분권화와 부패*

□지방정부연구□ 제8권 제2호(2004 여름) : 201∼222

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- 수질환경부문을 중심으로 -

Decentralization and Corruption

- An Empirical Study Focusing on the Environmental Pollution in Korea -

조 은 경(서울시립대학교 반부패행정시스템연구소)

분권화와 부패는 행정환경의 변화에 따라 새로운 추세로 나타나는 현상중 하나이다. 우리나라 역시 지방자치제도의 실시와 국가적 차원의 다양한 반부패 대책의 제시로 이러한 흐름에 발맞추고 있다. 이와 관련하여 우리나라에서는 지방자치제도가 실시된 이후 부패가 증가하였다는 주장이 있으나 이에 대한 실증연구는 전무한 실정이다. 본 연구는 수질환경부문을 사례로 이에 대한 실증연구를 수행하였다. 먼저 분권화는 지방자치제 실시 전후 10년간의 추세 비교를 통해 효과를 추정하였다. 부패수준은 지방공무원의 징계 건수와 폐수배출업소에의 단속률 및 적발률, 그리고 수질오염도를 통해 측정하였다. 또한 환경오염을 통한 부패수준의 측정이 타당한가를 검증하기 위해 부패수준과 환경수준의 상관성을 비교해 보았다. 분석의 결과, 부패와 환경 간에는 높은 양의 상관관계가 나타나고 있어, 부패가 증가되면 환경오염이 증가되고 환경오염의 증가는 부패를 유발할 수 있는 것으로 나타났다. 공문서 위□변조, 직권남용, 직무유기, 공금유용□횡령, 증수회 등의 공무원 징계건수가 지속적으로 증가추이에 있고, 환경오염 배출시설수의 급격한 증가에도 불구하고 단속률 및 적발률이 지방자치제 실시 이후 감소하고 있으며, 또한 4대강 주요지점의 수질도 악화된 것으로 나타나고 있다. 그러므로 우리나라의 경우 분권화가 부패수준에 어느 정도 부정적인 영향을 미친 것으로 분석되었다.

주제어 : 분권화, 부패, 지방자치제, 환경오염, 수질변화

* 이 논문은 2003년도 한국학술진흥재단의 지원에 의하여 연구되었음(KRF-2003-005-B00014.).

Ⅰ. 문제의 제기

다양한 행정환경의 변화 중에서 두드러지는 것 중의 하나는 분권화이다. 분권화는 공무원의 책임성을 증진시킬 뿐 아니라 지역민의 참여를 유도하고 그들의 요구에 반응하는 행정을 할 수 있다는 점에서 민주주의의 발전으로 여겨져 왔다(Seabright, 1996; Fiszbein, 1997; Huther and Shah, 1998). 분권화로 나타나는 형태는 여러 가지가 있지만 우리나라의 경우는 중앙의 권한과 기능을 지방으로 이양하는 지방자치제의 실시를 볼 수 있다. 지방자치의 실시는 정치적, 행정적, 재정적 분권화라는 여러 측면을 포괄하고 있기 때문에 분권화의 다양한 분석이 가능하다. 분권화와 더불어 21세기에 급격한 속도로 제기되고 있는 새로운 행정환경의 변화는 부패문제이다. 국제사회에서는 반부패 협약을 제정하고, 국제상거래에 있어서 부패한 행위를 용납하지 않고 있다. 특정 국가가 부패하다고 평가되면, 국가의 신인도가 저하되어 국가경쟁력에 상당한 영향을 미칠 수 있게 되었다(Transparency International, 2001; World Bank, 1997; Rose-Ackerman, 1997). 그러면 이와 같은 두 가지 새로운 행정환경의 변화가 우리나라에 실제로 어떤 영향을 미치고 있는가에 대한 의문이 본 연구의 출발점이다. 다시 말하면, 분권화가 부패를 줄인다면 그다지 문제될 것이 없지만, 분권화가 오히려 부패의 유발요인을 제공하는 측면이 있다면 이것을 어떻게 풀어나가야 할 것인가에 대한 해답의 실마리를 찾고자 하였다. 혹자는 지방자치제도가 실시된 후에 우리나라에서는 오히려 부패가 심해졌다는 얘기를 하고 있다. 그러나 이에 대한 실증적인 연구를 찾아보기는 어려웠다. 이에 따라 본 연구에서는 우리나라에서의 분권화와 부패의 관계를 환경부문 그 중에서도 수질분야를 중심으로 실증해 보았다. 연구의 진행은 분권화와 부패에 관한 이론적 논의를 소개하고, 우리나라의 분권화와 부패에 대한 실증분석을 수행하는 형태로 이루어졌다. 먼저 부패가 환경오염에 어떠한 영향을 미칠 수 있는가를 실증하기 위해 부패와 환경오염의 상관관계를 분석하였다. 다음으로 분권화가 전반적인 부패상황에 어떠한 영향을 미치는가를 살펴보았다. 그리고 분권화 이후 나타나는 수질환경오염의 추이로 분권화가 부패에 부정적인 영향을 미칠 수 있음을 간접적으로 분석하였다.

) 1997년 12월 17일, OECD에서는 「국제상거래에 있어서 외국공무원에 대한 뇌물제공방지협약」(Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions)을 제정하였다. 이 협약은 1999년 2월 15일부터 발효되었고, 우리나라는 이 협약의 이행입법인 「국제상거래에 있어서 외국공무원에 대한 뇌물방지법」(법률 제5588호)을 1998년 12월 28일 제정□공포하였다.

분권화와 부패

□지방정부연구□ 제8권 제2호(2004 여름)

Ⅱ. 이론적 배경

1. 분권화의 개념

분권화와 부패에 대한 관계를 논하기에 앞서 많은 학자들은 분권화와 부패에 대한 개념을 정의하고 있다. 그 이유는 분권화와 부패를 무엇으로, 어떤 측면에서 보느냐에 따라 논의의 초점이나 결과가 달라지기 때문이다.

분권화에 대한 정의는 매우 다양하다. 먼저, 분권화를 지방화와 유사한 개념으로 보는 입장에서는 정치적, 행정적, 재정적 분권화의 다양한 조합을 통해 분권화의 수준을 규정한다. 이러한 입장에서 정치적 분권화는 지방정부공무원을 직접 선출하는 것을 의미한다. 그리고 행정적 분권화는 상위 수준의 정부 간섭 없이 지방정부공무원에 대한 채용 및 해고권을 부여하는 것을 의미한다. 또한 재정적 분권화는 과세와 지출에 대한 재정적 자치권을 의미한다(Gurgur and Shah, 2000).

) 분권화는 모호한 개념이라고 표현하기도 하였다(Prud'homme, 1994).

분권화를 어느 부분에 초점을 두느냐에 따라 다양한 유형의 분권화를 구분하는 주장도 있다(Prud'homme, 1994). 여기서는 크게 세 가지의 분권화를 구분하고 있는데, 먼저, 중앙정부라는 큰 집합체로부터 지리적으로 떨어져서 도시인구와 활동을 확산하는 과정으로 구분되는 공간적 분권화(spatial decentralization)가 있다. 다음으로 정부결정에 의해서보다는 시장기제에 의해 상품과 서비스의 제공이 이루어지는 과정 확산을 의미하는 경제 자유화에 초점을 둔 시장 분권화(market decentralization)가 있다. 그리고 기획, 관리, 자원의 징수와 할당에의 책임이 중앙으로부터 일선기관, 하위기관, 준자치 공공기관이나 전지역 협회, 지방기관, 비정부 기관으로 이전되는 것을 의미하는 행정적 분권화(administrative decentralization)가 있다.

이 중에서 행정적 분권화의 측면에 초점을 두고, 일반적으로 중요사항에 대한 의사결정권이 중앙에서 지방으로 이전되는 것을 의미하는 개념이 가장 일반적□포괄적 의미의 분권화로 정의된다. 그러나 이러한 행정적 분권화의 개념도 본질적으로 세 가지로 구분될 수 있다(Minis and Rondinelli, 1989). 첫째, 중앙정부에서 다른 수준의 정부로 의사결정의 재분배를 의미하는 분산(deconcentration), 둘째, 전적으로 중앙정부에 의존하지는 않지만 궁극적으로 중앙정부에 책임을 지는 준자치조직(예: 공기업)에 책임과 권한을 이전하는 위임(delegation), 셋째, 중앙정부가 독립적인 하위정부에게 권한을 이전하는 이양(devolution)이다. 이와 같은 구분에 의하면 진정한 의미에서의 분권화는 세 번째 유형인 □이양□의 개념으로 정의되는 것이 바람직하다는 주장이 우세하다.

