특별시·광역시와 자치구간 세원배분체계의

□지방정부연구□ 제8권 제3호(2004 가을) : 237∼268

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개편방안에 관한 연구

A Study on Adjusting Fiscal Imbalance between the Tax-raising Ability and Expenditure Responsibilities in Metropolitan Governments

곽 채 기(전남대학교 행정학과)

재정분권이 확대되는 과정에서 재정지출의 팽창을 통제하는 한편 지방자치단체의 자율적인 재정규율을 확립하고 재정책임성을 확보하기 위해서는 재정지출 권한과 지방세 수입의 배분을 최대한 일치시키고, 세입의 자율성을 제고하는 것이 필요하다. 이런 관점에서 본 연구는 특별시와 광역시 전체를 분석대상으로 하여 본청과 자치구간 수직적 재정불균형을 완화시켜 자치구의 재정자율성을 제고하는 가운데 자치구간 수평적 재정불균형을 완화시킬 수 있는 세원배분체계의 개편 방안을 제시하였다. 이 과정에서 특별시와 광역시의 특성에 부합하는 차별화된 세원배분체계의 구축 필요성과 그 대안 및 효과를 검토하여 제시하였다.

주제어 : 세원배분, 수직적·수평적 재정불균형, 세원배분체계의 개편 방안

Ⅰ. 서  론

지방자치단체가 □자기결정과 자기책임의 원칙□에 따라 지방재정을 운영하기 위해서는 중앙정부와 자치단체간의 관계에서는 물론이고 광역과 기초자치단체간에도 재정분권화가 확대되어야 한다(Bahl, 1999: 13). 이를 통해 기초자치단체가 분담하고 있는 (세출)기능에 상응한 만큼의 재원을 보장하는 가운데 지방세를 활용하여 필요한 재원을 조달할 수 있도록 세입자치를 폭넓게 보장하는 것이 필요하다. 또한 재정분권을 추진하는 과정에서 자치단체 또는 지역간에 행정서비스 배분의 형평성을 확보하기 위해서는 동일 수준의 자치단체 상호간에도 수평적 재정불균형이 최소화되어야 한다.

그런데 현재 서울특별시·광역시와 자치구간에는 수직적 재정불균형과 자치구 상호간의 수평적 재정불균형이 크게 노정되고 있다. 특히, 조정교부금제도가 수직적 재정불균형 조정과 수평적 재정 형평화 기능을 동시에 수행하는 과정에서 조정교부금의 규모와 역할이 필요이상으로 비대화되어 있다.

세출(기능)과 세수입 간에 격차가 크게 존재하고, 이를 정부간 이전재원인 조정교부금으로 보전하는 세입구조하에서는 수익과 부담이 괴리되고, 지역주민들이 공공서비스의 진정한 비용을 인식할 수 없게 된다. 그 결과 과도한 수직적 재정불균형은 재정환상을 유발하는 예산제약의 연성화를 초래하고, 지방재정의 책임성(local accountability)을 약화시키게 된다(持田信樹, 2004: 2-5). 또한 Jin and Zou(2002), Ebel and Yilmaz(2002), Meloche et al(2004) 등의 경험적 연구를 통해 확인되고 있는 바와 같이, 수직적 재정불균형은 재정 규모를 증가시키는 요인으로 작용하는 가운데 경제성장에도 부정적인 효과를 초래할 수 있다.

) Jin and Zou(2002)의 경험적 연구에 의하면 세출의 분권화(expenditure decentralization)는 큰 정부를 초래하는 데 반해 세입의 분권화(revenue decentralization)는 작은 정부를 유도하게 된다. 따라서 수직적 재정불균형(vertical imbalance)은 공공부문의 규모를 증가시키는 요인으로 작용한다. 이러한 연구 결과는 세입(조세)의 자율성과 재정의존성 등의 개념을 도입한 Ebel and Yilmaz(2002), Meloche et al(2004)의 경험적 연구를 통해서도 동일하게 나타나고 있다.

) Oates(1990: 51))는 분권화를 공공부문의 성장을 통제하는 수단의 하나로 인식하고 있다. 재정분권화를 통해 이러한 효과를 창출하기 위해서는 세출의 분권화보다는 세입의 분권화가 확대되어 지방재정의 자율성이 확보되어야 한다.

특별시·광역시와 자치구간 세원배분체계의 개편방안에 관한 연구

□지방정부연구□ 제8권 제3호(2004 가을)

따라서 재정분권을 확대하는 과정에서 재정지출의 팽창을 통제하는 한편 지방자치단체의 자율적인 재정규율을 확립하고 재정책임성을 확보하기 위해서는 재정지출 권한과 지방세 수입의 배분을 최대한 일치시키고, 세입(지방세와 자체수입)의 자율성을 제고하는 것이 필요하다(Bird, 1999: 3; Shah, 2004: 8). 이를 위해서는 자치단체간 이전재원 규모를 축소하는 대신에 자치구의 자주재원인 지방세 비율을 높여 지역주민들이 수익과 부담의 관계를 명확히 인식할 수 있도록 하는 동시에 수평적 재정불균형도 완화할 수 있도록 특별시·광역시와 자치구간 세원(재원)배분체계를 전면적으로 개편하는 것이 필요하다.

) 세계은행도 분권화가 세출과 과세권 배분의 연계를 단절시켜 재정책임성을 약화시킬 위험성이 있음을 지적하면서 지방자치단체에 대한 조세할당원칙의 하나로 재정요구(fiscal need)의 충족 기준을 제시하고 있다. 즉, 재정책임성을 확보하기 위해서는 세입 요구에 최대한 근접할 수 있도록 세입 수단을 배분하는 것이 필요하다는 것이다. 이러한 기준에 의하면 전통적으로 중앙정부에 적합한 조세(예를 들어 개인소득세)로 간주되어 왔던 세원에 대한 지방자치단체의 접근을 허용하는 것이 필요하게 된다. http://www.worldbank.org/ publicsector/decentralization/what.htm.

) 일본이 재정분권 추진과정에서 시도하고 있는 3위일체개혁 또는 4위일체개혁은 지방세, 지방교부세, 국고보조금, 지방채 등을 대상으로 이전재원을 가급적 축소하는 대신에 지방세의 확충을 강화하고 과세자주권을 확대하는 것을 목표로 하고 있다(土居丈朗, 2004).

그 동안 특별시·광역시와 자치구간 세원배분체계의 개편 방안에 대해서는 지속적인 논의와 연구가 진행되어 왔다. 그런데 대부분의 기존 연구들은 서울특별시와 광역시 중 어느 하나만을 분석 대상으로 설정하여 세목 조정방안을 제시하고 있다(이계만, 1994; 배인명, 1996; 원윤희, 1996; 하연섭, 1996; 성문옥, 2000; 이영희 외, 2001; 박완규, 2003). 또한 특별시와 광역시 전체를 분석 대상으로 설정한 연구에서는 특별시와 광역시에 공통적으로 적용되는 것을 전제로 한 세목조정방안을 제시하고 있다(김종순, 2000; 손광락, 2001; 김재훈·홍준현, 2003). 이로 인해 기존 연구에서는 특별시와 광역시에 모두 적용될 수 있는 단일의 세목조정 대안의 개발 가능성과 그 한계, 그리고 특별시와 광역시간 재정여건의 차이(기능배분의 차이, 세목별 세수규모와 세원분포의 차이 등)를 고려한 차별적인 대안 개발의 필요성과 그 효과 등을 체계적으로 검토하고 있지 못하다. 특히, 기존 연구는 주로 자치구 상호간 재정력 격차 해소 방안을 중심으로 한 수평적 재정불균형 문제를 분석하는 데 초점을 맞추고 있다. 이로 인해 특별시와 광역시 전체를 대상으로 수직적·수평적 재정불균형 문제를 체계적으로 분석·평가한 다음에, 이 두 가지 재정불균형 문제를 동시에 개선할 수 있는 세원배분체계의 개편 방안에 관한 연구가 부족한 실정이다.

따라서 본 연구는 특별시와 광역시 전체를 분석대상으로 하여 본청과 자치구간 수직적 재정불균형을 완화시켜 자치구의 재정자율성을 제고하는 가운데 자치구간 수평적 재정불균형을 완화시키기 위한 특별시·광역시와 자치구간 세원배분체계의 개편 방안을 제시하는 것을 목적으로 하고 있다. 이 과정에서 특별시와 광역시의 특성에 부합하는 차별화된 세원배분체계의 구축 필요성과 그 대안 및 효과를 검토하는 것도 연구 목적의 하나이다. 또한 지방세와 조정교부금 등 이전재원까지를 포함한 실질적인 세원배분의 틀에 기초하여 이전재원규모를 축소하는 대신에 자치구세를 확대하여 수익과 부담의 관계를 명확히 할 수 있는 세원배분체계의 개편 대안을 제시하는 것을 목적으로 하고 있다.

본 논문의 구성은 다음과 같다. 제2절에서는 어떤 세원(또는 세목)이 어느 단계의 지방자치단체 세원으로 적합한 것인가를 평가할 수 있는 준거 틀을 마련하기 위하여 정부간 수직적 세원배분기준에 관한 □전통적 견해□와 □새로운 견해□를 소개하고자 한다. 제Ⅲ절에서는 규범적인 수직적 세원배분기준에 따라 현행 특별시세와 광역시세 및 자치구세의 적합성을 평가하고, 특별시와 광역시의 2001년 세입·세출 결산자료를 활용하여 수직적·수평적 재정불균형 문제를 분석하기로 한다. 이어서 제Ⅳ절에서는 세원배분체계의 개편 대안을 설계하고, 대안별 수직적·수평적 재정불균형 개선 효과에 관한 시뮬레이션 결과를 제시하고자 한다. 마지막으로 제Ⅴ절에서는 본 연구의 결론을 내리고자 한다.

Ⅱ. 정부간 세원배분론과 수직적 세원배분의 기준

1. 정부간 세원배분의 기본 과제와 세원배분 방식

1) 정부간 수직적·수평적 세원배분의 기본 과제

중앙·지방정부간 또는 광역·기초자치단체간의 공공재원 배분은 일차적으로 기능배분 수준에 기초한 세원배분을 통해 이루어진다. 그런데 정부간 수직적 세원배분은 두 가지 차원에서 이루어진다. 그 하나는 국민들이 부담하는 전체 조세수입을 국세와 지방세 또는 특별시·광역시세와 자치구세의 집합적 형태로 각각 어느 정도로 배분할 것인가이고, 다른 하나는 개별 세원이나 세목을 어느 단계의 정부에 배분할 것인가이다. 전자는 전체 조세수입의 정부단계별 배분 수준을 설계하는 과제이고, 후자는 단위 세목이나 개별 세원의 정부단계별 배분원칙과 기준을 설정하는 과제이다. 이 두 개의 과제를 상호 유기적으로 연계시켜 접근해야만 정부단계별 적정 세원배분체계를 설계할 수 있다(Kenyon, 1997: 63-64).

원칙적으로 정부간 조세수입의 총량적·집합적 배분은 정부단계별 기능배분(사무분담) 수준과 일치하여야 한다. 그러나 자치단체간 재정력의 불균형을 시정하고 지역간 외부효과를 조정하기 위해 존재하는 지방재정조정제도(조정교부금, 시비보조금 등)가 기본적으로 조세수입을 재원으로 하고 있다는 점에서 정부단계별 사무배분 수준을 비례적으로 반영하는 세원배분은 이루어지기 어렵다. 따라서 수직적 세원배분체계의 조정은 지방재정조정제도의 개편과 함께 연계하여 종합적으로 접근하는 것이 필요하다.

한편, 정부간 세원배분체계를 설계하면서 고려해야 할 또 다른 측면은 지방자치단체 상호간 수평적 관계에서의 적정 세원배분 문제이다. 지방자치단체 재정지출 또는 공공서비스의 외부유출효과, 과세대상의 지역간 이동가능성 등을 고려하면서 세원배분의 효율성과 형평성을 확보하는 것이 수평적 세원배분의 주요 과제이다(Kenyon, 1997: 77-86). 특히, 지방자치단체간 경쟁을 효과적으로 유도할 수 있고, 세수력 격차를 최소화할 수 있는 세원배분체계를 구축하는 것이 그 핵심 과제이다.

2) 정부간 세원배분 및 조정방식

세원을 정부단계별로 배분하는 방식은 세원분리방식과 공동이용방식으로 구분할 수 있다(오연천, 1987: 91-94; 堀場勇夫, 1999: 132; Bahl, 1995). 우선, 세원분리방식은 중앙정부, 광역자치단체, 기초자치단체 등 정부단계별로 세원을 분리하여 특정단계의 정부로 하여금 특정 세원을 전용하여 이용토록 하는 방식이다. 또한 세원공동이용방식은 여러 단계의 정부가 세원을 공동으로 이용할 수 있도록 과세권을 설정하는 방식이다. 공동이용방식은 정부 상호간에 세원을 공동으로 이용하기 위한 구체적인 방법이나 절차를 어떻게 설계하느냐에 따라 다양한 유형으로 구분할 수 있다.

) 오연천 교수(1987: 91-94)는 부가세방식, 과세표준통일방식, 공동세방식 등으로 구분하고 있으며, 이계식 박사(1990:46)는 중복방식(부가세방식, 보통세방식), 공동세방식, 양여세방식 등으로 구분한 바 있다.

