자율관리어업 시범사업 정책효과 평가*

* 이 논문은 2002년도 한국학술진흥재단의 지원에 의하여 연구되었음(KRF-2002-041-b00617).

□지방정부연구□ 제8권 제2호(2004 여름) : 265∼288

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The Effects of Demonstration Project of Self-Governing Coastal Fisheries in Korea

김    인(부산대학교 행정학과)

해양수산부가 2001년부터 실시해오던 자율관리어업 시범사업은 어민간은 물론 어민과 담당공무원 사이의 갈등을 해소하고 지속 가능한 어업생산기반을 조성하는 데 목적을 두고 있다. 이에 따라 해양수산부는 2002년에는 전국 11개 지방해양청 관할의 79개의 어업공동체를 선정하여 자율관리어업 시범사업자로 선정하였으며, 막대한 예산을 투자하여 사업을 추진해 왔다. 원래 연안어업은 공유자원으로서의 성격을 띠고 있어 효율적인 관리체계가 구축되어 있지 않으면 어장이 황폐화되기 쉽다. 본 연구는 해양수산부가 실시하고 있는 자율관리어업 시범사업의 효과를 정확히 평가하고 아울러 자율관리어업의 활성화를 위한 방안을 모색하는 것이 목적이었다.

본 연구 결과에 따르면, 무엇보다도 시범사업의 효과가 상당히 있다는 것이다. 시범사업의 실시로 자율관리시범사업의 참가 공동체 구성원들이 어장관리사업, 자원관리사업, 생산관리사업에 활발하게 참여하고 있으며, 동시에 공동체 어민들의 안정적인 소득 증가가 이루어졌으며, 어민간의 갈등뿐만 아니라 어민과 담당 공무원과의 갈등도 많이 줄어들었으며, 그리고 공동체의 발전이 이루어진 것으로 나타났다. 특히 이와 같은 효과는 공동체 구성원들이 서로 잘 알고, 상호 신뢰하는 동질적인 공동체의 경우 더욱 효과가 높았다. 또한 규칙이 지역사정을 잘 반영하고, 규칙을 어겼을 때 제재의 정도가 적절할 경우, 그리고 규칙의 제정과정에서 지역민들의 의견을 잘 반영한 공동체일수록 더욱 높은 효과를 초래한 것으로 나타났다. 이러한 점을 감안하여 자율관리어업 시범사업을 확대할 때에는 공동체 발전에 관심을 가져야 할 뿐만 아니라, 규칙의 제정이 합리적으로 이루어질 수 있도록 정부는 깊은 관심과 지원을 해야 할 것이다.

끝으로, 비록 자율관리어업 시범사업이라고 부르고 있으나, 정부가 이 사업에 직간접적으로 깊이 간여하고 있어 사실은 자율관리사업이라고 지칭하기가 곤란하며, 동시에 시범사업은 상당한 성과를 내고 있지만, 이 사업을 전국적으로 확대 추진했을 때 소기의 성과를 가져올 것인지 확신하기는 어렵다. 또한, 비록 시범사업이 성공적으로 추진되고 있지만, 여전히 어민들 간의 갈등이 남아 있다. 이런 갈등은 현지의 어민들과 전국을 무대로 어업을 하는 정치망, 양조만, 연안개량 안각망, 통발어업, 고대구리 등을 사용하는 어민들 사이에 크게 생겨나고 있다. 특히 이들 어업은 어자원의 고갈을 초래하기도 하므로  연차적으로 이들 어업권을 가진 어부들을 보상해주고 향후에는 이런 어업들을 폐지하도록 관련수산업법을 개정해야 할 것이다.

주제어 : 자율관리어업, 연안어장, 공유자원, 제도적 분석틀, 효과평가

Ⅰ. 서  론

최근 행정학 분야에서는 정부의 역할과 관련한 연구가 많은 관심을 불러일으키고 있다(Kettl, 2000; Stoker, 2000; 박영주, 2000). 전통적으로 정부가 마땅히 해야 한다고 생각해왔던 분야의 일들을 민간부문에 이양하거나 혹은 자율관리(self-governance)로 전환시키는 것이 바람직하다는 주장이 제기되고 있다(Ostrom, 1998).

자율관리어업 시범사업 정책효과 평가

□지방정부연구□ 제8권 제2호(2004 여름)

이런 논의는 최근 해양수산분야의 어업관리에서도 이루어진 바 있다. 정부주도의 전통적인 어업관리체계로서는 지역적 특성과 어업상의 특성을 잘 반영하여 효과적으로 어장을 관리하기 어렵다는 것이다. 게다가 전통적인 어업관리체계는 어민간은 물론 어민과 담당공무원 사이에 많은 갈등도 야기하고 있어, 이런 갈등을 해소하고 정부와 어업인 간의 관계를 상호 보완적으로 발전시킬 필요성이 제기되고 있다. 이런 맥락에서 최근 해양수산부는 이런 문제들을 해결하고, 동시에 어장 및 자원의 이용주체인 어업인이 주인의식을 갖고 지속 가능한 어업생산기반을 조성하는 데 적극적으로 참여하는 소위 □자율관리형 어업관리체계□를 구축하는 시범사업을 2001년 7월부터 실시해 오고 있다.

해양수산부는 전국 11개 지방해양청(수산관리소) 관할의 79개의 어업공동체를 선정하여 자율관리어업 시범사업자로 선정하였다. 이들 기관에게는 어장관리, 자원관리, 생산관리에 있어 어업인의 책임과 권한을 확대하고, 아울러 정부는 자율관리 기반조성을 위한 행정적, 재정적, 기술적 지원을 하기로 결정하였다. 해양수산부는 우선 시범사업 실시를 통해 나타난 문제점을 보완하여 자율관리형 어업의 제도적 장치를 확립하여 2003년 이후 전국적으로 확산하여 추진해 오고 있다. 이에 따라 정부는 2002년에 51억 원, 2003년에 1,750억 원이라는 막대한 예산을 투자하여 왔다(해양수산부, 2001).

) 시범사업의 주체는 어업공동체이다. 지역중심으로 보면 지구별 수협, 어촌계, 부락 또는 이들의 연합체가 시범사업의 주체가 될 수 있다. 또한 어구나 어법을 중심으로 보면, 업종별 수협, 어선주협회, 또는 이들의 연합체가 시범사업의 주체가 될 수 있다.

자율관리어업은 공유자원으로서의 성격을 띠고 있어 효율적인 관리체계가 구축되어 있지 않으면 어장이 황폐화되기 쉽고, 다시 어장을 개발하기도 극히 어렵다. 따라서 시범사업으로서 자율관리어업 시범사업의 효과를 정확히 평가하기 위해서는 공유자원의 이론에 대한 충분한 이해와 아울러 정책평가에 대한 정확한 이해가 전제되어야 한다.

이러한 맥락에서 본 연구는 해양수산부가 실시하고 있는 자율관리어업 시범사업의 효과를 정확히 평가하고 아울러 자율관리어업의 활성화를 위한 방안을 모색해보고자 한다.

Ⅱ. 자율관리어업의 특성과 시범사업 정책 효과

1. 자율관리어업의 공유자원적 성격과 효율적 관리

1) 자율관리어업의 공유자원적 성격

일반적으로 공유자원은 잠재적 수혜자들로 하여금 자원에 접근하지 못하게 배제하는 데 비용이 많이 든다는 점과 각자가 자원을 이용하게 되면 다른 사람들이 이용할 수 있는 자원이 그 만큼 줄어들게 된다는 특성을 갖고 있다. 이처럼 공유자원은 이용의 배제불가능성과 소비의 편익감소성을 띠고 있는 자연적 혹은 인위적 시설물을 말한다(Ostrom, 1990: 30; Ostrom and Ostrom, 1977; Oakerson 1986; Ostrom, Gardner, and Walker, 1997; Tang, 1991: 42-3; 이명석, 1995: 1291). 이런 관점에서 보면 각 어민들이 수확하는 어획량은 전체어획량의 감소를 가져오고 각 어민의 어업활동을 배제하기 어렵다는 점에서 연안어장을 공동으로 사용하는 자율관리어업은 공유자원(common-pool resource)의 특성을 갖고 있다.

개별 이용자들의 이용단위에 대한 총 수요가 그 자원의 총 생산능력이나 자연갱생능력을 초과하지 않는 한 서로서로 경쟁적이거나 간섭함이 없이 그 재화를 계속해서 이용하거나 사용할 수가 있다. 그러나 수요가 공급이나 자연갱생능력을 초과하는 경우에는 공유자원을 사용하고자 하는 개인들이 비록 합리적인 존재라 하더라도 그들은 심각한 문제에 직면하게 된다. 왜냐하면, 잠재적인 사용자들을 배제하기 곤란하므로 개인들이 합리적인 존재라면 자신들의 이익을 극대화시키기 위하여 가능한 한 많은 양의 공유자원을 사용하고자 할 것이기 때문이다. 따라서 다른 사람이 그 재화를 소비하는 만큼 그 재화의 양이 감소하기 때문에 자원이 쉽게 고갈되며, 결국 공유자원의 효율적 관리는 어렵게 되는 것이다(Ostrom, 1990: 32-33; Hardin, 1968).

2) 자율관리어업의 공유자원적 성격과 효율적 관리

목초지, 삼림지, 어장, 그리고 다른 자원들이 오랫동안 지방민들에 의해 공동으로 이용되어 왔다. 이런 자원들이 환경적으로 훼손되기 보다는 잘 보존되는 것은 공동 이용자들이 문제의 성격을 인식하고, 책임, 권리, 그리고 다른 규칙을 설정하여 지켜왔기 때문이다. 광범위한 사례 연구를 통해서 보면, 지방이나 지역의 공유자원을 관리하는 제도가 생겨 나오고 유지되는 방식은 특정한 환경요인, 사회적 상황, 그리고 기술적 요인들에 달려 있다는 것이다(Burger, Ostrom, Norgaard, Policansky, Goldstein, 2001: 1). 그러나 이러한 공유자원은 더 이상 존속하지 않을 것이므로 현대사회에서 중요하지 않고, 공동재산 제도(common property institutions)들은 연구할 가치가 없다는 주장이 있는 반면 인간이 물, 공기, 그리고 대기에 계속 의존하고 있는 한 공유자원은 주요 이론적 정책적 중요성을 갖는 핵심적인 유형의 자원으로 존속할 것이라는 주장도 제기되고 있다(Dol□ak and Ostrom, 2003: 3).

