지방교부세제도의 한일간 비교 연구

- 제도의 운용결과와 그 요인을 중심으로 -

□지방정부연구□ 제8권 제2호(2004 여름) : 141∼161

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A Comparative Study on the Local Allocation Tax System of Korea and Japan

- Focused on the Correlation between the Outputs of the Fiscal Adjustment Program and the Institutional Factors -

이 정 만(공주대학교 행정학과)

이 논문은 한국과 일본 양국의 대표적인 지방재정조정제도인 지방교부세제도의 운용결과의 차이를 재정이전의 결정구조와 산정방식이라는 제도적 요인에 의해 설명해보고자 한 것이다. 한일 양국의 교부세제도가 동일한 법정교부세율방식을 택하고 있으면서도 수직적 재정균형화 효과에 있어서 큰 차이를 보이고 있는 것은 법정비율방식과 별도로 교부세 총액의 결정을 비용상환원리에 입각한 교부세 배분액의 산정과 연계시켜 놓은 일본 교부세제도의 총액 산정방식 및 결정구조의 특징에 기인하는 바가 크다고 할 수 있다. 그리고 수평적 재정균형화의 양상에도 차이가 나타나고 있는 것은 직접적으로는 양국 교부세 배분액의 산정시 고려되는 자치단체의 서비스 비용의 반영 방식의 차이에서 비롯되지만 그 이면에는 교부세 운용기관의 지방재정부족액의 확대 동기와 관련된 교부세의 결정구조의 차이와도 깊은 상관성이 있다고 할 수 있다. 결국 한일 양국 지방교부세제도의 운용결과의 차이는 교부세제도가 내포하는 구조적 요인에 의해 기인된 측면이 강한 것으로 이해할 수 있다.

주제어 : 지방재정조정, 지방교부세제도, 한일비교, 결정구조, 산정방식

Ⅰ. 연구의 목적

이 논문은 한국과 일본 양국의 대표적인 지방재정조정제도인 지방교부세제도에 대한 비교분석을 통하여 양국 지방교부세제도간에 상이한 운용결과를 초래하는 요인을 밝혀보는 데에 연구의 목적이 있다.

한국과 일본의 지방교부세제도(이하, 교부세제도)는 다같이 양국의 핵심적인 지방재정조정제도로서 그 명칭에서부터 제도의 목표 및 운영방식 등 그 기본적 골격에 있어서는 매우 흡사한 측면이 많다고 할 수 있다. 그러나 지방재정조정제도의 주요한 기능이라고 할 수 있는 지방자치단체(이하, 자치단체)의 재원부족에 대한 보전 정도를 포함한 수직적·수평적 재정균형화의 수준 및 양상 등 제도운용의 결과의 측면에서는 적지 않은 차이를 보이고 있는 것도 사실이다. 이 논문에서는 이와 같은 한일 양국의 교부세제도의 운용결과의 차이를 제도에 내재하는 구조적 요인에 의해 설명해보고자 한다.

지방교부세제도의 한일간 비교 연구

□지방정부연구□ 제8권 제2호(2004 여름)

일반적으로 정부간 재정이전(fiscal transfers)을 주요한 정책수단으로 하는 지방재정조정제도의 운용에 영향을 미치는 변수는 다양하지만 제도 자체에다 초점을 맞추어보면 제도외적 환경 요인과 제도내적 요인으로 크게 나누어 볼 수 있다. 이 논문에서는 정치·경제·사회적 맥락과 같은 제도외적 환경 요인의 중요성을 인식하면서도 한일 양국의 교부세제도의 운용결과의 차이를 제도내적 요인에다 초점을 맞추어 설명해보고자 한다. 왜냐하면 제도외적 환경 요인이라는 것도 일반적으로 독자적인 경로를 통하여 제도운용에 영향을 미치기보다는 제도를 구성하는 하위 요소들을 매개로 해서 작용하기 때문이다.

따라서 제도외적 환경 요인이 제도운용에 어떠한 영향을 미치는지는 제도내적 요소들이 제도외적 환경 변화에 대하여 어떻게 대응하였는지를 분석하게 되면 필요한 범위내에서는 파악 가능하리라고 생각된다. 그리고 현실적으로도 지방행재정을 둘러싼 정치·행정적 맥락 차원에서 유사한 측면이 많은 한일 양국에 있어서 교부세제도의 운용결과는 제도외적 환경 요인보다는 제도내적 요인에 의해 규정되어지는 측면이 더 강할 것으로 생각되기 때문이다.

그런데 한일 양국의 교부세제도에 대한 비교연구는 이미 양적으로 적지 않은 연구가 이루어져 왔다. 그러나 기존의 비교연구는 대개가 법제도의 기술(記述)을 통한 제도적 규정의 비교나 계량적 기법을 이용한 재정조정기능의 비교에 중점을 둔 연구로서 그 양자간의 상관관계, 즉 제도와 제도운용 결과의 상관관계에 주목하여 양국의 교부세제도의 운용결과의 차이를 야기하는 요인에 대한 체계적인 분석은 찾아보기 어렵다.

) 법제도의 비교연구 차원에서 인과관계에 대한 구체적인 검토 없이 지방교부세의 산정과 관련된 제도적 규정의 차이가 양국의 교부세제도의 기능적 차이를 초래하는 요인으로 언급하고 있는 연구는 없지 않다(이창균(1997), 김경환(1998)).

이러한 문제인식을 바탕으로 이 논문에서는 한일 양국의 교부세제도의 운용과정에서 재정이전의 결정에 관여하는 행위자들의 행동과 상호작용을 다른 방향으로 제약해 온 제도적 요인에 대한 분석을 통하여 양국의 교부세제도의 상이한 운용결과를 초래해 온 요인을 밝혀보고자 하는 것이다. 그리고 이를 토대로 지방재정조정제도의 구조적 요인과 제도운용의 결과와의 상관성에 대한 이해를 높여보고자 한다.

Ⅱ. 분석시각 및 지방재정조정제도의 구조

1. 분석시각

정책결과의 산출 요인으로서 제도적·구조적 맥락을 강조하는 신제도론적 관점(New Institutionalism)에 따르자면 정책과정 및 그 결과는 제도적·구조적 요인에 의해 규정되는 측면이 강한 것으로 이해할 수 있다. 정책결과는 정책과정에 참여하는 행위자들간의 상호작용의 결과라고 할 수 있는데 그 상호작용을 결정짓는 참여 행위자들의 행동전략 및 교섭의 절차는 제도적 요인에 의해 제약되기 때문이다.

) 신제도론은 1980년대 초반 이후 미국 정치학계에서 기존의 행태주의적 접근방법을 비판하면서 등장한 접근방법으로서 그 계보에 대해서는 논자에 따라 다소 다른 설명이 제시되고 있지만 정치 행위를 형성하고 제약하는 맥락으로서 제도의 중요성을 강조하고 정책과정 및 정책결과를 제도적·구조적 요인에 의해 설명하고자 하는 점에서는 공통된다고 할 수 있다. 신제도론에 대한 개관은 하연섭(1999: 9∼36)을 참고하기 바람.

이러한 관점에 입각해서 보면 지방재정조정제도의 운용결과도 제도적·구조적 요인과 밀접한 상관관계에 있는 것으로 이해할 수 있다. 지방재정조정제도의 운용결과라고 할 수 있는 수직적·수평적 재정균형화의 수준 및 양상은 재정이전을 통해 구체화되는데 그 재정이전의 결정에 참여하는 행위자들의 행동전략 및 상호작용은 제도에 의해 제약받기 때문이다.

그런데 지방재정조정제도는 주요 정책수단인 재정이전을 구체화하는 다양한 하위요소들로 구성된다. 그러한 다양한 하위요소들의 상호연관에 의해 일련의 제도적 틀이 형성되는데 그 가운데서도 재정이전의 결정과정에 참여하는 행위자들의 행동전략 및 상호작용에 가장 큰 영향을 미치는 구조적 요소는 재정이전의 결정구조와 산정방식으로 수렴된다고 할 수 있다(이정만, 2002b: 241).

재정이전의 결정구조란 누가 어떤 절차를 통하여 재정이전의 총액 및 각 자치단체에 대한 배분액을 결정할 것인가와 관련된 규칙(rule)과 함께 참여자들의 유형화된 상호작용을 가리킨다. 그리고 재정이전의 산정방식이란 재정이전의 총액 및 각 자치단체에 대한 배분액을 어떠한 기준과 방식에 의하여 산정할 것인가와 관련된 규칙이다. 여기서 말하는 재정이전의 결정구조와 산정방식은 상호 연관되는 부분도 없지 않지만 결정구조가 결정과정에 참여하는 행위자들의 상호관계에 주목한 개념이라면 산정방식은 재정이전의 구체적인 기준과 산식에 초점을 맞춘 개념이라고 할 수 있다.

이와 같은 재정이전의 결정구조와 산정방식에 의해 재정이전의 결정과정에 참여하는 행위자들의 행동전략과 상호작용은 제약을 받게 되고 그것이 결국 수직적·수평적 재정균형화의 수준과 양상에 영향을 미치는 것으로 이해할 수 있다. 한일 양국의 교부세제도는 재정이전을 주요 수단으로 하는 양국의 대표적인 지방재정조정제도이기 때문에 재정조정제도의 운용결과와 재정이전의 구조와의 상관성에 대한 일반적 논의는 교부세제도에도 기본적으로 적용된다고 할 수 있다.

이러한 시각에서 이 논문에서는 한일 양국의 교부세제도의 결정구조와 산정방식이 제도운용의 결과를 어떠한 방향으로 규정해 왔는지를 밝혀보고자 한다. 그를 통해 양국의 교부세제도의 운용결과의 차이가 어떠한 요인에 의해 초래되었는지를 설명해보고자 하는 것이다.