) 물론 중앙정부에서 독립적인 하위정부로의 권한의 이전을 분권화로 정의할 경우, 독립적인 하위정부 및 그 권한의 개념에 대한 의문 역시 제기된다.

분권화의 개념에 대한 정의 못지않게, 누구에게(to Whom), 무엇을(of What) 분권화할 것인가 역시 중요하다. 지방정부의 실체를 어떻게 유형화하느냐는 국가에 따라 다양하고, 역할과 권한의 범위 규정도 서로 다르게 나타나고 있기 때문이다. 이와 함께 분권화의 지표로 빈번하게 사용되는 과세권과 지출권 외에도 차관도입권 및 규제권, 계약권, 변경권 혹은 소유권 등이 분권화 되어야 진정한 의미에서의 분권화라고 할 수 있다는 견해도 제기되고 있다.

2. 부패의 개념

흔히 부패는 □공직을 남용하여 사적이익을 추구하는 행위□로 정의된다(Transparency International, 1993; World Bank, 1997; Johnston, 1998; Shleifer and Vishny, 1998). 좀 더 구체적으로는 공공생활에서 차지하는 특수한 지위나 공직과 관계있는 영향력이나 권력을 이기적으로 부당하게 사용하는 행태나 수뢰행위의 모든 형태를 부패로 정의하기도 한다(Myrdal, 1971; Heidenheimer, 1990). 주로 직무와의 연계성이 중요시되고 사적인 이익추구가 개입되는 이와 같은 부패의 개념은 협의의 부패, 공직중심의 부패로 간주된다. 비슷한 개념이지만 부패는 정부 관료에 의한 정부 자산의 판매라고 정의하는 학자도 있다(Gurgur and Shah, 2000). 그러나 이보다 부패의 개념을 넓게 해석하고자 하는 주장이 대두되고 있다. 이 개념에 따르면, 실질적인 공공복지에 이익이 되는 행동, 상징, 기구에 대해 합리적□이성적으로 사심 없이 헌신하지 못하는 도덕적 무능력을 부패라고 정의하고 있다(Debol, 1978). 이것은 공직자의 품위손상, 복지부동, 근무태만 등 업무수행에 있어서의 부적절한 태도와 공익에 위배되는 행위까지 부패로 정의하고 있다는 점에서 광의의 부패, 공익중심의 부패로 간주된다. 우리나라의 부패방지법에서도 부패의 개념을 공익중심의 넓은 의미로 이해하고 있다. 부패방지법 제2조에 의하면, 부패행위의 정의를 공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위와 아울러, 공공기관의 예산사용, 공공기관 재산의 취득□관리□처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어서 법령에 위반하여 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가하는 행위까지 포함시키고 있다. 본 연구에서는 부패방지법에 입각한 공익중심의 보다 넓은 부패의 개념을 사용하기로 한다.

) 그러나 이와 같은 부패의 개념에서는 민간 부문에서 발생하는 부패행위들이 배제된다는 점에서 부패의 개념을 민간영역까지 포함하는 범위로 그 영역을 넓힐 것이 주장되고 있다(Elliott, 1997; Wei, 1999).

3. 분권화와 부패관련 선행연구

분권화 및 부패의 개념과 유형에 대해서 다양한 이견이 제기되는 것과 마찬가지로 분권화와 부패의 관계에 대해서도 여러 가지 상반된 연구결과가 나타나고 있다. 분권화와 부패의 관계에 있어서 많이 거론되는 논의는 크게 네 가지로 요약할 수 있다(Fisman and Gatti, 2000). 첫 번째는, 관할권사이의 경쟁이다. 분권화를 통해 나타나는 지방정부간의 경쟁은 부패를 낮추게 한다는 주장이 있고, 이 부분에 대해서는 어느 정도 합의가 이루어지고 있다. 심지어 지방간의 경쟁이 정부의 개입을 막는 효과를 가져온다는 주장도 있다(Jin et al, 1999). 두 번째는, 분권화를 통해 시민의 감시가 가능하고 이에 따라 시민에 대한 직접적 책임성이 발휘되어 결국 부패가 감소한다는 것이다. 그러나 이 부분에 대해서는 특정 지역에 대한 책임성의 증가가 지방정부의 성과 향상을 가져올 수는 있지만, 전국적 규모의 책임성을 갖는 집권화된 특성을 통해 나타나는 정부성과 향상과 비교하기 어렵다는 주장이 있다. 세 번째는, 분권화를 논할 때 가장 많이 이해되는 의사결정권의 분산과 관련된 것이다. 지나친 의사결정의 집권화로 나타나는 폐해가 크기 때문에 의사결정권을 분산시키면 부패가 줄어든다는 주장이다. 그러나 이에 대해서는 의사결정권의 분산은 동시에 공무원 사이의 조정 부족과 연관될 경우 독점수준 이상의 총가격 인상을 가져오는 효과를 유발할 수 있다는 반대의견이 있다. 네 번째 논의는 조금 다른 차원이지만, 지방공무원의 능력과 관료의 질적 수준이 낮기 때문에 분권화가 부패를 억제하지 못할 것이라는 주장이다.

이러한 다양한 논의가 진행되는 상황에서 분권화와 부패의 관계를 명확하게 규정하기는 어려울지 모른다. 그러나 본 연구에서는 명확한 개념 정의에 집중하기보다는 분권화와 부패의 관계를 조망하는 학자들의 다양한 시각을 정리하여 유형화하고, 그에 대한 실증작업으로 범위를 한정하기로 한다.

분권화가 지방화 혹은 민주화에 수반되는 개념으로 보는 경우, 분권화가 부패를 줄인다는 주장이 우세하였다. 그러나 집권화가 가져올 수 있는 이점을 부각시키는 학자들의 경우, 분권화 혹은 지방화가 부패를 조장할 수 있다는 측면을 제기하고 있다. 여기서는 분권화가 부패를 줄이는 측면을 강조하는 것을 긍정설이라고 보고, 이에 비해 분권화가 오히려 부패를 야기 시킬 수 있다는 측면에 대한 연구를 부정설이라고 보았다.

먼저 분권화와 부패가 관계가 있으며, 분권화 될수록 부패가 줄어든다는 주장은 Wade(1997), Bardhan and Mookherjee(1998), Huther and Shah(1998), Fisman and Gatti(2000), Crook and Manor(2000), Olowu(1993) 등에 의해 제기되었다. Wade는 인도의 집권화가 관료주의에서의 부패의 원인임을 지적함으로써 분권화가 부패를 줄일 수 있다는 주장을 뒷받침하고 있다. Bardhan과 Mookherjee는 집권화된 관료주의가 부유층의 뇌물을 유도하고, 자원 유용의 동기를 제공할 수 있다고 주장하였다. Huther와 Shah는 재정적 분권화와 부패 사이에 (-) 상관관계가 있다는 것을 실증하는 연구를 발표하였다. Fisman과 Gatti 또한 국가별 연구를 통해 재정적 분권화가 낮은 부패 수준과 지속적으로 연관이 있음을 경험적으로 분석하였다. Crook과 Manor는 인도(Karnatka 주), 방글라데시, 코트다보르, 가나에서 정치적 분권화의 과정을 검토하고, 그 같은 분권화가 투명성을 강화시킨다는 것을 발견하였다. 이 강화된 투명성으로 보통의 시민들은 정부의 성공과 실패를 더 잘 인식하게 되고, 정부기관이 그들이 생각했던 것 보다 더 부패하다는 것을 인식하게 되어 정확한 평가가 가능하다고 보았다. 그들은 인도 카르타카에서 정치적 분권화가 권한 있는 개인들에 의해 전용되었던 공공기금의 양을 상당히 감소시키는 것을 관찰함으로써 분권화가 부패에 긍정적인 효과를 가져온다고 보았다. 그러나 시민들은 이러한 자금의 유용을 인식하지 못하기 때문에 부패가 계속적으로 증가되는 것으로 결론지었다. 이들은 이 사례를 통해 정치적 분권화가 커다란 도둑(grand theft)을 감소시키고, 작은 부패(petty corruption)를 증가시키는 결과를 가져왔지만 종국에는 둘 모두를 감소시키고 있다고 주장함으로써 부패에 대한 분권화의 긍정적 측면을 강조하였다. Olowu 역시 아프리카의 풍토적인 부패(endemic corruption)의 뿌리 깊은 원인이 정치적 집권화에 기인하는 것으로 분석하였다.