Ostrom은 공유자원의 효율적인 관리를 위한 자기통치와 자기조직화의 원리를 제시하고 있다. 첫째, 자원 이용자의 경계를 분명히 할 것, 둘째, 자원이용(appropriation) 및 자원공급(provision)의 규칙을 지역의 사정과 일치시킬 것, 셋째, 자원체제의 운영규칙에 영향을 받는 개인들이 운영규칙의 수정에 참여할 수 있을 것, 넷째, 공유자원의 상태와 이용을 감시하는 자들이 이용자 자신들이거나 아니면 이들이 이용자들에게 법적 책임을 지게 할 것, 다섯째, 운영규칙을 위반한 사람들은 다른 이용자나 이런 이용자에게 책임을 지고 있는 관리자들로부터 위반상황이나 심각성에 따라 누진적 제재를 받게 될 것, 여섯째, 이용자들 사이나 혹은 이용자들과 관리자들 사이에 생기는 갈등을 해소하기 위해 적은 비용으로 신속히 접근할 수 있는 지역 내의 어떤 장소(arenas)를 가질 것, 일곱째, 이용자들이 스스로 제도를 만들 수 있는 권리를 갖고, 이 권리는 정부 당국으로부터 제한되지 않을 것, 끝으로, 이용, 공급, 탐지, 시행, 갈등 해결, 그리고 통치활동은 다계층의 상하체제의 일부로서 조직화되어야 할 것 등이다(Ostrom, 1990 : 90; 김영평, 1992: 324). 이처럼 일반적으로 공유재의 문제를 해결하기 위해서 자치적 해결을 강조하고 있다(이명석, 1994).

) 일반적으로 유자격자를 공유재에 대해 기여하는 충분한 의무를 수행할 수 있는 그 지방 거주자에 한정하며, 부재지주는 환영받지 못한다. 이런 요건은 유자격자와 무자격자를 아주 쉽게 구분할 수 있게 해주므로 시행비용을 극소화시킨다(Mckean, 1992: 258).

) Mckean은 성공적인 공유재의 관리를 위한 지침을 제시하면서 법시행이 철저하고 공평하게 이루어지도록 하기 위해서 이런 모니터링과 법시행이 군주나 정부의 상급관청에 의해서보다는 코뮤니티 자체의 구성원에 의해 이루어져야 한다고 지적하고 있다(1992: 276).

) 일본의 토쿠카와시대의 권위적인 정치체제 하에서도 공유자원에 대한 관리에 대해서는 마을에서 일임을 했으며 어떤 간섭이나 도전이 없었다고 한다(Mckean, 1992: 259).

공유자원의 사례연구를 통해 밝혀진 또 한 가지 중요한 사실은 공유자원의 이용자가 이질적일 때 생산성을 증진시킬 수 있는 공유자원의 통치는 어렵다는 점이다. 이런 이질성은 기회비용, 이용기술, 계급(caste), 언어, 민족, 경제적 부(wealth), 정치적 영향력, 기술, 그리고 물리적 위치 등 다양한 원인에 기인한다. 그래서 공유자원의 집합적 선택의 문제는 두 가지 측면에서 중요하게 검토되어야 한다. 하나는 이용자들이 공유자원 이용의 강도(appropriation intensity)의 전반적인 수준을 낮추는 것에 동의를 해야 하며, 이러한 이용경향의 전반적인 축소에 부합하는 개인의 공유자원 이용권을 그 집단 구성원들에게 배정하는 일단의 규칙을 제정하는 것이다. 다른 하나는 이용자들이 그 자원이 어떻게 이용되고 있는지를 탐지하고 그 규칙을 시행하는 데 투자함으로써 소위 □공유자원의 통치□를 집행해야 한다는 점이다(Hackett, 1992:326). 이처럼 개인들이 규칙을 설정하고 그 자신들이 이를 집행하는 소위 □자기시행□(self enforcement)의 가정은 이용자가 구성원인 다른 사람의 활동을 탐지하는 데 있어서 중요한 역할을 하는 반면 외부인은 거의 활용되지 않는다는 것을 발견한 Ostrom의 연구결과와도 일치하는 것이다(Ostrom, 1990: 59).

) 산림자원의 성공적인 관리의 경우에 있어서도 가장 중요한 것은 규칙과 그 시행에 대한 공통의 이해라고 보고 있다. 규칙에 대한 성공적인 시행은 그들이 어떤 규칙을 따라야 하는지에 대해 일반적인 동의가 중요하다는 것이다. 이런 동의가 없다면, 규칙을 준수할 유인이 그만큼 줄어들게 된다는 것이다(Gibson, McKean, Ostrom, 2000: 22).

만약 공유자원의 통치가 성공적으로 집행되지 않으면, 공유자원의 비협력적인 이용이 나타나게 될 것이다. 공유자원 통치로부터 이득을 나누어 갖는 사람들은 공유자원의 통치가 성공하도록 투자할 유인을 갖게 될 것이다. 반면에 협력적인 경우가 비협력적 경우에 비해 이해득실이 보다 나빠진 이용자들은 그들에게 할당된 자원 이용권을 속이고자 하는 유인을 갖게 되고 통치구조에 합법적으로 도전을 하게 된다. 그래서 공유자원 통치의 집행비용은 이용자가 공유자원 통치로부터 생기는 이득을 나누어 가지도록 보장함으로써 줄일 수 있다(Hackett, 1992: 326).

2. 자율관리어업 시범사업의 효과 평가 기준

정부활동의 효과 평가에서는 효과의 측정이 중요하다. 효과(effects)는 정부의 정책이나 서비스활동의 목표에서의 제시한 산출결과의 변화를 의미한다. 이런 효과 평가 연구는 넓게는 성과 평가연구에 포함된다(김인, 허용훈, 이희태, 1999; 이상수, 2000: 243-262). 다만, 산출결과를 투입한 비용과 관련짓는 효율성, 산출결과의 배분정도를 평가하는 형평성이나 공공성 등에 대한 연구를 포함하지 않는다. 효과 평가연구에서는 정책이나 사업의 목표를 파악하는 것이 중요하다(김인, 김영기, 류기형, 1991; 조연숙, 2001: 297-316).

해양수산부가 밝히고 있는 자율관리어업 시범사업의 목적은 정부주도의 전통적 어업관리체제는 다양한 지역적어업적 특성을 반영하는 데 한계가 있어 이로 인한 갈등관계를 해소하고, 정부와 어업인간의 관계를 상호보완적으로 발전시키며, 어장 및 자원의 이용주체인 어업인이 주인의식을 갖고 지속가능한 어업생산기반을 조성할 수 있도록 적극적 참여를 유도하여, 종국적으로 어민들의 지속적인 소득 향상과 어촌사회의 발전에 있다(해양수산부, 2003:4)고 한다. 즉, 어민들의 적극적인 참여를 통한 지속가능한 어업생산기반을 조성하기 위해서는 어업공동체를 활성화시키고 이에 따라 어장관리, 자원관리, 생산관리 활동을 극대화시키는 것은 자율관리어업의 직접적이고 단기적인 목표라고 한다면, 이런 목표 달성을 통해서 종국적으로는 어업인의 갈등해소, 어민들의 지속적인 소득향상, 어촌사회의 발전을 가져오자는 것이다.

) 물론, 여기서 어민들의 갈등 해소가 종국적인 목표인가 아니면 어민들의 참여를 활성화시키기 위한 수단적인 목표인가에 대해서는 논란이 있을 수 있다. 그러나 갈등해소는 그 자체가 우리가 추구하고자 하는 목표 가치를 갖는 것이기 때문에 종국적인 목표로 보고자 한다.

원래, 연안어장의 경우 어업자원을 통해서 최대 지속적 생산(maximum sustainable yield: MSY)이 가능하도록 어획하는 것이 중요하다(장수호, 1994: 205-210). 이것은 결국 연안어장의 수산자원 보존의 문제이다. 이런 관점에서 보면 어장관리, 자원관리, 그리고 생산관리를 통한 어장의 자원 보존이 자율관리어업의 단기적이고 직접적인 목표인 점은 분명하다. 어장관리는 구제사업 및 어장청소, 어장주변 청소, 산란 및 서식지 복원 등의 활동을 포함한다. 또한 자원관리는 어족자원을 방류하고, 어자원의 채포금지 기간을 준수하며, 수확 시에 일정한 크기의 체장기준을 준수하는 것이 포함될 수 있을 것이다. 생산관리는 연간 생산계획을 추진하고, 조업일수 제한을 준수하고, 조업일수 및 조업회수 제한을 준수하고, 공동시설을 설치 운영하는 제반의 활동을 포함한다(해양수산부, 2003).

대부분의 경제활동이 그렇듯이 어업인의 안정적인 소득의 증대는 자율관리어업의 궁극적인 주요 목표 중의 하나일 것이다. 이런 목표는 어장관리, 자원관리, 생산관리 활동을 철저히 함으로써 어업활동의 생산성이 증대될 것이며, 동시에 다른 조건이 일정하면 어업의 생산성 증대를 통해 어업인의 안정적인 소득 증대가 달성될 수 있을 것이다.

공유자원으로서의 연안어장의 경우 어업활동 과정에서 생겨날 수 있는 중요한 문제가 어민들의 갈등이다. 원래 고기를 잡는 위치 선정의 문제와 관련하여 정치망어업에서 갈등이 자주 야기된다. 고기가 회유해 오는 위치에 어구를 정치해야만 고기를 많이 잡을 수 있기 때문에 어부들이 좋은 위치를 차지하려고 상호 간에 경쟁을 하거나 혹은 갈등을 가져 올 수 있다. 이런 문제를 해결하기 위해서 그 자리를 추첨을 통해서 배정하거나 혹은 좋은 자리를 차례로 돌려가며 배정하는 위치 할당 방식을 규정하는 규칙을 사용하기도 한다. 이런 할당의 문제는 어장의 물리적 구조와 관련이 있다. 고기들은 먹이가 있고, 자기를 잡아먹는 동물로부터 피난처를 제공해 주는 곳에 모이게 되기 때문이다(Miller, 1989). 이런 할당과 관련한 규칙이 특정한 기간 동안 어부들의 수확 장소를 배정해 주게 된다(Berkes, 1992; Ostrom, Gardner, and Walker, 1997: 253-4). 연안어장의 관리와 관련하여 제기되는 갈등의 문제는 비단 위치의 배정 문제만이 아니다. 상이한 어업인간의 갈등, 어업인과 지도단속을 하는 공무원들과의 갈등도 포함되어야 할 것이다. 어쨌든 이런 갈등을 예방하고 해소하는 것은 연안어장 관리에 있어 중요한 문제임에는 틀림이 없다.