한편, 재정분권을 촉진하기 위한 지방자치단체의 재정확충 방안과 관련해서는 자주재원주의와 일반재원주의라는 두 가지 관점이 있다(윤영진 외, 2003: 35-37). 우선, 자주재원주의는 지방자치단체의 재정책임성을 확보하기 위해서는 세원분리방식에 기초한 지방세를 통해 지방재원을 확보해야 한다는 관점이다. 따라서 조정교부금 등과 같은 지방재정조정제도를 통해 광역자치단체의 재원을 기초자치단체에 이양하는 방식보다는 지방세원을 기초자치단체에 이양하는 것이 재정분권화에 보다 적합한 방안이라는 것이다. 또한 기존의 이전재원 규모를 가급적 축소하는 가운데 지방세를 통한 재원배분 규모를 늘려나가야 재정분권이 확대될 수 있다는 것이다. 다음으로, 일반재원주의는 지방자치단체에 재원사용의 자율성을 전적으로 부여하고 있는 지방재정조정제도를 통해 광역자치단체의 재원을 추가적으로 기초자치단체에 이양하는 것이 재정분권을 실현할 수 있는 현실적인 방안이라는 관점이다. 세원분포의 지역적 편재성이나 자치단체간 재정력 격차 조정 등의 현실적 필요를 감안할 때 지방자치단체의 일반재원 규모를 확충해 나가는 것이 적절하다는 것이다. 이러한 두 가지 접근방식 중에서 재정분권의 취지를 보다 효과적으로 구현할 수 있는 것은 자주재원주의라고 할 수 있다. 일반재원주의에 입각하여 재정분권을 추진할 경우에는 지방자치단체의 세입분권화 수준은 확대되지 않는 가운데 세출예산의 자율성 또는 세출분권화 수준만 높아지게 된다. 그러나 지방자치단체가 재원사용을 자율적으로 결정할 수 있는 일반재원이 증가하더라도, 그것만으로 진정한 재정분권이 실현되었다고 볼 수는 없기 때문이다.

2. 정부간 세원배분론 : 전통적 세원배분론과 새로운 세원배분론

정부간 세원배분의 접근방법 또는 이론적 모델을 Kenyon(1997: 68)은 전통재정학적 관점, 최적과세론, 공공선택론, 조세효과성론(tax effectiveness) 등의 네 가지로 구분하고 있다. 또한 Bird(1999: 4-10)는 재정학적 접근방법, 공공선택론적 접근방법, 정책론적 접근방법의 세 가지로 구분하고 있다.

그 동안 정부간 세원배분에 대한 규범적인 논의는 주로 전통적인 재정연방주의에 기초한 세원배분방식을 중심으로 전개되어 왔다. 그런데 1990년대 이후 세계적으로 재정분권에 대한 요구가 높아지면서 전통재정학적 세원배분 모델에 대한 수정 필요성이 제기되었다(Bird, 1999: 5). 이러한 배경에서 전통재정학적 세원배분 모델에 수정을 가하는 새로운 정부간 세원배분 모델을 정책론적 세원배분론, 분권적 세원배분론 등으로 부르고 있다.

) 堀場勇夫(1999: 133-141)는 정부간 세원배분론을 전통적 세원배분론과 새로운 세원배분론으로 구분하고 있으며, 持田信樹(2004: 76-80)은 규범론적 세원배분론과 정책론적 세원배분론으로 구분하고 있다. 또한 池上岳彦(2004: 102-117)은 전통적세원배분론과 분권적세원배분론으로 분류하고 있다

1) 전통적 세원배분론

(1) 세원분리방식과 전통적 재정기능 분담론에 의거한 최적 세원배분론

전통적으로 정부간 세원배분은 세원분리방식과 지방독립세방식에 의거하여 이루어지는 것을 이상적인 것으로 여겼다. 지방자치단체의 과세자주권을 보장하기 위해서는 세원공동이용방식보다는 세원분리에 기초한 독립세방식에 의거하여 정부단계별로 세원을 명확히 분리하는 것이 바람직하다. 특히, 전통적 세원배분론에서는 지방자치단체의 과세자주권을 보장하고 자기결정권에 기초한 자율적인 지방재정을 담보하기 위한 지방독립세주의가 강조되었다(Nechyba, 1995: 2). 이처럼 전통적 세원배분론에서는 세원분리방식을 기초로 어떤 세원 또는 세목에 대한 과세권을 어느 단계의 정부에 할당하는 것이 바람직스러운 것인가의 문제를 중심으로 논의가 전개되어 왔다(堀場勇夫, 1999: 133).

한편, 정부간 재정기능의 분담체계와 관련하여 Oates(1972)는 주민들의 자유로운 이동가능성, 지방공공재 편익범위의 공간적 한정성 등을 전제로 지방자치단체는 Musgrave가 제시한 재정의 3대 기능 중 배분기능을 분담하는 것이 바람직한 것으로 평가하고 있다. 이에 비해 중앙정부는 소득재분배기능과 경제안정화기능을 담당하는 것이 효과적인 것으로 평가하고 있다. 전통적인 세원배분론은 이러한 정부간 재정기능의 분담체계를 전제로 정부간 바람직한 세원배분 방향을 제시하고 있다. 이러한 전통적 세원배분론에 입각하여 정부간 세원배분방안을 제시하고 있는 기존 논의들을 정리해 보면 다음과 같다.

우선, Oates(1972: 121-124)는 분권화된 정부수준에 있어서 효과적인 조세체계는 다음과 같은 조건을 갖추어야 한다는 의견을 제시한 바 있다. 첫째, 초과부담을 피할 수 있어야 하고, 둘째 지역성의 원칙에 의해 편익과 부담을 연계시킬 수 있어야 하며, 셋째 세부담이 공평한 패턴을 유지하여야 하는 동시에 세무행정 및 준수비용이 저렴하여야 한다. 이중에서도 특히 집합적 의사결정을 효율적으로 수행할 수 있는 재정체제를 구축하기 위해서는 공공지출로부터 획득하는 편익에 정확히 대응하여 비용을 분담할 수 있는 조세체계를 설계하는 것이 필요하다고 지적하고 있다.

Musgrave(1983: 14)와 King(1984)은 세출 수요와 세입 수단의 일치라는 형평성과 비용의 최소화라는 효율성을 세원배분기준으로 설정하였으며, 세원배분의 원칙을 다음과 같이 제시하고 있다. 누진적인 재분배 목적과 경기안정화 목적에 부합하는 조세는 중앙정부에 배분하는 것이 합리적이고, 지방자치단체의 조세는 경기의 변동에 따라 영향을 적게 받는 세목이 소망스럽다. 또한 조세의 과표가 지역적으로 편재되어 있는 세원과 이동성이 있는 세원은 중앙정부에 배분하는 것이 적합하다. 이에 비해 정주에 관련된 세원, 즉 최종소비자에게 판매되는 단계에 부과되는 매상세나 물품세 등은 광역지방자치단체의 세원으로 적합하고, 이동성이 없는 요소에 대한 과세는 기초지방자치단체의 세원으로 배분하는 것이 좋다. 마지막으로 응익세와 사용료 등은 모든 단위의 정부에 적합하다.

특히 Musgrave(1989: 453-454)는 다단계 정부구조하에서 지방세체계를 결정하는 가장 기본적인 원리로서 응익원칙(benefit principle)을 제시하고 있다. 즉 지방세의 부담은 각 단계의 지방자치단체가 제공하는 공공재의 편익지역에 귀착되는 것이 바람직하다는 점에서 지방세원에 대한 과세권의 배분은 지방자치단체가 제공하고 있는 서비스의 편익이 귀착되는 공간적 범위(국지적, 광역적)와 서비스의 혜택을 받는 대상을 기준으로 하여 배분하는 것이 바람직하다는 것이다.

한편, McLure(1994:153-183)는 최적과세론자와 공공선택론자들의 세원배분론을 종합적으로 검토한 다음에 다음과 같은 세원배분 기준을 제시한 바 있다. 첫째, 이동성이 높은 세원은 중앙정부에 배분하고, 이동성이 없는 세원은 지방정부에 배분하여야 한다. 둘째, 개인소득세, 소매매상세, 기타 간접세와 같은 주거지기준 세원(residence-based taxes)은 부가가치세와 법인소득세 같은 원천지기준 세원(source-based taxes)보다 지방자치단체에 더 적합하다. 셋째, 과표의 지리적 이동성이 없더라도 전국적으로 균형있게 분포되어 있지 않은 자연자원에 대한 원천기준 자원세는 경제적인 왜곡과 나아가 수평적인 불공평의 문제를 야기할 수 있기 때문에 중앙정부 재원으로서의 적합성이 인정된다.

(2) 과세유형별 정부단계별 세원으로서의 적합성

전통적 세원배분론에서 제시하고 있는 정부단계별 세원배분방법, 바람직한 지방세가 갖추어야 할 조건 등에 대한 논의를 종합해 보면 과세유형별로 어느 정부단계의 세원으로 적합한가에 대한 일반적인 합의를 도출해 낼 수 있다.

예를 들어 전통적 세원배분론에서 제시하는 정부단계별 세원배분방법에 대한 논의를 종합해 보면, 중앙정부에는 누진적인 개인소득세, 법인소득세, 상속세, 지역적으로 편재된 천연자원세 등을 배분하는 것이 적합하고, 광역자치단체에는 비례적 개인소득세, 생산요소로부터 발생하는 소득세나 매상세(소매매상세, 제조업자매상세) 등을 배분하는 것이 바람직하다. 그리고 기초자치단체에는 재산세(고정자산세), 임금세, 수익자부담금 등을 배분하는 것이 적합하다고 할 수 있다(池上岳彦, 2004: 109).

2) 새로운 세원배분론

(1) 전통적 세원배분론의 한계

전통적 세원배분론에 의하면 독립지방세로서 지방자치단체에 배분하는 것이 바람직한 세원은 재산세와 소매매상세 등 세수규모가 영세한 일부 세목에 불과하다. 세원이 풍부하고 세수 신장성이 우수한 대부분의 기간 세목은 국세로 배분하는 것이 바람직하다. 이러한 세원분리방식에 기초한 국세와 지방세간 세원배분방식의 설계는 국세에 기간세목이 집중배분되어 지방세의 영세성을 초래하였으며, 지방자치단체(특히, 기초자치단체)가 분담하고 있는 소여의 기능 수행에 필요한 재원이 확보되지 않음으로써 정부간 대규모 재원이전을 초래하였다. 바로 이런 점에서 지방자치단체의 역할과 재정기능의 확대에 상응한 지방세원의 확충을 도모하기 위해서는 전통적인 세원배분론에 대한 수정이 필요하게 되었다.

) 전통적 세원배분론을 가장 모범적으로 준수하여 정부간 세원배분체계를 설계한 호주의 경우 연방정부에 편중된 세원배분결과를 초래하여 수직적 재정불균형을 초래하고 있다(Kenyon, 1997: 69). 또한 Bird(1999: 150)에 의하면 세계적으로 볼 때 재산과세 중심으로 지방세체계가 설계되어 있는 국가의 경우에는 정부간 재정조정제도에의 의존도가 높은 것으로 확인되고 있다.

한편, 원칙적으로 소득재분배기능과 경제안정화기능은 중앙정부가, 재원배분기능은 지방자치단체가 분담하는 것이 바람직하다는 전통적인 재정기능배분론도 경제의 개방화·세계화의 진전, 지방분권의 확대에 따른 지방자치단체의 전략적 행동의 가능성 등을 감안하여 그 수정 필요성이 제기되고 있다(堀場勇夫, 1999:16-18). 우선, Musgrave와 Oates의 재정기능배분론에서는 지방자치단체를 단순히 수동적인 경제주체로 상정하고 있지만, 최근의 분석에는 지방자치단체가 보다 적극적으로 자신의 목적 달성을 위해서 행동하는 주체로 등장하고 있다. 또한 지방자치단체 상호간에도 지방자치단체가 보유하고 있는 정책수단을 활용하여 특정 지방세원이나 지방공공재 공급을 전략적으로 활용함으로써 국가 전체적으로는 좋지 않은 결과를 초래할 수도 있다. 이처럼 중앙정부와 지방자치단체, 지방자치단체 상호간에 게임적인 행동이 복잡하게 이루어질 수 있다는 점을 고려하여 세원배분 문제에 접근하는 것이 필요하게 되었다. 또한 소득재분배기능의 경우에도 종전에는 누진소득세제와 금전적 급부를 통해 수행되었으나, 최근에는 교육, 복지, 의료 등 준사적재의 제공을 통한 접근이 강화되고 있다. 이러한 준사적재의 제공을 통한 소득재분배기능을 수행함에 있어서는 지역주민들의 선호에 기초한 지방자치단체의 적극적인 역할이 기대되고 있다.

(2) 새로운 세원배분의 접근방법

새로운 세원배분론에서는 지방자치단체가 직면하고 있는 세출기능과 세수입의 괴리 문제 또는 수직적 재정불균형을 완화하기 위해서는 정부간 세원의 완전한 분리를 지양하는 대신에 세원의 공동이용방식을 허용하는 것이 필요하다는 관점을 공유하고 있다. 그리하여 세출 수요와 자체수입 조달능력을 최대한 일치시켜 수익과 부담의 관계를 명확히 하고, 예산제약의 경성화(hard budget constraint)를 유도하여 지방자치단체의 재정책임성을 강화하는 것을 지향하고 있다((池上岳彦, 2004: 116-117; Bird, 1999: 9-10; Shah, 2004: 18-25).

또한 새로운 세원배분론에서는 경제의 개방화·세계화의 확산으로 인해 재화와 서비스 및 인적자원의 국가간·지역간 이동이 자유롭게 이루어지고 있는 조건에 부합하는 세원배분방법을 개발하고 있다(堀場勇夫, 1999: 137-140). 이와 관련된 것이 재정 외부성(fiscal externality), 특히 조세 외부성 이론이다. 재정적 외부성은 세출과 세입 측면의 외부성으로 크게 구별된다. 세출 측면의 재정적 외부성은 재정지출의 누출효과로 인한 편익과 비용부담의 괴리 문제, 그리고 세출에 의한 경쟁 문제이다. 세입 측면의 재정적 외부성은 조세의 외부성이다. 조세의 외부성은 지방자치단체가 보유하고 있는 조세정책수단을 사용하여 지역의 공공재의 공급 비용을 낮추기도 하고, 과세 객체를 지역에 끌어들여 증수를 도모하는 등의 행동을 말하며, 조세수출과 조세경쟁의 두 가지 유형이 있다. 이러한 재정과 조세의 외부성을 고려한 정부간 세원배분 문제는 응익성 확보와 직결되어 있다.