2. 지방재정조정제도의 구조

지방재정조정제도는 기본적으로 중앙정부와 자치단체간 또는 자치단체 상호간 재정관계의 적정화라는 목적을 갖고 있고 그러한 목적 달성을 위한 수단을 갖추고 있다. 그리고 재정조정 수단을 구체화하는 다양한 하위요소들을 내포하고 있는데 재정조정 대상의 설정, 재정조정 활동의 수행 방식 및 절차를 규정하는 조건·절차, 그리고 재정조정 활동을 직접 수행하는 운용기관 등이 지방재정조정제도의 주요한 구성요소라고 할 수 있다(金井, 1999: 10∼4). 지방재정조정제도의 하나인 한일 양국의 교부세제도의 구조도 기본적으로 동일하다고 할 수 있다.

이러한 지방재정조정제도의 다양한 구성요소간의 편제를 제도의 구조로 파악할 수 있는데 재정이전의 결정구조와 산정방식도 이러한 제도의 구조에 해당하는 것들이다. 이하에서는 한일 양국의 교부세제도를 검토하기 전에 지방재정조정제도의 구조적 요인과 운용결과와의 상관성에 대한 이해를 높이기 위해 재정조정제도가 내포하는 재정이전의 결정구조 및 산정방식이 재정이전의 결정과정에 참여하는 행위자들의 상호작용 및 정책결과를 어떠한 방향으로 규정하는지를 일반 이론적 관점에서 검토해보고자 한다.

) 이하의 재정이전의 결정구조 및 산정방식을 주요 내용으로 하는 지방재정조정제도의 구조에 대한 설명은 金井(1999 : 9∼73)의 번역서 이정만(2003 : 19∼93)을 주로 많이 참고함.

1) 재정이전의 결정구조

재정이전의 결정구조는 결국 재정이전 결정과정의 주요 행위자라고 할 수 있는 지방재정조정제도의 운용기관을 중심으로 지방재정조정제도의 다양한 구성요소간의 편제에 의해 형성되는데 특히 운용기관의 소재, 재정이전의 산정방식 및 조건·절차에 의해 크게 영향 받는다고 할 수 있다.

) 지방재정조정제도의 운용기관은 일반적으로 중앙정부 부처의 국과(局課) 수준에서 설정되는데 그 소재에 따라 크게 재무부형, 내무부형, 절충형, 제3자기관형 등으로 분류할 수 있다. 재무부형은 중앙예산기관인 재무부 내에 지방재정 관련 국과를 설치하여 지방재정조정제도를 운용하는 형태이다. 내무부형은 내정을 담당하는 부처 내의 재정 관계 국과가 운용기관의 지위를 맡는 형태이다. 한편 절충형은 지방재정조정제도의 운용을 재무부와 내무부가 공동으로 소관하는 형태이다. 그리고 제3자기관형은 중앙정부 및 자치단체와는 별개의 독자적인 제3의 기관을 설치하여 지방재정조정제도의 운용을 책임지게 하는 형태이다.

지방재정조정에서는 중앙정부가 이전재원의 총액을 부담하고 자치단체에 교부하는 경우가 일반적이다. 따라서 재정이전에 소요되는 재원을 부담해야 하는 중앙정부는 가급적 이전재원의 규모를 축소하고자 하는 동시에 이전재원을 중앙정부의 거시적 재정정책에 부합하는 방향으로 활용하고자 하는 경향성을 보인다. 반면에 이전재원을 교부받는 자치단체의 입장에서는 이전재원의 규모를 확대하는 동시에 이전재원의 사용과 관련하여 자치단체의 재량성을 보장받고자 한다. 따라서 재정이전의 결정과정에서 이전재원의 규모 및 사용 목적을 둘러싸고 중앙정부와 자치단체간의 대립과 마찰의 가능성은 항상 따르게 마련이다.

이러한 중앙정부와 자치단체간의 대립 관계 속에서 지방재정조정제도의 운용기관은 자치단체의 대변자의 역할을 요청 받지만 일반적으로 재정이전은 국가예산과 연계되어 운용되기 때문에 운용기관으로서는 자신들의 재정이전 계획을 관철시켜나가기 위해서는 무엇보다 중앙예산기관의 동의를 얻어내는 일이 가장 중요한 관건이 된다. 그러한 동의 조달 과정에서 운용기관이 예산기관에 대해 행사할 수 있는 교섭력에 따라 교섭과정 및 교섭의 결과는 달라진다고 할 수 있는데 운용기관의 교섭력은 운용기관의 소재뿐만 아니라 재정이전의 산정방식 및 조건·절차 등과 같은 제도적 요소에 의해 제약 받게 된다.

한편 운용기관이 자신의 주장을 정당화하여 예산기관의 동의를 조달하기 위해서는 이전재원의 배분 대상인 자치단체의 지지와 협력을 확보하는 일도 중요하다. 즉 운용기관의 행동은 예산기관과의 관계에 의해서 뿐만 아니라 자치단체와의 관계에 의해서도 일정한 제약을 받게 된다.

그런데 운용기관 및 예산기관과 자치단체와의 관계는 재정이전 결정에 대한 자치단체의 영향력에 따라 달라진다. 그리고 자치단체의 영향력은 재정이전 결정에 있어서 자치단체의 합의가 필요한지 여부에 의해 크게 좌우되는데 재정이전의 결정과정에서 자치단체의 합의에 의한 협정 등이 필요한 협정형과 그렇지 않은 협의형으로 나눌 수 있다.

이렇게 재정이전 결정과정에서 차지하는 자치단체의 영향력에 따라 자치단체의 재정적 이익의 반영 정도나 운용기관과 예산기관간의 상호작용은 달라질 수 있다. 예컨대 협의형의 경우는 협정형과 비교하여 상대적으로 재정이전 결정과정에서 운용기관과 예산기관 양자간의 절충이 더 중요성을 갖게 되는 만큼 이전재원의 규모나 재원의 사용과 관련된 재량성에 있어서도 상대적으로 자치단체의 의사나 이익이 반영되기 어려울 수 있을 것이다. 물론 동일한 협의형의 경우라고 하더라도 운용기관과 자치단체의 상호관계 여하에 따라서도 재정이전의 결정 양상은 또 영향 받게 된다.

결국 이와 같은 재정이전의 결정구조의 특성에 따라 지방재정조정제도의 운용과정에서 구체화되는 재정이전의 규모나 수직적·수평적 재정균형화의 양상, 그리고 이전재원의 사용과 관련된 자치단체의 재량성 등 제도운용의 결과는 다르게 나타날 수 있는 것이다.

2) 재정이전의 산정방식

재정이전의 산정에는 재정이전 총액의 산정과 각 자치단체에 대한 배분액 산정 등 2가지 차원이 있기 때문에 재정이전의 산정방식도 총액 및 배분액의 산정방식이 존재한다(Bahl, 1986: 8∼13). 지방재정조정제도는 앞에서 언급한 바와 같이 일반적으로 중앙정부가 재정이전의 총액을 부담하고 자치단체에 교부하는 형태를 띠고 있기 때문에 총액 산정은 중앙정부와 자치단체간의 수직적 재정조정과 관련이 깊은 반면에 배분액 산정은 자치단체간의 수평적 재정조정과 연관성이 높다고 할 수 있다.

이전재원 총액의 산정방식은 특정 세수의 일정 비율에 연계하는 특정비율방식(specified share), 임의적인 정치적 결정방식(ad hoc political decision), 그리고 배분에 필요한 금액을 기준으로 한 비용상환방식(cost reimbursement) 등 크게 3가지 방식으로 나눌 수 있다.

먼저 특정비율방식은 재원을 부담하는 중앙정부나 재원을 교부받는 자치단체의 입장에서도 재원 규모에 대한 확실성은 상대적으로 높아서 다른 방식에 비해 제도가 안정적으로 유지될 가능성은 높다고 할 수 있다. 그러나 이전재원 총액의 절대적 규모는 경기변동에 좌우되는 세수에 영향을 받기 때문에 불확실한 측면이 존재하고 그에 따라 세수 비율의 증감을 둘러싼 중앙·지방간 분쟁의 가능성은 따르게 마련이다.

정치적 결정방식은 총액 결정을 위한 객관적 산식이 존재하지 않는 방식으로서 중앙정부나 자치단체 쌍방 모두에게 불확실성이 높은 방식인데 이전재원의 규모를 둘러싸고 중앙정부와 운용기관 및 자치단체간의 분쟁으로 이어지기 쉽다. 결국 복잡한 정치적 절충 과정을 통해 이전재원의 규모가 결정되는데 재정이전의 결정구조에 따라서 중앙정부에 유리할 수도 있고 운용기관 및 자치단체에 유리하게 작용할 수도 있다.

비용상환방식은 자치단체에 배분하는 데 필요한 금액만큼을 이전재원 총액으로 산정하기 때문에 재원을 부담하는 중앙정부의 입장에서는 불확실한 측면이 큰 반면에 배분 받는 자치단체의 입장에서는 유리한 방식으로 볼 수 있다. 그러나 실제로는 자치단체에 대한 배분액을 일정한 수준으로 억제하기 위해 중앙정부가 자치단체의 재정활동에 엄격한 통제장치를 설정하고자 하기 때문에 결국은 운용기관과 중앙예산기관간의 정치적 절충을 통해 총액이 결정되는 경우가 많다.

한편 자치단체에 대한 배분액 산정방식에는 환부방식(derivation principle), 정식(定式, formula)방식, 비용상환방식, 임의적인 정치적 결정방식 등 크게 4가지 방식이 있다. 환부방식은 보통은 세입·세수의 징수지를 환부의 원칙으로 이용하고 정식방식은 원칙적으로 대상 정부의 지출과는 무관하게 일정한 산식에 따라 배분하는 방식이다. 한편 비용상환방식은 대상 정부의 지출 경비를 배분에 반영시키는 방식이고 임의적 방식은 정치적 절충에 의해 결정되는 방식이다.