) New Fundland의 Avalon반도의 동부해안은 좋은 대구어장이다. 1919년 전까지는 대구를 잡는 어망의 설치장소는 먼저 온 사람이 먼저 차지하는 방식이었다. 이런 방식은 장비의 분실과 심각한 갈등을 초래하였다. 그래서 대구잡이 어망 위원회를 구성하고, 그 후 추첨을 통해 위치를 배정하게 되니 좋은 자리를 위해 경쟁하지 않아도 되고 자연히 어부들 사이에 불필요한 갈등도 사라지게 되었다(Powers, 1984).

끝으로, 자율관리어업 시범사업은 일단의 어업인이 공동체를 구성하여 함께 노력하는 것이므로 자연히 공동체 또는 지역사회 발전이 주요한 목표의 하나가 될 것이다. 물론 공동체 기능의 활성화는 다시 공동체 구성원들의 어장관리 활동을 자율적으로 활성화 시킬 수 있을 것이며, 종국적으로 어촌사회의 발전을 초래할 수 있어야 할 것이다.

) 어장관리의 자율성 증대는 자율관리어업에서 과정변수로 고려될 수도 있으나, 자율관리어업 시범사업에서 추구하고자 하는 중요한 목표의 하나이므로 결과변수로 고려하는 것이 타당할 것이다. 다만, 이런 자율성 증대는 곧 다음 어업활동에 반영될 것이다.

3. 자율관리어업 효과의 영향요인 검토

자율관리어업의 효과는 시범사업에 의해서만 영향을 받는 것이 아니라 그 외의 많은 요인에 의해 영향을 받는다. 따라서 시범사업의 효과를 정확히 평가하기 위해서는 자율관리어업 효과에 영향을 미치는 요인에 대한 충분한 이해가 전제되어야 한다. 자율관리어업 효과의 영향요인을 검토할 때 좋은 아이디어를 제시해 줄 수 있는 접근방법이 신제도론이다. 제도적 분석틀에 따르면 효과는 공동체의 특성, 제도적 장치로서의 일단의 규칙, 물리적 특성 등을 들 수 있다.

1) 공동체(community)의 특성

Singleton과 Taylor는 공동체란 첫째, 규범적인 신념을 포함하는 공유하는 신념과 그리고 그들의 집합적 활동의 문제를 구성하는 것을 넘어서는 공유하는 선호를 갖고 있고 둘째, 다소 안정적인 일단의 구성원을 갖고 있으며 셋째, 앞으로 한 동안 서로 교호작용을 계속할 것으로 기대하고 넷째, 그 관계가 제3자에 의해 매개되지 않는 직접적이며, 다원적인 일단의 사람들을 지칭한다고 밝히고 있다(1992: 315).

Ostrom도 Singleton과 Taylor가 밝힌 네 가지 특성을 공유한 사람들의 집단이 상호 상처받기 쉬운 문제를 해결하는 데 도움을 줄 수 있는 사회적 자본을 쉽게 개발할 수 있다고 한다. 유사한 신념을 공유하는 개인들은 그들이 직면한 문제에 대해 효과적으로 의사전달 할 수 있을 것 같다. 만약 집단이 안정적이고, 직접적으로 의사전달 할 수 있고, 장기간에 걸쳐 서로 교호작용을 하게 되면, 그런 집단은 그들이 직면하는 많은 문제들에 대한 해결책을 찾을 가능성이 그런 특성을 갖고 있지 않는 집단보다는 높을 것이다(Ostrom, 1992: 344). 또한 공유자원 문제에 대한 해결책은 그것을 시행하는 사람 없이는 오래 동안 견고히 지탱할 수는 없다고 보고 있다(Ostrom, 1992: 344-351). 자율관리어업의 경우 어촌계가 그 대표적인 공동체이다. 최근 어촌계를 중심으로 공유재 문제의 자치적 해결에 대한 연구가 이루어졌다(최재송, 이명성, 배인명, 2001).

공동체 구성원들이 서로 어느 정도 잘 알고 지내는가는 공유자원이나 집합재의 이용에 있어 상당히 중요하다고 한다. 서로 잘 알고 지내는 경우 이러한 자원의 이용이나 혹은 자원에의 기여와 관련하여 서로의 행동에 대해 예측하기 쉬우며, 따라서 자원을 효율적으로 관리하는 방식으로 이용할 수 있게 된다(Olson, 1968). 결국 이것은 신뢰와 협력의 문제이다. 물론 협력이란 신뢰나 불신에 의해 크게 영향을 받게 되지만 신뢰에만 의존하는 것은 아니다. 신뢰 외에도 많은 요인에 의해 협력이 가능한 것이다(Hardin, 2002). 공동체의 특성으로서는 리더의 역할이 중요하다(김우성, 1984). 즉, 어촌계장이나 어선협회장이 적극적인 리더십을 발휘하느냐 아니면 소극적인 리더십을 발휘하느냐는 중요하다. 공동체의 규모도 중요한 변수일 수 있다. 공동체의 규모는 공동체의 동질성과 인력관리 등 관리패턴에 영향을 미칠 수 있으며(김인, 2003: 44), 이것이 성과에 영향을 줄 수도 있다.

) 신뢰는 지난 10여 년간 사회과학에서 핵심적인 토론의 주제였으며, Francis Fukuyama(1995)와 Robert Putnam(1993, 2000), Niklas Luhmann(1988)은 신뢰란 주요한 사회적 윤활유로서 협력을 촉진하고, 사회 질서 유지에 기여한다고 주장하고 있다. 만약 강력한 제도에 의해 어떤 서약을 확실하게 해주고, 제재와 모니터링을 제공해주고, 그리고 계약을 시행하게 된다면 신뢰 없이도 사회 질서는 존속할 수도 있다. 신뢰와 상호성에 기반을 둔 상호 호혜적인 관계를 맺는 능력은 제도적으로 뒷받침되는 활동의 폭을 넓혀주고, 그리고 그런 제도가 없었더라면 불가능 했을 교호작용을 가능하게 해 준다(Cook and Cooper, 2003: 209).

) 보육시설의 규모가 인력관리에만 영향을 미치며, 종합적인 서비스의 질에는 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다.

2) 자율관리어업의 규칙의 특성과 제정과정

제도적 접근방법에 있어서 가장 중요하게 다루어지는 것은 사용된 규칙으로서의 일단의 제도이다. 이러한 제도는 개인이나 집단의 유인구조를 형성하기도 하며, 상호 갈등을 회피하거나 해결할 수 있도록 해준다(최병선, 2000). 흔히 사용되는 제도적 분석틀은 중요하게 고려되는 규칙으로서 경계규칙, 범위규칙, 직위규칙, 권위규칙, 통합규칙, 정보규칙, 보상규칙을 들고 있다(E. Ostrom, 1992: 19).

특히, 이 중에서 편익이나 비용의 배분을 규정해주는 보상규칙(Payoff Rules)이 중요하다. 공동체의 일원이 되어 어업활동을 하게 되면, 수확한 어획물을 어떻게 배분하며, 동시에 공동으로 자원관리, 생산관리, 어장관리를 위해 필요한 비용의 분담 방식에 관한 규정이 중요하다. 또한 공동체 내에서 이루어지는 집합적 의사결정의 방식을 규정하고 있는 통합규칙(Aggregation Rules)도 중요하다. 우리나라의 경우 자율관리어업의 경우 주로 어촌계가 총유하여 통치관리(governing)하고 있는데, 이 어촌계의 총회에서 마을어장내의 입어자와 어업권 행사자를 어떻게 결정하며, 어장 조성비를 총회에서 어떻게 결정하는가는 통합규칙에 의한 것이다(Mckean, 1992: 275). 특정 직위를 맡은 사람이 할 수 있는 역할이나 기능을 규정해 주는 권위규칙(Authority Rules)도 중요하다. 어촌계 내의 여러 가지 의사결정과 관련하여 누가 무엇을 할 수 있는가를 밝혀주는 것은 권위규칙의 예이다. 주어진 상황에서 행위자가 누구인가를 결정해주는 경계규칙(Boundary Rules), 행위자가 영향을 미치는 결과의 영역을 한정하는 범위규칙(Scope Rules), 그 공동체 내에 어떤 직위가 있는지, 그런 직위가 어떻게 채워지는지, 그런 직위의 임기가 얼마인지를 규정하는 직위규칙(Position Rules)이 있다.

이러한 규칙이 얼마나 명확하게 작성되어 있으며, 그 지역의 실정에 얼마나 부합하는가와 아울러 이들 규칙이 얼마나 타당성이 있는지에 따라 공동체의 활동이 영향을 받게 되고 성과도 달라질 것이다. 또한 이러한 규칙의 제정과정이 얼마나 그 공동체 구성원들의 총의를 수렴하고 민주적으로 작성되었느냐는 규칙 준수에 크게 영향을 미칠 수 있을 것이다. 따라서 자율관리어업은 그 공동체 규칙의 타당성과 민주성에 의해 크게 영향을 받게 될 것이다.

3) 자율관리어업의 규칙 시행

어떤 활동과 그 환경이 주어진다면, 이상과 같은 여러 종류의 규칙을 통해서 우리는 행위자의 활동 유인에 영향을 주는 제도적 구조를 밝혀 볼 수 있고, 그래서 유인과 그 결과 사이의 관계를 검토할 수 있다. 그러나 개인들이 일단의 서면 규칙을 준수하고 있다거나 혹은 우리가 사용 규칙(rules-in-use)을 쉽게 발견할 수 있다고 볼 수는 없다(E. Ostrom, 1986: 466). 왜냐하면, 많은 현실에서는 서면으로 규정된 규칙과는 달리 실제로 적용되고 있거나 사용되고 있는 규칙이 따로 있기 때문이다. 경우에 따라서는 이런 사용규칙이 서면규칙과 양립할 수 없는 경우도 많다. 이런 규칙들은 오랜 관행으로서 그 활동에 참여하는 일단의 사람들 즉, 커뮤니티 사이에서 하나의 중요한 규칙으로서 기능하고 있다. 따라서 Hilton과 같은 학자는 실제 일어나는 행위에 관한 정보를 사실상의 규칙이라 보고, 이런 규칙은 무엇이 이루어져야 하는가와 같은 법률상의 규칙보다 더욱 중요하다고는 얘기할 수는 없을지 모르나 마찬가지로 중요하다고 한다(Hilton, 1992: 287). 따라서 연안어장의 공동관리규약에서 서면으로 규정해 두고 있는 것 외에 실제 어떻게 이루어지고 있는가에 대한 정보도 상당히 중요하다.