한편, Bird(1999)는 새로운 세원배분방법과 관련하여 수직적 세원배분에 관한 3대원칙과 7소원칙을 제시하고 있다. 3대 원칙은 지방고유재원의 충분성, 지역성의 원칙, 효율성과 세무행정상의 원칙으로 구성되어 있다. 이러한 3대 원칙에 의거하여 이상적인 지방세가 갖추어야 할 7가지 소원칙으로 지방세수입의 탄력성과 안정성, 낮은 조세수출, 높은 가시성(visibility), 공평성, 낮은 이동성, 간소한 세무행정 등을 제시하고 있다.

새로운 세원배분론에 의하면 주요 세원의 정부단계별 배분의 적합성에 대해서도 관점이 달라지게 된다. 이와 관련하여 持田信樹(2004: 82)는 전통적 세원배분론과 정책론적 세원배분론에 의거한 주요세원의 정부간배분의 적합성과 그 이유를 <표1>과 같이 제시하고 있다.

<표 1> 정부간 세원배분론에 따른 주요세원의 정부간 배분의 적합성 비교

대상세원	전통적 세원배분론				정책론적 세원배분론
	과세 표준	세율 결정	세무 행정	이유·문제점	과세 표준	세율 결정	세무 행정	이유·문제점
고정자산세	광역	기초	기초	이동성이 낮음, 응익과세	광역	기초	기초	이동성이 낮음, 응익과세
개인소득세	중앙	중앙	중앙	재분배 기능과 안정화 기능 관련 세원, 이동성	중앙	광역 기초	광역 기초	일반응익원칙, 중복과세
법 인 세	중앙	중앙	중앙	높은 이동성, 안정화 기능 관련 세원	광역기초	광역 기초	광역 기초	일반응익원칙, 부가가치 베이스
소매매상세	광역	광역	광역	납세협력 비용	광역	광역	광역	납세협력 비용
부가가치세	중앙	중앙	중앙	경계통제, 경계간 세금조정 곤란	중앙	광역	광역	경계통제나 경계간 세금조정 가능

주: 중앙은 중앙정부, 광역은 광역자치단체, 기초는 기초자치단체를 의미함

자료: 持田信樹(2004: 82)

3) 전통적 세원배분론과 새로운 세원배분론의 비교

새로운 세원배분론은 전통적 세원배분론을 비판하는 데 초점이 있는 것이 아니라 재정분권을 성공적으로 추진하기 위한 정부간 세원배분체계의 개편 방향을 제시하는 데 목적을 두고 있다. 즉, 정부간 재원배분에 있어서 수직적 재정불균형이 노정되고 있는 가운데 이를 이전재원으로 보전하고 있는 현실을 직시하면서, 예산제약의 연성화를 방지하고, 재정분권을 성공적으로 진전시키기 위해서는 지방고유재원의 충분성과 편익에 비례한 거주지과세를 구현할 수 있는 세원배분체계를 설계하는 것이 필요하다는 점을 강조하고 있다.

또한 전통적 세원배분론은 지방자치단체간의 경쟁을 촉진하는 세원배분체계의 구축을 강조하는 데 반해 새로운 세원배분론, 특히 Bird의 정책론적 세원배분론에서는 지방고유재원의 충분성을 보장하는 가운데 지방재정의 책임성을 강화하기 위한 세원배분체계의 구축 방향을 제시하고 있다. 이러한 전통적 세원배분론과 새로운 세원배분론의 주요 특징을 비교하여 제시하면 <표 2>와 같다.

<표 2> 전통적 세원배분론과 새로운 세원배분론의 주요 특징 비교

비교 기준	전통적 세원배분론	새로운 세원배분론
모델의 기본성격	-전통적인 재정연방주의에 기초하여 자원배분기능을 담당하는 지방자치단체에 적합한 세원배분 방향 제시 -규범적 성격	-재정분권화를 성공적으로 추진하는 데 필요한 수직적 재정불균형을 해소하기 위한 세원배분 방향 제시 -정책론적 성격
지방자치단체의 재정기능 분담	-자원배분기능 담당	-자원배분기능을 담당하는 가운데 재분배기능과 경제안정화기능도 일정 부분 분담
세원배분방식	-세원분리방식과 지방세독립세방식 강조	-세원분리방식 외에 일정 세원의 정부간 공유 필요성 인정
세원배분의 기준	-효율성, 응익성 강조	-효율성과 재정책임성 강조
조세외부성에 대한 인식	-조세수출, 조세경쟁 통제 강조	-조세경쟁과 조세수출의 전략적 활용 가능
모델의 한계	-수직적 재정불균형 해소 소극적 -예산제약의 연성화 초래	-정부간 세원배분기준이 명확하지 않음

3. 광역·기초자치단체간 세원배분의 기준

1) 정부간 세원배분론과 바람직한 지방세가 갖추어야 할 원칙

전통적 세원배분론과 새로운 세원배분론을 통해 제시되는 정부간 세원배분기준 또는 바람직한 지방세가 갖추어야 할 조건들은 다음과 같이 집약해 볼 수 있다. 즉, 첫째, 지방세 부담배분의 측면에서 바람직한 지방세가 갖추어야 할 원칙(응익성, 부담분임성), 둘째, 지방세수 확보 측면에서 바람직한 지방세가 갖추어야 할 원칙(보편성, 신장성, 충분성, 안정성),  셋째, 자원배분기능에 대한 영향 측면에서 바람직한 지방세가 갖추어야 할 원칙(중립성), 넷째, 세무행정상의 측면에서 바람직한 지방세가 갖추어야 할 원칙(주민자치의 촉진, 징세비의 최소화, 지방자치단체의 과세자주권의 강화) 등으로 구분해 볼 수 있다.

정부간 세원배분론에서 제시되는 이러한 원칙들을 활용하여 어떤 세목을 어느 단계의 지방자치단체에 배분하는 것이 적합한가에 대한 세원배분의 기준과 방향을 도출할 수 있다. 그런데 지방세수 확보 측면에서 충분성의 원칙, 그리고 세무행정상의 원칙이나 중립성의 원칙은 특별시·광역시세나 자치구세가 공히 기본적으로 갖추어야 할 원칙이기 때문에 나머지 원칙들을 중심으로 자치단체계층간 바람직한 세원배분 기준을 도출할 필요가 있다.

) 광역시세와 자치구세를 공히 기초자치단체에서 부과·징수하고 있는 현행 지방세체계하에서 광역-기초자치단체간 세원배분기준으로서 세무행정상의 원칙은 별다른 의미가 없다.

2) 바람직한 지방세의 원칙과 광역·기초자치단체간 세원배분 기준

(1) 응익원칙

지역주민의 선택과 부담에 기초한 지방재정 운영을 담보하기 위해서는 지방세의 부과와 징수는 응익원칙을 기본으로 하는 것이 바람직하다(湯淺利夫, 1995: 233). 또한 지방자치단체의 재정적 역할이 지방공공재의 공급에 있다고 한다면, 지방세를 통한 부담배분의 기제는 원칙적으로 수익자부담원칙을 적용하는 것이 바람직하다고 할 수 있다. 따라서 지방세의 부과에 있어서는 지방행정서비스로부터 받는 이익에 상응하는 조세를 지불하는 응익적 부담을 중시해야 한다.

Musgrave가 자치단체계층간 세원분리의 기본적인 원리로서 제시한 응익원칙(benefit principle)은 바람직한 지방세의 원칙으로서 제시되고 있는 □정착성의 원칙□ 또는 □지역성의 원칙□과 연계된다. 정착성의 원칙에 의하면 지방세는 그 과세객체가 가급적 당해 자치단체의 관할구역 내에 정착화 또는 국지화함으로써 지역적인 이동이 적은 것이 적합하다.

□지역성의 원칙□에 의하면 재정의 외부성(fiscal externality)으로 인한 지방행정 구역간 자원배분의 비효율성이 초래되지 않도록 하기 위해서는 서비스의 특성(순수공공재, 준공공재, 사적재)에 따라 이의 공급에 필요한 지방세의 부과징수를 거주지주의(residence principle)로 할 것인가, 아니면 원천지주의(source principle)를 취할 것인가를 결정하여야 한다. 공공지출이 순수공공재인 경우 원천기준 조세(고정생산요소 조세)에 의거하여 재원을 조달하는 것이 효율적이며, 공공지출의 성격이 사적재인 경우에는 거주지주의 조세에 의해 재원을 조달하는 것이 효율적이다(Boadway and Wildasin, 1984: 503-504). 이러한 준거는 지방세 부과대상의 선정 방향에 대해서는 분명한 지침을 제시해 주고 있으나, 자치단체계층간 세원배분의 방향과 관련해서는 뚜렷한 지침이 되지 못하고 있다.

따라서 지역성의 원칙에 따른 자치단체계층간 세원배분기준으로는 거주지주의나 원천주의보다는 지방세원의 이동탄력성(elasticity of the local tax base)의 개념을 적용하는 것이 바람직하다. 지방세원의 이동탄력성은 자치단체간 조세경쟁과 조세수출을 초래하는 원인이 된다. 우선 분권화된 정부운영 환경하에서 이동성이 높은 세원에 무거운 세금을 부과하면 지방세원이 한 지역에서 다른 지역으로 이동하게 된다. 그렇게 되면 세원의 이동에 따른 교란이 발생하여 효율성이 떨어질 뿐 아니라 지방자치단체의 세입확보능력을 제약하게 된다(이준구, 1994: 675; Hyman, 1983: 627-628). 따라서 세원의 지역간 이동성이 높은 세목은 기초자치단체보다는 광역자치단체의 세원으로 할당하는 것이 지방자치단체의 세입확보능력을 높일 수 있고, 조세의 중립성도 덜 훼손하게 된다. 또한 조세경쟁을 초래할 수 있는 세원은 상위자치단체에 과세권을 배분하는 것이 재정지출의 효율성 제고 측면에서 바람직하다. 왜냐하면 조세수출을 통해 어느 자치단체가 부과한 세금의 일부분이 타지역(비거주자)에 거주하는 사람들에게 전가될 경우에는 적정수준을 초과하는 지출활동을 유발하는 유인으로 작용하기 때문이다(Boadway and Wildasin, 1984: 502-503).

) 이런 점에서 조세수출현상은 거주지주의원칙에 입각하여 거주자에 대해서 과세하지 않고 원천지주의에 의하여 고정생산요소에 대하여 과세하는 조세 또는 자원세 등과 같은 물세의 과세권은 상위자치단체에 배분하는 것이 바람직하다는 판단에 대한 강력한 논거가 될 수 있다(Boadway and Wildasin, 1984: 502-503).

한편, 응익원칙의 관점에서 보면 자치단체계층별 행정서비스(기능)로부터의 혜택과 부담을 체계적으로 연계시킬 수 있는 세원을 해당 자치단체계층에 배분하는 것이 바람직하다. 따라서 지방행정서비스의 공급 비용은 행정구역내의 주민, 자산, 사업활동에 대한 지방세 부과를 통해 조달하고, 자치단체계층별로 담당하고 있는 행정서비스의 혜택을 받는 대상에 따라 세원을 배분하는 것이 바람직하다(務台俊介 외, 1995: 68-69). 이런 관점에서 볼 때 기초자치단체에는 주민, 자산을 대상으로 과세하는 세목을 배분하고, 광역자치단체에는 사업활동, 소비활동에 대해 과세하는 세목을 배분할 수 있다.

(2) 부담분임성의 원칙

지방세부문의 조세부담은 지방자치단체 서비스의 양적·질적 수준에 대한 지역주민의 평가에 기초하여 개별적인 정치행정과정을 통해 결정되는 것이 바람직하다. 특히 생활정부로서의 지방자치단체가 주민들의 요구에 보다 적극적으로 부응할 수 있도록 하기 위해서는 지방행정의 수행에 필요한 재원은 가능한 한 주민들이 지방자치단체에 직접 납부하는 지방세를 통해 조달하는 것이 필요하다.

이런 맥락에서 지방자치단체의 권역 내에 거주하는 주민들이 집합적으로 소비하는 지방행정서비스 공급에 소요되는 공통비용을 나누어 분담하는 것이 필요하다는 원리가 지방세의 □부담분임성의 원칙□이다. 지방자치단체 중에서도 부담분임성의 원칙에 따라 집합적 소비에 대한 공동의 비용분담이 보다 강조되어야 할 자치단체는 주민들의 일상생활에 보다 근접한 생활정부인 기초자치단체라고 할 수 있다.

) 엄격한 의미에서 응익원칙이 공공서비스의 급부와 주민의 부담간에 개별적인 보상관계를 전제로 하는데 비하여 부담분임성의 원칙은 일반적인 수익을 전제로 하고 있다는 점에서 양자간에 다소의 차이가 있다. 그러나 지방공공재에 대한 대가로 지방한다는 점에서 보면 응익성과 부담분임성은 유사성이 있다(손광락, 2001: 202).

(3) 지역간 세수분포의 보편성

과세대상이 되는 조세의 세원이 지역간에 어느 정도 고르게 분포하고 있느냐도 지방세의 바람직한 원칙으로서 중요시되고 있다. 어떤 조세의 과세기초가 지역적으로 편재된 것이면 상위정부의 세원으로 배정하고, 지역적으로 비교적 고른 분포를 보이는 것이라면 하위정부의 세원으로 배정하는 것이 바람직하다.