어떠한 배분방식을 택하느냐에 따라 자치단체에 대한 재정이전의 규모나 수평적 재정균형화의 양상은 영향을 받지만 동일한 배분방식을 택하더라도 재정이전 총액의 산정방식에 의해서도 달라질 수 있다. 예컨대 배분액의 산정방식이 비용상환방식이라고 하더라도 재원 총액의 산정방식이 특정비율방식이나 정치적 결정방식이라면 중앙정부가 일방적으로 불확실성의 위험을 떠맡지는 않게 된다.

이와 같이 재정이전의 산정방식은 재정이전의 총액 및 배분액의 산정이라는 두 가지 차원의 조합에 따라 몇 가지의 유형으로 분류할 수 있다. 이들 각 유형의 구조적 속성에 따라 재정이전의 결정과정에 참여하는 행위자들의 행동전략 및 상호작용의 양태는 달라지며 결과적으로 재정이전의 규모와 함께 수직적·수평적 재정균형화 양상도 각각 다른 방향으로 영향을 받게 된다.

) 재정이전의 총액 및 배분액 산정방식의 다양한 조합 형태의 특징과 그 구체적인 사례에 대한 설명은 이정만(2003: 58∼65)이 자세함.

Ⅲ. 한일 지방교부세의 결정구조와 산정방식

이상에서 본 재정이전의 결정구조 및 산정방식과 재정이전의 결정과정에 참여하는 행위자들의 상호작용 및 제도의 운용결과와의 상관성에 관한 일반이론을 염두에 두고 한일 양국의 교부세의 결정구조와 산정방식의 유사점과 차이점을 비교 검토하고자 한다.

1. 한일 지방교부세의 결정구조

1) 한일 지방교부세 결정구조의 공통점

한일 교부세 결정구조의 공통점으로서는 우선 내무부형의 운용기관을 택하고 있다는 점을 지적할 수 있다. 한국의 행정자치부, 일본의 총무성(總務省)이 교부세제도의 운용기관에 해당되는데 두 조직이 다함께 정부조직 및 정원 관리 등 인사행정 업무까지도 소관하고 있지만 중앙예산기관과는 독자적으로 지방행재정을 총괄하는 중앙부처인 점을 고려하면 운용기관 소재의 유형으로서는 내무부형에 속한다고 할 수 있다.

한일 양국의 행정자치부와 총무성은 비교적 최근에 추진된 양국의 중앙정부조직 개편에 의해 신설된 중앙부처로서 종전의 내무부와 자치성(自治省)의 후신이라고 할 수 있다. 과거의 내무부와 자치성은 지방행재정 업무에 특화된 부처였던 반면에 행정자치부와 총무성은 다소 이질적인 조직을 통합하여 신설되어졌기 때문에 부처 내에서 교부세를 포함한 지방행재정 업무가 차지하는 비중이나 조직 내부의 통합력이 과거에 비해 약화될 가능성도 있다. 그런 측면에서 보면 교부세제도의 운용기관으로서의 역할도 종전의 내무부나 자치성에 비해 다소 위축될 가능성도 없지 않다고 할 수 있다.

) 한국의 행정자치부는 1998년의 중앙행정조직개편에 의해 종전의 내무부와 총무처가 통합되어 신설되었고 일본의 총무성은 2000년의 중앙성청개혁의 일환으로 종전의 자치성, 우정성, 그리고 총무청이 통합되어 신설되었다.

그러나 신설된 행정자치부나 총무성도 종전의 내무부와 자치성 조직을 근간으로 하고 있는 데다 중앙정부 내에서 타 부처에 대한 영향력 확보 수단의 차원에서 자치단체가 주요한 정치적 자원이 되고 있는 점에서는 큰 변화가 없어 보인다. 즉 한일 양국의 교부세제도의 운용기관은 기본적으로 그 존립의 근거나 영향력 면에 있어서 자치단체에 대해 의존적인 내무부형의 조직적 특성을 지니고 있다.

) 임도빈은 내무부의 조직적 특성으로 중앙부처내에서의 영향력 확보를 위한 자원 동원의 측면에서 자치단체에 의존적이라는 점을 지적하고 있다(임도빈, 1996 : 308∼9).

그런데 한일 양국의 행정자치부나 총무성이 자치단체의 지지와 통제력 확보를 위해 활용할 수 있는 수단으로서 인사권이나 권력적 지도·감독 권한 등은 점차 제약되는 가운데 재정적 통제 수단의 비중이 높아지고 있는 것도 공통적인 현상으로 지적할 수 있다. 특히 자주재원이 취약한 한일 양국의 지방재정구조 하에서 자치단체 세입의 상당한 비중을 차지하는 교부세는 지방자치단체의 지대한 관심 사항인 동시에 행정자치부나 총무성이 동원할 수 있는 가장 유효한 재정 통제 수단이라고 할 수 있다.

) 한국 교부세의 경우 2001년 결산 기준으로 약 12조 3천억 원으로 자치단체의 일반회계 재정 수입의 17.3%를 차지하는 한편 일본의 경우는 20조 3천억 엔으로 자치단체의 일반회계 재정 수입의 20.3%를 차지하고 있다(행정자치부, 2003: 지방재정연감; http://www.somu.go.jp).

따라서 양국의 행정자치부와 총무성의 입장에서는 교부세제도의 운용권의 확보는 중요한 의미를 가지며 교부세의 확충은 조직이익과 직결되는 중요한 조직목표의 하나라고 할 수 있다. 결국 한일 양국의 교부세제도의 운용기관은 교부세 총액의 증액에 적극적으로 나설 조직적 동기가 높고 그로 인해 교부세 총액을 가급적 억제하고자 하는 중앙예산기관과 대립·분쟁의 구도를 형성할 가능성이 높다.

그리고 재정이전 결정에 대한 자치단체의 관여 측면에서는 양국의 교부세제도는 다 같이 자치단체의 합의를 필요 요건으로 하지 않는 협의형을 택하고 있다. 따라서 교부세 총액의 결정과정에서는 상대적으로 운용기관과 중앙예산기관 양자간의 협의 내지 절충이 갖는 의미가 커지게 되고 총액 결정 이후에 이루어지는 자치단체에 대한 배분액 결정은 운용기관이 중심이 되어 일원적으로 결정되는 특징을 보인다. 이점은 교부세 결정과정에 대한 자치단체의 요구 투입을 어렵게 하는 요인으로 작용한다고 할 수 있다.

2) 한일 지방교부세 결정구조의 차이점

이상과 같이 한일 양국의 교부세의 결정구조에는 유사한 측면들이 있는 반면에 운용기관과 중앙예산기관간의 상호관계 및 총액 결정과 배분액 결정간의 연계관계 등에는 상당한 차이를 내포하고 있다. 결국 이러한 결정구조의 차이가 양국의 교부세제도의 운용기관이 의도하는 교부세의 확충이라는 조직목표의 실현 정도와 교부세제도의 운용결과에 차이를 야기하는 제도적 요인의 하나로 작용한다고 할 수 있다.

(1) 한국 지방교부세의 결정구조

한국의 중앙예산기관은 시대에 따라 다소의 기복은 없지 않지만 행정부 우위의 정치행정시스템 하에서 행정수반의 강한 정치적 지원을 배경으로 예산과정에서 강력한 주도권을 행사해 왔다고 할 수 있다(이준원, 1996: 248∼50). 이러한 중앙예산기관의 강력한 주도권은 예산편성과 연계되어 산정되는 교부세 총액의 결정과정에서도 작용되어 온 것으로 보인다. 그것은 무엇보다도 지방재정수요의 증가에 대응하여 교부세제도 운용기관에 의해 법정 교부세율 인상 요구가 계속 제기되어 왔지만 중앙예산기관에 의해 수용된 경우는 뒤에서 언급되듯이 법정교부세율제도가 부활된 1983년도 이후 1999년도까지 한차례도 없었던 점에서도 반증된다고 할 수 있다.

) 2000년도에 교부세율이 17년 만에 내국세 13.27%에서 15%로 상향 조정된 것은 운용기관과 중앙예산기관 내부의 관료적 절충에 의해 성사된 것이라기보다는 당시 대통령 선거 공약의 이행이라는 정치적 차원에서 추진된 측면이 강하다고 할 수 있다. 그리고 2004년도의 18.3%로의 인상도 지방양여금제도의 폐지에 따른 후속조치의 성격이 강하다고 할 수 있다.

결국 한국의 교부세 총액은 예산편성과정의 일부로 포섭되어 내국세 수입의 추계 및 법정 교부세율을 기초로 중앙예산기관에 의해 거의 일방적으로 결정되는 구조라고 할 수 있다. 즉 교부세 운용기관이 산정한 자치단체의 재정부족액의 합계에 근거한 교부세 총액의 증액 요구는 예산편성과정에서 중요한 절충의 대상이 되지 못한 채 사전에 정해진 법정 교부세율에 따라 기계적으로 결정되는 형태로서 그 과정에서 운용기관의 교섭력이 발휘될 여지는 미약하다고 할 수 있다.

이렇게 한국 교부세의 총액 결정구조는 중앙예산기관 주도형의 특징을 보이며 교부세의 총액은 자치단체의 재정부족액에 근거하여 산정되는 교부세 배분액의 결정과 연계되지 않은 채 분리되어 결정되는 구조라고 할 수 있다. 즉 운용기관에 의해 자치단체의 재정부족액을 기초로 산정되는 교부세 배분액의 합계와 법정 교부세 총액 사이에 격차가 발생하는 경우는 사전에 정해진 법정 교부세율에 기초한 총액을 기준으로 교부세 배분액을 조정률에 따라 일률적으로 감액하는 형태로 양자의 격차를 조정하게 된다(南皇祐, 1996: 138∼41).