다음으로 분권화와 부패가 관계가 있지만 분권화 될수록 부패의 위험성이 동시에 증가한다는 주장은 Prud'homme(1992), Kellaf(1992), Brueckner(1999), Tanzi(1995) 등에 의해 제기되었다. Prud'homme은 Zaire에 대한 사례연구를 통해 국가수준보다 지역적 수준에서 부패가 훨씬 심각할 수 있음을 확인함으로써 분권화가 부패를 줄일 수 있다는 주장에 반박하고 있다. 프랑스와 이탈리아의 경우에서도 국가수준보다 지역수준에서의 부패가 광범하다는 주장들 역시 이를 뒷받침하고 있다. Khellaf는 튀니지에서의 사례연구를 통해 중앙집권화가 분권화함으로 인해 발생했던 부패를 줄일 수 있다는 것을 실증하였다. Brueckner 역시 지방정부에서의 부패심화를 주장하고 있다. Tanzi는 지방화가 책임성을 가져온다는 약속은 공허하게 보이고, 그 같은 노력은 부패를 억제하는데 역효과를 가져온다고 언급하고 있다. 그는 지방화가 공무원과 시민과의 밀접한 접촉을 야기하고, 지방화는 개인주의(personalism)를 증진시키는 반면 전문가주의와 공평한 관계(arms length relationship)를 감소시킨다고 보았다. 개인주의는 공무원이 공익을 고려하기 보다는 자신과 가까운 시민 개인에게 더 큰 관심을 기울이게 하며, 공평함 보다는 친밀함을 강조하기 때문에 부패의 위험이 상존한다고 주장한다.

여기서는 우리나라의 분권화와 부패와의 관계를 분석함에 있어 과연 긍정설을 지지할 수 있을 것인지, 아니면 부정설의 입장을 옹호할 수 있을 것인지를 검증해 보고자 한다.

Ⅲ. 연구 설계

본 연구의 목적은 우리나라에서의 분권화와 부패와의 관계를 실증해 보는 것이다. 먼저 분권화가 부패를 감소시키는가 아니면 증가시키는가는 지방자치제도의 실시 이후로 나타나는 부패의 증감을 통해 분석된다.

) 분권화와 부패의 관계 연구에서는 분권화□지방화□민주화가 동일한 의미로 쓰여 지기도 한다(Gurgur and Shah, 2000).

우리나라의 경우, 지방자치제의 실시 이후로 부패가 더 심화되고 있다는 주장들이 제기되고 있다. 그러나 이에 대한 명확한 규명이나 실증작업은 거의 이루어지지 않고 있다. 뿌리 깊은 부패의 역사와 문화, 그리고 지역유지와 지방공무원의 유착을 통해 나타나는 부패의 개연성에 대한 논쟁이 제기되고 있을 뿐이다. 그러나 이 연구를 통해 지방자치제가 실시되기 전과 지방자치가 실시된 후의 추세를 비교하여 실증해 보기로 한다. 그러므로 연구의 시간적 범위를 1985년부터 1994년까지의 10년간을 분권화 이전, 1995년부터 2004년 현재까지의 10년간을 분권화 이후로 설정하였다.

) 우리나라는 1961년 「지방자치에 관한 임시조치법」으로 중단되었던 지방자치가 1991년 3월 26일 시□도의회의원 및 시□군□구의회의원 선거를 실시로 부분 재개되었고, 1995년 6월 27일 제1회 전국동시지방선거를 실시로 전면 재개되었다. 이후 1998년 6월 4일 제2회 전국동시지방선거를 거쳐, 지난 2002년 6월 13일 제3회 전국동시지방선거를 실시하였다. 따라서 우리나라의 경우, 지방자치제는 1991년부터 태동하기 시작하였지만 본격적인 지방자치제의 실시는 제1회 전국동시지방선거가 실시된 1995년부터라고 할 수 있다.

다음으로 우리나라에서 과연 부패가 심화되었는가 감소되었는가를 보기 위해서 국가공무원과 지방공무원의 징계추이를 통한 전반적인 부패수준의 변화, 폐수배출업소에의 단속률 및 적발률의 추이를 통한 공무원과 업자의 유착정도를 분석하였다. 이 외에도 분권화 전후의 부패수준 비교를 위해 수질환경오염 추이를 대체변수로 추가하였다. 분권화와 부패의 직접적인 연계성을 밝힐 수 있는 자료가 부족하기 때문에 수질오염추이로 간접적인 추세를 분석한 것이다. 그 이유는 우리나라에서 부패연구가 매우 일천하여 부패의 정도를 측정하기 위한 자료가 전무한 상황이기 때문이다. 서울특별시가 1999년부터 매년 반부패지수(Anti-Corruption Index, ACI)를 측정해오고 있지만, 이는 서울특별시의 25개 구청을 대상으로 하는 것이기 때문에 지역적으로 한정되어 본 연구에서는 사용하기 어렵다. 부패방지위원회에서 실시하는 청렴도 조사는 2002년과 2003년 두 차례에 조사되었기 때문에 본 연구의 목적인 지방자치제도 실시 전후의 비교 분석을 위한 자료로는 시간적 범위에 부적절하다. 그러므로 본 연구에서는 부패의 결과로 나타나는 환경오염의 정도를 조사하여 분권화 전후의 부패수준을 비교하였다. 이에 따라 4대강 주요지점의 수질현황변화를 통한 수질오염의 심화정도가 분석되었다. 그러나 부패의 한 결과로 환경오염의 사례를 이용하는 것이 타당한가를 검증하기 위해 먼저 부패와 환경오염간의 상관관계 분석이 이루어졌다.

<그림 1> 연구 분석 모형

<그림 1>은 이러한 연구 내용을 가설적으로 정리한 것이다. 화살표는 분권화와 부패 및 환경오염간의 연관관계의 방향이고, 굵기는 강도이다. 마이너스 부호(-)는 부정적인 영향, 즉 분권화가 부패수준에 부정적인 영향, 분권화와 부패는 환경오염에 부정적인 영향을 미치는 것을 의미한다.

) 그러나 분권화가 부패에 긍정적인 영향, 즉 부패수준을 저감시키는 결과를 가져온다면 이 부호는 플러스(+)로 바뀌어야 한다. 본 연구의 분석결과는 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타나고 있다.

Ⅳ. 수질환경부문의 분권화와 부패

1. 부패와 환경오염

부패가 환경오염에 영향을 미치느냐 하는 것은 중요한 문제이다. 일반적으로 생각하면 부패가 심화될수록 환경오염의 정도가 악화될 것으로 보인다. 공무원이 환경관련 사업자와 결탁하여 뇌물을 받고 적절한 단속을 하지 않거나 각종 환경오염물질을 배출하게 할 수 있다. 또한 불법적인 환경오염물질의 배출을 무마하기 위해 공무원을 포획하는 경우도 부패사례에서 쉽게 찾을 수 있다. 그러나 각종 개연성에도 불구하고 실증적으로 부패와 환경오염의 관계를 분석한 연구는 부족하다.