(4) 세원의 안정성과 신장성

바람직한 지방세가 갖추어야 할 원칙 중의 하나인 세원의 안정성은 지방자치단체의 외부재원 조달능력의 한계 등을 감안할 때 경기변동에 따른 세수의 변동 폭이 크지 않아 안정적으로 수입을 확보할 수 있어야 한다는 것이다. 또한 신장성의 원칙은 지방자치단체가 행정수요의 변화에 탄력적으로 대응할 수 있도록 하기 위해서는 지방세 수입의 증가 속도가 행정수요의 변화를 비례적으로 반영할 수 있어야 한다는 기준이다.

세원의 보편성과 신장성을 자치단체계층간 세원배분기준으로 적용할 경우에는 광역자치단체는 주로 기관위임사무적인 정형 행정이 많은데 비해 기초자치단체의 행정은 말단행정으로서 주민과 직결된 서비스가 많기 때문에 광역자치단체에는 신장성이 높은 세목을 배분하고, 기초자치단체에는 안정성이 높은 세목을 배분하는 것이 바람직하다는 의견(이상희, 1992: 199-200)이 있다. 그러나 기초자치단체의 경우 조세수입의 안정적 확보가 광역자치단체에 비해 상대적으로 중요시되는 것임에 틀림없으나 신장성이 높은 세목을 광역자치단체에 우선적으로 배분하는 것은 적절치 않다고 할 수 있다. 왜냐하면 세수의 신장성과 탄력성이 낮을 경우 재정수요의 증가에 상응하는 지방세 수입을 확보할 수 없어 자치단체의 재정적 대응력을 계속 약화시키기 때문에 기초자치단체의 세수입 신장율이 광역자치단체에 비해 낮아야 할 이유가 없다. 따라서 보편성과 신장성은 광역·기초자치단체의 조세구조 설계 시 모두 중요하게 고려되어야 할 원칙이다. 특히, 광역·기초자치단체간 세원배분의 기준으로서 안정성과 신장성이 갖는 의미는 세원구성의 적정 조합을 통해 특별시·광역시세와 자치구세 전체 집합의 안정성과 신장성을 균형있게 확보해 주는 것이 필요하다.

) 1996년 서울시에서 구세인 종합토지세와 시세인 담배소비세의 맞교환을 추진하던 당시 세목교환을 반대하는 자치단체들이 내세웠던 반대논리 중의 하나는 종합토지세의 세수는 증가 추세에 있는 반면에 담배소비세는 금연의 확산 등으로 세수가 감소할 것이라는 점이었다(원윤희, 1996: 88).

Ⅲ. 특별시·광역시와 자치구간 세원배분체계의 적합성 평가

1. 특별시·광역시와 자치구간 세원배분제도와 특징

현재 □국세와지방세의조정등에관한법률□에서는 중복과세를 금지하는 세원분리방식을 채택하고 있다. 따라서 국가와 지방자치단체는 이 법에서 규정하고 있는 것을 제외하고는 과세물건이 중복되는 여하한 명목의 세법도 제정할 수 없다. 이러한 세원분리방식이 지방자치단체계층간 세원배분에도 그대로 적용되고 있다. 현행 지방세법에서는 시도 및 시군구 상호간의 완전한 독립세주의를 규정하고 있다.

이처럼 광역자치단체와 기초자치단체에 각기 일정한 전용세원을 배분하는 세원분리방식을 채택하고 있는 것은 중복과세를 금지하여 국민들에게 과중한 조세부담을 방지함과 아울러 지방자치단체 상호간 세원 침해를 차단함으로써 재정의 자주성을 확보하기 위한 것이다. 또한 지방세 자주성의 원칙에 따라 부과징수에 대한 책임의 귀속을 분명히 하자는 데에도 그 목적이 있다.

따라서 특별시·광역시에서도 본청과 자치구간 세원배분은 세원분리방식에 따라 각각 특별시·광역시세와 자치구세간 세목배분 형태로 이루어지고 있다. 또한 특별시와 광역시를 동일한 범주의 대도시자치단체로 간주하여 특별시·광역시세와 자치구세의 세목 구성 형태가 동일하다. 현재 17개의 지방세목 중에서 특별시·광역시세로 보통세 9개 세목(취득세, 등록세, 주민세, 자동차세, 주행세, 농업소득세, 도축세, 담배소비세, 레저세)과 목적세 4개 세목(공동시설세, 도시계획세, 지역개발세, 지방교육세) 등 총 13개 세목이 배분되고 있으며, 자치구세로는 보통세 3개 세목(재산세, 종합토지세, 면허세)과 목적세 1개 세목(사업소세) 등 총 4개 세목이 배분되고 있다.

) 구자치제의 도입 과정에서 자치구의 자주재원을 확보하기 위해 특별시세와 광역시세의 일부를 자치구세로 분할하였는 바, 이 때 특별시와 광역시를 동일하게 취급하여 재정력이 가장 우수한 서울특별시의 자치구를 기준으로 자치구세를 설계하였다(이영희 외, 2001: 2-3).

한편, 특별시·광역시에서는 본청과 자치구간 수직적 재정불균형을 조정하여 자치구가 분담하고 있는 기능을 수행하는 데 필요한 재원을 보장하는 가운데 자치구 상호간 수평적 재정불균형을 조정하기 위하여 지방재정조정제도의 일종인 조정교부금제도를 운영하고 있다. 현재 특별시·광역시는 취득세와 등록세 수입의 일정액을 재원으로 한 조정교부금을 일반교부금과 특별교부금의 형태로 구분하여 자치구에 배분하고 있다.

) 조정교부금의 재원은 각 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라 취득세와 등록세 수입의 일정액으로 설정하고 있다. 현재 조정교부금 재원으로 할애되는 취득세와 등록세 수입의 비율은 서울특별시 50%, 부산광역시 51%, 대구광역시 52%, 인천광역시 50%, 광주광역시 70%, 대전광역시 68%, 울산광역시 58% 등이다(이영희 외, 2001:27-28).

또한 조정교부금제도와는 별도로 본청과 자치구간 수직적 재정불균형 조정하기 위한 제도적 장치로 2002년부터 시행되고 있는 재정보전금제도가 있다. 이 제도는 2000년 12월 29일 개정된 지방세법부칙 제8조제2항에 의거하여 자동차분 면허세 폐지에 따른 세수결손을 보전하기 위하여 주행세 수입의 일부를 자치구에 배분하기 위해 도입된 것이다. 아울러 특별시와 광역시는 단체위임사무를 수행하는 데 필요한 경비지원 또는 시책추진 등을 위해 필요한 경우에는 시비보조금을 자치구에 지원하고 있다. 이밖에 자치구가 시세의 징수사무를 위임받아 수행하는데 소요되는 경비를 교부하기 위해 운영되고 있는 징수교부금제도를 통해서도 시세 수입의 일부가 자치구로 이전되고 있다. 현재 특별시와 광역시는 지방세법시행령의 규정에 따라 각 자치구별 시세 징수금액의 3%를 징수교부금으로 교부하고 있다.

) 특별시와 광역시가 자치구에 교부하는 재정보전금제도는 자동차분 면허세 폐지에 따른 세수 결손액(2000년 기준으로 전국적으로 2,000억원)을 보전하기 위하여 도입된 것이다. 자치구에 교부되는 재정보전금의 재원은 자동차분 등록세 폐지에 따른 전국 모든 자치단체의 세수결손액을 총액으로 하여 이를 각 자치단체별 비영업용 승용자동차 징수액을 기준으로 안분하여 주행세 수입으로 각 자치단체에 배분하고 있다. 특별시와 광역시는 주행세 수입의 일부로 안분받은 재정보전금을 일정 기준에 따라 다시 각 자치구에 배분하고 있다.

이와 같이 특별시·광역시와 자치구간의 세원배분은 일차적으로는 세원분리방식에 따른 세목배분(시세와 구세)의 형태로 이루어진다. 그러나 시세와 구세간의 세원배분에 따른 수직적·수평적 재정불균형 등을 조정하기 위해 운영되고 있는 조정교부금, 재정보전금, 시비보조금, 징수교부금 등을 통해 시세수입의 상당부분이 자치구로 재배분되고 있다. 따라서 특별시·광역시와 자치구간의 세원배분체계는 세원분리방식에 따른 시세와 구세간의 세목배분체계와는 별도로 시세수입 중에서 자치구로 재배분되거나 이전된 부분까지를 감안하여 최종지출단계에서 본청과 자치구가 실제 사용하는 재원을 기준으로 한 세원배분체계가 존재한다. 이 두 가지 측면을 구분하기 위하여 전자를 형식적 세원배분이라고 하며, 후자를 실질적 세원(재원)배분이라고 부르고 있다.

2. 특별시·광역시세와 자치구세간 세목배분체계의 적합성 평가

1) 응익원칙과 부담분임성원칙에 의거한 평가

(1) 광역시세의 적합성 평가

우선, 재산과세 중 자산의 거래이전에 과세하는 취득세와 등록세는 거래와 취득행위 및 등기·등록행위에 담세력이 있다는 추정하에 과세되는 세목으로 거래의 광역성이나 유통과세적인 성격을 감안할 때 상대적으로 광역자치단체 세목으로서의 적합성이 높게 인정된다.

둘째, 주민세 균등할은 □주민이 어떤 자치단체의 관할구역에 세대를 이루어 거주한다□는 사실 자체로서 납세의무가 발생한다는 점에서 가구세적인 성격을 띠고 있으며, 지방자치단체를 구성하는 주민들에게 최소한의 경비를 분담케 함으로써 □주민개세의 원리□ 또는 □주민참여□를 도모하기 위한 세목이다. 따라서 주민세 균등할은 거주지주의에 기초한 지역성의 원칙과 부담분임성의 원칙을 효과적으로 살릴 수 있어 자치구세로서의 적합성이 높다. 또한 거주지주의에 기초한 개인소득과세의 형태를 취하고 있는 주민세 소득할은 기초자치단체 세원으로서의 적합성도 인정되나, 직주분리가 확대됨에 따라 거주지주의와 원천지주의에 따른 세원조정의 문제가 발생하고 있는 대도시지역에서는 지역성의 원칙에 따른 지방행정서비스로부터의 편익과 비용부담의 연계 측면에서 광역자치단체 세원으로서의 적합성이 상대적으로 더 높은 것으로 평가된다. 또한 부담분임성의 측면에서 지역주민들이 광역자치단체에 일정 몫의 세수를 기여하는 것이 필요하다는 점에서도 주민세 소득할은 광역시세로서의 적합성이 높게 인정된다.

) 주민세 소득할의 경우 일부 소득세(예: 근로소득세, 분리과세 이자배당 소득세 등)가 소득발생지에서 원천과세되는 측면에서 응익성의 원칙을 살리는데 문제가 있다는 지적을 받고 있다(김종순, 2000: 127; 손광락, 2001: 202).

셋째, 자동차세는 자동차의 소유에 대하여 과세하는 대물과세로서 자동차라는 특정의 유체물에 대해 과세하는 특별재산세의 일종이라고 할 수 있는 동시에 도로손상 및 환경오염에 대한 책임을 일정 수준 분담하는 부담금적 성격도 일부 띠고 있었다(오연천, 1987: 148). 또한 자동차는 운행에 따라 마모되는 소비재의 성격을 띠고 있다는 점에서 소비과세로서의 성격도 띠고 있다(권강웅, 2004: 831). 그러나 주행세의 도입으로 자동차세의 도로사용에 대한 부담금적 성격과 규제과세적 성격은 크게 약화되었다. 반면에 차령이 3년 이상인 자가용 승용차에 대하여 매년 5%씩 최고 50%를 한도로 경감과세하는 중고자동차에 대한 차등과세제도가 도입됨에 따라 자동차세의 대물과세 및 특별재산과세적 성격은 더욱 강화되고 있다. 이처럼 자동차세의 재산과세적 성격이 부각되고 있는 가운데 자동차 등록업무를 자치구에서 분장하고 있다는 점에서 응익원칙의 관점에서 볼 때 자치구세로서의 적합성이 인정된다. 다만, 자동차세는 세원의 이동탄력성이 비교적 높고 조세경쟁이 야기될 수도 있다는 점에서 광역시세로서의 적합성도 일부 인정된다.

) 따라서 자동차세는 재산과세적 성격, 수익과세적 성격, 도로사용에 대한 부담금적 성격, 그리고 규제과세적 성격을 동시에 내포하고 있었다.

넷째, 주행세는 기본적으로 소비과세의 일종이며, 교통세(유류관련 특별소비세)를 국세와 지방세의 공동세원으로 전환한 근거가 자동차의 도로이용에 따른 비용분담원칙을 확보하는데 있었다(라휘문·이삼주, 1998). 따라서 주행세는 응익원칙의 관점에서 볼 때 지방도로관련 행정기능을 분담하고 있는 광역자치단체의 세원으로서의 적합성이 인정된다.

다섯째, 소비과세로 분류되고 있는 도축세, 담배소비세, 레저세, 지역개발세 등은 동 세원의 특성상 광역자치단체 세목으로서의 적합성이 높게 인정된다. 그러나 생활권의 확대와 직주분리에 따른 편익과 비용분담의 불일치를 해소한다는 측면에서는 지역별 판매실적에 따라 세수입을 배분하고 있는 담배소비세의 경우에는 자치구세로서의 적합성이 일부 인정된다. 특히 담배소비세는 담배사업자가 지역별 판매실적에 따라 세수를 배분하고 있어 소비과세로서의 전형적인 특성이 상당히 약화되어 있을 뿐 아니라 징세행정상의 비효율성도 발생하지 않기 때문에 자치구세로서의 적합성이 인정된다. 또한 지역개발세는 주로 각 지역의 특수 부존자원을 과세대상으로 하고 있어 세원의 이동탄력성이 낮을 뿐 아니라 이러한 부존자원의 이용과정에서 당해 지역의 개발을 제약하거나 추가적인 행·재정수요를 유발하고 있다는 점에서 기초자치단체의 세목으로서의 적합성이 일부 인정된다. 그러나 지역간 경계의 구분이 명확하지 않는 대도시자치단체에서는 이러한 특성을 부각시키기 어렵다는 점에서 자치구세로서의 적합성이 크게 약화되고 있다. 또한 지역개발과 주민편익시설 확충을 위한 경비에 충당하기 위하여 부과하는 지역개발세의 과세목적을 감안하면 광역자치단체 세목으로서의 적합성이 인정된다.