이러한 한국 교부세의 결정구조는 운용기관이 자치단체의 재정부족액을 근거로 교부세 총액 결정에 대해 영향을 미치고자 하는 전략을 어렵게 한다. 그 결과 교부세 총액의 확충을 통해 조직의 영향력을 확대하고자 하는 내무부형 운용기관의 조직목표 실현을 곤란하게 하는 동시에 교부세 총액의 증액을 억제하는 제도적 요인으로 작용하고 있다고 볼 수 있다. 그리고 뒤에서 보는 바와 같이 교부세 배분액의 산정방식이 자치단체의 지출을 반영한 비용상환방식에 기초하고 있음에도 불구하고 실제로는 교부세 총액의 제약으로 인해 비용상환의 원리가 제대로 적용되지 못하는 결과를 낳게 한다.

(2) 일본 지방교부세의 결정구조

반면에 일본의 교부세 총액은 한국과 동일한 법정교부세율방식을 택하고 있지만 교부세제도가 성립된 1954년도 이래 오늘날까지 법정 총액이 그대로 교부세 총액으로 결정된 적은 한번도 없고 실제의 교부세 총액은 운용기관과 중앙예산기관간의 절충을 통해 지방재정계획상의 재원부족액을 보전하는 형태로 결정되어 왔다(金井, 1994: 180∼1).

이와 같이 법정교부세율방식을 택하고 있음에도 불구하고 운용기관과 중앙예산기관간의 절충을 통해 교부세 총액이 결정되는 교섭구조가 제도화된 이면에는 지방재정계획의 영향이 크다고 하지 않을 수 없다. 지방재정계획은 뒤에서 언급될 교부세 총액과 배분액의 결정을 상호 유기적으로 연계시켜 놓은 일본 교부세의 산정방식을 교부세 총액 결정과정에서 실제로 적용 가능하게 하는 제도적 기반의 역할을 수행하고 있다고 할 수 있다.

) 지방재정계획은 전체 자치단체의 일반회계 재정의 규모와 수지(收支)에 대한 예정적 계산이라고 할 수 있다. 지방재정계획상의 세입은 지방세, 교부세, 국고지출금(보조부담금), 지방채 등 그 종류별로 금액이 집계되고 세출에 대해서는 급여관계비, 일반행정경비, 공채비 등 성질별로 경비의 내역이 표시된다. 다만 중앙정부 예산과 다른 점은 지방재정계획에 표시된 세입 세출은 지방자치단체가 다음 연도에 실제로 수입하고 지출할 금액을 집계한 것이 아니라 일정한 추계적 방식에 의해 □통상적으로 있어야 할 타당한 수준□의 지방행정에 필요한 수입, 경비를 합산한 것으로서 이른바 □바람직한 수준의 세입 세출의 총액□이라는 점이다. 그리고 지방재정계획은 자치단체의 모든 재정 활동을 대상으로 하는 것이 아니고 일반회계에 해당되는 부분만을 대상으로 하고 있다(岡本, 1995: 32∼3).

지방재정계획은 중앙정부의 예산편성 작업과 병행하여 작성되는데 그 작성 단계에서 교부세의 운용기관은 차년도의 전체 지방재정의 수지를 예측하고 재원부족이 예상될 때는 재정부족에 대한 보전 조치, 즉 지방재정대책을 강구하여 중앙예산기관에게 요구하게 된다. 통상적으로 지방재정대책에는 다양한 재정이전 수단이 포함되는데 최종적인 재정조정은 교부세 총액의 조정을 통하여 이루어진다(高木, 2001: 11).

) 일본 지방교부세법 제7조는 □내각은 매년 차년도의 자치단체 세입세출총액의 예정액에 관한 서류를 작성하여 국회에 보고하는 동시에 이를 일반에게 공표하여야 한다□라고 규정하고 있는데 □자치단체 세입세출총액의 예정액□이라는 용어를 사용하여 간접적인 표현 방식을 택하고 있지만 내각에 대해 지방재정계획의 작성 의무를 부과하고 있다고 할 수 있다.

이러한 지방재정계획은 작성권자인 교부세의 운용기관과 중앙예산기관간의 첨예한 대립과 공방을 겪으면서 교부세 총액 산정을 위한 준거 자료로서 제도화되었다(□崎, 1956: 20∼1; 柴田, 1958: 51∼2). 중앙예산기관이 당초의 입장에서 후퇴하여 지방재정계획의 의의를 인정했다는 것은 지방재정계획상의 세출 규모를 지방재정의 적절한 세출 수준으로 일단 받아들이고 그에 충족할 만한 교부세 산정의 필요성을 인정했다는 것을 의미한다고도 할 수 있다(이정만, 2002a: 215∼8).

그리고 교부세 총액 결정의 단계에서 지방재정계획상의 재원부족액이 중요한 근거가 된다는 것은 교부세의 총액이 사전에 정해진 법정 교부세율에 의해 자동적으로 결정되는 것이 아니라 각 자치단체에 배분해야 할 교부세 배분액과 연계되어 결정된다는 것을 의미한다. 지방재정계획에서 제시된 세입 세출의 내용과 수준은 개별 자치단체의 재원부족액의 산정 근거가 되는 기준재정수입액과 기준재정수요액의 기초가 되기 때문에 결국 지방재정계획에서 산정되는 재원부족액은 개별 자치단체의 재원부족액의 합산액과 거의 일치하기 때문이다(高木, 2001 : 10).

이와 같은 지방재정계획의 제도화에 의해 법정교부세율방식과 별도로 비용상환방식과 유사한 형태로 자치단체의 재원부족액의 합산액에 근거하여 교부세의 운용기관과 중앙예산기관간의 절충을 통해 결정되는 교섭구조가 안정될 수 있었던 것이다. 그리고 이러한 지방재정계획은 교부세 운용기관이 중앙예산기관의 지방세출 삭감 압력에 대항하면서 교부세 총액의 증액의 타당성을 입증하는 유효한 수단으로 활용됨으로써 결과적으로 운용기관이 의도하는 교부세 총액의 증액에도 기여해 왔다.

2. 한일 지방교부세의 산정방식

1) 한일 지방교부세 산정방식의 공통점

교부세의 산정방식에는 총액과 각 자치단체에 대한 배분액을 산정하는 방식이 존재한다고 하였는데 기본적으로 한일 양국의 교부세 산정방식에는 유사한 점이 많다. 우선 총액의 산정방식은 특정 국세의 일정 비율에 연계시키는 특정비율방식을 택하고 있다. 그리고 특별교부세를 제외한 보통교부세 배분액의 산정방식은 각 자치단체의 기준재정수요액이 기준재정수입액을 초과하는 금액, 즉 각 자치단체에 대해 표준적인 행정서비스를 공급하는 데에 필요한 경비를 자체적으로 충당하지 못하는 자치단체에 대해 부족한 재원을 교부하는 비용상환방식에 입각해 있다.

) 한국 교부세의 산정방식에 대해서는 조창현·강태구(1998: 160∼208)를 많이 참조함.

그리고 기준재정수요액이나 기준재정수입액의 산정방식도 구체적 내용에 있어서는 다소의 차이가 없지 않지만 그 기본적 골격은 유사하다. 기준재정수요액은 표준적인 행정서비스 경비로서 지출 항목별로 측정단위 수치를 구하여 단위비용과 보정계수를 곱하여 산정하는 한편 기준재정수입액은 기본적으로 보통지방세 수입의 일정 비율에 해당되는 금액으로 정하고 있다.

) 기준재정수입액은 기준재정수요액에 대하여 자치단체가 조달할 수 있는 일반재원으로서 한국의 경우는 지방세수의 80%, 일본의 경우는 도도부현(都道府縣)에서는 지방세수의 80%, 시정촌(市町村)에서는 75%가 산입된다.

교부세 배분액의 산정방식이 비용상환방식에 기초한 산식방식을 택하고 있는 점에서 교부세 총액을 가급적 증액하고자 하는 교부세 운용기관의 입장에서는 자치단체의 재원부족액을 가능한 한 확대하고자 하는 유인이 발생하게 된다. 자치단체의 재원부족액을 확대하는 방법은 결국 세입을 줄이거나 세출을 늘리는 것인데 세입은 교부세 운용기관의 재량적 판단에 의해 조작하는 데 한계가 있기 때문에 일반적으로 세출 규모를 확대하는 전략이 선택된다.

자치단체의 세출 규모를 확대하기 위해서는 세출 추계의 기초가 되는 표준적 행정경비의 대상을 확대하고 행정서비스 수준을 향상시키는 방법이 동원된다. 즉 자치단체의 기준재정수요액의 산정 대상과 그 단위비용을 상향 조정하여 기준재정수요액을 확대시키고자 하는 것이다. 이러한 교부세 운용기관의 기준재정수요액의 확대 동기와 전략은 한일 양국에 있어서 기본적으로 유사한 양태로 나타난다고 볼 수 있다.

2) 한일 지방교부세 산정방식의 차이점

앞에서 본 바와 같이 한일 양국이 법제도상으로는 동일하게 교부세 총액 산정방식으로 법정비율방식을 택하고 있지만 한국의 경우는 이러한 법정비율방식이 엄격하게 적용되어 산술적 계산에 의해 결정되어 온 반면에 일본의 경우는 법정 총액을 준거로 하면서도 지방재정 전체의 재원부족액을 기준으로 추가적인 재원조치를 통하여 결정되어 왔다.

이렇게 일본의 교부세 총액이 한국과 같이 법정비율에 따라 기계적으로 정해지지 않고 지방재정계획상의 재원부족액을 고려하여 결정되는 것은 상대적으로 강한 비용상환원리에 입각한 교부세 배분액의 산정방식에 교부세 총액의 산정이 구속되는 구조로 되어 있기 때문이라고 할 수 있다(이정만, 2002b: 243∼4).

