견이 3.5%, 현행대로 추진하자는 의견이 7.4%로 나타났다. 반면 당장 폐지하자는 의견은 15.7%로 위의 두 제도보다는 부정적인 의견이 적게 나타났다. 이러한 결과는 서비스헌장제도가 응답하는 공무원들의 직접적인 이해관계에 영향을 미치지 않기 때문이라고도 평가할 수 있으나, 실제로 서비스헌장제도가 지방공무원들에게 지역주민의 의미를 새롭게 부여해주었다는 긍정적인 평가도 할 수 있다. 민선자치단체장 등장이후 일방적인 수혜자적인 위치에 놓여왔던 지역주민들이 고객으로 대접받고 실제로 민원처리과정에서 상당한 권위적인 태도가 사라진 것도 사실이다. 그러나 행정기관의 서비스 향상에 나름대로 기여하였다는 긍정적인 평가에도 불구하고 헌장제정확대에 치중한 결과 자체업무 및 기관특성을 반영하지 못한 획일적인 시행이었다는 비판을 받고 있다. 특히 이행기준의 구체화와 계량화에 한계를 보이고 있으며, 제정과정에 서비스 공급자인 공무원과 이용자인 시민들의 의견이 수렴되지 못하였다는 점 그리고 타당성과 실현가능성이 없는 기준의 제시 등이 문제점으로 지적되고 있다(최유성, 2002; 주재현·정윤수, 2000; 하혜수, 1999). 적용분야를 민원분야에 대폭 축소하자는 의견이 37%로 가장 높게 나타난 것은 무리한 적용대상 확대에 대한 반작용이라고 볼 수 있다.

이와 같은 성과와 경쟁중심적인 제도에 대한 부정적인 평가는 종합적인 평정점수에도 나타난다. 응답자들이 10점 만점을 기준으로 현행제도에 대한 평정한 결과 응답자들의 평균점수는 3.65로 나타났다. 평정 점수의 절대적인 기준은 없지만 상당히 부정적인 견해임을 시사하여 준다. 한편 이러한 평정점수가 응답자의 특성별로 어떠한 차이를 보여주는 가를 검증한 결과가 <표 3>과 같다.

<표 3> 성과중심제도의 운영실태 점수에 대한 공무원 특성별 일원분산분석표

구분		평균	표준편차	F-통계량	유의수준
연령	20대	4.02	1.816	3.056	0.028
	30대	3.76	1.921
	40대	3.43	1.933
	50대	3.93	2.030
직급	5급	3.80	1.937	3.171	0.024
	6급	3.40	2.044
	7급	3.55	1.899
	8급 이하	3.88	1.868
지역	도청	3.08	1.683	2.808	0.039
	대도시	3.68	1.844
	중소도시	3.79	1.977
	도농복합시	3.62	2.005

분산분석결과를 보면 연령별로는 20대가 가장 현행 제도운영에 대하여 호의적인 반면에 상대적으로 30대와 40대 특히 40대가 부정적인 견해를 보이고 있음을 확인할 수 있다. 직급별로는 6급과 7급 응답자들이 상대적으로 타 직급보다 부정적인 것으로 나타났다. 이러한 결과는 앞에서 논의한 개혁피로감의 경우와 마찬가지로 새로운 제도에 대한 적응력에서의 차이와 실무담당자로서의 부담 그리고 상급자와 하급자사이에서 느끼는 압박감에서 기인한다고 볼 수 있다. 결국 성과중심적인 제도에 대하여 지방정부내에서 실제 핵심적인 위치에서 업무를 수행하는 주사와 주사보급 직원인 40대 공무원들이 상대적으로 더욱 부정적인 견해를 가지고 있다는 조사결과는 이러한 성과중심적 제도의 정착이 쉽지 않음을 보여 준다. 지역별로는 도청 공무원이 가장 부정적인 견해를 표명하고 있어 실제로 일선시군보다 도청의 경우 중앙정부로부터의 개혁추진 압력이 더욱 직접적으로 작용하여 제도 적용에 따른 부작용이 크게 작용하였거나 내부 경쟁이 상대적으로 더욱 심각할 수도 있다는 추측도 가능하다.