4) 어장의 물리적 특성

제도가 잘 마련되어 있고, 공동체가 잘 형성되어 있다고 하더라도 매년 수확량이 다른 것은 어장의 물리적 특성이 매년 달라질 수 있기 때문이다. 어장의 수온은 어류의 종류와 성장에 크게 영향을 미친다. 1982년의 Belize의 Caulker에 위치한 바다가재어장에 관한 사례 연구에서 1982년에 바다가재의 수확이 기록적인 수준이었다고 한다. 이것은 적조(Red Tide) 현상 때문이었는데, 이 유독성 작은 식물은 바다가재에게는 영향을 미치지 않았지만 바다가재 새끼를 먹고사는 많은 고기를 죽이는 결과를 초래하여 바다가재의 수가 폭발적으로 증가하였다고 한다(Sutherland, 1986: 36). 수온이 갑자기 상승한다든지, 어장 인근으로부터 폐수나 기름이 유입되어 어장이 오염되면 어장의 자원은 황폐화된다. 또한 각 어장은 수심이 다르며, 이런 수심이 어장의 성격을 다르게 하며 동시에 이런 물리적 특성의 차이 때문에 각각 다른 어류를 생산하고 있다.

또한 각기 다른 어장에서 다른 성과가 나타나는 것은 여러 가지 요인 때문이겠지만, 물리적 특성이 달라서 차이가 나는 경우가 많을 것이다. 즉, 원래부터 어장이 좋은 자연적 지리적 조건을 구비하고 있는 어장이 있는데 비해 그렇지 못한 어장도 있을 것이다. 어장의 이런 차이는 효율적인 관리방식 못지않게 어장의 생산성에 영향을 미칠 것이다. 또한 어장이 최근의 태풍으로부터 피해를 입게 되는 경우 성과에 영향을 미칠 것이다.

) 남해 앵강만 자율관리공동체의 경우 주변해역은 전복, 소라, 해삼 등 정착성 패류가 풍부하여 정치망 어업이 성행하였고, 수산자원이 풍부하여 어선어업도 번성하였다. 그러나 마을어장의 불법임대와 어로장비 현대화로 자원관리를 고려하지 않은 어획강도 강화로 자원이 고갈됨으로서 연안 영세어업인의 소득이 급감하게 되었고, 이를 보전하기 위해 더욱 발달된 불법어구를 개발하는 악순환이 계속되어 어촌생활은 갈수록 어려워졌다. 80년대 중반부터는 악순환의 고리를 끊기 위해 마을어장별로 어장 임대를 금지하여 어촌계 직영체제로 바꾸었고 마을어장의 자원조성사업을 정례화하며 감시강화, 지역상품의 브랜드화, 유통·판매체제 개선 등 꾸준하게 자원관리체제를 구축해 왔다. 이러한 노력들도 각 어촌계별로 이루어지다보니 인접 어촌계간 전복 채취 때나 어장선점 등으로 분쟁이 빈발하고 어촌계 단위의 어장감시조 운영 경비가 과다하게 지출되었을 뿐만 아니라 해적구제, 어장청소 등의 각종 사업추진이 비효율적이었으며, 품목별 출하시기가 동일하여 가격하락 등 많은 문제점들이 발생했다. 이와 같은 문제점들을 해소하기 위해 남해군 앵강만 전체를 포함하는 광역단위의 수산자원관리체제가 필요함을 공감한 3개면 15개 어촌계의 대표들이 합심하여 스스로 자율관리규약을 만들어 자율관리어업에 참여하고 있다. 광역단위의 자율관리어업 추진은 자원조성지역과 시기를 적절히 조절하여 자원의 중복조성은 최대한 피할 수 있고, 공동판매와 출하량 및 출하시기 조절을 통해 판매가격을 일정하게 유지할 수 있게 되었을 뿐만 아니라 불법어업에 대한 어장감시 비용을 대폭 절감할 수 있었으며 주변지역에서 공공연하게 일어나던 불법어업을 근절하는 계기도 되고 있다. 또한 해적생물 구제 및 어장정화활동을 공동으로 실시하여 사업효과를 최대화하고 있다(해양수산부, 2004).

Ⅲ. 연구방법과 분석틀

1. 연구방법

자율관리어업 시범사업의 효과는 시범사업을 실시하지 않았을 경우에 나타날 결과와 실제 시범사업을 실시하였을 때 나타난 결과의 차이이다. 따라서 이런 효과를 정확히 평가하기 위해서는 시범사업을 실시할 때 시범사업 대상집단과 비교집단을 무작위로 추출하여야 할 것이다. 그러나 실제는 시범사업이란 대부분의 정책실험의 경우처럼 강제로 실시할 수는 없다. 따라서 자율관리어업 시범사업에 자발적으로 참여하겠다는 의사를 표명한 공동체 중에서 대상집단을 선정하여 실시하게 된다. 또한 참여 공동체는 비참여 공동체보다 성공적으로 운영되고 있는 경우가 일반적이다. 정부도 모범적 공동체를 시범사업 대상 집단으로 선정하여 선도적인 역할을 수행하게 하기도 한다. 따라서 시범사업의 효과는 다양하게 이루어지고 있으나, 보다 정확히 평가하기 위해서는 이러한 점을 감안하여 치밀한 조사설계가 필요하다.

) 최근 경상남도 도민정보화 교육사업의 평가에서는 통제집단 없이 평가하는 동등집단설계가 사용되었다(송병주, 남궁근, 이시화, 이인숙, 2000). 또한 충청북도 정보화사업의 평가에서는 비교 사후평가설계(Comparative Post-test Design)가 사용되었다(이기식, 2000). 이 세 가지 설계 역시 타당성에 있어서 문제점을 갖고 있다(이윤식, 오철호, 2000). 또한 이런 정밀한 설계와는 달리 정책이 추구하는 목표가 무엇인가에 초점을 맞추어 성과평가를 실시한 연구도 있고(하혜수, 1999), 연구대상집단의 연도별 실적을 단순히 비교하고 주민들의 만족도 등을 조사하여 정책의 성과를 평가하는 연구도 있다(박미옥, 2000).

1) 비실험적 설계(non-experimental design)

자율관리어업 시범사업은 2000년 57개소, 2002년 9월 현재 79개소, 2004년 3월  현재 179개소가 실시되고 있다. 시범사업의 효과를 평가하기 위해 시범사업에 참여한 지 최소 1년 이상이 지난 2002년에 선정된 79개의 자율관리어업 공동체와 그리고 참여하지 않은 79개의 어촌계의 성과를 비교하고자 한다. 전자는 전수조사를 실시하며, 후자의 경우 비슷한 숫자의 표본을 추출하고자 한다.

본 연구에서는 시범사업 참여 공동체와 그리고 비교집단으로서 시범사업에 참여하지 않은 공동체를 통제집단으로 선정하여 비교분석하는 준실험(quasi-experimentation)의 한 방법인 비동질적 통제집단설계(non-equivalent control group design)를 통해 시범사업 참여 집단과 시범사업 불참집단의 어업활동 및 그 결과를 비교함으로써 공동시범사업의 효과를 평가해 보고자 한다(Cook, Campbell, 1979). 그러나 이 방식을 통한 비교집단의 비교 연구는 선정효과(selection effects)가 개입하여 분석결과의 타당성을 저해할 수도 있다. 왜냐하면 시범사업은 강제로 참여시킬 수 없으므로 시범사업 대상자 선정은 어업공동체의 자발적 신청에 기초를 두고 있기 때문이다. 이러한 문제를 해결하기 위해 어업의 성과에 영향을 미칠 수 있는 요인을 통제변수로 설정하여 회귀분석을 하는 비실험적 설계(non-experimental design)의 방식을 통해 성과를 측정하고자 한다.

) 자율관리시범사업에 참여한 공동체의 성과를 그 전에 참여하지 않았을 때의 성과와 비교하는 방법을 통해 효과를 평가하는 재귀적 통제방법(reflexive control)도 있다(Rossi, & Freeman, 1982: 247). 이 방법의 경우에도 성숙효과(maturation effect)와 그리고 정책실시 기간 동안에 정책 외의 다른 사건(interfering event)이 발생하여 타당성을 저해하는 소위 역사적 요인(intra-session history)이 작용할 소지가 있다(Cook, Campbell, 1979: 51).

) 이 방법은 이미 정책을 실시했던 경우 정책의 효과를 평가하는 방법으로서 통계적 처리를 통해 정책 실시의 효과를 분석하는 방법이다. 이 방법의 경우 가장 중요한 것은 사업의 효과에 영향을 미치는 요인을 정확히 파악하는 것이다. 이를 위해 본 연구에서 고찰하는 자율관리어업의 결과(outcomes)에 영향을 미치는 여러 요인을 고찰하여 이런 변수들을 통제한 후의 순수한 시범사업의 효과를 추출하는 것이다. 이 방법을 통해서도 정책효과를 평가할 수 있으나 효과에 영향을 미치는 요인에 대한 지식이 전제되어야 한다. 아울러 관련변수에 대한 다양한 자료를 수집해야 하므로 비용이 많이 들 수 있다. 이런 방법을 통한 최근의 연구로서는 한국지방정부의 행정개혁에 대한 평가에서 효과성을 설명하는 독립변수를 설전하여 회귀분석을 통해 분석한 연구(김태룡, 2001: 239-260)가 있다.

2) 사례연구

자율관리어업 시범사업이 2002년에 79개의 어업공동체를 대상으로 실시되었지만 효과가 아주 높은 성공적인 공동체도 있을 것이며, 소기의 성과가 나타나지 않는 공동체도 있을 것이다. 본 연구에서는 자율관리어업 시범사업의 효과가 상당히 높게 나타난 소위 성공적인 공동체의 사례를 고찰하였다. 이러한 성공적인 공동체는 매년 해양수산부가 선정하는 자율관리어업 우수공동체 명단을 통해 파악하고자 한다. 따라서 본 연구에서는 제주도의 성산, 도황리, 앵강만 등 3개의 자율관리어업 공동체를 대상으로 성공 사례조사를 실시하여 분석결과의 해석에 뒷받침하였다.

3) 자료 수집 방법

자율관리어업 시범사업 지원대상 기관으로 선정된 어업공동체가 부산 2개, 인천 6개, 경기 2개, 전남 여수 9개, 목포 13개 총 22개, 경남 마산 11개, 울산 2개, 강원 동해 11개, 전북 군산 7개, 경북 포항 8개, 제주 3개, 충남 대산 5개 총 79개소이다. 이들 시범대상 사업소는 전수조사를 실시하고, 비교집단은 같은 광역자치단체에 위치한 비슷한 지역 79개소를 표본으로 선정하였다. 설문조사에서 회수된 설문지는 자율관리시범사업에 참여한 공동체의 경우 55개소(69%)이며, 참여하지 않은 어촌계의 경우 49개소(62%)이다.