한국의 지방교부세법에서는 각 자치단체에 대한 교부세 배분에 대해 재원부족액을 □기초로 하여 교부한다□(지방교부세법 6조)는 규정만을 두고 있는 데에 비해 일본 지방교부세법에서는 재원부족액을 □보전할 수 있도록 교부하여야 한다□(지방교부세법 3조)고 명시하고 있다. 즉 일본의 교부세 배분액 산정방식이 상대적으로 강한 비용상환원리에 입각해 있다고 할 수 있다. 그리고 그 실효성을 담보하는 차원에서 □법정의 교부세 총액이 자치단체의 재원부족액과 계속적이고 현저한 차이가 있을 때는 교부세율 및 지방행재정제도를 개정하여야 한다□(지방교부세법 6조3의 2항)고도 규정하고 있다.

) 이와 같은 일본 지방교부세법 제6조3의 2항의 규정에 대해서 종전의 자치성은 □계속적□이란 부족 상태가 2년도간 지속되고 3년도째 이후에도 계속될 것으로 예상될 때를 가리키는 것이고 □현저한 차이□란 부족액이 교부세 총액의 10% 정도 이상이 될 때라고 해석하고 있다(石原, 1984: 125∼6).

이러한 제도적 규정들은 결국 자치단체에 대한 교부세 배분액은 해당 자치단체의 재원부족액을 보전할 만한 수준으로 산정하여야 할 뿐만 아니라 그것을 보장하기 위해 자치단체의 재원부족 합산액과 법정 교부세 총액 사이에 일정 수준 이상의 괴리가 발생하는 경우는 법정 교부세 총액을 조정하여야 한다는 점을 명시한 것으로 이해된다. 이와 같이 교부세 총액은 법정 교부세율에 의한 총액 산정방식과 별도로 교부세 배분액의 산정방식에 의해 자치단체의 재정부족액과 연계되는 구조로 되어 있다. 그리고 이러한 법제도의 취지를 현실적으로 작동 가능하게 하는 제도적 기반이 앞에서 본 지방재정계획이라고 할 수 있다.

이러한 교부세 산정방식에 따르자면 매년도의 예산편성과정에서 법정 교부세율에 의한 교부세 총액과 지방재정계획상의 재원부족액을 합치시킬 필요가 생기는데 그 조정 과정이 바로 교부세 총액의 결정과정에 다름 아니다. 그 결정과정의 구체적 양상은 매년도 재정 상황에 따라 다소 차이가 있지만 일반적으로 교부세 운용기관이 산정한 당초의 재정부족액의 규모를 다소 축소 조정하면서 중앙예산기관과 합의된 재정부족액을 근거로 교부세율의 변경이나 새로운 재원조치를 통해 법정 교부세 총액을 증액 조정하는 형태로 절충되어 왔다.

이와 같이 한국 교부세제도와 비교하여 상대적으로 강한 비용상환원리에 입각한 배분액의 산정방식, 그리고 그러한 배분액의 산정과 총액의 산정을 상호 연계시키고 있는 점 등이 일본 교부세 산정방식의 특징이라고 할 수 있다. 이러한 산정방식의 특징이 운용기관의 교섭력을 강화시키는 방향으로 작용하고(古川, 1984: 81) 결국 한국과 달리 자치단체의 재정부족액에 근거한 비용상환방식에 가까운 방식으로 총액이 결정되는 제도적 요인의 하나라고 할 수 있다. 또한 자치단체의 재정수요액을 확대하고자 하는 교부세 운용기관의 동기를 강화시키고 그것이 결과적으로 뒤에서 지적하듯이 자치단체의 재정수요를 광범위하고 적극적으로 반영하기 위한 보정계수의 신설 및 확대로 이어졌다고 할 수 있다.

Ⅳ. 한일 지방교부세제도의 운용결과와 요인

교부세제도의 운용결과에 대해서는 다양한 측면에서 접근이 가능하겠지만 지방재정조정제도의 기본적 목적으로 지적되는 수직적 재정균형, 수평적 재정균형의 관점에서 한일 교부세제도의 운용결과를 비교하고 그 차이를 야기하는 요인들에 대해 검토해보고자 한다.

1. 한일 지방교부세의 수직적 재정균형화 효과의 비교

1) 지방교부세제도와 수직적 재정균형화

수직적 재정균형화란 중앙정부와 자치단체간의 수입 권한과 지출 책임의 불균형적 관계를 적정하게 시정하는 것을 의미한다(Bahl, 1986: 3). 일반적으로 중앙정부는 세원배분상 지출 의무·책임에 비해 더 많은 수입 권한을 갖고 있는 반면에 자치단체는 그 반대이다. 이러한 불균형을 방치하게 되면 자치단체는 재원부족으로 행정서비스를 제대로 공급하지 못하게 되므로 중앙정부의 잉여 수입을 자치단체의 지출 책임에 상응하여 재배분할 필요가 있다.

이러한 수직적 재정균형화는 통상 지방재정보장기능으로 불리는 것으로서 자치단체가 지출 책임을 지는 행정경비와 자치단체의 수입 권한에 기초한 자주재원 수입과의 격차, 즉 재원부족을 보전하는 기능을 의미한다. 한일 양국의 지방교부세법은 이와 같은 수직적 재정균형화를 교부세제도의 목적으로 명시하고 있다. 그리고 이러한 수직적 재정균형화 목적을 달성하기 위해 양국의 교부세제도는 각 자치단체에 대해 표준적인 행정서비스를 공급하는 데에 필요한 경비를 산정하고 이 경비를 자체적으로 충당하지 못하는 자치단체에 대해 부족한 재원을 교부하도록 하는 비용상환방식에 기초한 배분액 산정방식을 택하고 있다.

) 한국의 지방교부세법 제1조(목적)는 □본 법은 지방자치단체의 행정운영에 필요한 재원을 교부하여 그 재정을 조정함으로써 지방재정의 건전한 발전을 기함을 목적으로 한다□고 규정하고 제2조(용어의 의의)에서 교부세를 □국가가 재정적 결함이 생기는 자치단체에 교부하는 금액□으로 정의하고 있다. 그리고 일본의 교부세법에서는 제3조(운영의 기본)에서 □(교부세를) 재정수요액이 재정수입액을 초과하는 지방단체에 대하여 균형을 맞추어 그 초과액을 보전하도록 교부하여야 한다□라고 명시하고 있다.

이와 같은 교부세제도의 수직적 재정균형화 효과의 달성 수준은 자치단체로 이전되는 교부세 총액의 절대 규모와 깊은 상관성이 있다. 그런데 이전재원 규모의 적정성 여부를 판단하는 기준은 중앙정부와 자치단체간의 세원 및 기능 배분, 그리고 표준적인 행정서비스의 범주나 수준을 어떻게 정하느냐에 따라 달라지기 때문에 객관적 지표로 제시하기란 쉬운 일이 아니다.

그래서 여기서는 자치단체 재정부족액의 보전 수준을 통하여 양국의 교부세제도의 수직적 재정균형화 효과를 비교하고 그 차이를 야기하는 요인을 검토해보고자 한다.

2) 한일 지방교부세의 수직적 재정균형화 효과 비교

(1) 한국 지방교부세의 수직적 재정균형화 효과

한일 양국의 교부세 총액 산정방식은 기본적으로 동일한 법정교부세율방식을 택하고 있지만 실제의 교부세 총액 결정방식은 상당한 차이를 보이고 있다고 하였다. 즉 한국의 교부세 총액은 최근의 법정 교부세율 인상을 제외하고는 법정비율방식이 부활된 1983년도 이래 1999년도까지 내국세의 13.27%의 교부세율로 고정된 채 사전에 정해진 법정 교부세율에 따라 거의 기계적으로 정해져 왔다. 2000년도에 법정 교부세율이 내국세의 15%로 인상되었지만 교부세 총액이 사전에 정해진 법정 교부세율에 따라 산술적 계산에 의해 결정되는 양상에는 큰 변함이 없다.

결국 한국의 교부세 총액은 지방행재정 환경 변화에도 불구하고 강한 고정성을 보여 왔고 지방재정수요의 증가에 탄력적으로 대응해 왔다고 보기 어렵다. 그 결과 자치단체의 재정부족액에 대한 보전 정도를 나타내는 조정률의 최근 추이를 보게 되면 <표 1>에서 보는 바와 같이 교부세율이 15%로 인상된 2000년도를 제외하고는 80%를 넘지 못하고 있다. 그 이전의 90년대 중반기의 조정률은 이것보다 다소 높은 수준의 85%선을 유지한 것으로 조사되고 있다(유재원, 1997: 27).

<표 1> 한국 교부세의 조정률 추이

연도	1999	2000	2001	2002	2003	2004
조정률	0.781	0.925	0.77	0.775	0.764	0.788

자료: 행정자치부 내부문서(2004)

조정률은 자치단체의 재정부족 합계액에 대한 보통교부세 총액의 비율로서 양자를 합치시키기 위한 수치인데 재정부족액 산정의 기초가 되는 기준재정수요액 및 기준재정수입액을 어떻게 산정하느냐에 따라 달라질 수 있고 그 적정 수준에 대해서는 논란의 여지가 있을 수 있다. 그러나 현행 교부세제도의 틀 내에서 산정되고 있는 자치단체의 표준적 행정경비의 부족액에 대해 교부세를 통해 어느 정도 보전하고 있는지를 판단할 수 있는 지표로서 교부세가 수행하는 수직적 재정균형화의 수준을 반영한다고 할 수 있다.

) 조정률을 하향 조정하게 되면 자치단체가 추가적으로 징수한 지방세 수입의 환원분이 많아지게 됨으로써 자치단체의 세수확대노력과 징세노력을 촉진시킬 수 있다는 주장도 있다(유재원, 1997: 26∼9).