이처럼 성과와 경쟁을 강조하는 제도들이 지방정부차원에서 제대로 정착되지 못하는 원인으로 정확한 개인별 성과측정이 어렵다는 점이 지적되고 있다. 성과와 경쟁중심의 제도들이 정착되지 못한 원인 두가지를 묻는 질문에 가장 많은 응답자들이 정확한 측정이 불가능하다는 점을 들고 있으며 다음으로는 상급자들이 객관적이고 공정한 평가를 하지 못하기 때문이라는 점을 들고 있어 성과측정의 객관성을  가장 우려하고 있음을 알 수 있다. 다음으로는 경쟁적인 조직문화의 미형성이나 능력을 발휘할 수 없는 재량권의 미비 등이 지적되기도 하였다(<표 4> 참조). 결국 경쟁과 성과를 관리할 수 있는 여건이 마련되고 있지 못함을 지적하고 있다. 한편 응답자 특성에 따른 새로운 제도들이 정착되지 못한 원인에 대한 응답결과는 의미있는 큰 차이를 보여주지 않고 있으나(<부표 5> 참조), 20대와 30대 응답자군에서 그리고 7급과 8급에서 상관의 객관적인 성과측정이 어렵기 때문이라는 응답이 약간  높게 조사되었다. 이러한 결과는 피평가자일 가능성이 높은 젊고 낮은 직급의 응답자군에서 상급자의 평가능력에 의문을 제기하고 있음을 알 수 있다.

<표 4> 성과중심제도가 제대로 정착되지 못한 원인

구분	1순위(%)	2순위(%)	합계(%)
정확한 개인별 성과측정이 어렵기 때문	62.6	11.0	73.6
상급자들이 객관적 평가를 못하기 때문	14.3	30.3	44.6
조직문화의 미형성	8.7	21.1	29.8
성과발휘할수 있는 재량권이 주어지지 않기 때문	5.0	9.4	14.4
조직구성원들의 역량 미형성	2.1	4.2	6.3
합법위주의 현 감사제도때문에	3.9	14.4	18.3
모르겠다	1.6	1.2	2.8
기타	0.2	0.2	0.4
무응답	1.6	8.2	9.8
합 계	100.0	100.0	200.0

이러한 응답결과는 성과와 경쟁중심의 제도가 정착되기 위해 우선되어야 할 조건을 묻는 질문에서도 유사하게 나타났다. 즉 가장 많은 응답자들이 업무수행체계 및 평가시스템의 구축을 가장 필요한 전제조건으로 들고 있으며 다음으로 업무관련 권한을 확대할 필요성도 지적하고 있다. 현행의 행정시스템과 근무성적평정체제하에서 개별적 또는 집단적인 성과를 측정하기에는 많은 한계가 있음을 보여주는 응답결과라 할 수 있다(<부표 4> 참조).

Ⅳ. 성과와 경쟁중심의 지방정부 개혁을 위한 과제

1. 개혁실천을 위한 집행전략 수립

성과와 경쟁을 강조한 현행제도들에 대하여 전반적인 부정적인 평가를 하고 있는 지방공무원들의 응답결과는 신공공관리주의적인 지방정부의 행정관리개혁에 대한 논의가 이제 새롭게 재검토되어야할 필요성을 시사하여 준다. 김대중정부 출범초기에 추진된 인력감축은 민간기업과의 형평성문제를 고려하여 중앙정부주도로 획일적으로 추진하여 나름대로 저항은 있었지만 별다른 반발 없이 진행되었다. 이는 당시의 경제위기상황이 개혁을 추진할 아주 좋은 기회를 제공하였기 때문에 가능하였다고 볼 수 있다. 그러나 이어진 성과와 경쟁을 강조하는 2차적인 행정관리제도들의 경우 그 궁극적인 방향성에 대해서는 큰 이견이 없으나 구체적인 집행과정상의 실천전략이 얼마나 충실히 마련되었는가에 대해서는 의문이다. 결국 개혁아이디어는 있었지만 구체적인 실천방안과 부작용에 대한 체계적인 검토를 포함한 개혁실천전략은 수립되지 못한 셈이다.