본 연구에서는 부패가 환경오염에 어떠한 영향을 미치느냐를 분석하기 위해 부패지수와 환경지수의 상관분석을 실시하였다. 부패수준을 측정한 자료로 가장 널리 인용되는 것은 국가별 부패지수(CPI)인데, 이 지수에 의하면 우리나라는 중하위 수준의 부패점수를 기록하고 있다. 이 지수에서 우리나라는 10점 만점에 중간인 5점도 받지 못하고 있다. 2003년도 조사에서 전체 조사대상국 133개국 중 50위를 기록하고 있다. 싱가포르 5위, 홍콩 14위, 대만 30위로 아시아의 네 마리 용으로 불리웠던 국가들 중에서 가장 부패한 국가로 평가받고 있음을 의미한다. 일본은 21위, 말레이시아와 아랍에미리트연합은 37위이다. 또한 이것은 OECD가입국 가운데 조사대상에 포함된 30개국 중에서 24위를 기록하는 평가이기도 하다. 결국 우리나라는 국제적인 부패지수에서 매우 열악한 평가를 받고 있음을 의미한다. <그림 2>에서 보듯이 정부의 각종 부패방지정책에도 불구하고 부패인식지수의 점수는 크게 개선되지 못하고 있다.

) 국가별 부패지수(Corruption Perception Index, CPI)는 국제투명성기구(Transparency International, TI)라는 독일의 베를린에 본부를 두고 있는 민간단체가 부패와 관련하여 발표하는 지수이다. 1995년부터 매년 각종 부패관련 조사들을 종합하여 가중치를 산정하여 특정 국가의 부패수준을 점수화한다. 2003년도에는 133개국을 조사대상국으로 하였으며, CPI점수는 0점에서 10점까지로 0점은 매우 부패한 상태를 10점은 부패 없는 청렴한 상태를 의미한다. 많은 수의 국가를 대상으로 하며, 매년 지속적으로 이루어지며, 정치적 스캔들의 오염을 피하기 위해 3개년도의 평균치를 사용하며, 다양한 각종 조사결과를 응용하고 있다는 점에서 인지지수로서 갖는 여러 가지의 한계에도 불구하고 부패와 관련하여 가장 널리 인용되고 있다.

<표 1> 연도별 대한민국 CPI 점수 및 순위

연 도	점 수	순위	조사대상국 수
1995	4.29	27위	41개국
1996	5.02	27위	54개국
1997	4.29	34위	52개국
1998	4.20	43위	85개국
1999	3.80	50위	99개국
2000	4.00	48위	101개국
2001	4.20	42위	91개국
2002	4.50	40위	102개국
2003	4.30	50위	133개국

자료: Transparency international

<그림 2> 국가별 부패지수(CPI)에서 한국의 점수변화 추이

다음은 환경관련 지수이다. 우리나라의 환경관련 국제지수는 부패지수보다 더 열악한 평가를 받고 있다. 세계경제포럼(World Economy Forum, WEF)이 발표하는 환경지속가능지수(Environmental Sustainability Index, ESI)가 있다. 환경지속가능지수(ESI)란, 환경파괴를 하지 않고 경제성장을 할 수 있는 능력을 평가하는 지수를 말하는데, 2002년도 조사에 의하면 한국은 조사대상국 142개국 중에서 135위(35.9점)를 기록하고 있다. 한국의 ESI는 아시아 국가 중에서는 태국(54위), 말레이시아(68위), 일본(78위) 등에 비해 크게 뒤쳐져 있다. 반면에 앞에서 언급한 국가별 부패지수인 CPI에서 3년 연속 1위를 차지하여 청정국가의 영예를 안고 있는 핀란드는 ESI에서도 1위를 차지하고 있다. 이 외에도 노르웨이, 캐나다, 스웨덴, 스위스 등이 상위 5위권에 포함되어 있다.

<표 2> 2002년도 환경지속가능지수(ESI)

Rank	Country	ESI		Rank	Country	ESI		Rank	Country	ESI
1	Finland	73.9		51	Papua N G	51.8		101	Burkina Faso	45.0
2	Norway	73.0		52	Nicaragua	51.8		102	Sudan	44.7
3	Sweden	72.6		53	Jordan	51.7		103	Gambia	44.7
4	Canada	70.6		54	Thailand	51.6		104	Iran	44.5
5	Switzerland	66.5		55	Sri Lanka	51.3		105	Togo	44.3
6	Uruguay	66.0		56	Kyrgyzstan	51.3		106	Lebanon	43.8
7	Austria	64.2		57	Bosnia and Herze.	51.3		107	Syria	43.6
8	Iceland	63.9		58	Cuba	51.2		108	Ivory Coast	43.4
9	Costa Rica	63.2		59	Mozambique	51.1		109	Zaire	43.3
10	Latvia	63.0		60	Greece	50.9		110	Tajikistan	42.4
11	Hungary	62.7		61	Tunisia	50.8		111	Angola	42.4
12	Croatia	62.5		62	Turkey	50.8		112	Pakistan	42.1
13	Botswana	61.8		63	Israel	50.4		113	Ethiopia	41.8
14	Slovakia	61.6		64	Czech Republic	50.2		114	Azerbaijan	41.8
15	Argentina	61.5		65	Ghana	50.2		115	Burundi	41.6
16	Australia	60.3		66	Romania	50.0		116	India	41.6
17	Panama	60.0		67	Guatemala	49.6		117	Philippines	41.6
18	Estonia	60.0		68	Malaysia	49.5		118	Uzbekistan	41.3
19	New Zealand	59.9		69	Zambia	49.5		119	Rwanda	40.6
20	Brazil	59.6		70	Algeria	49.4		120	Oman	40.2
21	Bolivia	59.4		71	Bulgaria	49.3		121	Trinidad and Tob.	40.1
22	Colombia	59.1		72	Russia	49.1		122	Jamaica	40.1
23	Slovenia	58.8		73	Morocco	49.1		123	Niger	39.4
24	Albania	57.9		74	Egypt	48.8		124	Libya	39.3
25	paraguay	57.8		75	El Salvador	48.7		125	Belgium	39.1
26	Namibia	57.4		76	Uganda	48.7		126	Mauritania	38.9
27	lithuania	57.2		77	South Africa	48.7		127	Guinea-Bissau	38.8
28	Portugal	57.1		78	Japan	48.6		128	Madagascar	38.8
29	Peru	56.5		79	Dominican Rep.	48.4		129	China	38.5
30	Bhutan	56.3		80	Tanzania	48.1		130	Liberia	37.7
31	Denmark	56.2		81	Senegal	47.6		131	Turkmenistan	37.3
32	Laos	56.2		82	Malawi	47.3		132	Somalia	37.1
33	France	55.5		83	Macedonia	47.2		133	Nigeria	36.7
34	Netherlands	55.4		84	Italy	47.2		134	Sierra leone	36.5
35	Chile	55.1		85	Mali	47.1		135	South Korea	35.9
36	Gabon	54.9		86	Bangladesh	46.9		136	Ukraine	35.0
37	Ireland	54.8		87	Poland	46.7		137	Haiti	34.8
38	Armenia	54.8		88	Kazakhstan	46.5		138	Saudi Arabia	34.2
39	Moldova	54.5		89	Kenya	46.3		139	Iraq	33.2
40	Congo	54.3		90	Myanmar(Burma)	46.2		140	North Korea	32.3
41	Ecuador	54.3		91	United Kingdom	46.1		141	United Arab Em.	25.7
42	Mongolia	54.2		92	Mexico	45.9		142	Kuwait	23.9
43	Central Af. Rep.	54.1		93	Cameroon	45.9
44	Spain	54.1		94	Vietnam	45.7
45	United States	53.2		95	Benin	45.7
46	Zimbabwe	53.2		96	Chad	45.7
47	Honduras	53.1		97	Cambodia	45.6
48	Venezuela	53.0		98	Guinea	45.3
49	Byelarus	52.8		99	Nepal	45.2
50	Germany	52.5		100	Indonesia	45.1

자료: World Economy Forum

부패와 환경오염과의 관계를 살펴보기 위해, 이 두 가지 지수에 대한 상관관계를 분석하였더니 상관계수 r=.476으로 p<0.0001 수준에서 유의한 것으로 나타나고 있다. 그러므로 부패와 환경오염과의 관계에는 상관성이 있는 것으로 볼 수 있다. 이것은 부패가 심한 국가일수록 환경오염이 심화될 수 있는 반면, 청렴한 국가일수록 청정한 환경을 유지할 수 있다는 것을 의미한다. 이러한 결과에 따라 본 연구에서는 부패의 효과로 나타나는 대체변수를 환경오염으로 보는 것이 큰 무리가 없는 것으로 간주하였다.