그렇게 보았을 때 한국의 교부세제도는 80%를 넘지 않는 수준에서 자치단체의 재정부족액을 보전하고 있고 중앙정부와 자치단체간의 수입 권한과 지출 책임의 불균형에 대한 시정, 즉 수직적 재정균형화도 그 수준에서 이루어지고 있다고 할 수 있다.

이렇게 지방교부세법에서 수직적 재정균형화를 교부세제도의 목적으로 명시하고 있으면서도 제도운용의 결과를 보면 높은 수준이라고 하기 어려운 수직적 재정균형화 효과를 보이고 있는 것은 결국 재정부족액에 미치지 못하는 교부세 총액의 부족에서 비롯된다고 볼 수 있다. 그리고 교부세 총액의 부족은 그간 교부세 총액 결정과정에서 운용기관의 교부세율 인상 요구가 계속 있어 왔던 점을 고려한다면 운용기관이 중앙예산기관으로부터 법정 교부세 총액 증액에 대한 동의를 얻어 내지 못한 결과로 해석할 수 있다.

즉 운용기관의 재정부족액에 근거한 교부세 총액 증액의 요구는 무시된 채 법정 교부세 총액을 기준으로 자치단체의 재정부족액을 감액하는 형태로 양자의 격차는 조정되어 왔고(南皇祐, 1996: 138∼41) 그것이 결국 교부세 총액 및 수직적 재정균형화의 수준을 억제하는 방향으로 작용하여 왔다고 할 수 있다. 그리고 이러한 결과는 앞에서 언급된 바와 같이 교부세 총액의 결정과정에서 운용기관의 교섭력을 제약해 온 중앙예산기관 주도의 교부세의 결정구조, 그리고 비용상환원리에 입각한 배분액 산정방식의 실효성을 확보할 수 있는 제도적 수단의 결여 등 한국 교부세제도가 내포하고 있는 구조적 요인에 기인하는 바가 크다고 할 수 있다.

(2) 일본 지방교부세의 수직적 재정균형화 효과

일본은 앞에서 언급한 바와 같이 한국과 동일하게 법정비율방식의 교부세 총액 결정방식을 택하고 있지만 교부세제도가 도입된 이래 법정 총액이 그대로 실제 교부세 총액으로 결정된 적은 한번도 없고 매년도 지방재정계획상의 재원부족액을 기준으로 법정 교부세 총액에 새로운 재원조치가 추가되는 형태로 교부세 총액이 결정되어 왔다.

) 1954년도 교부세제도 도입 당시의 교부세 총액은 소득세, 법인세, 주세의 20%로 되어 있었지만 그후 연차적으로 교부세율이 상향 조정된 한편 대상 세목도 1989년의 소비세 도입을 중심으로 한 세제개혁을 계기로 소비세 및 담배세가 추가되어 현재의 5세목으로 확대되었다. 2001년도 교부세는 소득세·주세의 32%, 법인세의 35.8%, 소비세의 29.5%, 담배세의 25%를 기본으로 총액이 결정되었다.

재원부족액에 대한 대책은 경제·재정 상황의 변화에 따라 시기적으로 일정한 특징을 보이고 있지만 제도 성립 초기의 고도경제성장기에 있어서는 교부세율의 지속적인 상향 조정 방식에 의해 재원부족액이 보전되었고, 그 후에는 주로 임시적인 특례교부금이나 차입금 및 지방채 발행을 통하여 보충되어 왔다. 이렇게 시기적으로 재원보전대책의 주요 수단들은 변화되어 왔지만 다양한 재원보전대책을 통해 적어도 지방재정계획상의 재원부족액은 거의 100%에 가깝게 완전히 보전되어 왔다.

) 재원부족액에 대한 대책을 기준으로 교부세 총액의 변천 과정을 구분하면 크게 다섯 시기로 나눌 수 있다. 제1기는 먼저 1954년 교부세제도 성립 이후 교부세율이 지속적으로 상향 조정된 1966년도까지의 시기이다. 제2기는 교부세율은 변동 없이 임시적인 특례교부금 조치를 통해 교부세 총액을 확대시켜온 1975년도까지이다. 제3기는 석유파동의 여파로 재정위기를 맞으면서 차입금 및 지방채의 발행으로 재원부족액을 메워온 1983년도까지이다. 제4기는 재정재건을 위한 행정개혁의 시대로서 국고보조금의 삭감 및 국세·지방세의 감세조치로 발생한 재원부족액을 임시재정특례채의 발행과 교부세 대상 과세의 확대 등으로 보전해온 1994년도까지이다. 그리고 제5기는 폐지되었던 차입금 및 특례교부금제도를 다시 부활시키는 한편 재정적자 보전을 위한 지방채 발행으로 재원부족액을 보전해 오고 있는 현재까지이다(高木, 2001: 11∼29).

특히 석유파동의 여파로 인한 경기침체에 따른 재정위기에 직면한 1975년도 이후에도 <표 2>에서 보는 바와 같이 법정 교부세 총액만을 갖고는 충당할 수 없는 수 조엔에 이르는 재원부족액에 대해서도 구대장성(大藏省)의 자금운용부로부터의 차입금과 지방채 발행으로 완전히 보전되었다. 비록 교부세율의 상향 조정이라는 항구적인 대책은 아니었지만 차입금과 지방채의 원금 및 이자 상환의 절반 이상을 중앙정부가 부담한 데다 지방채의 원리 상환 부담분을 기준재정수요액에 산입함으로써 그 부분만큼은 실질적인 교부세율의 인상과 같은 효과를 발휘하고 있었다(今井, 1993: 122; 持田, 1993: 297).

) 대장성은 2001년 1월부터 중앙성청개혁의 일환으로 재무성으로 명칭이 개정되었다.

<표 2> 1975년도 이후의 지방재원부족액과 교부세 총액 특례조치

(단위 : 억엔, %)

연도	재원부족액(B)	교부세 총액의 증액						지방채 증액(E)	E/B
		임시특례교부금	차입금(C)	C/B	기타	합계(D)	D/B
1975	21,831	１	11,200	51.3	１	11,200	51.3	10,632	48.7
1976	26,200	559	13,141	50.2	１	13,700	52.3	12,500	47.7
1977	20,700	950	9,400	45.4	１	10,350	50.0	10,350	50.0
1978	30,500	1,500	15,500	50.8	１	17,000	55.7	13,500	4.3
1979	41,000	1,800	22,800	55.6	１	24,600	60.0	16,400	40.0
1980	20,550	1,300	8,950	43.6	１	10,250	49.9	10,300	50.1
1981	10,300	1,300	1,320	12.8	780	3,400	33.0	6,900	67.0
1982	27,119	１	15,433	56.9	１	15,433	56.9	11,686	43.1
1983	29,900	１	18,958	63.4	-2,304	16,654	55.7	13,246	44.3
1984	15,100	１	１	１	3,049	3,049	20.2	12,051	79.8
1985	5,800	１	１	１	1,000	1,000	17.2	4,800	82.8

1. 기타는 차입금 상환방법의 변경, 지방채 이자 부담 보조, 특례 가산금이다.

2.「地方財政要覽」(1989: 72∼3).

결국 일본의 경우는 한국과 동일한 법정비율방식을 택하고 있지만 법정 교부세 총액과 자치단체의 재정부족액간에 격차가 발생했을 때 한국과 달리 지방재정부족액을 기준으로 법정 교부세율을 인상하거나 특례적 재원조치를 통하여 법정 교부세액의 증액에 의해 그 격차를 조정하여 왔던 것이다. 그를 통해 교부세 총액은 지속적으로 확대되면서 중앙재정이나 지방재정 수입에서 차지하는 비중을 높이는 한편 지방재정계획상의 지방재정부족액에 대해서는 거의 100%에 가까운 강력한 재원보장기능을 수행해 왔다. 그것은 교부세 운용기관이 작성한 지방재정계획의 수준에서는 완전한 수직적 재정균형화가 이루어져 왔음을 의미한다.

이렇게 일본의 교부세제도가 완전 보전에 가까운 수직적 재정균형화 효과를 달성할 수 있었던 것은 결국 교부세 운용기관이 매년도 중앙예산기관과의 절충을 통해 지방재정계획상의 재정부족액 보전을 위해 필요한 교부세 총액을 확보하는 데에 성공하였기에 가능하였던 것이다. 그리고 이러한 결과는 강한 비용상환원리에 입각한 교부세 배분액의 산정방식에다 교부세 총액의 산정을 연계시키고 있는 일본 교부세제도의 구조적 특징이 중앙예산기관에 대한 운용기관의 교섭력을 강화시키는 방향으로 작용한 데에 크게 기인한다고 할 수 있다. 또한 지방재정계획의 제도화에 의해 법정비율방식에도 불구하고 자치단체의 재정부족 합계액을 근거로 운용기관과 중앙예산기관간의 절충을 통해 교부세 총액이 결정되는 구조가 안정적으로 정착된 데에도 힘입은 바가 크다고 할 수 있다.

2. 한일 지방교부세의 수평적 재정균형화 효과의 비교

1) 지방교부세제도와 수평적 재정균형화

지방재정조정에서 수평적 재정균형화는 자치단체간의 재정적 격차를 시정하여 각 자치단체가 일정한 수준의 행정서비스를 균질적으로 제공할 수 있는 동일한 능력을 갖추게 하는 것을 의미한다. 그런데 재정적 격차(fiscal disparities)는 지방세원의 격차로 인한 재정력(fiscal capacity)의 격차와 서비스 제공 비용의 격차에 의해 발생된다(金井, 1999: 35; 이정만, 2003: 48). 서비스 비용의 격차는 다시 서비스 양의 필요도 격차와 동일 서비스 양을 산출하기 위한 협의의 생산비용의 격차로 나눌 수 있다. 결국 재정력 격차는 수입 측면의 격차라고 한다면 서비스 비용의 격차는 재정수요 및 지출 측면의 격차라고 할 수 있다.

