규제순응 확보를 위한 규제다원주의적 접근

- OECD와 우리나라의 환경규제 -

□지방정부연구□ 제8권 제2호(2004 여름) : 329∼348

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Regulatory Pluralism in Fostering Regulatory Compliance

- Environmental Regulation in OECD and Korea -

정 윤 수(명지대학교 행정학과)

지난 5년간 추진되어 온 정부의 규제개혁은 규제수의 대폭 감축과 규제신설의 억제라는 성과를 거두었다. 그러나 이러한 성과에도 불구하고 관료들의 행태 변화가 뒷받침되지 못하거나, 이해관계집단의 반발로 인하여 규제개혁 체감도는 이에 미치지 못한다는 비판이 나오고 있다. 최근의 OECD 규제관련 보고서들은 순응친화적(compliance-friendly) 규제개혁을 강조하고 있다. 이와 함께 규제다원주의의 관점에서 다양한 규제대안(regulatory alternatives)을 개발하고 적용하려는 노력도 병행하고 있다. 우리나라의 경우 규제순응확보를 위한 규제다원주의적 접근이 아직 활발히 진행되고 있다고 보기 어렵다. 따라서 본 연구에서는 먼저 규제다원주의에 대한 논의를 규제순응과 연계하여 살펴본 후, 다양한 규제수단을 활용한 OECD 환경규제순응사례를 살펴보았다. 이어서 우리나라 환경규제에서의 규제순응확보를 위한 규제다원주의적 접근을 자율환경관리제도를 중심으로 알아보았다. 재활용정책분야에서의 자발적 협약은 상당한 성과를 거둔 것으로 평가되나, 규제대상집단에 대한 선별적 개별적 규제기준 및 수단의 적용은 아직 미흡한 실정이다. 자발적 순응을 확보할 수 있는 다양한 순응친화적 규제수단을 규제대상집단의 특성과 환경을 고려하여 적절하게 활용하여야 한다. 또한 이들 규제수단이 혼합적 순차적으로 활용하는 방안도 마련하여야 한다. 이와 함께 순응친화적 규제수단이 원래의 목적을 달성할 수 있도록 사회적 기반을 확보하는 노력도 병행해야 할 것이다. 이들 규제수단은 기본적으로 법치주의가 확립되고 사회의 갈등조정능력이 뒷받침될 때 그 효과를 극대화할 수 있기 때문이다.

주제어 : 규제순응, 규제다원주의, 규제개혁, 자율환경관리, 환경규제

Ⅰ. 머리말

* 이 논문은 2001년 한국학술진흥재단의 연구비에 의해 지원되었음(KRF-2001-013-C00040).

우리나라는 1980년대 이후 국제적인 규제완화 추세에 따라 각종 규제를 완화하기 위한 정책을 추진하기 시작했으며, 1990년대 들어 이러한 규제개혁 노력이 가속화되었다. 1993년 문민정부 출범 이후「행정쇄신위원회」를 중심으로 5년 간 약 6,000여 건의 규제를 개선한 바 있다. 또한 1997년에 설치된「규제개혁추진회의」에서도 경제활성화와 국민편익증진을 위해 약 100여건의 규제개혁 과제를 선정하고 개선방안을 마련하여 추진하였다. 그러나 당시의 규제완화 작업은 대부분 개별적인 규제완화 수준에 머물렀으며, 체계적이고 종합적인 규제개혁은 행정규제기본법에 근거하여 1998년 4월에 민간중심의 규제개혁위원회를 설치되면서부터였다(규제개혁위원회, 2003a). 국민의 정부 규제개혁은 1998년 당시 기존규제의 절반수준 폐지를 비롯하여 법령 미근거 규제의 전면 철폐, 규제영향분석의 실시, 신설 및 강화규제에 대한 사전심사제도 도입 등을 통해 규제수의 대폭 감축과 규제신설의 억제라는 성과를 거두었다.

) 1998년 4월 당시 11,125건이었던 규제는 그동안 5,958건이 폐지되고 2,353건이 신설되어 2003년 1월말 현재 7,520건이 되었다(규제개혁위원회, 2003b).

규제순응 확보를 위한 규제다원주의적 접근

□지방정부연구□ 제8권 제2호(2004 여름)

이러한 성과에도 불구하고 관료들의 행태 변화가 뒷받침되지 못하거나, 이해관계집단의 반발로 인하여 규제개혁 체감도는 이에 미치지 못한다는 비판이 나오고 있다. 따라서 앞으로는 지금까지의 규제개혁을 지속적으로 추진함은 물론 일반국민·기업·집행공무원이 규제의 내용을 명확히 이해하고 준수할 수 있도록 다각적인 규제순응관리대책을 마련할 필요가 있다. 규제순응 관리대책의 일환으로 정부는 2002년부터 규제순응도 조사 지침을 마련하여 규제순응도 조사를 실시하고 있다(규제개혁위원회, 2002).

) 「규제순응도 조사 및 활용 지침」에는 규제순응도 조사를 위한 조사방법과 조사결과에 따른 규제순응관리 모델을 제시하고 있다(규제개혁위원회, 2002).

OECD의 규제관련 최근 보고서들도 대부분의 회원국에서 규제순응에 대한 관심이 높아가고 있으며, 규제순응을 향상시키기 위한 다양한 전략을 도입하고 있음을 보여주고 있다(OECD, 2000). 이들 보고서는 효과적인 규제체제를 구축하기 위해서는 순응친화적(compliance-friendly) 규제개혁이 이루어져야하며, 규제정책에 성과지향적 정책(results-oriented policy)이 접목되어야 함을 강조하고 있다(Parker, 1999). 이와 함께 규제다원주의의 관점에서 다양한 규제대안(regulatory alternatives)을 개발하고 적용하려는 노력도 병행하고 있다. 우리나라의 경우 규제순응확보를 위한 규제다원주의적 접근이 아직 활발히 진행되고 있다고 보기 어렵다.

따라서 본 연구에서는 먼저 규제다원주의에 대한 논의를 규제순응과 연계하여 살펴본 후, 다양한 규제수단을 활용한 OECD 환경규제순응사례를 살펴본다. 이어서 우리나라 환경규제에서의 규제순응확보를 위한 규제다원주의적 접근을 자율환경관리제도를 중심으로 알아본다.

Ⅱ. 규제다원주의의 이론적 논의

1. 규제순응과 규제다원주의

그동안 활발하게 추진되어 온 규제개혁노력이 기대한 성과를 거두기 위해서는 규제순응에 대한 관심과 확보노력이 병행되어야한다. OECD(1998)는 규제개혁을 세 단계- 규제완화단계, 규제품질관리단계, 규제관리단계- 로 나누어 접근하고 있다. 규제완화(deregulation)단계는 정부의 각종규제에 따른 국민이나 기업의 부담을 경감하기 위해 규제의 총량을 관리하는데 초점을 두는 반면, 규제품질관리(regulatory quality management)단계는 개별규제의 적정성과 효율성에 대한 평가를 바탕으로 개별규제의 질적 관리에 초점을 둔다. 마지막으로 규제관리(regulatory management)단계는 규제의 총량이나 개별규제의 질 문제를 넘어서 전반적인 규제체제가 본래 의도한 사회경제적 목적을 달성하고 있는가에 관심을 두고 성과지향적 규제체계의 설계와 구축에 초점을 맞춘다(박경효·정윤수, 2001). 규제순응은 규제개혁의 시작단계인 규제완화단계에서부터 규제관리단계에 이르기까지 모든 단계에서 심도있게 고려되어야 한다.

규제개혁위원회(2002)는 「규제순응도 조사 및 활용 지침」에서 규제순응을 □규제정책의 대상집단(피규제자)과 집행공무원이 규제의 내용을 이해하고 목적에 공감하여 규제저항이나 회피 등 갈등 없이 자발적으로 준수하는 것□이라고 정의하였다. 이는 규제순응의 주체에 규제대상집단만이 아니라 규제집행공무원도 포함되어야 함을 보여주고 있으며, 단순한 규제준수를 넘어 규제순응주체들의 이해와 공감을 바탕으로 규제의 실체적 목적에 대한 순응(substantive compliance)을 강조하고 있다는 점에서 바람직한 개념정의라고 판단된다. 규제순응 확보를 통해 규제의 성과를 달성하기 위해서는 규제순응확보전략에 대한 이해와 함께 규제다원주의에 대한 이해가 있어야 한다.