설문조사결과가 보여 주듯이 60% 가까운 응답자들이 현행제도들이 형식적으로 운영되고 있으며, 20%의 응답자들이 거의 시행되고 있지 않다는 응답결과는 중앙정부가 일방적으로 주도하는 개혁이 형식적으로 이루어지고 있음을 보여준다. 이에 따라 지방정부 공무원들은 경쟁과 성과를 강조하는 개혁조치가 가져올 비전과 목표를 공유하지 못하고 있으며, 행정관리개혁을 통하여 구체적으로 지방공무원들이 궁극적으로 성취할 수 있는 가치와 기여이익을 공유하지 못한 채 개혁의 주도자나 이해관계집단(shareholders)이 아닌 소극적인 개혁대상으로 머물고 있음을 간접적으로 시사하여 준다. 이러한 상황에서 중앙정부가 제시한 수량적인 개혁성과 건수를 개혁목표로 잘못 인식하여 목표와 수단이 대체되는 결과를 초래하였으며, 수단적인 성격의 각종 개혁성과건수를 형식적으로 제시하는데 많은 업무 부담과 함께 개혁 피로감까지 나타나게 되었다고 볼 수 있다.

따라서 지방정부는 다음과 같은 내용의 개혁실천전략을 수립할 필요가 있다:  (1) 명백한 개혁목표를 설정하고; (2) 예상되는 부작용과 도전을 파악하여; (3) 이를 극복하기 위한 기술적이고 전문적인 능력과 자원을 확보하고; (4) 내부적 순응과 외부적 지지를 확보할 수 있는 기제를 마련함으로써; (5) 개혁을 지속할 수 있는 조직분위기와 문화를 조성하여야 한다. 개혁전략은 단순히 발생한 상황에 대응하기보다는 목표한 결과를 도출하기 위한 의도적인 준비작업이다. 이 단계에서 공공부문개혁노력은 아이디어나 정치적 상징이 아니라 집행의 문제에 초점이 맞추어져야 한다. 이를 위해서는 기술적, 전문적인 능력이 필요하고 집행력을 확보할 수 있도록 시민단체, 언론 등 외부로부터의 정치적 지지도 요구된다. 그러나 무엇보다도 지방 공무원을 개혁의 대상이 아닌 개혁의 주체로 인식하여 이들을 개혁에 대한 내부 지지자로 전환하여야만 집행력을 확보할 수 있게 된다. 지방공무원들이 개혁의 주체로 또는 지지자로 변화되기 위해서는 개혁조치가 궁극적으로 공무원 스스로의 이해관계와 역할변화에 긍정적인 효과를 미친다는 점을 인식시킬 필요가 있다. 이러한 점에서 개혁목표와 궁극적인 개혁성과의 공유가 무엇보다도 중요하게 된다(Schick, 2000: 44-46).

2. 지방정부의 개혁인프라와 역량 강화

성과와 경쟁중심의 관리방식의 도입은 공무원들과 조직자체를 기존의 잘못된 관리방식이 강요하는 불합리한 통제와 규제로부터 자율성을 회복시켜주는 데 의미가 있다. 그러나 선진적인 관리기법을 적용한다고 하여도 해당 기관이나 구성원이 그 관리방식을 활용할 수 있는 능력과 여건이 이루어지지 못한 상황에서는 의도한 긍정적인 효과를 항상 가져올 수는 없을 것이다. 특히 조직 스스로 혁신을 지속하기 위해서는 해당기관의 개혁역량과 인프라 구축이 매우 중요하게 작용하게 된다. 이러한 개혁역량은 기관이나 해당 기관의 구성원들이 개혁을 구상하고 아이디어를 개발하는 능력뿐만 아니라 이러한 개혁을 추진하고 집행할 수 있는 제도적 권한과 물리적 자원의 동원과 실제적인 기술적 능력을 포함한다. 아울러 이러한 개혁추진을 지속할 수 있도록 정치적 지지를 확보할 수 있는 능력도 포함한다. 이는 공공부문개혁이 이제는 아이디어차원이 아니라 구체적인 현실에서 어떻게 실천할 수 있는 가도 중요시되어야 하기 때문이다(Lindquist, 2000).