<표 3> CPI와 ESI의 상관관계 분석표

	CPI	ESI
CPI Pearson 상관계수 유의확률(양쪽) N	1.000 . 118	.476* .000 118
ESI Pearson 상관계수 유의확률(양쪽) N	.476* .000 118	1,000 . 118

2. 분권화와 부패

1) 분석의 적용

환경행정업무는 복잡하고 다양하며 그 범위가 매우 넓어서 환경부 단독으로 모든 환경행정업무를 처리하기 어렵다(임채환, 2001; 김태한, 2001). 우리나라 환경행정업무는 환경부 및 관련부처, 지방환경관리청, 지방정부가 분담하여 수행하고 있다. 환경부는 환경법령의 제정 등 환경정책의 기본틀을 마련하고, 국가전체의 환경관리를 위한 정책적 기능을 수행한다. 구체적으로는 각종 제도 및 법령 제□개정, 규제기준 설정, 국가 환경보전을 위한 각종 정책의 수립□시행, 중앙부처 환경관련 정책의 종합□조정, 지방정부 환경행정에 대한 지원, 국가간 환경협력 기능 등이 포함된다. 또한 대부분의 중앙행정기관에는 환경관련업무가 산재해 있다. 이를 위해 각 부처에서는 본연의 업무와 관련된 환경행정을 수행하고 있다. 지방환경관리청은 4대강 수계에 4개 환경관리청과 4개 지역에 지방환경관리청을 설치하여 운영하고 있다. 이와 함께 배출시설 등이 밀집된 공단의 환경관리를 위해 9개 환경출장소를 운영하고 있는데, 권역별□영향권별□수계별 환경보전대책의 수립, 환경영향평가협의 및 사후관리, 2개 이상의 시□도에 걸쳐 있는 환경업무의 조사□조정, 시□도의 규제기능의 2차 규제 등이 포함된다. 지방정부의 경우는 고유업무와 위임업무에 환경관련 업무가 포함되어 있다. 고유업무로는 지역환경보전대책의 수립□시행, 생활폐기물□오수□분뇨□축산폐수의 처리, 소음□진동□자동차배출가스 규제 등이 수행된다. 위임업무로 수행되는 내용은 환경개선부담금의 부과 및 징수, 환경오염도 측정 및 오염물질의 시험□분석, 축산폐수배출시설의 관리, 산업단지 외 지역환경오염물질 배출업소의 관리, 산업단지 외 지역유독물영업자 관리 등이다. 이처럼 환경정책의 결정 및 집행체제는 매우 복잡하고 다양하다. 이와 함께 환경업무 관련 법령도 상당히 많은 수가 있는데 환경부소관 환경관련법은 33개, 타 부처소관 환경관련법은 무려 62개에 이른다(환경백서, 2003).

그럼에도 불구하고 중앙집권적인 성격이 강한 우리나라의 경우, 환경행정부문의 분권화가 그다지 활발하게 이루어지지 않고 있는 실정이다. 1991년 □중앙행정권한의 지방이양 합동심의회□가 구성되어 중앙정부의 권한을 지방으로 이양하기 위한 노력들이 이루어졌다. 이에 따라 「중앙행정권한의지방이양촉진등에관한법률」이 제정되었으며, 1999년에는 □지방이양추진위원회□가 구성되어 2001년 9월까지 총 168개 환경행정사무의 지방이양 또는 사무재배분이 이루어졌다. 그러나 그나마 환경행정업무의 기능배분 측면은 충분한 이론적 검토나 실증분석에 기초하여 이루어졌다기보다는 심각한 환경오염사고가 발생하거나 정부조직 개편이 있을 때마다 대증적으로 이루어졌다(김종순, 2001).

<표 4> 환경행정사무의 지방이양 현황

구분		계	지방이양 결정사무				심의중
			소계	조치완료	추진중	재심의요청
계		210	168	78	69	21	42
□91~□98년 (지방이양 합동심의회)	소계	105	105	78	6	21	-
	지방이양	63	63	42	1	20	-
	사무재배분	15	15	10	5	-	-
	사무폐지	27	27	26	-	1	-
□99년 이후 (지방이양 추진위원회)	소계	105	63	-	63	-	42
	지방이양	95	53	-	53	-	42
	사무재배분	10	10	-	10	-	-

자료: 임채환, 2001

비록 환경사무에 대한 지방이양이 이루어졌다고 할지라도 조사에 의하면 여전히 환경부의 지방이양대상사무는 타 부처와 비교할 때 많은 것으로 나타났다. 2002년도 국가사무전수조사 결과 법령상 총 단위사무는 41,603개로 이중 국가사무가 30,240개(72.69%), 지방사무는 11,363개(27.31%)로 나타났다(행정자치부, 2002.6). 주요 중앙부처별 단위사무 중에서 환경부 사무는 2,509개로 건설교통부(5,349개), 행정자치부(4,203개), 산업자원부(3,270개), 재정경제부(2,595개) 다음으로 많다. 국가사무 중에서 지방이양대상으로 발굴된 사무는 2,505개로 나타났으며, 환경부사무 중에서 지방이양대상사무는 299개이다. 지방이양대상사무가 가장 많은 부처는 농림부(479개), 경찰청(428개)이며, 그 다음이 환경부로 나타났다.

) 지방이양추진위원회의 용역에 의해 2001.3.29∼2002.1.26일까지 10개월간 법령(3,353개)에 의한 국가사무 전수조사결과이다. 시행중인 현행 법령(2001.9.1기준, 12.31 보완)을 근거로 법령의 각 조문을 하나하나 검색하여 권한과 책임 및 의무가 발생되는 사무를 하나의 단위사무로 규정하였다.

환경행정업무를 집권화해야 할 것인가, 분권화해야 할 것인가에 대해서는 크게 4가지 입장이 있다(김병완, 2001). 첫째, 집권화가 바람직하다는 주장이 있는데 이들은 환경문제는 광역적 특성을 지니고 있기 때문에 지역간 이해관계에 얽힌 환경갈등을 방지하거나 극복할 수 있다는 논리를 편다. 둘째로, 분권화가 바람직하다는 주장은 환경문제는 지역적 특성을 지니고 있기 때문에 지역실정에 맞는 행정을 펼 수 있다는 것이다. 셋째는, 중앙-지방 역할분담론으로 중앙부서는 지방자치단체에 대한 지원□조정□감시 기능을 맡고, 지방자치단체는 집행과 규제기능을 맡아야 한다는 주장이다. 넷째는, 지방자치단체의 환경행정역량에 따라 권한을 이양하거나 환수하는 부분선점제도(partial preemption)를 도입하자는 선택적 권한이양론이다.

다양한 논의가 이루어지고 있지만 본 연구에서는 환경행정의 분권화 측면보다는 분권화가 부패를 증가시켰는가 혹은 감소시켰는가에 연구의 초점을 두기로 한다. 따라서 분권화와 부패의 관계를 검증하기 위해, 환경행정부문의 분권화 이후 환경오염이 증가되었는가 감소하였는가를 분석해 보기로 하였다. 이를 위해 먼저 징계 받은 비위공무원의 추이를 분석하여 전반적인 부패수준의 변화를 살펴보았다. 다음으로, 폐수배출업소에의 단속률 및 적발률 추이의 분석을 통해 분권화 이후 단속과 적발로 나타나는 공무원과 업소와의 유착관계를 검증해 보았다. 또한 환경오염도 추이를 통해 분권화 이후 수질오염의 정도를 분석하였다.

2) 공무원 징계추이 분석

특정 국가 공무원의 부패의식이나 수준은 그 국가의 국민전반의 의식이나 수준과 차이가 없다는 주장이 있다. 각종 비위행위로 징계 받는 공무원의 수는 우리나라 전반의 부패 수준과 크게 다르지 않을 것으로 보인다. 그러므로 여기서는 우리나라 전체 공무원의 징계 추이를 통해 비위공무원의 증감도를 분석하는 것으로 전반적인 부패수준의 정도를 측정하였다.