) 그러나 담배소비세가 죄악세의 일종으로 지방자치단체에게 과세권을 배분할 경우에는 조세수출, 조세경쟁 등의 문제를 야기시킬 가능성이 많다는 점에서 국세로 전환해야 한다는 주장도 있다(안종석·박정수, 1996: 146-147). 또한 소비억제세의 일종인 담배소비세를 자치구세로 배분하게 되면, 지역간 세수확보 경쟁을 초래할 가능성이 있다는 점에서 자치구의 기간세로 적합하지 않다는 비판도 제기되고 있다(김종순, 2000: 128). 아울러 지방교육재정교부금법에 의해 특별시와 광역시는 담배소비세 수입의 45%를 교육비특별회계로 전출하도록 규정되어 있다는 점도 담배소비세의 자치구로서의 적합성을 제약하는 요인으로 지적되고 있다(손광락, 2001: 215).

여섯째, 농업소득세는 기본적으로 개인소득과세로서의 성격을 띠고 있고, 주거지주의에 의거하여 과세되기 때문에 기초자치단체의 세목으로서의 적합성이 인정된다. 그러나 대도시 자치단체에서는 농업관련 행정기능이 광역자치단체에서 수행되고 있기 때문에 응익원칙의 관점에서는 광역자치단체 세목으로서의 적합성도 인정된다.

일곱째, 공동시설세는 화재발생의 우려가 있는 건축물·선박 등에 세금을 부과함으로써 지방자치단체 소관 기능 중의 하나인 화재예방시설의 설치·운영에 소요되는 비용을 충당하기 위한 취지에서 도입된 목적세이다. 따라서 소방행정의 광역화에 따라 동 업무의 총괄기능을 광역자치단체에서 맡고 있기 때문에 공동시설세는 광역시세로서의 적합성이 인정된다.

여덟째, 도시계획세는 도시계획사업에 필요한 비용에 충당하기 위하여 외부경제로 인해 장차 개발이익을 가져다 줄 도시계획지역의 토지 및 건축물에 과세하는 대표적인 응익과세이다. 도시계획세는 과세대상의 이동탄력성이 낮기 때문에 기초자치단체의 세원이 갖추어야 할 응익원칙에 부합하는 세목이다. 그러나 대도시지역에서는 도시계획업무를 주로 광역자치단체가 담당하고 있기 때문에 자치단체계층별 행정기능과 지방세원을 유기적으로 연계시켜 편익과 비용부담을 일치시키기 위한 응익과세원칙에 비추어 볼 때 광역자치단체 세목으로서의 적합성이 더 높게 인정된다. 또한 목적세라는 도시계획세의 성격을 감안할 때 도시계획업무를 담당하고 있는 광역자치단체에 세원을 배분하는 것이 합리적이라고 할 수 있다. 단, 도시계획세가 명목상의 목적세에 불과하다는 점을 고려할 때 과세대상의 성격 측면에서는 자치구세로서의 적합성도 인정된다.

(2) 자치구세의 적합성 평가

우선, 보유재산과세에 속하는 재산세와 종합토지세는 세원의 이동탄력성이 낮아 응익원칙을 살리는데 적합하고, 기초자치단체의 각종 활동이 재산가치 형성에 영향을 준다는 점에서 자치구세로서의 적합성이 높다. 그러나 종합토지세는 지방자치단체가 부과할 세액을 산정하기 위하여 중앙정부가 전국에 산재한 토지의 과표를 합산하여 세액을 계산한 다음에, 다시 토지소재지별로 과표금액에 따라 이를 안분하는 절차를 거치는 등의 징세행정상의 난점으로 인하여 기초자치단체 세목으로서의 적합성이 떨어지고 있다. 또한 대도시 자치단체에 있어서 토지가액의 상승은 자치구보다는 광역자치단체의 각종 개발행정에서 기인한 바 크다는 점을 고려할 때 응익원칙의 관점에서 종합토지세는 광역자치단체 세목으로서의 적합성도 인정할 수 있다(하연섭, 1996: 76). 또한 종합토지세를 주거용과 비주거용으로 구분할 때, 전자는 지역성의 원칙 측면에서 자치구세로서의 적합성이 인정되나, 비주거용 토지의 경우에는 주거유무와는 관계없이 과세되고, 법인이 몰려있는 특정지역 주민들은 비거주자의 세금부담(조세수출)을 향유하고 있다는 점에서 자치구세로서의 적합성이 크게 떨어지는 것으로 평가되고 있다(원윤희, 1996: 89; 유경문, 2004: 15).

둘째, 사업소세는 사업소의 설치에 따른 도시의 환경개선 및 정비 등에 필요한 비용을 충당하기 위한 자치구 목적세로 부과·징수되고 있다. 그러나 지방행정서비스와 과세대상(종업원할, 재산할)간의 수익관계 또는 응익성을 분석해 보면 광역자치단체와의 관련성이 상대적으로 높은 것으로 나타나고 있다. 사실상 사업소의 입지선정은 광역자치단체에서 주로 담당하고 있는 공단개발, 도로건설 등과 같은 사회간접자본의 확충, 그리고 산업경제지원활동 등에 따라 크게 영향을 받게 되며, 사업활동을 수행함에 있어서도 광역자치단체의 각종 산업지원활동과 사회간접자본 확충에 따른 외부효과를 누리고 있다. 또한 사업소세는 도시계획세와 사실상 입법 목적이 중복되고 있는 세목으로서 도시계획세가 도시계획과 관련된 광범위한 일반적 목적에 대한 목적세라고 한다면, 사업소세는 환경분야라는 부분적·특정목적에 대한 목적세라고 할 수 있다(오연천, 1987: 174). 따라서 사업소세는 도시계획세와 함께 광역자치단체의 세목으로 배분하는 것이 합리적이라고 할 수 있다. 또한 앞으로 지방자치단체의 소득과세 확충을 위한 □지방소득세□의 신설 방안이 모색될 경우 사업소세 종업원할은 국세로의 통폐합 또는 소득과세 관련 지방세목과의 통폐합 대상으로 인정되고 있다는 점에서도 광역시세로서의 적합성이 인정된다. 다만, 사업소세 재산할은 과세대상이 되는 건축물이 자치구에 고착되어 이동성이 없고, 보유재산과세의 일종이라는 점에서 자치구세로서의 적합성이 높다.

셋째, 면허세는 국가, 지방자치단체 또는 국가사무의 위임을 받은 공공단체 등으로부터 일정한 면허를 받는 자에게 과세하는 유통과세의 일종인 동시에 면허 등을 받는 당해 행위에 대하여 과세하는 행위세의 성격을 띠고 있다. 또한 국가나 지방자치단체로부터 면허 등을 받음으로 인하여 다른 사람이 누릴 수 없는 혜택을 받게 되는 그 수익성에 대하여 과세하는 수익과세적 성격을 띠고 있는 동시에 특정한 면허에 대한 일종의 수수료 성격을 가진 보상원칙이 가미된 세목이다. 이처럼 면허세는 공권력주체의 행정서비스와 결부되어 과세는 세목이라는 점에서 자치구에 비해 광범위한 행정권한을 행사하고 있는 광역자치단체의 세목으로서의 적합성이 더 높은 것으로 평가된다.

) 자동차 등록에 관한 면허세가 존재했던 당시에는 자동차 등록업무를 자치구에서 담당하고 있다는 점과 자동차에 대한 과세의 특성을 감안할 때 자치구세로서의 적합성을 인정할 수 있었다. 그러나 자동차 등록에 관한 면허세가 폐지된 현 시점에서는 등록세의 자치구세로서의 적합성은 크게 약화되었다고 할 수 있다.

2) 보편성의 원칙에 의거한 평가

해당 지역의 면적, 인구 규모와 지역경제력을 반영하는 상대적인 세원분포의 불균형은 불가피한 측면이 있다. 따라서 세목별 세수입의 보편성을 평가하는 데는 단순변이계수보다는 해당 지역의 인구비중을 가중치로 사용한 가중변이계수를 이용하는 것이 바람직하다.

2001년도 징수실적을 기준으로 특별시세와 광역시세 및 자치구세의 가중변이계수를 측정한 결과는 <표 3>과 같다. 다만, 여기서 담배소비세는 자치구별 징수실적 자료가 생산되지 않고 있어 특별시와 광역시별로 전체 인구 대비 해당 자치구의 인구 비중에 따라 세수입을 배분하여 단순변이계수를 산정하였다. 또한 주행세는 납세의무자가 정유제조장 및 세관 소재지의 시장·군수에게 세금을 납부한 다음에 자치단체별 전년도 자가용승용차분 자동차세 징수액 비율로 안분하여 배분하고 있기 때문에 가중변이계수 측정 대상 세목에서 제외하였다. 그리고 광역시의 경우에는 현재 광역시 산하에 속해 있으나 시군세체계에 따라 세원이 배분되고 있는 군자치단체를 제외한 상태에서 세목별 가중변이계수를 산정하였다. 한편, 자치구별 인구와 특별시·광역시 전체 인구는 2001.12.31 현재 기준 주민등록인구통계를 활용하였다.

) 주행세는 자가용승용차분 자동차세의 징수실적과 연계하여 각 자치단체별로 안분되고 있기 때문에 세수분포가 자동차세와 동일할 것으로 추정된다.

우선, 서울특별시의 경우 자치구세 전체의 가중변이계수가 특별시세 전체의 가중변이계수보다 크다. 이것은 종합토지세와 사업소세의 세수 보편성이 낮은 데서 기인한 것이다. 따라서 특별시 자치구세 중에서 종합토지세와 사업소세는 보편성 측면에서 자치구세로서의 적합성이 낮은 것으로 평가된다. 특히 사업소세가 더욱 그러하다. 반면에 특별시세 세목 중에서 취득세, 등록세, 자동차세, 담배소비세, 도시계획세, 지역개발세 등은 세수의 보편성이 비교적 높다. 특히, 보편성 측면에서 볼 때 자동차세와 담배소비세의 자치구세로서의 적합성이 높게 평가된다.

<표 3> 특별시·광역시의 세목별 가중변이계수 측정 결과

구 분	특별시 광역시	서 울 특별시	광 역 시
			전 체	부 산	대 구	인 천	광 주	대 전	울 산
시세·구세 합 계	0.102	0.153	0.061	0.079	0.109	0.162	0.139	0.153	0.126
시세 합계	0.100	0.147	0.059	0.082	0.113	0.159	0.140	0.158	0.151
취 득 세	0.076	0.109	0.099	0.066	0.078	0.330	0.100	0.226	0.145
등 록 세	0.083	0.129	0.057	0.071	0.071	0.116	0.104	0.224	0.166
주 민 세	0.236	0.359	0.114	0.193	0.352	0.223	0.448	0.142	0.310
자 동 차 세	0.033	0.068	0.024	0.049	0.100	0.063	0.016	0.056	0.200
농업소득세	0.602	0.502	0.883	1.339	0.904	0.743	-	-	-
도 축 세	0.334	0.654	0.325	0.849	0.616	0.796	0.424	10.080	0.842
레 저 세	0.296	0.337	0.734	-	-	1.129	1.456	0.599	0.355
담배소비세	0.060	0.057	0.078	0.110	0.153	0.150	0.205	0.204	0.143
도시계획세	0.070	0.131	0.048	0.082	0.178	0.120	0.120	0.061	0.227
공동시설세	0.098	0.191	0.071	0.115	0.160	0.177	0.158	0.088	0.145
지역개발세	0.122	0.112	0.146	0.249	0.164	0.215	0.280	0.545	0.287
지방교육세	0.085	0.113	0.059	0.097	0.143	0.154	0.218	0.179	0.182
구세 합계	0.116	0.211	0.077	0.124	0.208	0.113	0.168	0.157	0.384
면 허 세	0.056	0.096	0.069	0.118	0.137	0.169	0.145	0.072	0.447
재 산 세	0.069	0.131	0.058	0.086	0.133	0.143	0.114	0.088	0.417
종합토지세	0.131	0.226	0.109	0.138	0.304	0.326	0.231	0.169	0.409
사 업 소 세	0.197	0.332	0.190	0.204	0.178	0.289	0.209	0.406	0.460

주: 2001년도 지방세 징수 실적 기준

자료: 행정자치부(2002)에 의거하여 작성

다음으로, 광역시의 경우 6개 광역시 전체를 대상으로 산정한 가중변이계수로는 광역시별 세수분포의 실태를 평가하는 데 한계가 있기 때문에 각 광역시별로 산정한 광역시세와 자치구세의 가중변이계수를 분석하는 것이 필요하다. 전체적으로 볼 때 광역시는 특별시에 비해 지방세의 세수가 고르게 분포하고 있다. 다만, 울산광역시는 오히려 특별시보다 세수분포가 편중되어 있다. 또한 부산, 대구, 광주, 울산 등 4개 지역에서는 광역시세에 비해 자치구세의 보편성이 상대적으로 더 낮다. 그 원인은 역시 종합토지세와 사업소세 세수분포의 불균형에서 찾을 수 있다. 그 결과 광역시 자치구에서도 보편성 측면에서 볼 때 종합토지세와 사업소세, 특히 사업소세의 자치구세로서의 적합성이 낮은 것으로 평가된다. 반면에 광역시세 중에서 취득세, 등록세, 자동차세, 담배소비세, 도시계획세, 공동시설세 등의 세목은 세수분포의 보편성이 비교적 우수한 것으로 평가된다. 특히, 자동차세와 담배소비세는 세수분포의 보편성 측면에서 자치구세로서의 적합성이 높게 인정된다.