사례조사에 필요한 자료는 면담조사와 해양수산부 내부의 자료를 활용하고자 한다. 또한 양적 분석에 필요한 자료는 조사대상 집단을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 어촌계나 어업공동체의 자료는 어촌계장이나 어업공동체 대표를 대상으로 설문조사를 통해서 수집하였으며, 미진한 자료는 전화 인터뷰를 통해서 보완하였다. 그리고 성과의 측정치, 커뮤니티의 특성 측정치, 규칙과 규칙 제정상의 특성, 어장의 물리적 특성 등에 관한 자료이다. 성과 측정치 중에는 어획량으로 측정해야 하는 것도 있을 수 있으나 어업자원이 다양하며, 성과의 차원도 다양하므로 상대적인 평가 측정치를 사용하는 것이 오히려 바람직하다.

4) 통계분석

본 연구에서 자율관리어업의 효과를 세 가지 차원에서 분석하고, 각 관리활동을 다시 세 가지 하위적인 활동으로 구분하여 효과를 평가하고자 한다. 효과는 자율관리어업의 결과(각 차원별)를 종속 변수로 삼고 영향요인을 독립변수로 설정하여 회귀분석(regression analysis)을 통해 평가하고자 한다. 동시에 커뮤니티의 특성이나 혹은 결과의 측정치 중에서 응답자의 의견에 기초를 두고 자료를 수집해야 하는 경우 신뢰도를 검토하기 위해서 Cronbach's Alpha 검정을 할 것이다.

2. 시범사업 효과 평가를 위한 분석틀

위에서 검토한 이론적 고찰을 통해서 우리는 정책변수와 통제변수를 포함하는 모형을 설정할 수 있다. 관리활동과 연안어장의 활동결과(outcomes)는 시범사업에의 참여는 물론 커뮤니티의 특성, 물리적 특성 등에 의해 영향을 받을 수 있다. 모형은 아래 <그림 1>과 같이 제시할 수 있다.

위의 그림에서 보면, 정책변수 외에 시범사업에의 참여, 커뮤니티의 특성, 물리적 특성은 시범사업의 직접적인 효과 즉, 관리활동에 영향을 미치며, 종국에는 궁극적 효과에 영향을 미친다. 모형에서의 초점은 정책변수가 관리활동과 어업의 결과에 영향을 미치는가이다.

커뮤니티의 특성은 커뮤니티의 사회경제적 특성을 나타낸다. 커뮤니티의 동질성과 리더의 적극적인 리더십은 관리활동과 어업활동의 결과에 영향을 미칠 것이다. 과거 어장의 상태나 2003년의 태풍의 피해와 같은 어장의 물리적 특성은 관리활동과 연안어업의 활동결과에 영향을 미칠 것이다. 또한 어장의 규모도 어장의 관리 등 관리활동에 영향을 미칠 것이다.

사용된 규칙으로서 규칙제정의 민주성과 규칙의 타당성은 자율관리어업 시범사업의 정책 내용 중에 포함되어 있다. 즉, 각 공동체가 운영규칙을 잘 만들 수 있도록 행정적 지도를 하도록 되어 있어 정책변수에 그 내용이 포함되어 있다. 따라서 사용된 규칙의 특성은 시범사업의 정책효과 여부를 평가하는 분석에서는 제외되어야 한다. 다만 시범사업 참여 공동체를 대상으로 시범사업의 효과의 크기에 영향을 미치는 요인을 분석할 때만 독립변수로서 처리될 것이다.

모형의 직접적 효과는 시범사업의 실시를 통해서 커뮤니티 구성원들에게 짧은 기간 내에 초래하고자 하는 목표상태 상의 변화를 의미한다. 따라서 시범사업은 커뮤니티 구성원들이 여러 가지 관리활동에 참여하고, 자원의 보존을 위해서 수확을 억제하도록 하고 있다. 따라서 직접적인 효과는 어장관리, 자원관리, 생산관리 활동이다. 궁극적 효과는 시범사업을 실시함으로써 커뮤니티에 초래하고자 하는 목표상태의 차이를 의미한다. 따라서 소득의 안정적 증가, 갈등의 해소, 지역사회의 발전이다.

) 해양수산부. (2001). 자율관리시범사업 관리지침.

<그림 1> 자율관리어업 시범사업 효과 영향 모형

정책변수

① 시범사업 참여 여부

커뮤니티의 특성

① 공동체구성원의 동질성

② 리더의 적극성

③ 공동체 규모

궁극적 효과

① 소득의 안정적 증가

② 갈등예방 및 해소

③ 지역사회 발전

직접 효과

① 어장 관리

② 자원관리

③ 생산관리

물리적/물질적 특성

① 과거 어장의 상태

② 태풍피해 유무

사용된 규칙

① 규칙 제정의 민주성

② 규칙의 타당성

시범사업이 효과가 있다면 어떤 상황에서 효과가 있는가를 밝힐 필요가 있다. 이런 연구를 위해서는 제도적 분석틀이 도움을 줄 수 있다. 따라서 규칙의 특성변수가 커뮤니티의 특성과 어장의 물리적 특성을 통제하고도 다양한 관리활동과 어업활동의 결과에 영향을 미치는가를 규명할 필요가 있을 것이다. 이런 분석은 시범사업 참여한 커뮤니티만을 대상으로 분석해야 할 것이다.

본 연구에 사용되는 주요 변수, 측정치 및 신뢰도를 정리한 결과는 다음 <표 1>과 같다.

<표 1> 자율관리어업 효과 평가 관련 변수 목록

요인		변수	측정치	비고
정책변수		자율관리어업 참여 여부		모조변수
통제변수	공동체의 특성	공동체 회원의 동질성	상호 인지 정도, 친밀감 정도	.8096
		물리적 특성	적극적인 참여 정도, 공동체 업무에 전념정도	.7843
		공동체의 규모	대, 중, 소	모조변수
	물리적 특성	태풍의 피해 유무	유, 무	모조변수
		과거 어장의 상태	어장의 지리적 상태, 어장의 상태적 상태	.7634
	규칙의 특성*	규칙제정의 민주성	의견반영정도, 합의도출정도	.1836
		규칙의 타당성	지역사정과의 적합성, 어업질서유지 규정의 적절성 권리의무규정의 적절성, 회원자격규정의 적절성 어장 및 자원관리규칙의 적절성	.5087
종속변수	직접적 효과	어장관리	구제사업, 어장청소 정도, 어장주변청소 정도 산란 및 서식지 복원 정도	.8154
		자원관리	어족 자원 방류 정도, 채포금지기간 준수 정도, 체장기준 준수 정도	.7047
		생산관리	연간생산계획 추진 정도, 조업일수 제한 준수 정도 조업회수 제한 준수 정도, 공동시설 설치 및 운영 정도	.8487
	궁극적 효과	소득의 안정적 증가	소득의 증가 정도, 소득의 안정성 정도	.8527
		갈등 예방 및 해소	정부와 어업인 간의 관계 개선 정도 어업관련 분쟁 해소 정도	.7499
		지역사회의 발전	공동체 기능 활성화 정도, 어장의 자율적 관리 능력, 어촌사회의 발전 정도	.7719

* 시범사업 효과의 크기를 설명하는 독립변수임.

위의 <표 1>에서 각 변수들의 신뢰도를 측정한 결과에 따르면, 대부분의 변수들은 신뢰도가 000을 넘고 있어 문제가 없으나, 규칙제정의 민주성과 규칙의 타당성 변수의 경우 그 신뢰도가 낮다. 이것은 각 변수의 하위 변수들이 동질적이지 않음을 나타내 주는 것이므로 본 연구에서는 이들 변수의 경우 개별변수로 설정하여 분석하였다. 즉, 규칙제정과정에 있어서 지역사정의 반영정도와 규칙제정과정에 있어서 의견수렴정도를 나타내는 민주성으로 구분하여 사용하였다. 또한 규칙의 타당성 변수는 지역사정과의 일치성, 권리와 의무의 적절성, 회원자격 규칙의 적절성, 어장 및 자원관리 규칙의 적절성, 제재규칙의 적절성 등으로 구분하였다.

Ⅳ. 자율관리어업 시범사업 효과분석

1. 자율관리시범사업 참여공동체와 비참여공동체의 성과 비교분석

자율관리시범사업은 어업공동체가 어장관리, 자원관리, 생산관리활동에 적극적으로 참여하고, 그 결과 공동체 구성원의 소득의 안정적 증가, 갈등의 예방과 해소, 그리고 지역사회의 발전을 목적으로 하고 있다. 따라서 본 연구에서는 실험집단으로 선정된 자율관리시범사업 참여공동체와 비교집단으로 선정된 비참여공동체의 관리활동과 어업활동의 결과의 평균을 비교 분석한 것은 아래 <표 2>와 같다.

<표 2>시범사업 참여자와 비참여자 간의 관리활동 및 결과 비교분석

			평균	표준편차	t	유의확률
관리활동	어장관리	참여	4.33	.59	4.87	.000
		불참	3.42	.94
	자원관리	참여	4.40	.68	4.79	.000
		불참	3.45	.97
	생산관리	참여	4.44	.58	5.38	.000
		불참	3.42	.97
	합계	참여	4.38	.49	5.73	.000
		불참	3.47	.81
효과	안정증가	참여	4.18	.78	5.69	.000
		불참	2.92	1.11
	갈등의 예방 및 해소	참여	4.05	.75	3.46	.001
		불참	3.36	.94
	지역발전	참여	4.43	.51	5.19	.000
		불참	3.46	1.01
	합계	참여	4.22	.62	4.95	.000
		불참	3.32	.90

* 참여: 55개 공동체, 불참:49개 공동체

위의 표에서 보면, 시범사업 실시 지역의 어장관리, 자원관리, 생산관리 그리고 이를 모두 포함하는 종합적인 관리활동의 평균은 비실시지역의 평균보다 월등히 높으며(5점 척도에서 1점의 차이) 이런 차이는 통계적 유의 수준 .000에서 모두 유의미하다.

또한 시범사업 실시 지역의 안정적인 소득 증가, 갈등의 예방 및 해소, 지역사회의 발전, 그리고 이들의 종합한 효과의 평균은 비실시지역의 평균보다 월등히 높으며(5점 척도에서 거의 1점의 차이) 이런 차이는 통계적 유의수준 .001에서 유의미하다. 특히, 소득의 안정적 증가라는 측면에서 더욱 두드러지는 차이를 보이고 있다.

2. 자율관리시범사업 직접적 효과 분석

그런데, 이런 차이가 실제 시범사업의 차이 때문이지 아니면 다른 제 3의 요인 때문인지 알기 어렵다. 따라서 본 연구에서는 정책효과 변수인 관리활동에 영향을 미칠 수 있는 자율관리 시범사업 실시라는 정책변수와 그리고 관리활동에 영향을 미칠 수 있는 커뮤니티의 특성을 나타내는 다른 통제 변수의 효과를 분석하기 위해 회귀분석을 한 결과는 다음 <표 3>과  같다.