) 참고로 국가별 부패지수(CPI)에서 3년 연속 1위를 차지한 핀란드의 경우, 2003년도 공직자 비리사건은 단 1건을 기록하고 있다. 지난 10년간 수뢰 등의 혐의로 처벌을 받은 공직자 수는 모두 합쳐봐야 50명을 넘지 않는다고 한다. 뿐만 아니라 비위공직자의 숫자도 1996년 8명, 1997년 10명, 1998년 3명, 1999년 2명 등으로 꾸준히 감소하고 있는 추세이다. 핀란드는 □부패범죄율 0%□의 고지를 눈앞에 두고 있다(한국일보, 2003.12.31). 물론 핀란드의 인구가 519만명으로 4000만명을 넘고 있는 우리와 단순비교 하는 것은 무리라고 할 수 있다. 그러나 인구가 우리의 1/8에 불과하다는 것을 감안할지라도 우리나라에서 한 해에 5000∼6000명 정도의 공무원이 각종 비위행위로 징계를 받는다는 것은 여전히 사회 전반적으로 부패가 심각한 수준임을 나타내는 수치이다.

우리나라 공무원의 정원은 1960년에 305,316명이었으며, 1997년에 919,154명까지 꾸준히 증가하였다. 특히, 1988년에는 전년대비 4.6%, 1989년에는 전년대비 6.0% 상승으로 가장 높은 증가율을 기록하였다. 1985년 이래로 1995년에 전년대비 0.2% 감소한 경우 외에는 예외 없이 모두 증가율을 나타내었다. IMF이후 1998년부터 2001년까지 지속적으로 감소하다가 2002년에는 2001년에 비해 2.5% 증가하고 있다.

<그림 3>에서 보면, 연도별로 징계 받는 비위공무원의 수 역시 증가 추세에 있음을 알 수 있다. 1988년 이후 지속적으로 증가추세에 있다가 1993년에 최고치를 보이고 있으며, 1994년도와 1995년도는 감소추세를 보이지만 징계공무원수 평균(1985∼2002년도 징계공무원 평균)보다는 여전히 높은 것으로 나타나고 있다. 그리고 1995년도 이후부터 2000년도까지 또다시 증가 추세를 보인다. 2000년에는 평균과 비슷한 수치를 보이기 시작하다가, 2001년과 2002년에는 평균보다 감소하고 있다. 특히, 부분적으로 지방선거가 실시되면서 지방자치제의 움직임이 시작되는 1991년도에서 1993년까지는 가장 높은 비위 공무원 수를 나타내고 있으며, 본격적인 지방자치제가 실시되는 1995년 이후부터 1999년도까지 꾸준히 비위행위 징계받은 공무원의 수가 상승세를 나타내고 있다. 결국 지방자치제가 재도입되고 추진되는 시점인 1993년부터 1999년까지는 계속 징계공무원수 평균을 웃도는 징계추이를 나타내고 있다. 그러므로 우리나라의 경우 분권화가 간접적으로나마 부패 수준에 어느 정도 부정적인 영향을 미친 부분이 있다고 볼 수 있다. 다행이 2000년도 이후에 비위공무원의 수가 서서히 줄어드는 것을 볼 수 있다. 그러나 이것이 1998년 이후 국가적 차원에서 추진된 각종 부패지수 측정 및 반부패 정책 등의 효과가 서서히 나타나고 있는 것인지 아니면 지방자치제 착근의 효과인지 혹은 또 다른 요인에 의한 효과인지에 대한 검증의 필요가 있다. 향후 이에 대한 지속적인 연구가 이루어져서 이에 대한 검증작업이 이루어져야 할 것으로 보인다.

<그림 3> 연도별 공무원 정원 및 징계 추이

자료: 행정자치부 통계연보, 총무처 통계연보(각년도)

이와 아울러 알 수 있는 것은, 국가공무원의 징계 추이는 어느 정도 일정한 반면, 지방공무원의 징계 추이는 부침을 거듭하고 있다. 더구나, 징계건수가 급격히 올라가는 해는 1990년, 1993년, 1998년 등인데, 이 시기는 지방선거가 실시되기 전후임을 볼 수 있다. 그러므로 지방자치로 나타나는 분권화의 영향과 징계 건수로 나타나는 공무원의 부패수준이 전혀 무관하지는 않은 것으로 보인다.

3) 폐수배출업소에의 단속률 및 적발률

다음으로 폐수배출업소에 대한 적발률과 단속률의 추이를 통해 지방자치의 영향을 분석해 보았다. 먼저 <그림 4>에 따르면, 우리나라의 환경오염 배출시설수는 시간이 흐름에 따라 급격하게 증가하고 있는 것을 볼 수 있다. 환경오염 배출시설수가 늘어난다는 것은 환경오염의 가능성이 그만큼 증가되는 것이라 할 수 있다. 물론 인구가 늘어나고, 산업이 발전할수록 배출시설수가 늘어나는 것은 당연한 귀결일수도 있다. 그러나 인구의 증가나 산업의 발전과 더불어 환경의 보전이나 관심이 증가하는 만큼 환경오염을 방지하기 위한 노력도 함께 늘어난다. 우리나라의 경우는, 환경오염 배출시설수가 해마다 급증하고 있는 상황이다. 특히 수질오염의 배출시설수가 가장 크게 증가하고 있으며, 대기오염의 배출시설수도 꾸준히 증가추세에 있다. 특히, 분권화가 추진 중이던 1991년 이후와 분권화가 본격적으로 시작된 1995년의 환경오염 배출시설수의 증가폭이 상당히 크다. 따라서 지방자치의 실시와 환경오염 배출시설수의 대폭적인 증가가 무관하지는 않은 것으로 보인다.

) 단속률은 해당연도의 단속건수를 배출업소수로 나눈 것이며, 적발률은 단속건수당 적발업소수를 말한다. 단속률과 적발률은 16개 광역자치단체의 총계이며, 단속률 및 적발률 평균은 16개 광역자치단체의 평균이다.

<그림 4> 환경오염 배출시설수

자료: 한국환경연감, 환경통계연감(각년도)

급속한 환경오염 배출시설수의 증가에도 불구하고 <그림 5>에서 볼 수 있듯이 폐수배출업소에 대한 전국적인 단속률과 적발률의 추이는 이와 상반되는 결과를 보이고 있다. 지방자치가 실시되기 이전에는 단속률이 급격하게 상승하고 있는데 1990년도에는 가장 높은 단속률을 나타내고 있다. 1991년 이후로 잠시 주춤하였으나, 평균값(단속률 평균 2.44%)보다는 높으며, 1995년에 다시 높아지고 있다. 1997년에 평균값보다 낮아지기 시작하여 1998년 이후에는 단속률이 1980년대 후반과 비슷한 정도를 나타내고 있다. 이에 비해 적발률(적발률 평균 10.4%)은 1988년에 가장 높은 수치를 나타내다가 1990년 이후에는 계속 하락추세에 있음을 볼 수 있다.

폐수배출업소에 대한 단속률과 적발률 추이를 통해 알 수 있는 것은, 지방자치가 실시되기 이전에는 단속률이나 적발률이 매우 높다가 지방자치 이후에는 급격하게 감소하고 있다는 것이다. 특히 적발률의 경우는 지속적으로 하락추세를 나타내고 있다. 환경오염 배출시설수가 줄어들고 있고, 이들이 지속적인 단속과 엄격한 처벌로 철저한 배출처리시설을 설치하여 폐수를 정화하여 방출하는 것이라면 이 추이는 별다른 문제가 없다. 그러나 환경오염 배출시설의 수는 시간이 지날수록 급격하게 많아지고 있는데 비해, 수질오염 배출업소에 대한 단속률과 적발률은 꾸준히 감소하고 있는 것이다. 이것은 결국 지방자치가 실시되면서 개발위주의 정책이 계획되고, 지역마다 공단이나 산업시설을 경쟁적으로 유치하기 위해 단속이나 적발을 약하게 하고 있다는 반증으로 볼 수 있다.

) 이와 관련하여 단속율과 적발율의 추이를 통해 우리나라가 분권화이후 환경규제활동이 이전보다 현저하게 약화되었음을 실증하는 연구도 있다(유재원·안문석·안광일·최성모·김정수, 1995). 이 연구에서는 분권화 이후에 배출업소에 대해 단속을 나가는 건수도 줄었고 단속을 하더라도 적발한 사례가 분권화 이전보다 현격하게 줄어들고 있는 현상을 통해 요컨대, 규제의 시행강도가 분권화 이후에 현격하게 감소되었음을 의미한다고 분석하였다.