이상의 분석 결과를 종합해 볼 때 세수분포의 보편성 측면에서 현행 특별시·광역시세 중에서 자동차세, 도시계획세, 공동시설세, 취득세, 등록세, 담배소비세 등의 세목들은 공히 자치구세로서의 적합성이 인정된다. 특히, 자동차세는 현행 자치구세 세목들보다 더욱 고른 분포를 보이고 있어 자치구세로서의 적합성이 높게 인정된다. 반면에 현행 자치구세 중에서 종합토지세와 사업소세는 보편성이 낮아 자치구세로서의 적합성이 떨어지고 있다. 특히, 전체 자치구세 수입의 50% 정도를 점하고 있는 종합토지세의 보편성이 낮아 특별시·광역시와 자치구간 재정분권화를 제약하는 주요 요인으로 작용하고 있다. 따라서 보편성 측면에서 볼 때 현행 자치구세의 세목배분체계는 그 적합성이 낮은 것으로 평가된다.

<표 4> 자치단체별 지방세목의 세수 규모와 비중 및 순위

(단위: 10억원, %)

구 분	서울		부산		대구		인천		광주		대전		울 산
취 득 세	1,048(13.4)	3	260(14.9)	2	147(14.1)	2	216(17.3)	2	82(14.4)	2	96(14.2)	2	67(13.2)	4
등 록 세	1,739(22.4)	1	377(21.7)	1	223(21.4)	1	314(25.1)	1	121(21.3)	1	157(23.2)	1	94(18.5)	1
주 민 세	1,497(19.3)	2	189(10.8)	4	105(10.0)	5	121(9.7)	4	47(8.2)	6	80(11.8)	4	85(16.9)	2
자동차세	442(5.7)	7	121(7.0)	6	101(9.7)	6	95(7.6)	6	52(9.2)	5	61(8.9)	6	43(8.4)	6
농업소득세	0.005(0.0)	17	0.004(0.0)	16	0.001(0.0)	16	0.002(0.0)	17	-		-		-
도 축 세	3(0.1)	15	0.715(0.1)	15	0.763(0.1)	14	0.897(0.1)	15	0.852(0.2)	15	0.631(0.1)	15	0.326(0.1)	14
레 저 세	245(3.2)	9	-		-		11(0.8)	13	10(1.8)	10	12(1.8)	11	-
담배소비세	557(7.2)	5	171(9.8)	5	120(11.4)	4	115(9.2)	5	64(11.2)	4	68(10.1)	5	46(9.2)	5
주 행 세	121(1.5)	12	39(2.2)	11	28(2.7)	10	26(2.1)	10	14(2.5)	11	15(2.2)	10	10(2.1)	12
도시계획세	279(3.6)	8	75(4.3)	8	49(4.7)	8	46(3.6)	8	26(4.6)	8	26(3.8)	8	19(3.7)	9
공동시설세	93(1.2)	13	26(1.5)	12	17(1.6)	11	18(1.5)	12	9(1.6)	12	10(1.6)	13	11(2.1)	11
지역개발세	0.577(0.0)	16	71(4.1)	9	0.335(0.0)	15	0.071(0.0)	16	0.176(0.0)	16	0.256(0.0)	16	0.212(0.0)	15
지방교육세	950(12.2)	4	211(12.1)	3	144(13.7)	3	160(12.8)	3	78(13.8)	3	86(12.8)	3	67(13.3)	3
면 허 세	15(0.2)	14	5(0.3)	14	3(0.3)	13	3(0.3)	14	2(0.4)	14	2(0.3)	14	1(0.3)	13
재 산 세	205(2.6)	10	55(3.2)	10	38(3.6)	9	39(3.1)	9	20(3.6)	9	24(3.5)	9	16(3.2)	10
종합토지세	448(5.8)	6	118(6.8)	7	58(5.6)	7	65(5.2)	7	32(5.7)	7	27(4.1)	7	23(4.6)	7
사업소세	128(1.6)	11	21(1.2)	13	11(1.1)	12	20(1.6)	11	8(1.5)	13	11(1.6)	12	22(4.4)	8
합 계	7,770(100.0)		1,740(100.0)		1,045(100.0)		1,250(100.0)		566(100.0)		676(100.0)		505(100.0)

주: 2001년도 징수실적 기준. 각 자치단체의 세목별 세수규모와 비율을 제시한 우측란에 표시된 숫자는 세수규모의 상대적 순위임

자료: 행정자치부(2002)에 의거하여 작성

3) 충분성의 원칙에 의거한 평가

충분성의 원칙에 의거하여 특별시·광역시세와 자치구세간 세목 배분의 적정성을 평가하기 위해서는 단위 세목별 세수규모와 상대적인 비중을 분석할 필요가 있다. <표 4>는 2001년 지방세 징수실적을 기준으로 서울특별시와 6대 광역시를 대상으로 세목별 세수규모와 그 구성비 및 상대적인 순위를 제시한 것이다. 각 자치단체별 전체 지방세수에서 5% 이상의 비중을 점하고 있는 기간세목(목적세인 지방교육세 제외)으로는 특별시와 광역시에서 공히 등록세, 취득세, 주민세, 담배소비세, 자동차세, 종합토지세 등의 6개 세목이 있다. 반면에 면허세, 도축세, 지역개발세, 농업소득세 등의 세목은 해당 자치단체의 전체 지방세 수입에서 차지하는 세수규모가 0.5%에도 미치지 못할 정도로 미미하다.

각 세목별 세수 규모와 상대적 비중에 대한 분석 결과를 놓고 볼 때 자치구세는 종합토지세를 제외하고는 세수 규모와 비중이 영세한 세목들로 구성되어 있다. 따라서 현행 자치구세의 세목배분체계는 충분성의 원칙을 제대로 반영하지 못하고 있는 것으로 평가된다.

4) 신장성과 안정성의 원칙에 의거한 평가

특별시·광역시세와 자치구세의 신장성과 안정성을 평가하기 위해 주요 세목별로 전년대비 연차별 세수증감률 추이, 1995-2001년 동안의 평균 세수증감률, 세수증감률의 변이계수 등을 분석하였다.

) 세수 증감률 분석 대상에서 세수규모가 미미하거나 최근 신설된 특별시·광역시세의 일부 세목들(농업소득세, 도축세, 레저세, 주행세, 공동시설세, 지역개발세)을 제외하였다. 또한 신장성 측정 기간을 지방자치제가 실시된 1991년부터 하지 않고, 1995년 이후의 자료를 사용한 것은 고도성장기의 세수 증가율 추세가 최근의 저성장기의 추세와는 다르다는 점을 고려하여, 최근의 추세 경향을 보다 많이 반영하기 위한 것이다.

<표 5> 특별시·광역시세와 자치구세의 세수 증감률 분석 결과

(단위 : %)

		연차별 증감률 추이							평 균 증감률	증 감 률 변이계수
		1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
특별시세	취 득 세	16.29	9.30	13.50	-30.29	46.04	-2.19	28.06	11.53	1.92
	등 록 세	7.73	23.60	8.18	-23.40	46.98	4.64	24.10	13.11	1.53
	주 민 세	23.89	11.74	18.66	20.58	-4.94	29.49	4.65	14.86	0.74
	자동차세	8.80	5.82	8.07	1.76	-12.68	4.15	-5.83	1.44	5.09
	담배소비세	-0.65	7.80	2.34	-0.54	-8.88	9.46	8.02	2.50	2.41
	도시계획세	16.75	4.84	2.86	-0.92	2.89	3.89	3.53	4.83	1.06
광역시세	취 득 세	8.59	21.81	-2.63	-15.76	16.24	2.23	17.79	6.89	1.78
	등 록 세	12.09	7.95	14.68	-20.57	19.93	0.43	22.04	8.07	1.67
	주 민 세	22.24	24.48	12.04	14.78	-13.71	36.55	-4.75	13.09	1.22
	자동차세	19.90	17.47	23.30	5.05	-10.61	3.56	-6.92	7.39	1.66
	담배소비세	7.04	2.43	7.66	-2.42	-7.45	0.36	15.78	3.34	2.10
	도시계획세	13.35	6.00	14.42	4.60	3.86	-5.04	11.85	7.01	0.90
자치구세 (특별시)	면 허 세	17.91	23.75	-25.71	5.72	-4.78	-1.33	-76.89	-8.76	3.60
	재 산 세	-7.93	8.84	4.63	3.78	5.35	7.43	3.69	3.68	1.37
	종합토지세	20.62	-0.44	0.72	-9.19	1.79	5.04	2.18	2.96	2.80
	사 업 소 세	19.38	21.29	6.57	-13.50	1.00	20.42	11.09	9.46	1.24
자치구세 (광역시)	면 허 세	22.70	30.11	-10.23	6.90	3.19	-10.32	-75.01	-4.66	6.86
	재 산 세	-3.21	10.10	19.66	13.52	8.31	-4.86	11.82	7.90	1.04
	종합토지세	24.10	1.55	9.21	-5.35	2.95	-8.57	13.34	5.31	1.96
	사 업 소 세	13.71	15.28	34.66	-11.75	-8.77	-5.15	40.71	11.24	1.72

주 : 각 연도별 징수실적 기준, 전년대비 증감률

우선, 1995년부터 2001까지의 기간을 대상으로 각 세목별 연차별 세수 증감률 추이와 평균 증감률 산정 결과를 놓고 볼 때, 특별시세 중에서는 주민세, 취득세, 등록세의 신장성이 높고, 도시계획세는 중간 정도이며, 담배소비세와 자동차세는 신장성이 낮은 것으로 평가된다. 또한 광역시세 중에서는 주민세의 세수 신장성이 우수하고, 취득세, 등록세, 자동차세, 도시계획세의 세수 신장성은 중간 정도이며, 담배소비세는 세수 신장성이 낮은 것으로 평가된다. 다음으로, 자치구세 중에서는 사업소세의 신장성이 특별시·광역시에서 공히 우수한 것으로 평가된다. 재산세와 종합토지세의 경우 광역시 자치구에서는 신장성이 비교적 높지만, 특별시에서는 낮은 것으로 평가된다. 면허세의 경우에는 2001년 자동차분 면허세 폐지에 따른 세수 급감으로 인해 특별시·광역시에서 공히 평균 세수증감률이 마이너스(-)를 기록하고 있다. 이러한 분석 결과를 종합해 보면 특별시·광역시세가 자치구세보다 신장성 측면에서 우수한 것으로 평가된다.

) 각 세목별 세수 신장성을 평가하는 기준은 다음과 같이 설정하였다. 1995-2001년 동안의 평균 증가율이 10% 이상이면 신장성이 높은 것으로 평가하였고, 9%에서 5% 내외까지는 중간정도, 4% 이하는 낮은 것으로 평가하였다.

<표 6> 특별시·광역시세와 자치구세의 적합성 평가 결과

세 목 별		응익원칙 및 부담분임성	보편성		충분성		신장성		안정성		종합평가
			특별시	광역시	특별시	광역시	특별시	광역시	특별시	광역시
취 득 세		시세	높음	높음	높음	높음	높음	중간	중간	중간	특별·광역시세
등 록 세		시세	중간	높음	높음	높음	높음	중간	중간	중간	특별·광역시세
주민세	균등할	자치구세	높음	높음	낮음	낮음	낮음	낮음	높음	높음	자치구세
	소득할	시세/자치구세	낮음	중간	높음	높음	높음	높음	높음	높음	특별·광역시세/자치구세
자동차세		자치구세	높음	높음	높음	높음	낮음	중간	낮음	중간	자치구세
주 행 세		시세	높음	높음	낮음	중간	-	-	-	-	특별·광역시세
농업소득세		시세/자치구세	낮음	낮음	낮음	낮음	-	-	-	-	특별·광역시세
지역개발세		시세	중간	중간	낮음	낮음	-	-	-	-	특별·광역시세
도 축 세		시세	낮음	낮음	낮음	낮음	-	-	-	-	특별·광역시세
레 저 세		시세	낮음	낮음	중간	낮음	-	-	-	-	특별·광역시세
담배소비세		시세/자치구세	높음	높음	높음	높음	낮음	낮음	낮음	중간	특별·광역시세/ 자치구세
도시계획세		시세/자치구세	중간	높음	중간	중간	중간	중간	높음	높음	특별·광역시세/ 자치구세
공동시설세		시세	중간	높음	낮음	낮음	-	-	-	-	특별·광역시세
면 허 세		시세	높음	높음	낮음	낮음	낮음	낮음	낮음	낮음	특별·광역시세
재 산 세		자치구세	중간	높음	중간	중간	낮음	중간	중간	높음	자치구세
종합토지세		자치구세/시세	낮음	중간	높음	높음	낮음	중간	낮음	중간	자치구세/ 특별·광역시세
사업소세		시세/자치구세	낮음	중간	낮음	낮음	높음	높음	높음	중간	특별·광역시세

한편, 지방세목별 세수의 안정성은 연차별 증감률 추이와 증감률 변이계수를 활용하여 평가할 수 있다. 증감률 변이계수를 중심으로 해서 보면, 특별시세 중에서는 주민세와 도시계획세, 광역시세 중에서는 도시계획세와 주민세, 그리고 특별시 자치구세 중에서는 재산세와 사업소세, 광역시 자치구세 중에서는 재산세가 세수 안정성 측면에서 우수한 것으로 평가된다. 또한 특별시·광역시세 중에서 취득세와 등록세, 광역시세 중에서 자동차세, 광역시 자치구세 중에서 종합토지세와 사업소세 등은 안정성 측면에서 중간 수준을 기록하고 있다. 그러나 특별시세 중에서 담배소비세와 자동차세, 광역시세 중에서 담배소비세, 특별시 자치구세 중에서 면허세와 종합토지세, 광역시 자치구세 중에서 면허세 등은 안정성이 매우 낮은 것으로 평가된다.