특히 성과중심 행정관리 개혁의 경우 이러한 성과관리를 추진하고 집행할 수 있는 조직 차원의 역량과 인프라가 중요시 된다. 미국 County 정부의 성과관리제도를 검토한 Berman and Wang(2000)은 성과 관리개혁적인 제도의 도입보다는 이러한 제도를 집행하기 위한 단계적인 조치가 더욱 중요하다고 강조한다. 이들은 성과관리와 성과측정이 성공적으로 정착되고 집행되기 위해서는 성과관리가 예산, 전략기획 등과 같은 관리과정의 일부분으로 통합되어야 한다고 지적한다. 또한 카운티정부 스스로 성과목표(performance goal)와 측정수단(measures)을 개발하고 성과목표와 서비스 노력과 활동들간의 논리적인 연계를 파악할 수 있는 개혁역량(capacity for reform)이 필요하다고 지적한다. 이를 위해서는 운영과정과 산출물과를 연계시키는 노력과 적시에 성과관련 자료를 수집·분석·해석할 수 있는 공무원의 능력과 이러한 성과관리작업에 대한 기관장의 지지와 정치적 지지 등이 전제되어야 함을 제시하고 있다.

설문조사결과에 의하면 성과와 경쟁중심제도가 정착되지 못한 원인으로 60%이상의 응답자들이 정확한 개인별 성과측정의 어려움을 지적하고 있다. 이처럼 객관적인 성과측정이 어려울 경우 성과와 경쟁중심의 제도는 형식적인 운영은 불가피하게 될 것이다. 객관적인 성과측정을 위해서는 사후적인 측정뿐만 아니라 명확한 개인별·조직별 업무분담, 업무결과로서 성과목표의 제시와 구체적인 성과지표 개발 등이 선행되어야 한다. 그러나 지방정부 차원에서 성과관리를 위하여 구체적인 절차와 단계조치를 나름대로 설정하고 이를 기관실정에 적합하게 재구성하여 추진하였는가는 의문이다. 특히 중앙부처 공무원과 비교할 때 상대적으로 민원업무에 치중하고 있는 지방공무원들의 경우 성과관리와 관련하여 개인과 조직수준의 성과목표를 설정하고 이를 달성할 수 있는 수단적 전략과 이를 측정할 수 있는 객관적인 지표를 개발하고 추진할 충분한 시간적·전문적 노력을 기울이기가 어렵다고 할 수 있다. 그렇다고 외부에서 모든 개혁 집행프로그램을 마련하여 시달한다면 이는 현실적 적합성이 떨어진 형식적 집행이 되는 어려운 딜레마에 빠져있다.

) 목표관리제와 관련하여 지방정부 국장의 목표가 과단위 업무의 집합이 되고 과장의 목표는 담당 단위업무의 집합이 됨에 따라 개인의 목표와 조직의 목표가 구분되기 어려운 실정이다(최유성, 2002: 91)

따라서 지금부터라도 개인별·조직별·기관별 개혁역량강화를 강조할 필요성이 제기된다. 지방공무원들의 전략적 업무수행능력과 정책관리능력을 제고하기 위한 교육훈련에 대한 관심과 투자가 필요하다(이성복, 2003). 아울러 현재 시행하고 있는 성과평가 결과에 대해서 경제적 보상에 치중하는 것도 수정될 필요가 있다. 오히려 개인과 조직의 역량을 증대시킬 수 있는 비 금전적 보상을 충분히 제공하는 방향으로의 전환이 필요하다. 즉 개인에게는 다양한 교육훈련기회를(대학원진학, 외국기관연수 등) 부여하거나 인사상의 포상을 제공하고 조직이나 기관별로는 차등적인 권한과 자원의 제공 등과 같은 비 금전적인 보상에 많은 관심을 기울일 필요가 있다. 개혁에 대한 노력이 개인이나 조직의 이해관계에도 도움이 될 수 있을 때 개혁에 보다 적극적으로 그리고 지속적으로 참여하게 될 것이다.