<그림 5> 폐수배출업소에 대한 단속률 및 적발률 추이

구 분	1987	1988	1990	1991	1992	1993	1995	1996	1997	1998	1999	2001	2002
단속율	1.37	1.50	4.56	4.17	2.52	2.50	3.99	2.92	1.87	2.15	1.40	1.48	1.20
적발율	20.0	23.0	17.9	11.6	10.2	10.6	5.4	6.5	6.4	5.6	5.8	7.5	7.1

자료: 한국환경연감, 환경통계연감(각년도)

감사원의 조사결과도 이와 같은 분석을 지지한다. 감사원은 2001년에 시□군□구 각 6곳을 표본으로 하여 지난 5년간 지방정부의 환경오염 단속업무를 조사하였다. 동 기간 지방정부의 폐수배출 위반업소 적발률은 평균 7.8%로 같은 기간 환경부 중앙단속반의 적발률 16.2%의 절반 수준에 그치고 있다. 이 격차는 갈수록 심해져 2000년 지방정부의 적발률은 7.4%로 중앙단속반의 25.2%에 비해 3분의 1 수준에도 못미쳤다. 특히 민선 1기(1995-1997)의 평균 적발률 9.9%보다 2기(1998-2000)의 적발률은 6.6%로 떨어졌다. 지난 5년간 폐수배출업소의 수는 2.3배로 뛰었지만 오히려 단속률은 저하되었다고 밝혔다(한겨레신문 2001.8.22; 국민일보 2001.12.04; 세계일보 2001.12.05). 지방자치의 실시 이후 나타나는 폐수배출업소의 단속·적발률의 감소는 지역연고와 연관성이 있다는 것이 어느 정도 입증된 것으로 볼 수 있다.

) 감사원의 조사는 자동차 배출가스 단속에 있어서도 동일한 결론을 유추하게 한다. 자동차 정기검사 대행기관인 교통안전공단의 적발률이 95년 3.2%에서 97년 8.8%, 2000년 17.1%로 급증하고 있는데 비해, 지방정부는 1995년에서 2001년 사이에 평균 3.3%의 적발률만을 기록했다. 특히 농촌지역의 적발률은 2000년도에 0.3%에 불과해 교통안전공단의 57분의 1에 지나지 않았다.

) 물론 2002년 7월부터 지방환경청이 관리하는 산업단지 내 오염물질 배출업체 관리업무가 지방정부로 위임되었고, 그 이전에는 산업단지는 지방환경청이, 산업단지 이외의 지역에서는 지방정부가 오염단속권을 가지고 있었기 때문에 단속률과 적발률을 통한 지방자치제의 효과를 보기는 어렵다는 주장이 제기될 수 있다. 그러나 산업단지 안의 배출업소는 전체의 16.7%(1만 5천여업체)에 불과하였고, 산업단지 이외의 지역에서의 단속에 있어서 지방정부의 단속률과 적발률의 감소추이 역시 분명하게 드러나고 있다. 이는 지방화□분권화가 가속되면서 지역연고 등의 이유로 단속이 형식에 그친 결과이며, 지역개발 명분으로 각종 난 개발이 계속되어 왔기 때문으로 분석할 수 있다.

4) 4대강 주요지점의 수질변화

다음으로는 지방자치제의 실시이후 수질분야의 오염도 수준을 분석하였다. 수질오염을 측정하는 기준은 여러 가지가 있지만 대체로 DO(Dissolved Oxygen: 용존산소), BOD(Biological Oxygen Demand: 생물화학적 산소 요구량), COD(Chemical Oxygen Demand: 화학적 산소 요구량) 등을 측정하여 판정한다. 여기서는 BOD와 COD의 측정 결과를 분석하였다.

) DO, BOD, COD는 유기물에 의해서 물이 오염된 정도를 측정하는 방법이며, 단위는 ppm(parts per million)을 사용한다. DO는 물 속에 녹아 있는 산소의 양을 말하는데, 하천 상류의 깨끗한 물에는 거의 포화에 가까운 정도의 DO가 들어 있으나, 가정이나 공장에서 버린 물, 기타 썩을 수 있는 물질이 들어 있는 물의 경우는 DO의 양이 부족하고 종국에는 썩게 된다. BOD는 물 속의 유기물질을 미생물이 분해할 때 필요한 산소의 양을 나타낸 것으로, BOD가 높다는 것은 그 물 속에 분해되기 쉬운 유기물이 많음을 의미하고 수질이 나쁘다는 것을 뜻한다. COD는 물 속에 들어 있는 유기물, 아질산염, 제1철염, 황화물 등은 물 속에 녹아 있는 산소를 소비하는데, 이런 물질이 많이 들어 있으면 물 속의 산소가 없어져 물고기와 미생물이 살 수 없게 되고 물이 썩어 고약한 냄새가 나고 물 색깔이 검게 변하여 물이 죽게 된다. 이런 유기 물질이 들어 있는 물에 과망간산칼륨이나 중크롬산칼륨 등의 수용액을 산화제로 넣으면 유기 물질이 산화된다. 이 때 쓰여진 산화제의 양에 상당하는 산소의 양을 나타낸 것을 COD값이라고 한다.

) BOD 자료는 환경백서에서 구할 수 있었으며, COD 자료는 환경부의 내부자료를 얻을 수 있었다. DO의 경우는 환경부 내부자료가 연도별, 월별, 수계별, 배출지점별로 제시되어 있어서 20년치를 집계하기가 곤란하였다.

먼저 4대강 주요지점의 BOD를 기준으로 한 연도별 수질변화를 살펴보았다. 통상 BOD는 흐르는 강물의 측정지표로 활용하기 때문에 하천수 주요 20개 지점 중 팔당, 부여, 물금, 나주 지점의 측정값을 선정하였다. <그림 6>에 의하면 주요지점의 수질이 1987년 이래로 부침을 거듭하고 있는 가운데 전반적으로 수질이 악화되고 있는 것으로 보인다. BOD를 기준으로 보면, 한강의 경우 1991년 이후부터 1999년까지 지속적으로 수질이 악화되고 있음을 알 수 있다. 한강수계 팔당지점의 목표수질은 I급수(1.0ppm이하)인데, 1990년도에 1.0ppm을 나타낸 이후로 계속 나빠지고 있다. 금강수계 부여지점의 경우는 1991년부터 1995년에 가장 악화되었으나, 1998년부터 2000년까지는 목표수질인 II급수(1.0∼3.0ppm)를 달성하고 있다. 그러나 2000년 이후 급격히 나빠지고 있다. 낙동강수계 물금지점의 경우 1995년까지 수질이 나빠지고 있으나, 1998년까지 목표수질에 도달하지 못하였다. 1998년 이후에는 점차 개선되고 있으며, 목표수질인 II급수를 달성하고 있다. 영산강수계 나주지점의 경우는 목표수질이 II급수임에도 불구하고 1994년 이후에는 IV(6.0ppm이상)급수를 넘나들고 있음을 보여준다. 금강수계는 1998년 이후에도 지속적으로 수질이 악화되었다가 2002년도에는 개선의 여지를 보이고 있으며, 한강수계는 1999년도 이후에는 조금씩 개선되고 있다. 금강수계는 1995년 이후 가장 큰 수질개선도를 보이고 있으며, 2000년도와 2001년도에 악화를 보이다가 2002년도에 개선을 보이고 있다. 영산강수계는 부침을 거듭하다가 1999년도 이후에는 가장 큰 개선도를 나타내고 있다.

) 지방자치제의 실시 이후 나타나는 수질악화의 측면을 환경정책집행의 강도가 약해졌기 때문으로 분석한 연구가 있다(김창수, 2000).