규제다원주의(regulatory pluralism)는 정부의 규제가 작동하는 규제공간(regulatory space)에 대한 이해에서 출발한다(OECD, 2000). 규제공간에는 정부의 규제활동만이 있는 것이 아니라 민간의 다양한 규제체제들이 함께 작동하고 있다. 따라서 정부규제의 성과가 효과적이기 위해서는 정부가 이들 다양한 비정부조직과 유기적으로 연계되어 상호협조적 체제를 만들어내야 할 것이다. 예를 들면, 정부가 산업조직의 자율규제 능력, 시민사회의 규제순응에 대한 관심과 요구, 전문가조직을 포함한 제3집단의 문지기 역할(gatekeeper roles) 등을 촉진하고 활용할 수 있어야 한다(May & Winter, 1999). 최근 들어 이러한 규제다원주의의 관점에서 다양한 규제대안을 개발하고 적용하려는 노력들이 전개되어 왔다. 정부에 의한 명령지시적 방식의 규제에 대한 규제대상집단의 순응의무만을 강조하였던 과거의 경직적 관점에서 벗어나, 신축적이고 동태적이며 결과지향적인 성격을 띤 규제수단이 활발하게 도입되고 있다.

2. 규제순응확보전략

규제순응확보를 위한 다양한 전략에 대한 논의는 최근 들어 활발하게 진행되고 있다. 여기서는 규제다원주의 관점에서 논의한 OECD의 연구(1998, 2000)와 우리나라의 연구로 나누어 살펴보고자 한다.

1) OECD의 연구

OECD의 PUMA(Public Management Committee)는 규제순응에 대한 첫 보고서를 만들면서 규제순응 확보전략으로 3단계에 걸친 8가지의 세부적 내용을 제시하였다(1998). 첫 단계는 문제 확인단계로서 규제를 설계하는 시점에 중요한 위험이나 불순응의 유형 등을 체계적으로 파악하고, 해결하고자 하는 문제들의 우선 순위를 부여한다. 이를 통해 규제목표의 달성도를 높인다.

둘째 단계는 자발적 순응유도 단계로서 규제대상집단이 자발적으로 규제순응을 할 수 있도록 다양한 규제수단을 활용한다. 비규제대안을 통한 민간의 규제순응 역량제고, 자발적 순응을 극대화하는 공공규제, 자발적 규제순응 제고를 위한 보상과 유인, 그리고 기업의 순응역량 배양 등의 규제수단을 활용한다.

마지막 단계는 규제목표 달성을 위한 정부 개입단계로서 자발적 순응유도 노력이 성공을 거두지 못할 경우의 대처방안을 실시한다. 순응률이 낮은 곳에 대해서는 순응지향적인 모니터링을 집중적으로 실시하고, 자발적 순응을 실패한 규제대상집단에 대해서도 바로 명령·지시적 방식을 도입하기보다는 규제순응을 회복시키기 위한 시도를 한다. 규제순응을 확보하기 위한 다양한 노력이 실패한 경우에는 즉각적인 강제수단을 적용한다.

OECD의 순응친화적 규제혁신을 위한 초기전략은 우선 문제확인 및 분석을 중요시하고, 규제대상집단의 자발적 규제노력을 최대한 존중·지원해주면서 규제순응역량을 키우는데 초점을 맞춘다. 마지막으로 이러한 노력이 실패할 경우에만 강제적 수단을 발휘한다는 데 특징이 있다(<표 1> 참조).

<표 1> 순응친화적 규제혁신을 위한 전략

단 계	내 용
1 단계(문제확인)	1) 문제확인과 분석
2 단계 (자발적순응유도)	2) 비규제대안을 통한 민간의 규제순응 역량 제고
	3) 자발적 순응을 극대화하는 공공규제
	4) 자발적 규제순응 제고를 위한 보상과 유인
	5) 기업의 순응 역량 배양
3 단계 (정부개입)	6) 낮은 순응에 대한 모니터링과 집중적 관심
	7) 자발적 순응의 실패시 순응복원 노력
	8) 순응복원 노력의 실패시 상응하는 제재 실시

OECD는 2000년에 환경규제에 초점을 맞추어 규제순응확보전략을 담은 또 다른 보고서를 발간하였다. 이 보고서는 규제순응 확보를 위한 전체적인 인식이나 접근방법에 있어서는 앞에서 설명한 PUMA의 보고서와 유사하나, 가장 큰 차이점은 규제단계를 규제설계단계와 규제집행 및 강제단계로 구분하고 각 단계에서 고려해야 할 규제순응확보전략을 규제방향과 방법으로 나누어 체계적으로 제시하고 있다는 점이다(OECD, 2000).

규제순응 확보를 위한 노력은 규제설계단계에서부터 이루어져야 한다. OECD보고서는 규제설계단계에서의 규제순응 확보전략을 규제수단, 규제기준, 제3집단의 활성화로 나누어 설명하고 있다. 규제순응을 높이는 규제수단에서는 정부개입의 정도가 약한 규제수단이 개입정도가 높은 규제수단보다 기업에게는 더 큰 융통성이 부여되므로 능률성이나 효과성 그리고 정치적 수용성의 측면에서는 좋은 규제수단으로 평가받을 수 있다고 하면서, 자율규제, 자발적 협약(Voluntary Agreement), 경제적 유인, 그리고 정보접근 및 공개 등 자발적 규제순응을 유도하는 방법을 제시하고 있다. 또한 어떤 형태의 규제기준을 선택하느냐는 규제순응을 결정짓는 중요한 역할을 한다. 성과기준(performance standard)은 일정한 성과를 달성하는 구체적인 방법을 피규제자의 재량으로 남겨두어 훨씬 융통성있는 규제가 되며, 절차기준은 바람직한 결과를 달성하는 절차를 강조하는 기준이다. 환경경영체제는 개별적인 환경문제에 대한 대응보다는 조직전체가 지니고 있는 환경상의 문제점을 파악하여 환경과 경제적 목표를 동시에 달성하고자 하는 것이다. 한편, 규제과정에서 규제자를 대신하여 제3집단이 규제자의 역할을 할 수 있도록 하는 것도 규제순응 확보에 기여한다. 시민단체, 산업협회, 금융기관 등을 규제과정에 활용한다면 규제기관의 제한된 자원의 극복, 정당성 확보, 그리고 규제준수율의 제고라는 측면에서 아주 좋은 결과를 가져올 수 있다.

<표 2> 환경규제 순응확보 전략

단계	방향	방법
규제 설계 단계	규제순응을 높이는 규제수단	자율규제
		자발적협약
		경제적유인
		정보접근 및 공개
	자발적 순응을 극대화하는 규제기준	성과기준의 사용
		절차기준의 사용
		환경경영체제
	규제순응을 촉진하는 제3집단의 활성화	산업협회
		금융기관
		시민단체 등
규제 집행 및 강제 단계	명령강제방식의 혁신	개별규제의 확산
	자발적 순응에 대한 유인과 보상	순응과 불순응에 대한 차별적 규제수단
	기업규제순응능력의 향상	교육과 정보
		환경감시자와 규제순응을 위한 지원
		자율검사와 자율감사
	순응률 낮은 규제대상집단 모니터링	규제자원의 효율적 배분
	자발적순응에 실패한 경우의 지원	규제위반시 처벌이 아닌 지원우선
	규제불순응자에 대한 대응	억제책과 자격의 박탈

자료: 환경부(2000). 「21세기 환경규제합리화방안연구」52쪽. 수정 후 재구성.