<표 3> 시범사업의 관리효과에 대한 회귀분석

종속변수 독립변수	어장관리		자원관리		생산관리		직접효과
	□	B	□	B	□	B	□	B
상수		1.462		1.693		.939		1.146
시범사업 참여 여부*	.332***	.585	.368***	.756	.465***	.851	.456***	.726
커뮤니티의 동질성	.291*	.361	.218	.301	.151	.199	.244*	.268
리더의 적극성	.129	.217	.141	.242	.283**	.417	.254 **	.357
어장의 규모(중)*	.291*	.554
어장의 규모(대)*	.164	.472
태풍의 피해 유무*	.004	.002	-.124	-.097	.011	.016	-.064	-.040
과거 어장의 상태	-.158	-.143	-.064	-.063	-.063	-.059	-.079	-.060
Adjusted R2	.341		.296		.408		.462
Significance	.000		.000		.000		.000

* 모조변수임 N: 104

위의 표에서 보면, 어장관리활동은 자율관리시범사업의 실시, 지역사회의 동질성, 커뮤니티 리더의 적극성, 어장의 규모, 과거 어장의 상태 등의 변수에 의해 34.1% 설명된다. 또한 커뮤니티의 동질성 등을 다른 통제 변수를 고려하고도 자율관리어업 시범사업을 실시하고 있는 어업공동체가 그렇지 않은 어업공동체보다 어장관리활동을 잘 하고 있어 정책효과가 있음을 알 수 있다. 커뮤니티의 동질성도 어장관리활동에 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 어업공동체의 자원관리활동은 위의 변수들을 통해서 29.6% 설명되며, 시범사업의 실시 여부에 의해서만 영향을 받는 것으로 나타났다.

) 어장의 규모를 제외한 독립변수들에 의해 어장관리활동은 31.9% 설명되어, 어장의 규모가 독립변수로 첨가되어 설명력이 2.2% 높아졌다. 그러나 자원관리, 생산관리, 직접효과의 경우 어장의 규모가 독립변수로 첨가됨으로써 모형의 설명력이 각각 0.5%, 2.4%, 1.1% 감소되었다. 따라서 자원관리, 생산관리, 직접효과에서는 규모의 변수로 제외하였다.

) 어업의 유형과 어장의 규모도 주요 독립변수가 될 수 있으나, 실제 통계적으로 유의미하지도 않고, 동시에 오히려 Adjusted R2가 줄어들었다.  이것은  실제 대부분의 경우 마을 어업을 하고 있는 경우에도 어선어업을 하고 있거나 혹은 양식어업을 공동으로 하고 있는 경우가 많아 어업의 유형을 확연하게 구분하기 어려웠기 때문으로 추정된다. 어장의 규모는 어장관리활동에 영향을 미쳐 궁극적 효과에 간접적으로 영향을 미칠 뿐이지 직접적으로는 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 어장의 규모를 독립변수로 설정한 경우 궁극적 효과를 설명하는 모형의 Adjusted R2가 .367로 크게 떨어졌다.

생산관리활동은 위의 변수들에 의해 40.8% 설명되며, 자율관리시범사업의 실시, 커뮤니티 리더의 적극성이 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다.

끝으로, 어장관리활동, 자원관리활동, 생산관리활동을 포괄하는 자원관리활동은 자율관리시범사업의 직접적인 효과로서 위의 변수들에 의해 46.2% 설명되며, 자율관리시범사업, 커뮤니티 리더의 적극성에 의해 유의미한 영향을 받는 것으로 나타났다. 2003년에 있었던 태풍의 피해는 자원관리활동에는 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 않으며, 과거 어장의 상태도 유의미한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다.

) 태안군 도황리 자율관리공동체는 어선어업, 양식어업, 마을어장 등을 겸하고 있는 복합어업을 하며, 태안반도 끝자락에 위치하고 있으며, 소라, 쭈꾸미, 해삼, 전복, 꽃게, 대하 등 풍부한 어종이 생산되는 어장을 가지고 있었다. 그러나 어획강도가 높은 통발어구 사용과 무분별한 조업 및 치어 남획으로 매년 어족자원이 감소하고 어업인 소득이 점차적으로 감소하여 개인주의가 팽배하고 불법어업이 무분별하게 이루어지자 어업인 상호간의 불화가 점차 심해졌다. 이에 따라 마을 어업인의 화합에 의한 자원조성과 지속적인 소득 향상만이 안정적인 마을을 만들 수 있다는 신념 하에 뜻있는 어촌계원들이 앞장서서 자율관리어업 공동체 구성을 추진하였다.

3. 자율관리 시범사업의 궁극적 효과 분석

시범사업의 궁극적 효과는 시범사업은 물론 커뮤니티의 특성에 의해서도 영향을 받을 수 있다. 따라서 우리는 궁극적 효과를 설명하기 위해 커뮤니티의 특성과 그리고 시범사업의 참여 여부와 같은 독립변수들을 포함하는 회귀분석을 통해서 시범사업의 순수효과를 분석할 수 있다. 분석결과는 <표 4>와 같다.

<표 4> 커뮤니티의 특성을 통제한 시범사업 효과의 회귀분석

종속변수 독립변수	소득의 안정적 증가		갈등의 예방과 해소		지역사회의 발전		궁극적 효과
	□	B	□	B	□	B	□	B
(상수)		-.398		.346		1.072		.341
시범사업 참여 여부*	.502***	1.079	.266*	.475	.420***	.713	.426***	.723
커뮤니티의 동질성	.209*	.320	.152	.188	.337**	.407	.254*	.311
커뮤니티 리더의 적극성	.186	.353	.291*	.436	.081	.122	.202	-.090
태풍의 피해 유무 *	.040	.034	.025	.016	.041	.028	-.036	-.020
과거 어장의 상태	-.087	-.078	-.066	-.061	-.073	-.062	-.088	-.078
Adjusted R2	.433		.211		.386		.390
Significance	.000		.000		.000		.000

* 모조변수임, N:104

위의 표에서 보면, 시범사업의 실시를 통해서 달성하고자 하는 목표 중의 하나인 공동체 구성원 소득의 안정적인 증가는 공동체 구성원의 동질성, 공동체 리더의 적극적인 리더십, 태풍의 피해 정도 등의 공동체 특성 변수들을 통제하고도 자율관리어업 시범 사업의 실시에 의해 통계적으로 유의미한 영향을 받는 것으로 나타났다(prob. value <.001). 따라서 자율관리시범사업은 소득의 안정적 증가를 초래하는 정책 효과가 있다고 볼 수 있다. 그리고 이들 독립변수가 소득의 안정적인 증가를 43.3% 설명하고 있다. 커뮤니티의 동질성은 공동체 구성원 소득의 안정적인 증가에 유의미한 영향을 미치나 공동체 리더의 적극적인 리더십, 태풍의 피해 정도, 과거 어장의 상태 등은 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다.

갈등의 예방 및 해소는 위의 공동체 특성 변수들을 통제하고도 자율관리어업 시범 사업의 실시에 의해 통계적으로 유의미한 영향을 받는 것으로 나타났다(prob. value <.05). 따라서 자율관리시범사업은 갈등의 예방 및 해소를 초래하는 정책 효과가 있다고 볼 수 있다. 그리고 이들 독립변수가 갈등의 예방 및 해소를 21.1% 설명하고 있다. 공동체 리더의 적극적인 리더십은 갈등의 예방 및 해소에 유의미한 영향을 미치나 커뮤니티의 동질성, 태풍의 피해 정도, 과거 어장의 상태 등은 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 자율관리시범사업과 커뮤니티의 특성이 소득의 안정적인 증가를 43.3% 설명하는 반면 갈등의 예방 및 해소를 21.1%  밖에 설명하고 있지 못한 것은 갈등이 공동체 구성 간에도 일어나고 있겠지만, 공동체 구성원과 자율관리시범 사업에 참여하고 있지 않은 사람들, 그리고 전국을 무대로 하여 불법어업활동을 하는 타 지역의 어민들 사이에서도 발생하고 있기 때문이다.

지역사회의 발전은 위의 공동체 특성 변수들을 통제하고도 자율관리어업 시범 사업의 실시에 의해 통계적으로 유의미한 영향을 받는 것으로 나타났다(prob. value <.001). 따라서 자율관리시범사업은 지역사회의 발전을 초래하는 정책 효과가 있다고 볼 수 있다. 그리고 이들 독립변수가 지역사회의 발전을 38.6% 설명하고 있다. 커뮤니티의 동질성은 지역사회의 발전에 유의미한 영향을 미치나, 공동체 리더의 적극적인 리더십, 작년 태풍의 피해 정도, 과거 어장의 상태 등은 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다.

소득의 안정적 증가, 갈등의 예방과 해소, 지역사회의 발전 등을 포괄하는 자율관리어업 시범사업의 궁극적인 효과는 공동체의 동질성, 공동체 리더의 적극적인 리더십, 태풍의 피해 정도, 과거 어장의 상태 등 커뮤니티의 특성을 통제하고도 자율관리어업 시범사업에 의해 영향을 받는 것으로 나타났다(prob. value <.001). 또한 공동체의 동질성, 공동체 리더의 적극적인 리더십은 궁극적인 효과에 영향을 미치는 것으로 나타났으나, 작년 태풍의 피해 정도, 과거 어장의 상태 등은 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다.

다음으로, 어장관리활동, 생산관리활동, 자원관리활동 등을 포괄하는 관리활동이 자율관리어업 시범사업의 궁극적인 효과인 소득의 안정, 갈등의 예방과 해소, 커뮤니티의 발전, 그리고 이들을 종합한 궁극적 효과에 미치는 영향을 분석하기 위해 커뮤니티의 특성, 시범사업의 실시 등과 함께 분석한 회귀분석 결과는 다음 <표 5>와 같다.