<그림 6> 4대강 주요지점의 연도별 수질변화 추이 (하천수 BOD 기준)

자료: 환경부(2003), 환경백서

다음은 COD에 의한 수질현황을 조사하였다. COD는 댐과 호소, 해양오염의 측정지표로 활용되므로 호소수 20개 지점 중에서 팔당댐, 대청댐, 안동댐, 나주댐을 대상으로 하였다. <그림7>은 COD에 의한 4대강 호소수의 수질변화 추이를 나타낸 것인데, 영산강 나주댐을 제외하고는 COD측면에서 수질이 모두 악화되는 추세에 있음을 알 수 있다. 한강 팔당댐의 경우는 1991년 이래로 지속적으로 나빠지고 있으며, 지방자치제가 실시되는 1995년 이후에도 개선되지 않고 있다. 금강 대청댐 역시 1996년까지 계속적으로 악화되는 측정치를 보이고 있으며, 2000년에서 2002년까지는 전혀 개선되지 않고 악화된 상태를 보이고 있다. 낙동강 안동댐의 경우도 1995년 이전까지 계속적으로 악화되는 추세에 있으며, 1996년 잠시 개선되는 듯 하다가 다시 1997년에는 가장 악화되는 추세를 나타내고 있다. 영산강 나주댐의 경우 가장 부침이 심하지만 1996년에 잠깐 개선되는 모습을 보이다가 다시 2000년도까지 악화되는 추세를 볼 수 있다. 전반적으로 COD값에 의하면 지방자치제 실시이후 수질오염이 악화되어 왔음을 알 수 있다.

<그림 7> 4대강 주요지점의 연도별 수질변화 추이 (호소수 COD 기준)

자료: 환경부 내부자료

Ⅴ. 결론 및 함의

이 연구의 목적은 우리나라 상황에서 분권화가 부패문제에 어떠한 영향을 미치는가를 확인하는 것이다. 기존의 연구들에서는 비록 외국의 사례라고 할지라도 이 문제에 대한 상반된 주장들이 제시되고 있는데 그러한 주장에 어떠한 일관성을 찾아보기는 어려웠다. 예를 들어 같은 분권화 그 중에서 정치적 의미의 분권화라는 동일한 지표를 가지고 중국과 러시아를 비교 연구한 결과 중국에서는 긍정적인 효과를 가져왔으나 러시아에서는 부정적인 효과를 나타내고 있기 때문이다(Blanchard and Shleifer, 2000). 따라서 우리나라의 경우 어떠한 결과를 가져오는가를 검토해 보는 것은 의미가 있다고 보았다.

연구 분석은 분권화 전후의 비위공무원 징계건수 추이와 수질환경오염 추이를 중심으로 이루어졌다. 분석의 결과 분권화와 부패 및 환경오염은 서로 무관하지 않으며 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타나고 있다. 분권화는 부패를 증가시키고 있으며, 환경오염 또한 가중되고 있다. 부패는 환경오염을 악화시키고, 환경오염은 부패를 증가시킬 수 있다는 것 또한 입증되었다. 본 연구에서는 부패가 분권화에 미치는 영향은 직접적으로 분석하지 않았다. 그러나 이와 관련하여 부패가 분권화에 부정적인 영향을 미칠 것으로 예측하는 일은 어렵지 않다. 지방자치가 실시될수록 지역의 부패가 심화된다면, 지방화를 우려하는 목소리가 높아질 것이고 중앙의 권한이나 기능의 이양이 주춤거릴 수 있기 때문이다. 마찬가지로 분권화가 환경오염을 증가시킨다면, 환경오염 역시 분권화에 부정적인 영향을 미치게 된다. 지역적으로 환경오염의 수치가 밝혀지면 특정 지역의 환경관련 리더십에 대한 문제가 제기되고 그에 대한 주민의 평가가 부정적으로 나타나게 되기 때문이다. 추후적으로 이에 대한 분석이 이루어지는 것도 의미 있는 작업이 될 것이다.

사실 우리나라의 경우 대부분의 부패관련 연구들은 개념적인 논의와 원인분석 및 대안제시에 머물러 있는 실정인데 이 연구는 새로운 측면의 접근을 시도하였다는 점에서 의의를 찾을 수 있다. 특히 환경부문의 부패와 관련된 연구가 매우 미미한 실정에서 환경부문의 부패에 대한 관심을 유도하는 부수적 효과도 있다. 환경부문은 비교적 청렴한 것으로 인식되고 있지만 실상은 부패문제가 상당히 심각한 상황이다. 부패수준이 환경오염에 영향을 미친다면 환경의 질 관리를 위해서 부패에 관심을 기울여야하기 때문이다. 환경관련 부패 사례는 연도별로 꾸준히 발생하고 있으며, 우리 환경의 질에 대한 국제적인 전망도 매우 나쁘게 나타나고 있다. 그러므로 우리나라에서 환경과 부패의 관계에 대해 연구가 충분하지 않은 것은 환경부문이 청렴하기 때문이 아니라 환경부문에 대한 관심이 상대적으로 적었기 때문으로 볼 수 있다. 이는 개발위주의 국가정책으로 인해 환경보존이나 관리는 우선순위에서 뒤쳐져 왔기 때문이며, 이에 따라 환경과 관련한 부패 역시 관심대상이 아니었던 것으로 보인다. 그럼에도 불구하고 장기적인 시각에서 부패는 환경오염을 심화시키며, 이것은 우리뿐만 아니라 세계 환경 및 다음 세대의 환경에도 부정적인 영향을 미치기 때문에 이의 개선을 위한 연구가 필요하다.

) 2002년도 서울시 반부패지수(ACI) 조사에서는 8개 행정분야 중에서 청렴 수준에서 2위로 평가받았으며, 2003년도 부패방지위원회 청렴도 조사에서는 7개 행정기능분야 중에서 3위를 기록하고 있다.

그러나 우리나라의 부패연구가 매우 일천하고, 부패와 관련한 통계나 지수의 측정이 축적되어 있지 않아 연구에 많은 한계를 받았다. 분권화 전후의 부패관련 통계자료가 축적되어 있는 것이 전무하기 때문에 분권화가 부패에 미치는 직접적인 영향을 측정하는 것이 불가능하였다. 주지하였다시피 국내에서는 부패측정이 1999년도부터 시작되고 있으며(서울시의 ACI 조사), 그나마 시도별 비교가 가능한 자료의 축적은 2002년부터 이루어지고 있는(부패방지위원회의 청렴도 조사) 실정이다. 그러므로 본 연구에서는 부패가 환경오염에 영향을 미치고, 그로 인해 나타나는 수질환경오염이라는 대체변수를 통해 부패의 효과를 간접적으로 측정해 본 것이다. 그럼에도 불구하고 수질환경오염 관련 자료들 역시 프로그램의 미비로 서로 다른 형식으로 집계되어 있거나 누적된 연도가 많이 있었기 때문에 충분한 통계자료로 다양한 분석을 시도하기 어려웠다.

이 연구는 후속 연구를 위한 새로운 아이디어를 제공하고 있다. 추세분석을 통해 살펴보면, 1998년 이후부터 공무원징계와 환경오염의 측면에서 서서히 개선의 여지가 나타나고 있다. 과연 이것이 이 시점부터 정부가 □부패와의 전쟁□을 선언하면서 실시한 각종 반부패 정책의 효과인지, 아니면 지방자치제가 착근되어 나타나는 현상인지, 혹은 또 다른 이유가 있는 것인지에 대한 분석의 필요성을 제시한 것이다. 우리나라는 □부패와의 전쟁□을 선언하면서 1998년부터 대대적인 부패방지정책을 추진하고, 그 이후 2001년에 부패방지법 제정, 2002년에 부패방지위원회 설립 등 본격적인 반부패 프로그램을 가동하고 있다. 그러므로 시간적 추이를 두고 나타나는 이 두 정책의 효과에 대한 분석도 아울러 실시되어야 할 필요가 있다. 또한 분권화가 부패에 미치는 영향 이외에도 부패가 분권화에 미치는 영향 역시 분석되어야 한다. 그러나 연구결과를 통해 얻을 수 있는 가장 중요한 함의 중 하나는 우리나라의 경우 분권화가 부패와 환경오염에 부정적인 영향을 미치고 있다는 점이다. 분권화가 행정환경 변화의 한 흐름이고, 이미 추진되고 있는 상황에서 이에 대한 대안 모색이 필요하다. 이것은 결국 분권화, 부패, 환경오염과 관련된 지속적인 연구와 보완을 통해 가능하다.

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<E-mail: echo@sit.re.kr/논문접수일: 2004.7.12/심사완료일: 2004.8.12>