이와 같이 수평적 재정균형화는 자치단체간에 존재하는 2가지 측면의 재정적 격차를 시정하는 것인데 교부세제도에 있어서는 자치단체에 대한 배분액의 산정방식과 밀접히 연관되어 있다. 어떠한 재정적 격차의 시정에 중점을 두느냐에 따라 교부세 배분액의 산정방식은 다양한 형태가 존재할 수 있다. 그런데 한일 양국의 교부세 배분액의 산정방식을 보면 양국의 교부세제도는 2가지 측면의 재정적 격차를 동시에 고려한 일종의 혼합형으로서 재정수요를 감안한 재정능력의 균형화를 목표로 하고 있다고 할 수 있다.

) 재정적 격차의 어떠한 측면을 중시하느냐에 따라 수평적 재정조정방식의 유형으로서는 수입력(재정력) 중시형, 재정수요 중시형, 혼합형으로 분류할 수 있다(佐藤, 1978: 80∼1).

즉 한일 양국의 교부세제도는 자치단체의 재정수요 및 서비스 비용을 반영한 기준재정수요액과 자치단체의 재정력을 나타내는 기준재정수입액간의 차액을 기준으로 교부세 배분액을 산정하도록 하고 있다. 이렇게 한일 양국의 교부세제도는 자치단체의 재정력 및 재정수요 자체를 직접적으로 교부세 배분의 기준으로 삼지 않고 양자를 동시에 고려하여 자치단체의 표준적인 행정경비의 부족분을 중앙정부가 보전해줌으로써 결과적으로 자치단체간의 재정적 격차를 시정하고자 하는 구조이다.

이와 같은 한일 양국의 교부세 배분액의 산정방식을 고려하면 양국의 교부세제도가 수행해 온 수평적 재정균형화 수준을 어떻게 측정하고 평가할 것인가의 문제는 상당히 복잡해지게 된다. 자치단체간의 재정수요 및 서비스 비용의 격차를 객관적으로 밝혀내지 못하면 양국의 교부세제도가 수행해 온 수평적 재정균형화의 달성 수준도 측정하기 어렵게 되는데 개별 자치단체의 재정수요 및 서비스 비용을 정확하게 측정하는 일은 기술적으로 쉬운 작업이 아니기 때문이다.

그런데 자치단체의 재정력은 그 구체적인 측정방법에 대해서는 논란이 있을 수 있지만 재정수요 및 서비스 비용과 비교하면 상대적으로 객관적인 측정이 용이한 편이다. 그리고 양국의 교부세제도가 기본적으로 자치단체의 재정력인 기준재정수입액과 반비례하도록 교부세 배분액을 산정하고 있기 때문에 교부세 배분에 의한 재정력 격차의 시정 정도를 보게 되면 서비스 비용 측면을 어떻게 교부세 배분에 반영하고 있는지도 간접적으로 파악할 수 있다고 생각된다. 그래서 여기서는 재정력 격차에 초점을 맞추어 양국 교부세의 수평적 재정균형화 효과를 비교해보고자 한다.

2) 한일 지방교부세의 수평적 재정균형화 효과 비교

한일 양국 교부세의 수평적 재정균형화 효과를 비교하기 위해서는 양국에 대한 동일한 방식에 의한 연구가 필요한데 여기서는 평준화 계수를 이용한 기존연구를 참고하고자 한다. 평준화 계수는 교부세 교부 이후의 교부세 및 지방세를 포함한 일반세입의 지니계수와 교부세 교부 이전의 지방세 지니계수와의 비교를 통하여 교부세의 재정력 균형화 효과를 측정하는 지표이다. 지방세의 지역간 집중도에 변동이 없다면 교부세의 지역간 재정력 균형화 효과가 클수록 평준화 계수는 상승하게 된다. 그러나 지방세의 지역간 격차가 완화될 때에도 평준화 계수는 상승하기 때문에 평준화 계수만을 갖고는 교부세의 수평적 재정력 균형화 효과를 측정하기 어려운 점이 있지만 재정정책의 재분배 효과를 측정하는 데에 가장 보편적으로 이용되고 있는 지표중의 하나이다(김정훈, 2001, 78∼9).

) 1인당 일반재원의 지니계수를 [eqn: G_{ 1 }], 1인당 지방세수의 지니계수를 [eqn: G_{ 2 }]라고 하면 평준화 계수 [eqn: varphi]는 다음과 같이 정의된다(持田, 1993: 268). [eqn: varphi] = ([eqn: G_{ 2 }]-[eqn: G_{ 1 }]) / [eqn: G_{ 2 }] = 1 - [eqn: G_{ 1 }]/[eqn: G_{ 2 }]

<그림 1> 한일 양국 지방교부세의 평준화 계수

자료 : 持田(1993 : 269), 박정수(1997 : 40)에 기초하여 작성함.

<그림 1>을 보면 일본의 교부세의 평준화 계수는 전체적으로 하강 곡선을 보이는 가운데 1950년대 중반부터 70년대 초반까지의 고도경제성장기에는 대체로 0.5를 웃도는 높은 수준을 보이다가 1975년도에 0.2에 가까운 최저점으로 떨어졌다가 다시 점차 상승하는 모습을 보이고 있다. 한국의 경우에도 전체적으로 하강 곡선을 보이는 가운데 고도경제성장이 지속된 1980년대 중반기까지는 대체로 0.5 이상의 높은 수준을 보이다가 1990년도부터는 마이너스 수준으로 떨어지고 있다.

양국의 교부세 평준화 계수가 특히 고도경제성장기에 다 같이 높은 수치를 보이고 있는 것은 교부세제도가 경제성장기의 지역간 경제력 및 재정력 불균형을 해소하는 데에 상당히 기여해 왔음을 의미한다. 한편 일본은 70년대 중반부터, 한국은 80년대 후반부터 교부세의 평준화 계수가 크게 하락한 것은 양국 교부세의 재정력 균형화 기능 자체가 약화된 결과라기보다는 낙후지역의 지역개발정책의 성과로 인한 지역간 소득격차 및 재정력 격차가 축소된 데에 원인이 있는 것으로 분석되고 있다(박정수, 1997: 41; 持田, 1993: 273).

그리고 한국의 경우 1990년도 이후에 교부세의 평준화 계수가 마이너스 값을 보이고 있는 것은 교부세가 재정력 균형화 기능을 발휘하지 못하고 있는 것이 아니라 지방세의 격차가 지속적으로 줄어드는 가운데 완전 균형화 이상의 재정조정을 실현하고 있다는 것을 의미한다(김정훈, 2001: 95∼7). 즉 교부세 배분전의 자치단체간 재정력 순위가 교부세 배분에 의하여 역전되면서 교부세 배분후의 일반재원의 불균형도가 오히려 배분전의 지방세 분포의 불균형도를 초과하는 현상이 나타나고 있는 것이다.

한편 일본의 경우는 1975년도에 평준화 계수가 최저점으로 떨어진 이후 완만하게 상승하면서 비록 고도경제성장기의 평준화 계수보다는 낮은 수치이지만 양(陽)의 값을 일정하게 유지하고 있는 것으로 조사되고 있다. 이로써 고도경제성장기에 부분적으로 보였던 교부세의 배분에 의한 자치단체간 재정력 역전 현상은 완화되어 거의 일반재원의 완전 균형화 수준에 근접하고 있다고 할 수 있다(持田, 1993: 299).

일본 교부세의 최근 평준화 계수를 구하지 못한 한계가 있지만 양국의 고도경제성장기와 그 이후에 나타난 교부세의 재정력 균형화 효과의 전체적인 특징을 이해하는 데에는 큰 무리가 없을 것으로 보인다. 이러한 한일 양국의 교부세의 재정력 균형화 효과를 그림으로 나타내면 <그림 2>의 형태로 나타낼 수 있다고 생각된다.

) 1999년도부터 광역자치단체를 중심으로 평준화계수가 크게 상승하고 있으나 전체적으로 0 이하의 마이너스 수준을 보이고 있다(김정훈, 2001: 111∼31).

<그림 2> 한일 지방교부세의 재정력 균형화 효과

1인당                                        1인당

일반재원                                     일반재원

지방세수                                     지방세수

자료: 박정수(1997: 43)를 참고로 일본 교부세의 재정균형화 효과를 보충하여 작성함.

즉 한국의 교부세는 자치단체간 재정력의 역전과 함께 일반재원의 불균형 현상을 초래할 만큼 자치단체의 재정력에 대한 역비례의 정도가 높은 것으로 이해된다. 반면에 일본의 교부세는 재정력에 대한 역비례 관계를 유지하면서도 교부세 배분 대상 자치단체 전체가 일정한 수준의 균등한 재정력을 확보하는 방향으로 균형화가 이루어지고 있는 것으로 볼 수 있다.

이러한 상이한 결과가 나타나는 것은 한일 양국의 교부세 배분액의 산정시 고려되는 재정수요 및 서비스 비용의 반영 방식의 차이에서 비롯되는 것으로 추정된다. 한일 양국은 교부세 배분액을 산정할 때 앞에서 언급한 바와 같이 지방세수로 대표되는 재정력만을 고려하는 것이 아니라 재정수요 및 서비스 비용의 측면을 함께 고려하고 있다. 그리고 재정수요를 산정할 때는 획일적인 산정방식으로는 포착하기 어려운 자치단체간의 규모 및 자연적·사회경제적 조건에 의해 발생할 수 있는 행정비용의 차이를 반영한 보정계수를 통하여 서비스 비용 격차를 시정하고 있다.