규제가 실제로 집행되고 강제되는 단계에서도 규제순응을 확보하기 위한 노력이 계속되어야 한다. 우선 지역과 대상의 특성을 고려하지 않는 획일적인 명령강제방식의 규제보다는 개별적인 규제대상의 특성을 고려하는 커스터마이즈된 규제는 혁신을 촉진하고 보다 비용-효과적인 규제수단으로 발전할 수 있다. 또한 적극적인 규제 순응자에 대해서는 자율성을 보다 광범위하게 인정하는 융통성있는 규제체제를 적용할 수 있도록 하고, 규제 불순응자에 대해서는 전통적인 명령-강제방식의 규제를 적용하는 등 순응행태에 따라 다른 규제수단을 적용할 필요가 있다. 무엇보다도 규제대상집단인 기업의 규제순응능력을 향상시키는 노력도 병행되어야 한다. 이를 위해서는 기업들에게 규제순응에 필요한 정보와 교육을 제공하고, 특히 중소기업에게 규제순응을 위한 각종 도움을 제공한다. 이와 함께 순응률이 낮은 규제대상집단에 대해 집중적인 모니터링을 실시하고, 자발적 순응에 실패한 경우에는 처벌보다는 지원을 통해 자발적 순응능력을 의지를 높인다. 그러나 고의적인 규제불순응자에 대해서는 단호하게 강제를 가한다.

2) 우리나라의 연구

규제순응의 중요성에 대한 학자들의 개괄적 지적은 있어 왔으나, 체계화된 이론적 정립이나 경험적 연구는 최근에 들어 많이 나오고 있다(김신, 2003; 박경효, 2003; 박경효·정윤수, 2001; 소영진, 1999; 차용진 외, 2002). 특히 박경효·정윤수(2001)는 우리나라에서의 규제순응 제고를 위한 기본방향과 실천적 전략을 포괄적으로 제시하였다. 이들은 규제순응에 영향을 미치는 다양한 요인들과 현실적 규제상황을 고려하면서 순응확보를 위한 전략을 순차적으로 설명하고 있다. 여기서 순차적이란 전체적인 정책과정, 즉 결정, 집행 및 평가의 전개에 따라 지켜져야 할 원칙들을 단계적으로 제시한다는 의미로 사용하였다. 이들이 제시한 전략은 <표 3>에서 보는 바와 같이 총 6개의 원칙과 17개의 세부전략으로 구성되어 있다.

<표 3> 규제순응 향상을 위한 일반적 전략

원 칙	내 용
원 칙 1	규제현장의 문제를 체계적으로 파악하고 분석해야 한다.
1-1 1-2 1-3	규제현장의 문제 파악·분석을 위한 추진체계의 정비가 필요하다. 규제대상집단의 특성 및 현실적 여건을 고려하는 문제파악이 되어야 한다. 규제의 문제 확인 및 분석 활동은 지속성을 띠어야 한다.
원 칙 2	규제정책의 내용 및 결정과정이 규제순응친화적이어야 한다.
2-1 2-2 2-3	규제결정이 규제현장의 문제파악을 기초로 행해져야 한다. 규제개혁추진기관내에서의 업무공조체제가 구축되어야 한다. 규제결정시 규제대상집단 및 제3차 집단의 의견수렴을 공식화한다.
원 칙 3	규제순응 확보를 순차적 접근전략을 수렴·실시한다.
3-1 3-2 3-3	규제수단은 대상집단의 특성에 따라 적절하게 선택되어져야 한다. 가능한 한 규제대상집단에게 규제수단 선택의 폭을 넓혀준다. 다양한 규제수단이 순차적으로 활용되어져야 한다.
원 칙 4	규제순응 확보를 위한 기반조성의 중요성을 인식하고 노력해야 한다.
4-1 4-2 4-3	규제대상집단 및 집행관료에 대한 교육 및 홍보의 실시를 통해 규제의 정당성과 그 내용을 충분히 사전에 인식시켜야 한다. 제3자 집단과의 연계를 통해 규제정책공동체를 형성한다. 규제정책의 목표 및 필요성에 대한 정치사회의 지지를 확보한다.
원 칙 5	규제정책의 집행가능성 제고를 위한 정책적 지원을 강화한다.
5-1 5-2	규제기관의 집행에 필요한 자원의 확충을 도모한다. 규제대상집단의 규제순응능력을 개발하여 적극 활용한다.
원 칙 6	규제순응 정도를 지속적으로 평가하고 그 결과를 활용한다.
6-1 6-2 6-3	지속적으로 규제순응을 모니터링하고 적절한 보완대책을 마련한다. 규제순응의 효과를 분석하고, 이를 규제개혁에 적극 반영한다. 규제순응의 평가를 위한 지표를 개발한다.

자료 : 박경효·정윤수((2001). 196쪽.

3. 자발적 규제순응 확보를 위한 다양한 규제수단

자발적 규제순응을 제고하기 위해서는 규제다원주의 관점에서 보다 다양한 규제수단들을 도입하여야 한다. 여기서는 대표적인 규제수단인 자율규제, 자발적 협약, 경제적 유인, 그리고 정보접근 및 공개에 대해 설명하고 활용에 있어서의 장·단점을 살펴보고자 한다. 마지막으로 이들 규제수단의 혼합적 활용에 대해 설명하고자 한다.

1) 자율규제

일종의 연합체가 회원단체들에 대한 규제를 담당하는 것을 자율규제라 하는데 가장 일상적인 것이 산업체 연합조직이 회원사들의 산업행위에 대한 규칙과 기준을 정해두고 이를 자율적으로 규제해 나가는 것이다(Gunningham and Sinclair, 1999).

자율규제의 장점은 우선 해당산업체에 대한 구체적인 지식을 기반으로 기준이 정해지고 이에 대한 위반여부도 같은 참여업체들에 의하여 밝혀지기 때문에 더욱 합리적인 기준과 효과적인 감시활동을 기대할 수 있다는 것이다. 더구나 동료집단의 압력을 활용할 수 있고 규제준수를 당연한 것으로 체화시킬 수 있다는 장점이 있다. 또 법적인 의무사항을 훨씬 초과하는 기업행동을 유도함으로써 산업체의 관리과정에 환경문제를 통합해 나갈 수 있다는 장점이 있다.

그러나 문제는 자율규제가 규제준수라는 점에서 아주 비효과적인 경우가 많다는 점이다. 특히 이러한 문제는 자율규제수단만 단독으로 사용되는 경우에 많이 발생한다. 왜냐하면 종종 자율규제에 의하여 설정되는 기준은 약하게 설정되는 경우가 많고, 강제 역시 비효과적인 경우가 많으며, 처벌은 비밀스럽게 진행되어 투명하지 못하고 약한 처벌이 많기 때문이다.

자율규제는 정부나 제3자인 외부기관의 보조적인 개입이 있을 때 효과적이다. 예를 들면 정부가 산업체와 함께 목표와 전략을 협상하고 필요한 경우 외부기관이 이에 함께 참여하여 협상내용과 합의된 사항에 대한 이행여부를 밝혀주게 되면 더욱 효과적이다.

2) 자발적 협약(Voluntary agreements)

정부와 기업이 서로 대등한 입장에서 반드시 지켜야 할 법적 의무사항이 아닌 내용을 계약하는 것을 말한다. 이러한 계약을 하는 동기는 처벌에 대한 두려움이 아니라 상호이해관계가 일치되기 때문이다.

문제는 동의의 내용이나 목표, 보고서의 작성 등이 명확하지 않은 경우가 많아 이 프로그램의 성공여부를 평가하기가 곤란하다는 점이다. 지금까지의 평가로는 이러한 문제들이 자발적 협의를 통해서 이루어지지 않을 경우 정부가 언제든지 규제조치로 이행할 수 있다는 위협이 상존할 때 이러한 자발적 동의가 효력이 있는 것으로 나타나고 있다.

3) 경제적 유인

경제적 유인은 그 이론적인 매력에도 불구하고 효과성에 있어서는 많은 의문점이 제기되고 있다. 경제적 유인은 개별기업들에게 융통성을 부여하고 기업들의 사정을 감안할 수 있으나 이것 자체가 경제적 수단 스스로의 강제까지 연결되지는 않는다. 예를 들면 배출권허가제는 정부가 무임승차자를 규제할 수 있어야 하며 배출권허가가 시행될 수 있도록 강제할 수 있어야 한다는 것이다. 배출권허가와 거래제도는 배출권허가가 쉽게 모니터링될 수 있고 거래의 전망이 좋은 경우에만 성공할 수 있다.

4) 정보접근 및 공개

전통적인 규제수단에 대한 대안 또는 보조수단으로 정보를 이용한 규제수단이 점차 관심을 끌고 있다. 시민들이나 기업들 모두 공공선의 향상에 깊은 관심을 가지고 있는데 정부가 정보, 커뮤니케이션, 장려, 동료집단의 압력, 교육전략 등을 활용하여 대중들에게 변화의 필요성을 설득할 수 있는 것이다. 명성에 아주 민감한 기업체인 경우 이러한 수단들은 아주 효과적일 수 있다.