) 증감률 변이계수를 활용한 세수 안정성 평가 기준은 다음과 같이 설정하였다. 우선, 변이계수가 1.0 내외인 경우에는 안정성이 높은 것으로 평가하였고, 변이계수가 1.5 이상 2.0 내외인 경우에는 중간정도로, 그리고 2.0을 초과하는 경우에는 낮은 것으로 평가하였다.

이상의 분석 결과를 기초로 주요 지방세목의 자치구세로서의 적합성을 평가해 보면 다음과 같다. 우선, 취득세와 등록세는 세수 신장성은 대체적으로 우수하나 안정성이 떨어져 자치구세로서의 적합성이 낮은 것으로 평가된다. 둘째, 담배소비세는 세수 신장성이 낮을 뿐 아니라 안정성도 떨어져 자치구세로서의 적합성이 높지 않다. 셋째, 주민세와 도시계획세는 신장성이 높은 가운데 안정성도 갖추고 있어 자치구세로서의 적합성이 높은 것으로 평가된다. 넷째, 자동차세의 경우 특별시에서는 세수의 신장성과 안정성이 공히 낮은 수준을 기록하고 있으나, 광역시에서는 신장성과 안정성이 비교적 높은 수준을 보이고 있다. 최근 자동차세의 신장성이 낮아진 것은 한·미 자동차협상에 따른 인위적인 세율 인하에 기인한 것이다. 따라서 세율 인하 등 조세제도 개편에 따른 세수의 재량적인 변화분(부양성)을 통제하고, 국민소득의 변화에 따른 세수의 자동적인 변화 정도를 나타내는 세수탄력성의 관점에서 보면 자동차세는 신장성과 안정성 측면에서 공히 자치구세로서의 적합성이 비교적 높은 것으로 평가된다. 다섯째, 면허세와 종합토지세는 신장성과 안정성 측면에서 공히 자치구세로서의 적합성이 떨어지는 것으로 평가된다.

) 담배소비세의 증가율 둔화는 흡연인구감소, 금연운동 등 구조적 요인에 기인한 것인데 반해 자동차세의 증가율 둔화는 세율인하 등 비구조적 요인에 의한 것이라는 점에서 차별화된다.

5) 세목배분체계의 적합성 평가 결과의 종합

지방교육세를 제외한 16개 지방세목을 대상으로 특별시·광역시세와 자치구세로서의 적합성 평가 결과를 종합적으로 정리하면 <표 6>과 같다. 이에 의하면 현행 특별시·광역시세와 자치구세간 세목배분체계에는 상호간 조정의 필요성이 제기되는 세목들이 배분되어 있음을 확인할 수 있다. 특히, 바람직한 지방세의 원칙에 비추어 볼 때 자치구세의 세목체계가 상당히 부적절하게 설계되어 있는 것으로 평가된다.

우선, 현행 특별시·광역시세 중에서는 자동차세가 응익원칙과 보편성, 충분성 등의 측면에서 특별시·광역시세보다는 자치구세로서의 적합성이 높게 인정된다. 또한 주민세 균등할은 부담분임성과 보편성 등의 측면에서 역시 특별시·광역시세보다는 자치구세로서의 적합성이 훨씬 높게 인정된다. 그리고 담배소비세와 도시계획세는 응익성과 보편성의 측면에서, 그리고 주민세 소득할은 응익성과 신장성 및 안정성의 측면에서 특별시·광역시세와 자치구세로서의 적합성을 동시에 갖추고 있는 것으로 평가된다.

다음으로, 현행 자치구세 중에서는 면허세와 사업소세는 응익원칙과 보편성 등의 측면에서 볼 때 자치구세보다는 특별시·광역시세로서의 적합성이 더 높은 것으로 평가된다. 또한 종합토지세는 응익원칙을 살릴 수 있다는 점에서는 자치구세로서의 적합성이 높게 인정되지만, 세원분포의 보편성이 낮고 과세행정상의 한계 등으로 인하여 자치구세로서의 적합성을 제약받고 있다.

3. 수직적·수평적 세원배분 수준의 적합성 평가

1) 특별시·광역시와 자치구간 세원배분의 수준과 구조

<표 7>은 2001년도 결산을 기준으로 특별시·광역시와 자치구간 형식적 세원배분과 실질적 세원배분의 결과를 분석한 것이다. 이를 통해 특별시와 자치구간, 그리고 광역시와 자치구간 세원배분의 수준과 구조를 파악할 수 있다.

우선, 서울특별시 자치구의 경우 자체적으로 재원을 조달하여 자율적으로 사용할 수 있는 자치구세 형태로 배분받고 있는 세수입은 11.8%에 불과하지만 최종지출단계에서는 37.1%의 세수입이 배분되고 있다. 본청에서 자치구로 이전되는 세수입 중에서 재원의 용도가 사전에 규정된 일종의 목적재원인 시비보조금과 시세징수교부금을 제외하고, 자치구 전체의 독립 공유재원으로서의 성격을 띠고 있는 가운데 지출의 용도를 제한하지 않은 채 일반재원으로 배분되는 조정교부금만을 실질적인 세원배분에 포함시키더라도 자치구에 배분되는 실질적인 세수입의 비중은 29.5%에 이르고 있다. 그 결과 형식적 세원배분과 실질적 세원배분의 차이가 17.7% 또는 25.3%를 기록하고 있으며, 시세 수입의 20.1% 또는 28.6% 정도가 자치구로 이전되고 있다. 본청에서 자치구로 이전되고 있는 재원은 자치구세 수입의 1.5배 또는 2.1배 정도에 이를 정도로 그 규모가 막대하다. 특히, 본청과 자치구간 수직적 재정불균형을 조정하기 위해 운영되고 있는 조정교부금의 규모도 자치구세 수입의 1.5배에 달하고 있다.

<표 7> 특별시·광역시와 자치구간 세원배분의 수준과 구조

구 분				특별시	광역시
					전체	부산	대구	인천	광주	대전	울산
형식적 세 원 배 분	특별시·광역시세 (A)			6,158,460	4,515,913	1,357,660	812,873	989,542	438,368	534,761	382,709
	자치구세(B)			825,468	656,858	206,871	116,548	134,155	66,896	66,693	65,695
	합 계(C)			6,983,928	5,172,771	1,564,531	929,421	1,123,697	505,264	601,454	448,404
	B/C (%)			11.8	12.7	13.2	12.5	11.9	13.2	11.1	14.6
이 전 재 원	조정교부금(D)			1,238,263	1,096,589	263,288	186,284	251,494	157,826	178,518	59,179
	시비보조금			340,598	458,759	144,924	84,502	79,876	63,909	59,493	26,055
	시세징수교부금			186,046	134,642	36,412	24,654	30,471	14,023	20,444	8,638
	합 계(E)			1,764,907	1,689,990	446,624	295,440	361,841	235,758	258,455	93,872
	D/A (%) E/A (%) D/B (%) E/B(%)			20.1 28.6 150.0 213.8	24.3 37.4 166.9 257.3	19.4 32.7 127.3 215.9	22.9 36.3 159.8 253.5	25.4 36.6 187.5 269.7	36.0 53.8 235.9 352.4	33.4 48.3 267.7 387.5	15.5 24.5 90.1 142.9
실질적 세 원 배 분	본청 사용재원 (A-E=F)			4,393,553	2,825,923	911,036	517,433	627,701	202,610	276,306	288,837
	자 치 구 사용재원		B+D=G	2,063,731	1,753,447	470,159	302,832	385,649	224,722	245,211	124,874
			B+E=H	2,590,375	2,346,848	653,495	411,988	495,996	302,654	325,148	159,567
	G/C (%) H/C (%)			29.5 37.1	33.9 45.4	30.1 41.8	32.6 44.3	34.3 44.1	44.5 59.9	40.8 54.1	27.8 35.6
실질적·형식적 세 원 배 분 의 격 차		G/C-B/C		17.7	21.2	16.9	20.1	22.4	31.3	29.7	13.2
		H/C-B/C		25.3	32.7	28.6	31.8	32.2	46.7	43.0	21.0

주: 1) 2001년도 결산 기준

2) 특별시·광역시세 수입에는 현재 시세로 분류되고 있으나 실제는 지방교육자치단체의 목적세인 지방교육세를 제외하였음

3) 광역시의 경우 산하 군자치단체를 제외한 시와 자치구간 세원배분 현황임

자료: 행정자치부(2002)와 행정자치부 지방재정경제국(2002)에 의거하여 작성

다음으로, 광역시의 경우 개별 자치단체별로 다소의 차이가 있기는 하지만 평균적으로 볼 때 전체 지방세 수입의 12.7%가 자치구세로 배분되고 있으며, 본청에서 자치구로 이전된 세수입을 포함한 실질적인 세원배분은 33.9% 또는 45.4% 수준에 달하고 있다. 그 결과 형식적 세원배분과 실질적 세원배분의 차이는 21.2% 또는 32.7%를 기록하고 있다. 또한 시세 수입의 24.3% 또는 37.4% 정도가 자치구로 이전되고 있으며, 그 규모가 자치구세 수입의 1.6배 또는 2.5배 정도에 이르고 있다. 특히 광주광역시와 대전광역시의 경우에는 각각 자치구세 수입의 2.3배와 2.6배 정도에 해당하는 재원이 조정교부금을 통해 자치구에 배분되고 있다.

) 조정교부금의 규모는 자치구세 수입의 0.9배에서 2.6배 사이에 분포하고 있다. 자치구세 대비 조정교부금 규모가 가장 작은 자치단체는 울산광역시이며, 가장 큰 자치단체는 대전광역시이다.

2) 수직적 세원배분의 적합성 : 수직적 세원배분과 재정불균형

특별시·광역시와 자치구간 수직적인 세원배분은 두 자치단체간의 기능배분수준에 따라 결정되는 것이 원칙이다. 일단 특별시·광역시와 자치구간의 세원배분이 두 자치단체간 기능배분에 따른 지출책임(expenditure responsibility)을 비례적으로 반영하고 있을 것이라는 전제하에 살펴보면, 바로 실질적인 세원배분 수준이 두 자치단체간의 기능배분에 따른 재정지출 수요를 반영하고 있다고 할 수 있다.

우선, 특별시에서는 특별시세와 자치구세간의 형식적 세원배분은 88.2% 대 11.8% 수준을 기록하고 있다. 그러나 기능분담수준에 따른 실제적인 재정지출 수요를 비례적으로 반영하고 있는 것으로 간주되는 실질적인 세원배분은 71.5% 대 29.5% 또는 62.9% 대 37.1% 수준이다. 만일, 자치구세 수입과 조정교부금만을 자치구가 분담하고 있는 사무와 세출기능을 수행하는 데 필요한 일반재원을 보장하기 위한 수직적인 세원배분으로 간주하더라도 특별시와 자치구간의 지출책임 분담수준은 71.5% 대 29.5%라고 할 수 있다. 결국, 현재 특별시와 자치구간의 세출분권화 수준을 반영하고 있는 자치구에 대한 실질적인 세원배분 수준은 30% 내지 37% 수준에 이르고 있으나, 세입분권화 또는 세입의 자치를 나타내고 있는 세원분리방식에 따른 자치구세 수입의 배분 비율은 11.8%에 그치고 있다.

다음으로, 광역시에서는 6개 광역시 평균적으로 본청과 자치구간의 세출분권화 수준은 33.9% 또는 45.4%를 기록하고 있으나, 세입분권화는 12.7% 수준에 그치고 있어 그 격차가 21.2% 또는 32.7%에 달하고 있다. 특히, 광주와 대전광역시의 경우에는 전체 지방세 수입의 44.5%와 40.8%를 자치구세와 조정교부금을 통해 자치구로 배분하고 있음에도 불구하고, 세원분리방식을 통한 구세 수입의 배분 비율은 각각 13.2%와 11.1%에 그치고 있어 세출의 분권화와 세입의 분권화 수준간에 매우 큰 격차가 존재하고 있다.

<표 8> 특별시와 광역시의 수직적 재정불균형 지수 분포

자치단체별		2001년 결산 기준	2002년 결산 기준
서울특별시		0.569	0.554
광역시	전 체	0.447	0.433
	부 산 대 구 인 천 광 주 대 전 울 산	0.461 0.445 0.448 0.407 0.397 0.566	0.432 0.431 0.453 0.404 0.409 0.472

이와 같이 현재 특별시와 광역시에서 본청과 자치구간의 세원배분은 일차적으로 세원분리방식과 지방독립세방식에 의거하여 이루어지고 있다. 이 과정에서 형식적 세원배분과 실질적 세원배분간의 격차가 최소 13.2%에서 최대 46.7% 수준에 이르는 등 특별시·광역시와 자치구간에 수직적 세원배분의 불균형이 나타나고 있을 뿐 아니라 세입분권화가 낮은 수준에 머무르고 있다. 특히, 특별시와 광역시에서 자치구로 이전되는 재원의 규모가 자치구세 수입 대비 최소 0.9배에서 최대 3.8배에 이를 정도로 광역자치단체가 운영하는 지방재정조정제도가 필요이상으로 비대화되어 있다. 이러한 수직적 재정불균형(vertical fiscal imbalance) 수준을 정확하게 평가하기 위하여 VFI 지수를 활용하여 수직적 재정불균형도를 측정한 결과는 <표 8>과 같다. 이 표에 의하면 서울특별시보다는 광역시에서 수직적 재정불균형이 높게 나타나고 있다.