아울러 새로운 제도의 이식과 정착을 어렵게 하고 있는 지방정부를 둘러싸고 있는 제도적 환경은 중앙정부가 우선하여 개선하여 개혁인프라를 구축하여야 한다. 즉 성과와 경쟁을 담보할 수 있도록 기관과 조직단위별 예산과 인사의 자율성은 제고되어야 하며 성과와 투입자원과의 인과관계를 명확하게 할 수 있도록 현행 회계제도는 전향적으로 개선되어야 한다. 특히 현재의 근무성적평정시스템이 그대로 유지되고 연공서열적인 평가관행이 유지된다면 성과급제도를 포함하여 성과와 경쟁을 강조하는 행정관리개혁조치가 정착되기는 어렵다. 따라서 합리적인 직무분석을 통하여 객관적인 직무분담과 그에 따른 성과측정을 위한 지표개발과 측정작업 등이 선행되어야 형식이 아닌 실제적인 경쟁과 성과중심의 행정관리가 자리 잡을 수 있게 될 것이다.

3. 개혁의 범위와 속도 조절: 지방정부의 자율적이고 단계적인 시범실시

성과와 경쟁을 강조하는 신공공관리주의적인 행정관리개혁조치들은 우리 문화와의 적합성이 검증되었다기 보다는 제도적 비정합성이 우려되는 외국의 관리개혁 경험이며, 앞에서 지적한 바와 같이 이러한 제도들이 적용되기 위해서는 선행되어야할 문화적 여건이나 제도적 인프라 그리고 개인적·조직적 역량 등이 우선적으로 충족되어야한다(정정길, 2002; 이달곤 2003). 따라서 지방정부차원에서 개혁의 실질적인 실천을 유도하기 위해서는 우리 중앙정부가 익숙하였던 광범위하고 획일적인 개혁조치를 일시에 실시하는 관행에서 벗어날 필요가 있다. 물론 개혁의 일관성을 확보한다는 점에서는 중앙정부 차원에서 집중적인 개혁아이디어 개발과 이를 적용하는 노력도 필요하다.

) 김대중정부 동안에 지속적으로 개혁 방향을 설정하고 이를 위한 아이디어와 개혁조치를 개발하여 나름대로 소기의 성과를 거둘 수 있었던 것 역시 이전 정부와는 달리 기획예산처내 정부개혁실이라는 집권적인 개혁추진체제가 운영되었기 때문이라고 볼 수 있다. 특히 기획예산처가 개혁조치와 예산수단과 연계시킬 수 있는 강점을 가졌다는 점이 나름대로 구속력을 발휘할 수 있는 계기가 되었으며, 특히 공기업과 산하기관의 경우에 더욱 그러하였다.

무엇보다도 개혁 아이디어의 구상단계와는 달리 집행단계에서는 기관별로 여건의 차이가 있음을 인정할 필요가 있다. 특히 중앙정부부처와 일선 지방정부와의 차이에 대한 인식이 필요하다. 즉 정책개발부서인 중앙부처조직과는 달리 지방정부는 정책개발보다는 일상적인 정책집행이나 민원처리업무를 주된 과업으로 받아들이고 있으며, 지방정부별로 상당한 여건 차이를 보이고 있다. 이러한 차이를 무시한 일방적인 개혁 집행은 자칫 개혁목표를 궁극적인 공공부문의 효율성과 성과제고에 두지 않고 중앙부처에서 설정한 계량적인 목표치(예컨대 행정서비스헌장 제정건수, 개별적 성과목표 제정건수 등) 추구에 치중하고 이러한 개혁수단의 목표치 달성을 개혁조치의 집행이 완료된 것으로 여기기 쉽다. 이와 같은 획일적인 개혁조치의 시행은 결국 형식적인 제도시행을 강요하는 결과를 가져올 가능성이 높다. 따라서 개혁의 방향과 가치는 중앙정부의 개혁주도기관에서 제시하되 그 실천전략과 개혁프로그램은 지방정부의 자율성에 맡길 필요가 있다. 그러나 앞에서 논의한 대로 자율적인 개혁집행은 지방정부의 역량과 인프라 문제로 연계된다.

) 물론 이러한 역할분담은 상호간에 충분한 정보와 의견교환을 전제하고 있다. 중앙부처의 개혁주도기관은 개혁정보를 확산하거나 지방정부에 대한 감독과 지원기능을 담당하되 강제적인 추진이나 순위위주의 평가보다는 충분한 보상(인센티브)을 제공하는 방향으로 전환되어야 할 것이다.