5) 규제수단의 혼합적 활용

이상의 규제수단들은 개별적으로 사용되기도 하지만 많은 경우 명령·강제적 규제수단과 혼합적으로 사용되기도 한다. 또한 자발적 규제순응을 제고하는 규제수단들간의 다양한 혼합형태도 생각할 수 있다. 그러나 이러한 규제수단의 혼합이 성공되기 위해서는 규제대상집단의 문화적·정치적 맥락을 우선적으로 고려해야 한다. 규제대상집단의 특성에 따라 동일한 규제수단이 전혀 다른 효과를 거둘 수 있기 때문이다. 이와 함께 고려해야 할 중요한 사항은 다양한 규제수단들을 규제효과를 극대화하는 방향으로 순차적으로 사용해야 한다는 것이다(Gunningham and Sinclair, 1999).

Ⅲ. OECD 환경규제 순응확보 사례

환경분야에서는 규제순응을 확보하기 위한 노력들이 다양하게 진행되어 왔다. 여기서는 다양한 규제수단의 선별적 활용, 자율규제, 자발적 협약, 경제적 유인, 그리고 정보제공을 통한 규제순응 개혁사례를 각각 살펴보고자 한다.

1. 다양한 규제수단의 선별적 활용

규제순응을 확보하는 데 있어서 가장 큰 걸림돌은 규제를 통해 해결하고자 하는 문제의 본질에 대한 충분한 정보가 없다는 것이다. 이 문제를 해결하기 위해서는 관련자료의 수집체계를 확립해야 하고, 정책목표와 직접적으로 관련된 결과를 체계적으로 확인하는 방법론이 개발되어야 한다. 그러나 불행하게도 환경규제분야에서는 이러한 자료의 수집과 방법론의 개발이 용이하지 않다. 따라서 미국 환경청은 이러한 문제를 해결하기 위한 다른 접근법(the US EPA's Sustainable Initiative)을 채택하였다. 이 계획에서는 순응친화적 규제를 추진하기 위한 선결조건으로 중점을 두어야 할 문제들의 특성을 우선적으로 파악하고있다. 이러한 노력은 다음의 낚시산업(metal fishing industry)의 예에 잘 나타나 있다.

1) 낚시산업 규제 사례

낚시산업은 환경보호를 위한 충분한 자원을 가지고 있지 못한 소규모 회사들로 구성되어 있다. 따라서 이들에 대한 환경규제는 개별회사들의 환경성과와 특성에 따라 몇 개의 그룹으로 나누어 전략적으로 추진되어야 한다. 미국 환경청은 크게 다음의 네 개 그룹으로 분류하였다(US EPA, 1994).

첫째, 규제요건을 지속적으로 잘 순응하며 정부가 요구하는 수준을 넘어 적극적으로 환경개선에 동참하는 회사를 들 수 있다(그룹 1). 이들 회사는 환경에 대한 투자로부터 오는 경제적 기대효과에 큰 관심을 가지고 있을 뿐 아니라 규제의 유연성이 환경보호에 보다 도움이 될 것이라는 입장을 보이고 있다. 이들이 우려하는 바는 규제기준과 규제요구사항에 있어 정부의 정책이 일관성을 결여하고 있어 산업간의 불균형을 초래하고 장기적인 계획과 투자를 가로막고 있다는 것이다.

둘째, 현재의 규제요건에 충실히 순응하는 것을 기본적인 환경목표로 세우고 있는 회사를 들 수 있다(그룹 2). 이들 회사들은 더 나은 수준의 환경성과를 거두고자 하는 동기부여나 자원이 부족하기는 하나 정부가 요구하는 환경요건에 순응하고자 하는 강한 욕구를 가지고 있다. 이들은 환경보호에 대한 새로운 기술수준을 개발할 수 있는 전문성을 갖추지 못하고 있으며 그 결과 정보의존성이 높다.

셋째, 새로운 환경규제에 순응하기 위해 추가적인 투자를 할 만큼 수익을 내지 못하고 있거나 그렇게 할 경우 파산을 할 가능성이 높은 오래된 회사를 들 수 있다(그룹 3). 이들 회사들은 환경개선을 위한 자본과 정보가 부족하다.

마지막으로, 전혀 환경규제를 지킬 의사가 없으며 강제규제집행을 피해 다니는 회사를 들 수 있다(그룹 4). 이들 회사들은 산업 전체의 평판을 끌어내리며 환경투자에 대한 비용절감분으로 다른 회사와 경쟁을 한다.

미국 환경청은 낚시산업을 위와 같이 4개의 그룹으로 분류한 후 다음과 같이 특성에 따라 다양한 정책대안을 제시하였다. 첫째, 그룹 1과 2에 해당하는 회사들의 환경성과를 측정하기 위한 기준을 확립하고, 이들의 규제순응비용을 낮출 수 있도록 하는 다양한 형태의 제도를 도입한다. 둘째, 그룹 3에 해당되는 회사들에 대해서는 현재 낮은 수준의 환경에 대한 책임을 면제해주고 앞으로 작업장의 환경을 스스로 책임지고 규제수준에 적합하도록 만들기 위하여 사면프로그램을 도입한다. 셋째, 그룹 4에 해당되는 회사들에 대해서는 보다 강력한 강제집행을 추진한다. 이 경우 환경규제에 순응하는 회사들에 대한 규제집행에 투입되는 인력을 줄이고 이들을 활용한다.

2. 자율규제

1) 화학산업과 Responsible Care 사례

인도 보팔에서 발생한 화학공장사고는 전세계적으로 화학산업에 대한 신뢰성의 문제를 심각하게 불러일으켰다. 화학산업계는 정부의 규제강화와 자신들의 산업활동에 대한 시민들의 강력한 반발을 염려하게 되었다(Gunningham & Rees, 1997).

이에 따라 화학산업계는 순응확보를 위한 혁신적인 방안으로 □Responsible Care'라고 불리는 자율프로그램을 도입하였다. 이 프로그램의 목적은 화학사고와 공해를 줄이고, 성과향상과 의사소통의 증대를 통해 산업에 대한 신뢰성을 향상시키고, 의사결정에 있어 지역사회의 참여를 증대시키기 위한 것이었다. 본 프로그램은 일련의 생산과정에 도입되었으며, 전국적으로 화학산업협회들에 의해 높은 수준의 정보공개와 공공참여가 이루어졌다. 화학산업협회는 순응을 확보하고 책임감을 심어주기 위하여 회원들에 의한 자료수집과 자율보고, 기술이전과 도움, 동료간 감시(peer pressure), 행동규범에 대한 법령 공표 등을 하도록 만드는 데 중점을 두었다.

사회적 평판에 의해 영향을 많이 받는 화학업체들이 더 적극적으로 참여하였으며, 그 동안 환경성과가 비교적 낮다고 평가된 기업체일수록 참여정도가 높았다. 프로그램 참여에 따른 개선정도도 긍정적인 것으로 나타났으며, 향상되는 속도에 있어서는 좀 느리긴 하지만 참여하지 않았을 때보다 동참했을 때 긍정적으로 효과를 내는 것으로 나타났다.

16개 업체를 조사한 결과, 3개의 회사에 상당한 변화가 일어났으며, 또 다른 3개의 업체는 건강상의 안전과 환경에 신경을 쓰게 되었다. 나머지 10개의 업체는 내부적 행태 변화는 없이 외부 이해관계자와의 관계 향상에만 도움을 주었다. 또한 제3자에 의한 감사제의 도입 및 책임성, 투명성, 담론(consultation)의 확대를 포함한 프로그램에 대한 수정이 이루어지면서 규제순응측면에서는 긍정적인 결과를 가져왔다.

그런데 문제는 이 제도가 위반자에 대한 명확한 제재체계가 확립되지 않은 채로 운영되기 때문에, 개선성과가 저조하더라도 임기응변적으로 행동하는 업체는 제재를 당하지 않고, 그렇지 않은 업체가 손해를 당하기도 한다는 것이다. 또한 임기응변에 능한 업체들은 프로그램에 동참하지 않는 업체보다도 개선되는 데 걸리는 속도도 느린 것으로 나타났다. 따라서 프로그램상의 제도적 압력장치는 기회주의적 업체에 보다 강력하게 적용되어야 할 것이다.