<표 5> 커뮤니티 특성과 관리효과를 통제한 시범사업 효과 회귀분석

종속변수 독립변수	소득의 안정적 증가		갈등의 예방과 해소		커뮤니티의 발전		궁극적 효과
	□	B	□	B	□	B	□	B
(상수)		-1.179		-.773		.612		-.432
시범사업 참여 여부*	.150	.311	-.163	-.278	.089	.148	.044	.072
커뮤니티의 동질성	.039	.055	-.053	-.063	.237*	.270	.077	.087
리더의 적극성	-.026	-.047	.094	.140	-.092	-.134	-.003	-.003
태풍의 피해 유무*	.106	.085	.069	.045	.017	.011	.084	.052
과거 어장 상태	.102	.109	.151	.137	.099	.084	.125	.108
어장관리 활동정도	.303***	.347	.310**	.296	.282*	.257
자원관리 활동정도	.373***	.403	.333**	.292	-.079	-.068
생산관리 활동정도	.215*	.247	.344*	.337	.466***	.428
직접적 효과정도							.801***	.828
Adjusted R2	.729		.557		.574		.717
Significance	.000		.000		.000		.000

* 모조변수임. N: 104

위의 표에서 보면, 시범사업의 실시를 통해서 달성하고자 하는 목표 중의 하나인 공동체 구성원 소득의 안정적인 증가는 어장관리(□=.303), 자원관리(□=.373), 생산관리(□=.215)에 의해 크게 영향을 받는 것으로 나타났으며, 자율관리어업 시범사업의 실시, 공동체 회원의 동질성, 공동체 리더의 적극적인 리더십, 태풍의 피해 정도, 원래의 수자원의 풍부성 등의 독립변수에 의해 72.9% 설명되는 것으로 나타났다(prob. value <.001).

갈등의 예방 및 해소는 어장관리(□=.310), 자원관리(□=.333), 생산관리(□=.334) 등 관리활동에 의해 크게 영향을 받는 것으로 나타났으며, 이런 관리활동 외에 위의 독립변수들에 의해 55.7% 설명되는 것으로 나타났다(prob. value <.001). 또한 지역사회의 발전은 생산관리(□=.466), 어장관리(□=.282), 그리고 공동체의 동질성에 의해 영향을 받는 것으로 나타났으나  시범사업 실시, 자원관리와 그 외의 커뮤니티의 특성에 의해서는 영향을 받지는 않는 것으로 나타났다.

끝으로, 소득의 안정적 증가, 갈등의 예방 및 해소, 지역사회의 발전 등을 포괄하는 종합적인 효과는 시범사업의 즉각적인 효과인 어장관리, 자원관리, 생산관리를 포괄하는 관리활동(□=.801)에 의해  주로 영향을 받으며, 그리고 자율관리어업 시범사업 실시나 커뮤니티의 특성 등을 포함하는 독립변수에 의해 71.7% 설명되는 것으로 나타나 설명력이 상당히 높은 것을 알 수 있다(prob. value <.001). 그러나 자율관리어업 시범사업 실시나 커뮤니티의 특성 등을 포함하는 독립변수는 종합적인 효과에는 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다.

이런 분석결과를 통해서 보면, 자율관리어업 시범 사업은 다양한 어업 관리활동에 직접적으로 영향을 미쳐 소득의 증진, 갈등의 예방 및 해소, 지역사회의 발전 등에 영향을 미치는 것을 알 수 있다.

4. 자율관리어업 시범사업 효과 영향요인 분석

앞에서는 자율관리어업 시범사업의 효과 여부를 분석하였다. 자율관리어업 시범사업이 효과가 있다고 하더라도 어업 공동체에 따라 그 효과가 다르게 마련이다. 여기서는 이런 효과에 영향을 미치는 요인을 분석하고자 한다. 여기서 관심의 초점이 되는 것은 영향요인으로서 커뮤니티의 특성이  중요한가 아니면 규칙 제정 상의 특성과 규칙 자체의 특성이 중요한가이다.

이런 관점에서 시범사업의 효과 정도를 설명하기 위해 커뮤니티의 특성과 규칙제정상의 특성 및 규칙의 특성을 독립변수로 설정하여 회귀분석한 결과는 다음 <표 6>과 같다.

) 공동체의 특성으로서 어장의 규모는 어장관리를 제외한 자원관리, 생산관리, 직접적인 효과, 소득의 안정적 증가, 갈등의 예방 및 해소, 지역발전 등에는 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 않을 뿐만 아니라 이들 변수가 모형에 포함될 때 오히려 설명력이 떨어지고 있어 독립변수로서 제외하였음.

<표 6> 시범사업의 효과 영향요인 분석

종속변수 독립변수	어장관리의 효과		자원관리의 효과		생산관리의 효과		직접효과		소득의 안정적 증가		갈등의 예방 및 해소		지역발전		궁극적 효과
	□	B	□	B	□	B	□	B	□	B	□	B	□	B	□	B
(상수)	*	1.964	*	2.550		.497		1.737		.369		.125		.850		-.082
커뮤니티의 동질성	.725***	.733	.477*	.487	.472*	.656	.610**	.586	.324	.434	.482*	.617	.656***	.722	.059	.068
리더십의 적극성	.561*	.605	.203	.222	.188	.279	.318	.326	.230	.031	.211	.279	.222	.260	.040	.042
어장의 규모(중)*	.286*	.336
어장의 규모(대)*	.158	.274
과거 어장의 상태	-.252	-.147	.071	.042	-.110	-.088	-.079	-.044	.194	.133	-.046	-.034	.067	.042	.153	.094
규칙 제정의 민주성	-.086	-.051	-.115	-.069	.263	.214	.045	.025	-.106	-.075	-.037	-.029	-.064	-.041	-.150	-.098
지역사정 반영 정도	.248	.161	.219	.145	.205	.183	.256	.158	.183	.148	.225	.185	.281	.199	-.019	-.013
제재의 적절성	.276*	.163	.399*	.238	-,003	-.002	.237	.134	.273	.210	.294	.213	.293*	.189	.131	.085
구성원 자격 규칙의 적절성	-.197	-.124	-.255	-.163	.054	.046	-.136	-.081	.147	.114	-.086	-.062	-.041	-.028	.087	.056
어자원 관리 규칙의 적절성	.538**	.401	.025	.018	.137	.141	.237	.169	.274	.257	.350*	.335	.006	-.003	-.014	.022
Adjusted R2	.491		.249		.130		.322		.157		.425		.427		.788
유의확률	.001		.029		.143		.010		.118		.003		.001		.000

* 모조변수임. N: 55

위의 분석표에서 보면, 어장관리의 효과는 커뮤니티의 동질성(□=.725), 어자원 관리규칙의 적절성(□=.538), 공동체 리더의 적극적인 리더십(□=-.561), 어장의 규모(중)(□=-.286), 제재의 적절성(□=-.276)이 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 즉, 커뮤니티 구성원들이 서로 잘 알고 친밀감을 느끼는 공동체일수록, 어자원 관리규칙이 적절할수록, 공동체 리더가 적극적일수록, 어장의 규모가 중간 정도(회원수가 100명에서 200명미만) 되는 공동체일수록, 공동체 구성원이 규칙을 어겼을 때 가하는 제재의 정도가 적절할수록 자율관리어업 시범사업의 효과가 높은 것으로 나타났다. 또한 <표 6>의 독립변수에 표시된 변수들에 의해 어장관리의 효과는 49.1% 설명되고 있다(prob. val.=.001).

자원관리의 효과는 커뮤니티의 동질성(□=.477), 제재의 적절성(□=.399)이 통계적으로 유의미한 영향을 미치며 모형의 설명력인 R2는 .249이다. 생산관리의 효과는 설명하는 모형은 통계적으로 유의미하지 않다. 이와 같은 관리상의 변화를 종합한 관리효과는 커뮤니티의 동질성(□=.610)에 의해서만 통계적으로 유의미한 영향을 미치며, 설명력인 R2는 .322이다.

시범사업의 궁극적인 효과를 나타내는 소득의 안정적 증가를 설명하는 모형은 통계적으로 유의미하지 않다(prob. val=.118). 갈등의 예방과 해소의 효과는 커뮤니티의 동질성(□=.482)과 어장관리 규칙의 적절성(□=.472)에 의해 잘 설명되며, 모형에 제시된 변수들에 의해 42.5%설명된다. 지역발전 효과는 커뮤니티의 동질성(□=.656)과  제재 규칙의 적절성(□=.293)에 의해 잘 설명된다(prob. val=.425). 모형에 제시된 변수들에 의해 42.7%설명된다(prob. val=.427). 끝으로, 이런 효과들을 종합한 궁극적 효과는 커뮤니티의 동질성(□=.482)과  제재 규칙의 적절성(□=.357), 어자원 관리의 적절성(□=.323)에 의해 잘 설명된다(prob. val=.008).

이런 분석결과를 종합하면, 공동체 구성원들이 어장관리활동, 자원관리활동, 생산관리활동 등에 적극적으로 참여하게 되는 가장 중요한 요인은 공동체의 동질성, 즉 서로 잘 알고, 신뢰하며, 친밀하게 지내는 것이 가장 중요한 것으로 나타났다. 뿐만 아니라 소득의 안정적 증가, 갈등의 예방과 해소, 지역사회 발전 등을 포함하는 자율관리어업 시범사업의 궁극적인 효과를 초래하는 데 가장 중요한 변수도 역시 공동체의 동질성이다. 이것은 특히 한국사회의 정의적 관계를 중요하게 여기는 유교문화의 특성에도 기인하겠지만, 후쿠야마가 지적한 것처럼 신뢰의 구축은 주요한 사회적 자본인 것이다. 따라서 공동체 활동이나 공유자원의 문제해결에 있어서 공동체 구성원 간의 상호 신뢰는 그 만큼 중요하다.

5. 분석결과의 종합적 논의

연안어장과 같은 공유자원은 그 자원의 이용과 관련하여 어업인들 사이에 갈등을 유발하기 쉽고, 동시에 어자원의 황폐화를 초래하기 쉽다. 이러한 문제를 해결하기 위해 한국에서 실시한 자율관리어업 시범사업의 효과를 분석한 본 연구결과에서 밝혀진 내용을 중심으로 다음과 같이 요약 정리할 수 있을 것이다.

첫째, 한국에서 자율관리어업 시범사업이 실시된 배경을 통해서도 어업자원의 황폐화와 어업인 간의 갈등, 어업인과 관련 공무원과의 갈등이 심각했던 점을 확인할 수 있었다. 또한 시범사업이 성공적으로 실시된 지역으로 선정된 공동체의 경우에도 과거 과다한 어획에 따른 어자원의 고갈과 동시에 공동체 구성원들 간의 갈등이 심각하다는 점을 공동체 구성원들이 인식하였으며, 자율관리어업 시범 사업의 실시와 더불어 공동체의 리더들이 이러한 문제들을 해결하려는 노력을 기울였으며, 자율관리 시범사업에 공동체 구성원들이 함께 참여하도록 설득하였다고 한다. 이런 것이 시사해주고 있는 것은 만약 어부들이 어업관리가 성공적으로 이루어지지 않을 것이라고 생각한다면, 어업활동에 있어서 협력이 이루어지기 어려울 것이라는 Hackett(1982: 326)의 주장이 타당하다는 것이다.