따라서 모든 공공기관에 획일적으로 적용하기보다는 개혁의 적용 범위와 시기를 조절하여 필요한 개혁조치에 대하여 시차를 두고 시범실시기관을 선정하여 체계적으로 준비하고 이를 집행할 수 있는 여건을 하나 하나 마련하는 작업이 필요하다. 이러한 시범실시는 나타날 수 있는 개혁장애를 미리 극복하고 아울러 해당 기관의 역량부족을 보완할 수 있는 기회를 제공하게 한다. 이러한 점진적인 접근이야말로 개혁의 불확실성을 줄이고 관리가능성을 높이게 되어 형식적인 변화가 아니라 실질적인 개혁의 실천을 가능케 한다(김영평, 1996). 따라서 여건이 다른 지방정부 한두 기관을 선정하여 해당 개혁조치를 시범실시하여 문제점을 파악하고 제도개선을 한 뒤에 점차 확대하는 장기적인 로드맵을 가지고 전략적으로 대응하여야 할 것이다. 지난 김대중정부 개혁조치중에서 다른 조치들보다 상대적으로 성공적이었다는 평가를 받고 있는 책임운영기관제도의 경우 3년여에 걸친 시범운영을 통하여 제도개선이 지속적으로 이루어지고 점차 대상기관을 확대하고 있는 사례가 이러한 단계적인 시범실시 필요성을 시사하여 준다.

Ⅴ. 마치면서

1990년대말부터 진행되어온 신공공관리주의적인 공공부문개혁경험은 새로운 제도가 갖는 긍정적인 측면과 함께 이러한 제도들의 한계도 함께 보여주었다. 분명 이러한 새로운 시도들이 우리의 공공부문에 새로운 분위기를 조성하였으나 공공부문의 문제점들을 일거에 해결하여 줄 수 있는 만병통치약은 결코 아니며 오히려 부작용도 수반하고 있음을 시사하여 준다. 그러나 그동안 지나치게 경직되고 형식주의적인 행정관행이 지배하고 있는 우리 행정조직문화의 변화 필요성도 강하게 제기되고 있으며, 성과와 경쟁중심의 행정관리제도가 이러한 행정관행을 극복할 수 있는 하나의 선택이 될 수 있을 것이다. 따라서 성과중심의 제도들이 갖는 한계와 상황적 적합성을 정확히 인식하여 부작용을 극복하고 성과중심의 제도들이 우리 공공부문 특히 지방정부에 정착될 수 있도록 유도하는 실천적 집행전략이 필요한 시점이다. 이와 관련하여 본 논문은 지방정부가 공통적으로 추진하여온 성과와 경쟁중심의 개혁노력에 대한 평가와 지방공무원들이 과연 현재 시행되고 있는 여러 개혁적 조치들에 어떠한 인식태도를 가지고 있는 가를 살펴보았다.

기존 연구가 보여주는 평가와 유사하게 설문조사에 응답한 대부분의 공무원들은 현재의 여러 제도들이 실질적으로 정착되지 못한 채 형식적으로 운영되고 있음을 지적하는 부정적인 견해를 보이고 있다. 심지어는 상당수의 응답자들은 공공부문 개혁조치들에 대하여 냉소감이나 피로감을 느끼고 있는 것으로 나타났다. 이러한 지방정부 공무원들의 인식태도를 단순히 기득권 침해에 대한 저항이나 개혁에 대한 도전이라고 보기는 어렵다. 오히려 형식적으로 운영되고 있는 여러 제도들에 대한 심각한 반응이라고 볼 수 있을 것이다. 물론 조사대상이 지방정부 공무원집단에 한정되고 직급별로 편중되어 일반화의 한계는 인정되지만 이러한 조사결과는 지방정부를 포함하여 여러 개혁조치들에 대한 보다 차분하고 체계적인 재검토의 필요성을 보여준다.