2) 핵발전소 운영에 관한 제도관련 사례

1979년 5월 28일 아침에 펜실베니아 해리스버그 근처의 핵발전소에서는 여러 개의 물공급 펌프가 작동을 멈춘 TMI(Three Mile Island)사건이 발생했다. 이 재해는 정부의 규제에 대한 불신과 미국의 핵관련 산업에 대한 암운을 드리웠다. 이와 함께 핵관련 산업의 생존을 위협할 수도 있는 대중적 반발을 불러일으켰다. 핵발전산업계는 어떻게 하면 이러한 위기에서 모면할 수 있을 것인가를 심각하게 고민하게 되었다(Rees, 1994; Gunningham & Rees, 1997).

이 사건이 일어난 지 2주가 되기 전에 핵발전의 효용성을 옹호하는 CEO협의회가 사건을 처리하기 위해 소집되었다. 이 협의회는 핵발전에 관한 민간 규제기관(INPO: the Institute of Nuclear Power Operations)을 만들어 자율적으로 엄격한 규제를 하도록 하는 제도적 정치를 마련하였다. INPO는 매년 5천 4백만 달러의 예산을 사용하고 약 400명의 직원을 둔 기관으로 성장하였으며, 핵발전에 관한 기준, 감시 및 사건조사를 맡았다.

TMI 이후로 핵발전의 안전이 중요한 사안이 되었고, 핵발전을 옹호하는 사람과 그렇지 않은 사람들 모두에게 INPO는 핵과 관련된 안전을 위해서 매우 중요한 역할을 한다는 광범위한 인식을 심어주었다. 이러한 인식의 변화는 INPO가 하는 일에 대한 비공식적 사회통제장치와 교육, 설득, 관련 단체의 압력, 꾸준한 질책 등에 의하여 만들어진 것이라고 볼 수 있다.

그러나 INPO만으로는 효과적인 자율규제가 이루어지기 어려웠다. INPO의 정책에 따르지 않는 업체가 존재하였으며, 이들은 몇 년이 지나도 행태변화를 거의 보이지 않았기 때문이다. 또한 INPO가 그 업체 핵발전의 문제점을 지적해주어도 이를 무시하거나 오히려 반발하는 사태가 발행하게 되어 강제적인 조치가 불가피해졌다. 이러한 혼란을 약 5년간 겪은 후 민간기관인 INPO는 정부기관인 핵규제위원회(NRC: the Nuclear Regulatory Commission)의 도움을 요청하게 되었다.

NRC는 안전을 위하여 문제가 되는 업체의 최고 경영진 해임, 핵발전 중단, 획기적인 개선조치 등을 강제하였다. 이는 NRC가 업체를 기소할 수 있는 사법기관의 지위와 핵발전을 중단시킬 수 권한을 가지고 있었기 때문에 가능하였다.

3. 자발적 협약

1) 일본의 자발적 협약 사례

현행 법규에서 규정하는 환경규제방법과 새롭게 발생하는 환경문제간에는 항상 간격이 있어 왔다. 이를 메우기 위해서는 새로운 법적 규제기준이 만들어질 때까지 지역적으로 잠정적인 공해방지수단이 마련될 필요가 있다(Tsutsumi, 1999; 환경부, 1999).

일본의 경우 지난 30년 동안 환경규제에서 발생하는 문제점들을 해결하기 위한 수단으로서 공해방지협약(EPCAs: Environmental Pollution Control Agreements)을 개발해 왔다. 이러한 자발적 협약은 지방정부와 관내의 민간기업 또는 주민단체들과의 관계 형성을 통해 특정지역의 환경목표와 구체적인 오염물질배출기준을 설정하는 것이다.

공해방지협약(EPCAs)은 다음의 목적들을 달성하기 위하여 체결된다. ① 전국적인 기준이나 규제가 준비 중인 환경오염활동을 규제하고, ② 지방정부가 법적으로 규제하기 어려운 활동을 규제하며, ③ 명확한 기준이나 규칙을 만들기 어려운 물질이나 사안을 규제하고, ④ 지방정부에게 필요한 환경문제 관리기법을 제공함으로써 행정지도를 강화하며, ⑤ 상호협의와 갈등해소를 실현하고, ⑥ 환경영향평가제도의 실효성을 높이는 것 등을 들 수 있다.

공해방지협약(EPCAs)은 세제혜택이나 보조금과 같은 경제적인 유인이 기업들에게 제공되지 않음에도 불구하고 일본에서는 가치 있는 정책수단으로 인정되어 왔다. 1977년 한해에 1179개의 EPCAs가 체결되었으며, 현재 총합계 31,770개의 EPCAs가 체결되었다. 공해방지협약(EPCAs)의 확산은 크게 다음의 두 가지 요인에 기인하고 있다. 첫째, 공해방지협약(EPCAs)은 전국적인 환경규제기준이 부재한 경우에 지방정부가 행정지도를 할 수 있는 효과적인 도구를 제공해주기 때문이다. 둘째, 공해방지협약(EPCAs)은 기업과 지역주민간의 협상기회를 제공해주며, 협상결과의 집행이 지방정부에 의해서 상당한 정도로 보장되기 때문이다. 이와 더불어 공해방지협약(EPCAs)은 새로운 기술이나 공해에 즉각적으로 대응할 수 있다는 이점을 가지고 있다.

모든 산업전체에 동일한 환경규제기준을 적용하기보다는 각 기업이 처한 상황, 규모, 기술, 자본 등을 고려하여 각각 다른 기준을 적용함으로써 환경규제의 유연성을 확보하고 있다. 그러나 공해방지협약(EPCAs)의 성과는 참여자들의 정치적 역학관계와 협상에 참여하는 이해관계자들의 참여정도에 따라 크게 좌우된다는 약점을 갖고 있다.

2) 유럽연합의 자율환경관리 사례

유럽연합국가들은 환경규제개혁수단으로 자율환경관리제도를 경제적 유인장치와 함께 널리 활용하고 있다(<표 4> 참조). 유럽위원회는 1992년 제 5차 환경행동계획에서 자율환경관리제도에 긍정적인 태도를 표명한 바 있다. 비록 대다수의 유럽연합 국가들이 다양한 형태의 자율환경관리프로그램을 활용하고 있지만 몇몇 국가들은 아주 독특한 모형을 선보이고 있다. 유럽연합에서 가장 보편적인 자율관리유형은 환경개선협약이다. 특히 네덜란드와 독일은 이러한 유형의 자율환경관리를 광범위하게 이용하고 있다(환경부, 1999).

<표 4> EU의 환경분야별 자율환경관리협약 현황

국가	기후변화	수질오염	폐기물관리	대기오염	토양	오존층파괴	계
오스트리아	□		□	□			20
벨기에		□	□	□	□	□	6
덴마크	□	□	□	□	□	□	16
핀란드	□		□				2
프랑스	□	□	□		□		8
독일	□	□	□	□		□	93
그리스	□	□	□	□		□	7
아일랜드			□	□			1
이탈리아			□				11
룩셈부르크	□		□				5
네델란드	□	□	□	□	□		107
포르투칼		□	□	□		□	10
스페인		□	□	□			6
스웨덴	□		□	□		□	11
영국	□	□	□			□	9
총계(개)			□				312

자료: 환경부 (1999). 「자율환경관리지침서」16쪽.

먼저 네덜란드는 1989년에 수립한 국가환경정책계획(National Environmental Policy Plan)을 집행하는 핵심전략으로 산업목표집단접근방식( Target-group Approach for Industry)을 택하였다. 그리고 정부는 구체적 운영방식으로 목표집단의 이해당사자와의 협상을 통한 협약(Agreements or Covenats) 체결을 활용하였다. 1997년 말 현재까지 약 100여건의 매우 광범위한 환경문제와 경제행위에 대한 협약이 체결되었다. 또한 독일의 자율환경관리협약들은 대부분 1980년대와 1990년대 초에 이루어졌다. 이 시기의 협약과 관련된 주된 제품들은 세척제, 페인트·니스 , CFC함유 제품 등이다. 1995년 이후에는 에너지집약산업을 중심으로 한 GHG 저감에 관한 일련의 협약들이 이루어지고 있다.