둘째, 자율관리어업 시범시업을 실시하고 있는 공동체와 그렇지 않은 공동체 사이에는 어장관리, 자원관리, 생산관리를 포괄하는 관리활동에 상당한 차이가 나며, 이런 차이는 곧 소득의 안정적 증가, 갈등의 예방과 해소, 지역사회의 발전 등을 포괄하는 자율관리어업 시범사업의 궁극적인 효과에도 커다란 차이가 있음을 알 수 있다. 이와 같은 두 집단 사이의 차이가 시범사업 자체의 효과에 따른 것인지 아니면 시범사업에 참여한 공동체와 그렇지 않은 공동체 사이에 원래부터 존재했던 특성의 차이 때문인지를 밝히는 분석에서도 이들 변수들을 통제한 후에도 역시 시범사업의 효과는 있는 것으로 나타났다.

셋째, 또한 시범사업의 실시는 소득의 증대, 갈등의 예방과 증진, 지역사회의 발전 등을 포괄하는 궁극적인 효과도 있는 것으로 나타났다. 이러한 효과는 시범사업이 즉각적 목표로 삼고 있는 공동체 구성원들의 어장관리, 자원관리, 생산관리 등의 관리활동에 적극적 참여를 통해서 이루어지는 것으로 분석되었다. 이러한 점을 보면 다양한 관리활동이 공유자원의 성공적 관리에 있어서 아주 중요함을 알 수 있다.

넷째, 자율관리어업 시범사업을 실시하여 소기의 성과를 초래하는 데 있어서 가장 중요한 요인은 공동체의 동질성이다. 즉, 공동체 구성원들인 서로 잘 알고, 신뢰하며, 친밀하게 지내는 공동체일수록 어장관리, 자원관리, 생산관리 등에 적극적으로 참여하게 되고, 그 결과 궁극적으로 소득의 안정적 증가, 갈등의 예방과 해소, 지역사회 발전을 초래하게 된다는 것이다. 이런 연구결과는 공동체의 이질성이 효율적인 관리체계를 어렵게 만든다는 Hackett(1992: 325)의 주장을 잘 뒷받침해 주고 있다. 이런 분석결과를 통해서 보면 자율관리시범 사업의 성공적 시행을 위해서는 공동체의 육성이 중요하다. Fukuyama(1995)가 지적했듯이 지역사회의 발전은 물론 어업 공동체의 육성에 있어서도 공동체 구성원 사이의 신뢰와 친밀감 형성이 중요하다. 이와 같은 공동체의 육성이 짧은 시간 내에 이루어지는 것은 아니나, 이런 문제에도 정부가 관심을 가져야 함을 시사해 주고 있다.

다섯째, 공동체의 특성으로서 어장의 규모는 어장관리활동에만 영향을 미치고, 자원관리, 생산관리, 그리고 어장의 궁극적인 효과 등에는 직접 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 이것은 어장의 규모는 어장관리활동을 매개변수로 하여 궁극적인 효과에 영향을 미치는 것을 알 수 있다. 그 외에 어장의 유형도 자율관리어업 시범사업 의 직접적인 효과나 혹은 궁극적인 효과에 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 이것은 모형 속에 포함된 공동체의 동질성이나 리더의 적극성과 같은 공동체의 특성이 통제되었을 경우 이들 변수는 공동체의 특성으로서 시범사업의 직간접적인 효과에 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 않음을 의미해 준다.

여섯째, 공동체 구성원들이 규칙을 준수하지 않았을 때 제재하는 규칙이 어느 정도 적절한가가 시범사업의 궁극적인 효과를 초래하는 데 중요하다. 지나치게 제재가 강하거나 혹은 약하여도 제재의 효과를 초래하기 어렵다. 이런 점에서 보면 공동체의 규칙을 제정할 때 제재 규정을 타당하게 설정할 필요가 있다.

일곱째, 어장관리, 자원관리, 생산관리 등을 포괄하는 자원 관리의 적절성이 시범사업의 효과를 초래하는 데 있어서 중요하게 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 우리가 쉽게 예상할 수 있는 결과이다. 자율관리어업 시범사업의 즉각적인 목표는 자율관리어업의 관리활동 육성이었다. 이런 점에서 보면 단기적 목표는 궁극적 목표를 달성하는 데 적합한 것으로 결론을 내일 수 있다.

여덟째, 규칙과 규칙제정의 과정이 공동체 구성원들로 하여금 관리활동에 적극적으로 참여하게 하고, 종국에는 좋은 효과를 초래하도록 하는 데 있어 아주 중요한 것으로 나타났다.  이런 연구결과는 공유자원을 보존하는 데 있어서 제도의 성공을 위한 설계의 원칙을 제시한 Ostrom (1990: 90)의 주장을 잘 뒷받침해 주고 있다.

아홉째, 자율관리어업 시범사업의 효과에는 과거 연안어장의 상태나 태풍의 피해 여부 등과 같은 물리적 특성은 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 탐색적인 분석에서 어업의 유형도 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 특히 후자의 경우 어업 유형들이 보다 분명하게 구분되지 않고 복합 형태의 어업들을 수행하고 있기 때문인 것으로 추론된다.

열째, 비록 자율관리어업 시범사업이라고 부르고 있으나, 사실은 자율관리사업이라고 지칭하기가 곤란하다. 정부가 이 사업에 직간접적으로 깊이 간여하고 있다. 따라서 정부도 전국자율관리어업어민협회를 설립하여 이들이 주도적으로 추진하도록 하려고 계획하고 있다. 어쨌든, 시범사업은 상당한 성과를 내고 있지만, 이 사업을 전국적으로 확대 추진했을 때 소기의 성과를 가져올 것인지 확신하기는 어렵다. 왜냐하면 외적 타당성의 문제가 있기 때문이다(Cook & Campbell, 1979: 70).

끝으로, 자율관리어업만이 성공적으로 실시된다고 해서 어업인들 간의 갈등이 사라지거나 혹은 어업성과가 높아지는 것은 아니다. 비록 시범사업이 성공적으로 추진되고 있지만, 여전히 어민들 간의 갈등이 남아 있다. 이런 갈등은 현지의 어민들과 전국을 무대로 어업을 하는 정치망, 양조만, 연안개량 안각망, 통발어업, 고대구리 등을 사용하는 어민들 사이에 크게 생겨나고 있다. 특히 이들 어업은 어자원의 고갈을 초래하기도 하므로  연차적으로 이들 어업권을 가진 어부들을 보상해주고 향후에는 이런 어업들을 폐지하도록 관련수산업법을 개정해야 할 것이다.

Ⅴ. 결  론

해양수산부가 2001년부터 실시해오던 자율관리어업 시범사업은 어민간은 물론 어민과 담당공무원 사이의 갈등을 해소하고 지속 가능한 어업생산기반을 조성하는 데 목적을 두고 있다. 이에 따라 해양수산부는 전국 11개 지방해양청 관할의 79개의 어업공동체를 선정하여 자율관리어업 시범사업자로 선정하였으며, 막대한 예산을 투자하여 사업을 추진해 왔다.

원래 연안어업은 공유자원으로서의 성격을 띠고 있어 효율적인 관리체계가 구축되어 있지 않으면 어장이 황폐화되기 쉽다. 따라서 시범사업으로서 자율관리어업 시범사업의 효과를 정확히 평가하기 위해서는 공유자원의 이론에 대한 충분한 이해와 아울러 정책평가에 대한 정확한 이해가 전제되어야 한다.

이러한 맥락에서 본 연구는 해양수산부가 실시하고 있는 자율관리어업 시범사업의 효과를 정확히 평가하고 아울러 자율관리어업의 활성화를 위한 방안을 모색하는 것이 목적이었다.

본 연구를 통해서 나타난 연구결과는 무엇보다도 시범사업이 효과가 상당히 있다는 것이다. 시범사업의 실시로 자율관리서범사업의 참가 공동체는 그 구성원들이 어장관리사업, 자원관리사업, 생산관리사업에 활발하게 참여하고 있으며, 동시에 공동체 어민들의 안정적인 소득 증가가 이루어졌으며, 어민간의 갈등뿐만 아니라 어민과 담당 공무원과의 갈등도 많이 줄어들었으며, 그리고 공동체의 발전이 이루어진 것으로 나타났다. 특히 이와 같은 효과는 공동체 구성원들이 서로 잘 알고, 상호 신뢰하는 동질적인 공동체의 경우 더욱 효과가 높았다. 또한 규칙이 지역사정을 잘 반영하고, 규칙을 어겼을 때 제재의 정도가 적절할 경우, 그리고 규칙의 제정과정에서 지역민들의 의견을 잘 반영한 공동체일수록 더욱 높은 효과를 초래한 것으로 나타났다. 이러한 점을 감안하여 자율관리어업 시범사업을 확대할 때에는 공동체 발전에 관심을 가져야 할 뿐만 아니라, 규칙의 제정이 합리적으로 이루어질 수 있도록 정부는 깊은 관심과 지원을 해야 할 것이다.

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김  인(金  仁): 서울대학교 대학원에서 행정학박사학위(공공서비스 배분의 결정요인과 형평성에 관한 연구, 1986.8)를 취득하였으며, 현재 부산대학교 행정대학원장으로 재직하고 있다. 1992년부터 1년간 미국 인디아나대학교 「정치이론□정책분석연구소」에서 풀브라이트 객원교수를 역임한 바 있다.

주요 관심분야는 도시공공서비스론, 정책분석, 정책평가론 등이며, 주요 저서는 「신행정학원론」(공저, 2000), 「새행정학」(공저, 1997), 「행정과 가치」(공저, 1987) 등이다. 주요 논문은 □보육서비스 공급 및 관리체계와 성과: 정부, 시장, 비영리기관의 비교연구□(2003)「지방정부연구」7(1), □시설유형별 보육서비스 질 비교연구□(2003)「한국사회와 행정연구」 14(4), □정부 공공서비스 전달을 위한 자원봉사프로그램의 관리체계에 관한 연구: 프로그램의 유형, 제도적 장치 및 성과를 중심으로□(1999), 「지방정부연구」3(1), □경찰서비스 공동생산의 효과: 자율방범활동을 중심으로□(1998), 「한국행정학보」, 31(4) 등이다.

한국지방정부학회장, 서울행정학회장을 역임하였으며, 현재 행정자치부 소방혁신위원, 중앙인사위원회 업무평가위원, 부산광역시 인사위원, 부산광역시 업무평가위원, 부산광역시 서비스헌장심의위원 등을 맡고 있다. <E-mail: inkim@pusan.ac.kr/논문접수일: 2004.7.15/심사완료일: 2004.8.11>