그런데 한국 교부세제도의 보정계수는 자치단체의 인구 규모에 따른 측정항목별 단위비용의 격차를 조정하는 것들이 대부분이다(행정자치부, 2002: 24∼5). 즉 서비스 제공 비용의 격차를 야기하는 요인으로 앞에서 언급한 서비스 양의 필요도 격차와 단위 생산비용의 격차 가운데서 한국의 교부세제도는 단위 생산비용의 격차를 해소하는 데에 초점이 맞추어져 있다고 할 수 있다. 이는 교부세의 배분에 있어서 자치단체의 재정력과 깊은 상관성 있는 인구 규모에 대한 역비례 관계를 높이는 동시에 결과적으로 자치단체의 재정력에 대한 역비례 정도를 높이는 방향으로 작용한 것으로 분석된다.

반면에 일본의 경우는 인구 규모에 따른 단위비용의 격차뿐만 아니라 자치단체가 필요로 하는 신규 행정수요(필요도)를 기준재정수요액 산정에 반영하는 보정계수, 특히 후진 지역의 투자적 재정수요를 적극적으로 반영하기 위한 다양한 사업비 보정계수를 지속적으로 개발·강화하여 왔다. 그리고 그러한 투자적 경비와 관련된 보정계수의 적용 대상 자치단체를 점차 확대하여 전체 자치단체의 투자적 경비에 대한 보전 수준을 높이면서 지역 사정에 따른 재정수요의 격차를 시정하여 왔다(이정만, 2002b: 246∼50).

즉 일본 교부세의 경우는 생산비용의 격차뿐만 아니라 서비스 양의 필요도 격차까지를 직접적으로 반영할 수 있는 보정계수의 개발을 통하여 교부세제도가 보장하는 표준적 행정경비의 대상을 확대하고 그 보장 수준을 상향 조정하는 가운데서 상대적으로 재정수요가 많은 후진지역에 유리한 방향으로 교부세를 배분하여 왔다고 할 수 있다. 그리고 이러한 보정계수의 신설 및 강화를 통한 새로운 재정수요의 발굴과 표준적 행정수준의 상향 조정은 지방재정계획상의 기준재정수요액 및 재원부족액의 규모를 확대시키는 방향으로 작용하였고 그것이 결국 교부세 총액을 증액하는 데에도 기여하였던 것이다.

이와 같은 한일 양국 교부세의 수평적 재정균형화의 상이한 결과는 직접적으로는 재정수요 및 서비스 비용과 관련된 교부세 배분액의 산정방식의 차이에서 비롯되는 것이지만 그 이면에는 한일 양국의 상이한 교부세 총액의 결정구조와 깊은 상관성이 있다고 할 수 있다. 앞에서 언급된 바와 같이 지방재정계획상의 재정부족액을 근거로 교부세 총액이 절충되는 일본의 경우가 사전에 정해진 법정 교부세율에 의해 기계적으로 교부세 총액이 결정되는 한국과 비교하여 자치단체의 재정부족액을 확대하고자 하는 운용기관의 동기를 상대적으로 더 강하게 유발시킨다고 할 수 있다. 그것이 결국 교부세 재원을 공공투자사업에 중점적으로 활용하고자 한 중앙예산기관의 요구와 맞물리면서 투자적 경비를 중심으로 새로운 재정수요를 발굴하기 위한 보정계수의 적극적인 신설·확대로 이어진 것으로 볼 수 있다.(大藏省, 1961: 203∼7; 自治省, 1969: 109)

) 이와 같은 투자적 경비와 관련된 보정계수의 신설·강화로 인해 교부세가 중앙정부의 공공투자사업을 위해 자치단체가 부담해야 하는 투자적 경비를 충당하는 재원으로 성격이 변질되게 되었다는 이른바 □교부세의 특정재원화·보조금화□의 경향이 강해졌다는 비판도 일부에서 제기되고 있다(藤田, 1978: 427, 447).

Ⅴ. 맺음말

이 논문은 기본적으로 제도가 정책과정에 참여하는 행위자들의 행동전략 및 상호작용을 제약함으로써 정책과정 및 그 결과를 규정할 수 있다는 이른바 □정책결과에 대한 제도의 구속성□을 강조하는 신제도론적 관점에 입각해 있다. 이러한 관점을 지방재정조정정책에 적용하여 한일 양국의 핵심적인 지방재정조정제도인 교부세제도의 운용결과의 차이를 교부세제도가 내포하는 재정이전의 결정구조와 산정방식이라는 구조적 요인에 의해 설명해보고자 하였던 것이다.

위에서 검토한 바와 같이 한일 양국의 교부세제도는 그 기본적 골격에 있어서 매우 흡사한 측면도 많지만 수직·수평적 재정균형화 효과 등 제도운용의 결과에 있어서는 상당한 차이를 보이고 있는 것도 사실이다. 우선 중앙정부와 자치단체간의 수직적 재정균형화에 있어서 한국의 교부세제도가 자치단체의 재정부족액에 대해 약 80% 내외의 균형화 수준을 보이고 있는 반면에 일본의 교부세제도는 거의 완전 보전에 가까운 수직적 재정조정을 실현하고 있는 것으로 나타났다.

한편 자치단체 상호간의 수평적 재정균형화에 있어서는 한일 양국의 교부세제도가 다 같이 긍정적인 효과를 발휘하고 있는 것으로 나타났다. 그런 가운데서도 한국 교부세의 배분은 자치단체의 재정력에 대한 역비례의 정도가 높아 교부세 배분전의 자치단체간 재정력 순위가 역전되면서 결과적으로 일반재원의 불균형 현상을 초래하는 완전 균형화 이상의 재정조정 효과를 보이고 있다. 반면에 일본의 교부세는 자치단체의 재정력에 대한 역비례 관계를 유지하면서도 교부세 배분 대상 자치단체 전체가 일정한 수준의 균등한 재정력을 확보하는 완전 균형화에 가까운 재정조정 효과를 나타내고 있다.

이렇게 한일 양국의 교부세제도가 동일한 법정교부세율방식을 택하고 있으면서도 수직적 재정균형화 효과에 있어서 큰 차이를 보이고 있는 것은 법정 교부세 총액과 자치단체의 재정부족액간에 격차가 발생하였을 때 양자를 조정하는 방식의 차이에서 기인된다고 할 수 있다. 한국 교부세제도의 경우는 사전에 정해진 법정 교부세율에 의한 교부세 총액을 기준으로 지방재정부족액을 감액 조정해 온 반면에 일본의 교부세제도에 있어서는 지방재정부족액을 근거로 법정 교부세율을 상향 조정하거나 특례적 재원조치를 통하여 법정 교부세 총액을 증액하는 형태로 조정해 왔던 것이다.

그러한 조정방식의 차이가 결국 자치단체의 재정부족액의 보전 정도를 포함한 양국 교부세제도의 수직적 재정균형화 수준의 차이를 가져다 왔다고 할 수 있다. 그리고 이러한 조정방식의 차이가 나타나게 된 데에는 한국과 비교하여 상대적으로 강한 비용상환원리에 입각한 교부세 배분액의 산정방식과 교부세 총액 산정을 연계시켜 놓은 일본 교부세의 산정방식의 특징에서 기인된 측면이 강하다고 할 수 있다. 또한 한국의 중앙예산기관 주도의 교부세의 결정구조와 달리 일본에서는 지방재정계획상의 재정부족액을 근거로 운용기관과 중앙예산기관간의 절충에 의해 비용상환방식에 가까운 형태로 교부세 총액이 결정되는 교섭구조가 제도화되어 있는 점도 크게 작용하였다고 할 수 있다.

그리고 수평적 재정균형화의 양상에서도 차이를 보이고 있는 것은 직접적으로는 양국 교부세 배분액의 산정시 고려되는 자치단체의 재정수요 및 서비스 비용의 반영 방식의 차이에서 비롯되지만 그 이면에는 교부세의 결정구조의 차이와도 깊은 상관성이 있다고 할 수 있다. 즉 지방재정계획상의 재정부족액을 근거로 교부세 총액이 절충되는 일본의 경우가 한국과 비교하여 자치단체의 재정부족액을 확대하고자 하는 운용기관의 동기를 더 강하게 유발시킨다고 할 수 있다. 그러한 점이 새로운 지방재정수요를 발굴하기 위한 보정계수의 적극적인 신설·확대로 이어졌고 그것이 결과적으로 전체 자치단체의 표준적인 행정수준을 제고시키는 가운데서 완전 균형화에 가까운 재정조정을 실현하는 방향으로 작용한 것으로 해석된다.

이와 같은 한일 양국의 교부세제도의 운용결과와 제도적 요인과의 상관관계에 대한 검토를 통해 결국 한일 양국의 지방교부세제도의 상이한 운용결과는 교부세제도가 내포하는 구조적 요인에 의해 기인된 측면이 강하다는 결론을 얻을 수 있다. 그리고 이러한 교부세제도의 운용결과에 대한 제도의 구속성은 다른 지방재정조정제도에도 일반적으로 적용될 수 있으리라고 생각된다. 즉 지방재정조정제도의 정책결과라고 할 수 있는 수직적·수평적 재정균형화의 수준 및 양상은 지방재정조정의 주요 정책수단이라고 할 수 있는 재정이전의 결정구조와 산정방식이라는 제도적 요인에 의해 규정되어지는 바가 크다고 할 수 있다.

참 고 문 헌

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이정만(李貞滿): 일본 東京大學에서 박사학위를 취득하고 현재 공주대학교 행정학과 조교수로 재직중이다. 주요 관심 연구 분야는 지방재정을 포함한 지방자치행정 분야이며 최근에 발표된 주요 연구 논문 및 저서로서는 □일본 지방교부세의 정책유도 기능의 강화 과정과 그 요인에 관한 연구□(한국지방정부학회보 제6권 1호), 「재정조정의 일반이론(역서)」(도서출판 두남, 2003), 「일본 지방분권개혁의 도달점(역서)」(도서출판 두남, 2004) 등이 있다. <E-mail: leejum21@kongju.ac.kr/논문접수일: 2004.7.9/심사완료일: 2004.8.2>

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