위의 두 나라는 정책당국과 산업조직이 집단적인 오염저감목표나 이의 달성을 위한 목표시한을 설정한다는 점에서는 동일하다. 그러나 네덜란드의 경우에는 허가절차를 통해서 개별기업에 대한 감시와 처벌을 한 반면, 독일의 경우에는 감시와 제재가 새로운 규제도입이라는 산업전체에 대한 집단적인 것이어서 집단적인 목표달성능력이 다소 약하다. 흔히 전자를 네덜란드모형(D-Model), 그리고 후자를 독일 모형(G-Model)이라고 부른다. 네델란드식은 모든 환경분야에 활용되는 협상형 모형이 되고 있으나 독일모형은 CFC 감축이나 기후변화가스 감축 등 특정오염물질에 국한되어 활용되고 있다.

4. 경제적 유인: 산성비(Acid Rain) 프로그램 사례

산성비를 유발하는 아황산가스(sulphur dioxide)를 줄이기 위해 도입된 이전의 법률들은 구체적인 배출률을 제한하는 데 초점을 맞추어 왔다. 배출률을 제한하는 규제는 전통적인 명령지시방식의 규제로서 어떠한 기술을 선택하느냐의 문제에 한정되었다. 그 결과 배출과정의 변화나 수요의 감소 등과 같은 방법을 통한 순응확보에는 전혀 관심을 갖지 못했다(Swift, 1997).

The Clean Air Act Amendments of 1990에 의해 도입된 산성비 프로그램은 전통적인 환경규제와는 전혀 다른 두 가지 모습을 보여주고 있다. 첫째, 산업 전체적으로 허용된 아황산가스의 배출량을 이전의 절반으로 정하였다. 둘째, 배출시설의 관리자는 전국적으로 허용된 배출량을 지키는 데 필요한 비용을 절약하기 위하여 배출허용량을 다른 시설과 교환할 수 있게 되었다. 새로운 제도하에서는 이전처럼 가장 배출량이 적은 기술을 사용해야 할 필요는 없어졌으며, 그 대신 배출량을 줄이는 다른 방법을 택하는 등의 노력을 하면 된다.

이렇게 전체적인 성과를 중시하는 방법이 일반화됨에 따라 순응을 확보하기 위한 기술의 활용이 더 많아졌으며, 훨씬 비용효과적인 것으로 나타났다.

5. 정보접근 및 공개

1) 유해화학물질 정보에 대한 지역사회의 알권리 사례

중요한 유해화학물질 사고가 전세계적으로 빈번하게 발생함에 따라 생산·저장되어 있거나 지역적 혹은 국가 전체적으로 방출되는 유해화학물질에 대한 주민들의 정보접근 필요성이 크게 대두되었다. 이러한 정보가 없는 경우 주민들은 자신들이나 환경을 보호할 힘을 가질 수 없으며, 정책결정에 효과적으로 참여할 수도 없다는 것을 깨닫게 되었다(Gunningham & Cornwall, 1994).

미국에서 1986년에 도입된 □비상기획 및 지역사회 알권리법□(The Emergency Planning and Community Right to Know Act)은 지정된 유해화학물질을 특정한 환경에서 보관하도록 하고, 그에 대한 정보를 지역주민에게 매년 공개하도록 요구하고 있다. 또한 기업은 물, 공기, 토지에 배출되는 특정 유해화학물질의 양을 추정하여 정부에 보고토록 하였으며, 이 자료는 유해화학물질연감(TRI: Toxic Release Inventory)으로 발간되었다. TRI의 기본적인 기능은 특정 화학오염물질의  배출이나 이동을 모든 언론에 알림으로써 현재 실행 중인 공해방지수단이나 프로그램의 효과를 증진시키고 모니터링하기 위한 중요한 자료로 활용하는 것이다.

TRI는 미국에서 다음과 같은 효과를 거둘 수 있는 것으로 밝혀지고 있다. 첫째, 지역사회단체의 통찰력과 정치적 중요성을 증대시킨다. 둘째, 정부와 규제기관의 잘못을 노출시키고, 보다 철저한 규제를 하도록 압박을 가한다. 셋째, 지역사회의 관심을 기업이 인식하도록 하여 공해방지에 보다 힘쓰도록 한다. 넷째, 지역사회와 기업간에 □좋은 이웃□(good neighbors) 협약을 체결하도록 이끈다. 다섯째, 환경정책 토론의 질을 높인다. 여섯째, 확인가능한 공해감축목표를 기업이 스스로 지키도록 함으로써 환경규제의 필요성을 감소시킨다. 일곱째, 회사주가에 직접적인 영향을 미친다. 이를 통해 유해화학물질의 배출을 감소시키는 기업은 이익을 보고. 그렇지 않은 기업은 손해를 보게 될 것이다.

2) 기업의 규제순응관련 정보의 공개를 통한 순응확보 사례

규제순응, 규제모니터링, 규제집행 등에 대한 이전의 경험적 분석들은 대부분이 환경오염자들에 대한 지도감독이나 벌금 및 부과금 등의 전통적인 규제수단에 의존하여 왔다. 또 다른 분석들은 정보공개의 영향에 대한 것들이었다. 그러나 이제 규제순응의 이슈는 이러한 전통적인 규제수단이 가져다주는 환경오염 억제유인에 더하여 규제순응 유인을 추가적으로 제공할 수 있는 프로그램을 어떻게 개발하느냐 하는 것이다. 낮은 규제순응률이나 규제불응으로 인한 기소 등의 정보를 일반국민에게 공개하는 것도 규제순응을 확보하는 방안이 될 수 있다(Foulon, Lanouie & Lapante, 1999).

규제기준을 지키지 않는 조직에 대한 압력의 수단으로서 그리고 투명성을 높이기 위하여 British Columbia Ministry of Environment(MOE)는 현재의 규제를 잘 지키지 않는 회사나 MOE가 주의를 집중하고 있는 회사에 대한 규제순응정보를 공개하였다. 이와 함께 규제위반에 대해서는 법적 조치를 취하고 있다는 것도 공개하였다.

이러한 정보의 공개가 전통적인 명령·강제적 접근방식보다 높은 수준의 환경오염 감소유인을 부여하고 있으며, 또한 실제로 기업의 규제순응과 오염물질 감소에 큰 영향을 미치고 있는 것으로 나타났다.

Ⅳ. 우리나라 환경규제 순응확보 노력

1. 환경규제 순응도 조사 현황

규제순응 관리대책의 일환으로 정부는 2002년부터 규제순응도 조사 지침을 마련하여 규제순응도 조사를 실시하고 있다(국무조정실, 2002). 규제순응도 조사는 피규제집단·집행공무원·일반국민들을 대상으로 행정규제를 제대로 인식하고 있는지, 인정하고 있는지, 준수하고 있는지 여부를 객관적·체계적으로 평가하여 향후 환경규제개혁 관련 정책방향을 합리적으로 수립하는데 기초자료로 활용키 위한 목적으로 하고 있다.

조사 항목은 인식도 조사(규제존재 자체에 대한 인지도, 규제내용에 대한 이해도, 규제내용의 명료성 등), 인정도 조사(규제의 필요성, 규제수준(내용)의 적정성, 규제의 목적부합성 등) 그리고 준수도 조사(실제준수율, 규제집행력(집행의지, 인력·장비, 집행방법 등), 벌칙의 적절성 등)의 세 부분으로 되어 있다. 각 부처별로 연차별 규제순응도 조사계획을 수립하고, 2002년도에 부처별로 2∼3개 과제를 선정하여 22개 부처에서 44개의 규제에 대해 순응도 조사를 실시하였다(국무조정실, 2003b).

환경규제와 관련하여서는 2002년에 2개의 규제, 2003년에는 3개의 규제에 대하여 규제순응도 조사를 실시하였으며, 결과는 <표 5>와 같다.