따라서 우리는 새로운 제도의 도입이나 적용과정에서 관련된 제도의 도입순서(sequence)와 제도도입이 야기하는 문제를 해결하거나 완화할 수 있는 선행조건이 요구된다는 점을 인식할 필요가 있다(정정길, 2002). 지방공무원의 응답결과가 시사하듯이 보다 체계적이고 합리적인 성과관리체제의 구축이나 공정한 평가가 우선되어야 할 것이다. 선행되어야 할 개혁 인프라와 역량이 구축되지 않은 상태에서 중앙정부 주도의 획일적인 개혁조치가 집행단계에서 왜곡되고 형식화되어 제대로 집행되지 않고 있음을 확인하였기 때문이다. 또다시 참신한 개혁아이디어를 찾거나 외국의 제도를 답습하여 이식하려는 시도보다는 여건이 다른 한 두곳의 지방정부를  선정하여 체계적인 시범실시라는 재검토과정이 필요하다. 이러한 단계적인 시범실시를 통하여 필요하다면 정학한 직무분석을 실시하고 성과관리와 관련된 제도를 개선하고 문제점을 해결하며, 지방정부 각 기관, 조직, 지방공무원들의 역량이 강화될 수 있는 구체적인 방안들을 모색하여야 한다. 또한 시범 실시하는 지방정부에 근무하는 다양한 직급의 공무원들과 관련 전문가들의 의견을 보다 체계적으로 조사·수렴하여, 단계적으로 확산하였을 때 나타날 수 있는 부작용을 최소화할 수 있도록 관련 제도를 하나 하나 개선해야 할 것이다. 이러한 체계적이고 점진적인 노력을 통하여 성과중심의 제도들이 진정으로 지방정부의 효율성을 높일 수 있는 개혁조치들이 정착될 수 있을 것이다.

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양기용(梁基鏞): 성균관대학교 행정학과와 서울대학교 행정대학원을 졸업한 뒤 미 델라웨어대학교 대학원에서 도시정책학 박사학위를 취득하였다. 서울시정개발연구원과 경기개발연구원에서 근무한 뒤 현재는 부경대학교 행정학과 교수로 재직중이다. 관심분야는 지방행정과 도시정책이다. 주요논문으로 □행정서비스 성과평가제도의 도입과 적용□(한국정책학회보, 7권 3호), □정부간 정책결정에 있어서 지방정부의 정책주도권에 관한 시론적 연구□(한국행정학회보, 36권 3호), □지역사회와 주둔미군의 갈등과 협력에 관한 시론적 연구□(지방정부연구, 6권 3호) 등 다수가 있다. <E-mail: yang@pknu.ac.kr/논문접수일: 2004.7.14/심사완료일: 2004.8.13>

부 표

<부표 1> 성과급제도에 대한 견해

구분	응답잡수(명)	비율(%)
필요한 제도로 엄격히 추진하고 성과급 차별폭을 더 확대	49	5.2
필요한 제도로 현행대로 추진	26	2.8
현행제도의 보완 후 추진	191	20.2
우리 조직문화 및 행정시스템의 경쟁력을 갖춘 뒤 시행	336	35.6
우리 조직문화에는 맞지 않는 제도로 당장 폐지	316	33.5
모르겠다	22	2.3
기타	1	0.1
무응답	3	0.3
계	944	100.0

<부표 2> 목표관리제에 대한 견해

구분	응답자수(명)	비율(%)
꼭 필요한 제도로 더욱 강화하고 확대해서 실시	37	3.9
필요한 제도로 현행대로 추진	36	3.8
제도보완 후 적용이 필요	350	37.1
적용 여건과 공무원 개인별 역량이 갖춘 후 점진적 추진	210	22.2
우리 실정에 맞지 않는 제도로 당장 폐지	282	29.9
모르겠다	25	2.6
기타	1	0.1
무응답	3	0.3
계	944	100.0

<부표 3> 행정 서비스 헌장제도에 대한 견해

구분	응답자수(명)	비율(%)
더욱 강화하고 확대해서 실시	33	3.5
필요한 제도로 현행대로 추진	70	7.4
적실한 운용을 위해 보완이 필요	257	27.2
형식적 운용이 되지 않게 대폭 축소하여 민원업무에 한정시킴	349	37.0
우리 실정에 맞지 않는 제도로 당장 폐지	148	15.7
모르겠다	78	8.3
기타	3	0.3
무응답	6	0.6
계	944	100.0