<표 5> 환경규제 순응도 조사 결과

연도	규제명	규제인식도	규제인정도	규제준수도
2002년	배출부과금	3.34	3.40	3.22
	폐기물감량지침준수의무	2.97	3.67	3.01
2003년	환경영향평가서 작성·제출	3.985	3.660	3.043
	휘발성유기화합물 규제	3.276	3.514	3.039
	1회용품사용 규제	-	-	-

* 표에 나타난 수치는 피규제집단, 집행공무원, 제3차집단의 평균치이며, 5점척도를 사용하여 조사하였음. 1회용품사용규제의 경우 4점척도로 조사되어 비교가 어려움.

2. 자율환경관리제도

1) 자율환경관리제도의 도입

그동안의 환경관리는 규제중심으로 많이 이루어져 왔으나 규제비용에 비해 그 효과가 기대에 미치지 못하며, 규제순응 수준도 별로 높지 않은 것으로 나타나고 있다(환경부, 2002). 이에 따라 규제중심의 일방적인 환경관리체제에서 시장원리에 입각한 자율적이고 책임있는 환경관리체계로의 전환에 대한 필요성이 제기되고 있다. 더구나 최근 국제환경 논의가 더욱 활발해지고 환경과 무역의 연계움직임이 가시화됨에 따라 정부, 기업, 소비자가 상호협력하여 환경을 개선하고자 하는 노력이 증가하고 있다. 특히 1990년대 중반이후 직접규제의 문제점을 최소화하고 자발적인 참여와 협조에 의한 환경정책의 도입 필요성이 확산되었다. 미국, 네덜란드 등 선진국을 중심으로 기업과 정부간 합의 또는 계약의 형태로 환경목표를 설정하고 기업 스스로 환경개선계획을 추진하도록 하는 자발적 협약(Voluntary Agreement)의 도입이 대표적인 예이다.

우리나라 환경부도 자발적 협약의 중요성을 인식하여 2002년 9월에 □자율환경관리협약운영규정□을 제정·고시함으로써 자율환경관리 방식을 본격적으로 도입하였다(환경부, 2002). 자율환경관리란 기업이 바람직한 환경목표를 설정하고 이를 자발적으로 추진하는 환경관리방식을 의미하는 것으로 제대로 운영이 된다면 거래비용이 적게 들고 환경목표를 신속하고 효율적으로 달성할 수 있다는 이점을 가지고 있다. 또한 기업이 자율성과 창의성을 바탕으로 기업의 특성에 맞는 환경개선대책을 세움으로써 환경보전과 기업경영목표를 동시에 달성할 수 있다.

2002년 9월 현재 351개 업체가 자치단체 및 환경청과 협약을 체결하고 있다. 협약대상분야는 지구환경오염물질, 대기, 수질, 소음·진동, 유해화학물질, 토양오염, 오수·분뇨 및 축산폐수 등의 오염물질을 배출하는 전 분야이며, 협약대상자는 오염물질을 배출하는 배출업소 뿐만 아니라 오염물질을 배출하는 자 또는 단체도 포함하였다.

) 협약체결 절차는 ① 정부 또는 지방자치단체는 관할 행정구역내의 환경오염 저감을 위한 관리가 필요한 지역 또는 물질을 선정하여 환경기준, 환경여건 등을 감안한 환경개선 목표를 설정하여 목표의 달성을 위한 자율환경관리협약 체결 및 지원계획을 수립하고, ② 협약체결 기업 또는 단체는 협약 참여의향서 및 환경오염저감 목표, 투자계획 등을 포함한 이행계획서를 관할 행정기관에 제출하여 이행계획서의 적정성 검토 등을 거쳐 협약기업 선정 및 협약체결하고, ③ 협약기업은 매년 협약대상분야 환경오염물질 배출 저감량, 사업 추진실적 등의 이행여부 보고하고 관할 행정기관의 이행여부에 대한 현지점검 및 평가 실시를 받는다(환경부, 2002).

2) 우리나라의 자율환경관리 사례

우리나라의 자율환경관리 수단은 세계적 추세에 발맞추어 꾸준히 개발되고 시행되어 왔다. 대표적인 것으로 자발적 협약, 환경친화기업제도, 사업장폐기물 감량화제도를 들 수 있다(환경부, 1999).

(1) 자발적 협약

환경부는 2000년에 폐전자제품과 폐형광등 생산자재활용 자발적 협약을 체결한 이래 2001년에 폐유리병, 폐금속캔, 폐타이어, 2002년에는 폐윤활유, 폐PET병에 대해 생산자재활용 자발적 협약을 체결하였다. 이러한 재활용정책분야의 자발적 협약의 체결은 2003년에 본격적으로 시행된 생산자책임재활용제의 초석이 되었다. 이제 폐기물 생산자재활용 자발적 협약의 법적 근거가 완성되었으므로 그 적용범위가 회수 및 처리가 가능한 모든 폐기물로 확대될 전망이다. 재활용정책분야에서의 자발적 협약은 대체로 성공적인 것으로 판단된다.

) 생산자책임재활용제도(EPR: Extended Producer Responsibility)는 제품생산자나 포장재를 이용한 제품의 생산자에게 그 제품이나 포장재의 폐기물에 대하여 일정량의 재활용의무를 부여하여 재활용하게 하고, 이를 이행하지 않을 경우 재활용에 소요되는 비용 이상의 재활용 부과금을 생산자에게 부과하는 제도이다. 생산자는 단체(재활용사업공제조합)에 가입하여 재활용에 필요한 분담금을 납부하거나, 이행계획을 사전에 승인받고 독자적으로 재활용한다. 이 제도는 감량·회수·재활용이 용이하고 환경오염이 큰 품목부터 시행하며, 새로운 제도 도입에 따라 기존의 예치금제도는 폐지하였고 대신, 재활용의무 미이행자로부터 재활용부과금 징수하고 있다(http://www.me.go.kr).

한편, 다른 분야에서도 자발적 협약도 최근 들어 활발하게 이루어지고 있다. 토양오염 조사 및 복원을 위한 자발적 협약이 2002년 12월에 체결되었다. 토양오염을 예방함에 있어 정유사의 선도적 역할이 매우 중요하다는 데에 인식을 같이하면서, 정유사와 정부는 저유시설 부지에 대한 철저한 토양오염검사와 자발적인 복원을 목적으로 토양오염 조사 및 복원을 위한 자발적 협약을 체결하였다. 또한 페인트 중 VOC를 20% 저감하는 자발적 협약도 주요 6개 페인트 제조사와 2004년 1월에 체결되었다.

1회용품 사용줄이기 자발적협약은 2002년 10월에 롯데리아 등 7개 패스트푸드 체인업체, 스타벅스 등 24개 테이크아웃커피전문 체인업체와 체결되었다. 이 협약은 대국민 홍보 및 시설개수 등 준비기간을 거쳐 2003년 1월 1일부터 시행되었다. 자발적협약에 가입한 매장수는 대형 패스트푸드점의 경우 100%, 테이크아웃 커피전문점의 경우 89.5%에 이르러 그 파급효과가 클 것으로 예상된다.

) 협약의 주요내용에는 1회용품의 과다한 사용을 줄이기 위하여 일정규모 이상의 매장에서는 매장 내에서 1회용품 대신 다회용품을 사용하도록 하며, 1회용컵의 회수 및 재활용을 촉진하기 위하여 테이크아웃되는 1회용컵에 대해 일정금액을 부과하고 되가져 올 때 즉시 환불하도록 하는 내용이 포함되어 있다.

(2) 환경친화기업제도

환경친화기업제도란 기업이 환경규제치만 준수하는 환경관리방식에서 벗어나 기업 스스로 사업활동의 전 과정에서 환경영향을 평가하고 구체적인 환경목표를 설정하여 자율적으로 환경개선을 도모하도록 하는 제도로서 1995년에 도입되었다. 환경친화기업으로 지정된 기업은 자율적으로 제품설계에서부터 원료조달, 생산공정, 사후관리까지 사업활동 전반의 영향을 평가하고 이를 토대로 오염물질 삭감계획과 방법 등이 명시된 구체적인 환경개선계획을 마련하고 이를 이행하여야 한다. 이들 기업에 대하여는 정기 지도점검을 원칙적으로 면제하여 주고 중소기업에게는 융자 우선지원 등의 인센티브를 부여하고 있다(환경부, 1999: 10-11).