<부표 4> 성과중심제도가 제대로 정착되기 위해 선행되어야 할 조건

구분	1순위(%)	2순위(%)	합계(%)
자율적인 업무추진을 위한 업무관련 권한 확대	22.0	11.0	33.0
개인별 성과를 평가할 수 있는 업무수행체제 및 평가시스템 구축	46.9	19.1	66.0
성과를 중시하는 성과감사제도 도입	5.9	7.6	13.5
능력발전을 위한 교육훈련 강화	7.4	12.8	20.2
공정하고 성과를 중시하는 상급자들의 리더십	7.3	22.5	29.8
차별적 보상을 수용하는 조직구성원들의 태도변화	2.8	12.1	14.9
모르겠다	2.3	1.7	4.0
기타	0.6	0.1	0.7
무응답	4.7	13.1	17.8
합계	100.0	100.0	200.0

<부표 5> 응답자 특성별 성과중심제도들이 제대로 정착되지 못하고 있는 원인 (1순위)

(단위 : 명, %)
구분		정확한 개인별 성과측정 어려움	상관의객관적 평가 어려움	조직 문화의 미형성	재량권 미부여	조직 구성원의 역량 미형성	감사 제도의 미비	모르겠다	기타	합계	[eqn: chi ^2]
연령별	20대	29 (52.7)	12 (21.8)	6 (10.9)	2 (3.6)	2 (3.6)	2 (3.6)	2 (3.6)	-	55 (100.0)	25.743
	30대	273 (62.8)	72 (16.6)	43 (9.9)	18 (4.1)	7 (1.6)	14 (3.2)	8 (1.8)	-	435 (100.0)
	40대	257 (65.6)	48 (12.2)	30 (7.7)	25 (6.4)	9 (2.3)	18 (4.6)	3 (0.8)	2 (0.5)	392 (100.0)
	50대	28 (66.7)	2 (4.8)	3 (7.1)	2 (4.8)	2 (4.8)	3 (7.1)	2 (4.8)	-	42 (100.0)
	합계	587 (63.5)	134 (14.5)	82 (8.9)	47 (5.1)	20 (2.2)	37 (4.0)	15 (1.6)	2 (0.2)	924 (100.0)
직급별	5급	23 (65.7)	2 (5.7)	4 (11.4)	1 (2.9)	1 (2.9)	3 (8.6)	-	1 (2.9)	35 (100.0)	35.960*
	6급	147 (69.0)	24 (11.3)	11 (5.2)	14 (6.6)	5 (2.3)	9 (4.2)	2 (0.9)	1 (0.5)	213 (100.0)
	7급	209 (64.7)	44 (13.6)	28 (8.7)	16 (5.0)	7 (2.2)	14 (4.3)	5 (1.5)	-	323 (100.0)
	8급이하	198 (58.6)	64 (18.9)	37 (10.9)	14 (4.1)	7 (2.1)	10 (3.0)	8 (2.4)	-	338 (100.0)
	합계	577 (63.5)	134 (14.7)	80 (8.8)	45 (5.0)	20 (2.2)	36 (4.0)	15 (1.7)	2 (0.2)	909 (100.0)
지역별	도 청	52 (67.5)	10 (13.0)	6 (7.8)	5 (6.5)	-	3 (3.9)	-	1 (1.3)	77 (100.0)	24.435
	대도시	130 (67.7)	20 (10.4)	20 (10.4)	8 (4.2)	4 (2.1)	8 (4.2)	1 (0.5)	1 (0.5)	192 (100.0)
	중소 도시	211 (60.5)	57 (16.3)	31 (8.9)	21 (6.0)	9 (2.6)	16 (4.6)	4 (1.1)	-	349 (100.0)
	도 농 복합시	198 (63.7)	48 (15.4)	25 (8.0)	13 (4.2)	7 (2.3)	10 (3.2)	10 (3.2)	-	311 (100.0)
	합계	591 (63.6)	135 (14.5)	82 (8.8)	47 (5.1)	20 (2.2)	37 (4.0)	15 (1.6)	2 (0.2)	929 (100.0)
* : □=0.05에서 유의적임.