(3) 사업장폐기물 감량화제도

사업장폐기물 감량화제도는 1995년 「폐기물관리법」을 개정, 일정규모 이상의 사업장폐기물 배출자로 하여금 폐기물의 발생억제를 위한 조치를 취하도록 법제화하고, 1996년 12월 동 법률에 근거하여 환경부와 산업자원부가 공동으로 「사업장 폐기물 감량화지침」을 고시하였다. 이 제도는 공정개선, 재활용 등의 방법으로 발생되는 폐기물을 감량화하도록 하고 있다. 대상사업장은 연간 200톤 이상 지정폐기물을 발생시키는 14개 업종의 사업장이 해당된다. 대상사업자의 수는 전체 지정폐기물 배출사업장의 1%에 불과하지만 이들 업체가 배출하는 지정폐기물은 우리나라 전체 지정폐기물 배출량의 86%를 차지한다. 사업장 폐기물 감량대상사업은 사업장별로 그 특성에 따라 감량계획을 수립하여 추진하고, 사업자 단체는 그 성과를 분석, 평가하여 다음해 3월까지 우수사업장 지정을 지방환경관서의 장에게 요청할 수 있다. 그리고 우수사업장으로 지정되었을 경우에는 폐기물 관리법에 의한 지도·점검면제, 환경친화기업 지정시 가점 부여 및 시설개선자금의 지원 등 각종 인센티브가 주어진다.

3) 자율환경관리제도 추진상의 문제점

재활용정책에서의 자율환경관리제도는 활발하게 진행되어 안정화 단계에 들어선 반면 아직 다른 오염물질배출분야에서는 자발적 협약의 체결이 미흡한 실정이다. 국제적 환경의 변화에 대응하고 기업이 자율적으로 환경친화적 경영체제를 구축하기 위해서는 자율환경관리제도는 보다 활발하게 정착되어야 할 것이다. 이제까지 나타난 추진상의 문제점을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 자율환경관리제도의 대상인 기업들의 이 제도에 대한 인식이 부족하다. 기업들은 또 다른 새로운 규제라는 인식을 강하게 가지고 있으며, 경영자들은 이 제도에 대한 관심을 크게 보이고 있지 않다. 이와 함께 이 제도의 시행에 따라 업무가 증가하고 새로운 환경투자요인이 발생하게 되어 참여를 기피하고 있다. 대상기업들의 적극적인 참여를 유도하기 위한 특별한 인센티브가 없다는 점이 순응을 확보하지 못하는 중요한 요인이라고 할 수 있다. 또한 1995년부터 시행되어 온 환경친화기업제도와 포장만 다를 뿐 그 내용에 있어서는 큰 차이가 없다는 점도 기업들이 기피하는 원인으로 들 수 있다.

둘째, 집행기관인 지방자치단체의 참여의식이 미흡하다. 대체로 지방환경관리청은 자율환경관리제도의 도입을 적극적으로 추진한 반면, 일부 지방자치단체의 경우 전문인력의 부족과 제도 시행에 따른 초기 행정력 과다 등을 이유로 제도의 적극적인 도입을 기피하고 있다. 이처럼 집행기관의 적극적인 참여가 없이는 좋은 목적으로 도입된 자율관리제도에 대한 순응을 기대하기 어렵다.

셋째, 자율환경관리제도의 성공적 추진을 위한 기반이 미흡하다. 자율환경관리를 위한 기업별 원단위 배출량 등 기본데이터에 대한 정확한 정보가 파악되어야 하며, 이러한 업무를 담당할 환경관리인력이 갖추어져야 한다. 현재 이러한 기반은 별로 갖추어져 있지 않은 상태이다.

넷째, 자율환경관리제도 운영에 따른 관할권 분쟁이 발생하고 있다. 지방자치단체와 지방환경관리청의 관할업소가 분리되어 있음에도 불구하고, 울산광역시에서 낙동강환경관리청 관할업소에 대한 독자적인 자율환경관리협약을 추진하는 사례가 발생하였다(환경부, 2001). 이에 대해 환경부는 울산광역시의 행위가 관련지침과 지방자치법 등에 위배됨을 통보하고 필요한 경우 낙동강환경관리청과 공동명의로 협약을 체결토록 조치하였다. 울산광역시와 낙동강지방환경청간의 분쟁은 해결되었으나 이 분쟁은 자율환경관리제도의 집행에 있어 중앙정부와 지방정부간의 협조체계가 제대로 구축되어 있지 않으며, 제도의 내용이 명확하지 못하여 순응을 확보하지 못하고 있음을 보여준다.

Ⅴ. 맺음말

1998년부터 규제개혁위원회를 중심으로 본격적으로 추진된 우리나라의 규제개혁은 양적으로는 기존규제의 50% 감소라는 목표를 달성하였으나 감축효과가 국민들의 기대에는 미치지 못하였다. 정부는 이러한 문제를 인식하고 제로베이스적 접근 등의 새로운 방식의 도입과 사후관리 강화에 역점을 두고 있다(규제개혁위원회, 2003b). 그 일환으로 2002년부터 규제순응도 조사도 실시하고 있다. 그러나 OECD를 중심으로 활발하게 논의되고 있는 규제다원주의 관점에서의 규제순응 확보 노력은 아직도 미흡한 실정이다. 물론 환경부의 경우 자율환경관리제도를 도입하여 일정부분의 성과를 거두고 있는 것은 바람직한 현상이다.

규제순응을 확보하고 규제목표를 달성하기 위해서는 OECD의 사례에서 살펴본 것처럼 규제대상집단에 대한 선별적 개별적 규제기준 및 수단의 적용이 필요하다. 자발적 순응을 확보할 수 있는 자율규제, 자발적 협약, 경제적 유인, 정보접근 및 공개 등의 순응친화적 규제수단을 규제대상집단의 특성과 환경을 고려하여 적절하게 활용하여야 한다. 또한 이들 규제수단이 혼합적 순차적으로 활용하는 방안에 대해서도 깊이 있는 연구가 있어야 할 것이다. 어떤 규제수단들간에는 상호작용을 통해 시너지효과가 생기는 반면에 어떤 규제수단들간에는 혼합하여 사용할 때 오히려 비효율성이 증가할 우려가 있기 때문이다. 이와 함께 순응친화적 규제수단이 원래의 목적을 달성할 수 있도록 사회적 기반을 확보하는 노력도 병행해야 할 것이다. 이들 규제수단은 기본적으로 법치주의가 확립되고 사회의 갈등조정능력이 뒷받침될 때 그 효과를 극대화할 수 있기 때문이다.

앞으로 정부는 규제순응이 없이는 현재 진행되고 있는 다양한 규제개혁노력이 효과를 달성하기 어렵다는 것을 인식하고 모든 규제개혁노력의 시작단계에서부터 규제다원주의 관점에서 규제순응을 심도있게 고려하였으면 한다. 동시에 규제순응도 조사에도 이러한 시각을 반영할 뿐아니라 다양한 규제순응사례를 체계적으로 발굴하여 규제다원주의적 접근을 확산시켜나가야 할 것이다.

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정윤수(鄭允秀): 미국 University of Pennsylvania에서 정책학 박사학위를 취득하고(논문: Institution Behavioral Change in response to Altered Financial Incentives in Federal Policy: The Case of the Prospective Payment System. 1992), 현재 명지대학교 행정학과 교수로 재직중이다. 한국정책학회 연구부회장, 한국행정학회 정책연구회장, 한국지역정보화학회 부회장 등의 학회활동을 수행하였으며, 주요 관심분야는 정보화정책, 복지정책, 정책분석 및 평가 등이다. 주요 논문으로는 □복지정책집행의 관점에서 본 공공복지서비스의 평가□(1999), □지방자치단체 정보화정책의 고객지향성 분석□(1999), □행정서비스헌장제의 정착을 위한 정책방향□(2000) 등이 있다. 연구 및 저술로는 「국가, 시민사회, 정치민주화」(공저, 1995), □공공조직의 전략기획 적용□,「행정개혁론」(1994), □Rae Zimmerman의 재난관리정책을 통한 정책의 고유성 이해□, 「정책학의 주요이론」(2000) 등이 있다. 주요 경력으로는 규제개혁위원회 전문가심사소위원, 서울시시정개혁실무위원, 국무조정실 정보화평가위원을 역임하였다.

<E-mail: yoonsoo@mju.ac.kr/논문접수일: 2004.7.26/심사완료일: 2004.8.12>