) VFI 지수의 산정공식은 다음과 같다. 즉 VFI = (1-T/R)이다. 여기서 T는 일반회계의 의존수입을, R은 일반회계의 전체 세입을 의미한다. VFI 지수가 1에 근접할수록 수직적 재정불균형이 낮은 것이다.

결국, 특별시·광역시와 자치구간의 현행 수직적 세원배분체계에 의하면 자치구의 세출분권화 수준은 높을지 모르지만 세입분권화는 낮은 수준에 머무르고 있으며, 본청과 자치구간 수직적 재정불균형 현상이 노정되고 있다. 이로 인하여 자치구의 재정자립도가 낮은 수준을 기록하고 있을 뿐 아니라 자치구 재정운영에 있어서 자기결정권과 자기책임성을 확보하는 데에도 어려움이 수반되고 있다.

) 수직적 재정불균형은 지역주민들에게는 비용부담의 비가시성으로 인해 재정환상을 유발하고, 지방자치단체에게는 상위정부에 재원확충을 의존하는 행태를 조장하게 될 가능성이 높다. 그 동안 자주재원의 확충 필요성을 지속적으로 제기하여 왔던 자치구들이 최근에 재산세의 세율을 인하하는 조치를 취하고 있는 현실은 이런 관점에서 이해할 수 있을 것이다. 2004년 6월에 부과된 재산세의 세율을 인하한 서울시의 자치구는 2004년 10월 현재 17개 구에 이른다.

첫째, 2003년 예산기준으로 지방자치단체의 전국 평균 재정자립도는 56.2% 수준을 기록하고 있으나, 자치구는 43.2% 수준으로 이에 미치지 못하고 있다. 둘째, 2003년 예산기준으로 자치구세 수입으로는 인건비조차 해결하지 못하는 자치단체가 전국 69개 자치구의 84%에 상당하는 58개 자치구에 이르고 있다. 이처럼 지방세 수입으로 인건비조차 해결하지 못하는 자치구의 비율은 전체 지방자치단체 평균 수준인 61%를 크게 상회하는 것이다(행정자치부, 2003). 셋째, 세출의 분권화 수준에 비해 세입의 분권화 수준이 낮게 되면 재정의 자기결정권을 전제로 성립하는 자기책임성(accountability)을 확보하기가 어렵다. 세입의 분권화에 비해 세출의 분권화가 높게 되면 재정환상(fiscal illusion)이 생겨 지역주민이 행정서비스의 편익과 부담을 의식할 수 있는 자기책임성이 성립하기 어렵기 때문에 재정운영의 효율성을 저해하게 된다(국중호, 2003: 25; 최광, 2003: 416).

3) 수평적인 세원배분의 적합성 : 수평적인 세원배분과 재정불균형

현행 세원배분체계하에 노정되고 있는 수평적 재정불균형 문제는 서울특별시의 전체 자치구와 각 광역시 단위의 전체 자치구간, 즉 7개 지역단위 사이에서 발생하고 있는 수평적 재정불균형과 각 지역단위(특별시·광역시) 내에서 자치구 상호간에 존재하는 수평적 재정불균형으로 구분해 볼 수 있다.

우선, <표 9>는 7개 지역단위의 수평적 재정불균형을 측정하기 위하여 재정자립도, 1인당 세출, 1인당 구세수입, 1인당 세외수입 등을 대상으로 전체 평균과 변이계수, 범위 등을 산정한 것이다. 이 분석결과에 의하면, 1인당 일반회계 세출규모가 상대적으로 가장 고르게 분포하고 있으나 약 10% 정도의 상대적인 격차가 존재하고 있다. 또한 재정자립도는 1인당 일반회계 세출규모에 비해 상대적인 불균형의 정도가 다소 증가하고 있으며, 최고 59.9%에서 최저 39.1%까지의 범위에 분포하고 있다. 그런데 재정자립도, 1인당 세출규모의 상대적인 불균형을 결정하는 중요한 변수는 자치구세와 지방세외수입으로 구성된 자체재원의 규모와 비중이다. 이중 1인당 지방세외수입은 재정자립도와 1인당 일반회계 세출규모와 비슷한 수준의 불균형을 나타내고 있으나, 1인당 자치구세 수입은 다른 재정지표들에 비해 상대적인 불균형이 2배 정도 높게 나타나고 있다. 이러한 분석 결과를 종합해 보면, 7개 대도시 자치단체간에는 상당한 정도의 수평적인 재정불균형 현상이 존재하고 있으며, 그 원인은 자치구세 수입의 지역간 불균형에서 찾을 수 있다.

<표 9> 특별시·광역시 단위간 수평적 재정불균형 측정 결과

(단위: %, 천원)

구 분		재정자립도	1인당 일반회계 세출	1인당 구세 수입	1인당 지방세외수입
서 울 부 산 대 구 인 천 광 주 대 전 울 산		56.9 45.9 44.4 44.1 40.1 39.1 55.1	409 359 330 365 439 418 337	80 55 49 51 48 47 74	153 110 97 110 128 116 111
평 균		46.5	379	57	117
변이계수		0.13	0.10	0.21	0.13
범위	최고(A)	56.9	439	80	153
	최저(B)	39.1	330	47	97
	R=A-B	17.8	109	33	56

주: 2001년도 결산 기준

자료: 행정자치부 지방재정경제국(2002)에 의거하여 작성

다음으로, 각 특별시와 광역시 내에서 자치구 상호간 수평적 재정불균형을 측정한 결과를 살펴보면 <표 10>과 같다. 이 표에 의하면 서울특별시 자치구 상호간 수평적 재정불균형의 정도가 전국 7개 대도시 자치단체 중에서 가장 높은 것으로 확인되고 있다. 특히, 자치구세 수입의 상대적인 불균형 정도가 전국 대도시 자치단체의 평균 수준을 5배 이상 상회하고 있다. 6개 광역시별 자치구 상호간의 수평적 재정불균형은 비교적 비슷한 수준을 보이고 있다. 다만, 인천광역시에서 자치구 상호간 수평적 재정불균형이 상대적으로 높게 나타나고 있다. 각 대도시 자치단체 내에서 자치구 상호간 수평적 재정불균형이 발생하는 주요 원인도 역시 자치구세 수입의 자치단체간 분포의 불균형에서 찾을 수 있다.

결론적으로 볼 때 특별시·광역시 단위간에 수평적 재정불균형이 상당한 정도로 존재할 뿐 아니라 각 특별시·광역시 단위내에서도 자치구 상호간 수평적 재정불균형이 높게 나타나고 있다. 특별시·광역시 단위간의 수평적인 재정불균형은 서울특별시와 광역시간의 재정격차 현상으로 나타나고 있으며, 자치구세 수입의 불균형이 그 주요 원인으로 작용하고 있다. 또한 각 특별시와 광역시 내에서 자치구 상호간 수평적 재정불균형은 서울특별시와 인천광역시에서 상대적으로 높게 나타나고 있고, 특히 서울특별시 자치구 상호간의 수평적 재정불균형이 높은 것으로 평가된다. 역시 대도시 자치단체 내에서도 자치구세의 불균형이 수평적 재정불균형을 발생시키는 주요 원인으로 작용하고 있다.

<표 10> 특별시·광역시 단위내 자치구 상호간 수평적 재정불균형 측정 결과

(단위: %, 천원)

자 치 단체별	재정지표	자치구 합 계	평 균	변이계수	범 위
					최고(A)	최저(B)	R=A-B
서 울	재정자립도 1인당 일반회계 세출 1인당 구세수입 1인당 지방세외수입	56.9 409 80 153	55.6 450 96 172	0.30 0.42 1.18 0.56	92.0 1,189 553 537	35.5 257 29 84	56.5 932 524 453
부 산	재정자립도 1인당 일반회계 세출 1인당 구세수입 1인당 지방세외수입	45.9 359 55 110	45.2 440 69 129	0.18 0.51 0.68 0.49	56.2 1,102 200 295	31.7 266 28 71	24.5 836 172 224
대 구	재정자립도 1인당 일반회계 세출 1인당 구세수입 1인당 지방세외수입	44.4 330 49 97	44.5 402 63 125	0.12 0.50 0.74 0.64	55.7 886 175 318	40.0 236 41 71	15.7 650 134 247
인 천	재정자립도 1인당 일반회계 세출 1인당 구세수입 1인당 지방세외수입	44.1 365 51 110	43.9 537 74 161	0.20 0.72 1.01 0.74	56.7 1,220 265 421	30.7 279 22 78	26.0 841 243 343
광 주	재정자립도 1인당 일반회계 세출 1인당 구세수입 1인당 지방세외수입	40.1 439 48 128	40.0 507 59 145	0.03 0.36 0.52 0.34	42.4 761 104 196	38.8 293 27 83	3.6 468 77 113
대 전	재정자립도 1인당 일반회계 세출 1인당 구세수입 1인당 지방세외수입	39.1 418 47 116	39.7 448 52 125	0.17 0.19 0.38 0.24	47.7 518 89 158	27.2 285 34 79	20.5 233 55 79
울 산	재정자립도 1인당 일반회계 세출 1인당 구세수입 1인당 지방세외수입	55.1 337 74 111	53.4 367 79 116	0.20 0.32 0.36 0.36	68.7 573 116 180	38.6 295 36 77	30.1 278 80 103

주: 2001년도 결산 기준

자료: 행정자치부 지방재정경제국(2002)에 의거하여 작성

Ⅳ. 특별시·광역시와 자치구간 세원배분체계의 개편 방안

1. 세원배분체계 개편의 목표와 기본 방향

특별시·광역시와 자치구간 세원배분체계의 개편 대안을 설계하고 그 효과를 평가하는 데 있어서 고려해야 할 세원배분체계 개편의 목표와 그 방향을 설정해 보면 다음과 같다.

첫째, 특별시·광역시와 자치구간에 재정분권화를 확대하고 자치구의 재정운영의 자율성을 확대하기 위해서는 조정교부금 규모는 최소한으로 축소하고 자치구세 수입은 최대한 확대하여 형식적 세원배분비율을 실질적 세원배분비율에 가능한 근접시켜야 한다.

둘째, 대도시 자치구 상호간 행정서비스 배분의 불공평성을 해소하기 위해서는 세수분포의 보편성 등을 고려하여 수평적 재정불균형이 최소화될 수 있도록 자치구세를 개편하는 것이 필요하다.

셋째, 지방재정 운영의 효율성과 책임성을 제고하기 위해서는 개별 지방자치단체 수준에 서 행정서비스의 편익과 비용부담을 체계적으로 연계하는 데 적합한 정부단계별 세원배분체계를 구축하는 것이 필요하다. 또한 해당 자치단체의 역할 증대에 효과적으로 대응할 수 있도록 세수의 신장성과 안정성을 제고할 수 있는 세원배분체계를 구축하는 것이 필요하다.

2. 세원배분체계의 개편대안 설계와 효과 평가

1) 대안 설계의 전제조건

특별시·광역시와 자치구간 세원배분체계를 개편하기 위한 대안은 다음과 같은 몇 가지 전제조건하에 설계하고자 한다.

첫째, 세원공동이용방식을 규제하고 있는 □국세와지방세의조정등에관한법률□의 현실적인 제약조건을 고려하여 세원분리방식을 전제로 특별시·광역시와 자치구간 세원배분체계의 개편 대안을 설계하고자 한다.

둘째, 현행 지방세목의 분할이나 통폐합의 가능성은 고려하지 않은 채 현행 지방세목 구조가 그대로 유지된다는 전제하에 세원배분체계의 개편 대안을 설계하고자 한다. 이 경우 세원배분체계의 개편 대안은 특별시·광역시세와 자치구세간 상호교환이나 특정 세목의 자치구세로의 이양 형태로 설계될 것이다.

셋째, 특별시·광역시와 자치구간 실질적인 세원배분이 현행 기능배분체계하에서 세원배분수준의 균형점이라는 전제하에 세원배분체계의 개편 대안을 설계하고자 한다. 따라서 세목배분체계의 개편에 따라 자치구세 수입이 증가하게 되면, 추가적으로 확보된 세수입 규모에 상응한 정도로 조정교부금의 재원 규모를 축소조정하기로 한다. 재정분권화를 확대하기 위해서는 자치구세의 배분비율을 상향 조정하는 대신에 조정교부금의 규모를 축소 조정하는 것이 바람직한 정책방향이다.

넷째, 특별시·광역시세에서 자치구세로 추가적으로 이양가능한 세수 규모는 현행 조정교부금배분방식하에서 조정교부금을 적게 교부받고 있는 자치구들을 기준으로 세목조정에 따른 순세수증가액(이양받는 세목의 세수-이양하는 세목의 세수)이 조정교부금 규모를 초과하지 않아야 한다. 만일 이 조건을 위배하게 되면 세목배분체계의 개편에 따라 특정 자치단체에게는 필요이상의 과다한 세수입 배분을 초래하게 된다. 이 조건에 의하면 2001년의 조정교부금 교부실적을 기준으로 특별시에서는 강남구와 서초구 및 중구, 그리고 광역시에서는 부산광역시 중구와 울산광역시 북구를 이양가능한 세수 규모를 판단하기 위한 기준 자치단체로 설정할 수 있다.

) Bird(1993)는 정부간 수직적 재정균형은 재정능력이 가장 높은 지방자치단체에 있어서 수입과 지출이 균형이 되도록 세원배분이 이루어졌을 때 달성된다고 주장한다.

) 2001년 결산기준으로 서울특별시 강남구와 서초구 및 중구의 조정교부금 규모는 각각 1,027백만원, 1,560백만원, 2,953백만원이며, 부산광역시 중구의 조정교부금 규모는 10,527백만원, 울산광역시 북구의 조정교부금 규모는 11,770백만원이다.

2) 개편 대안의 설계와 대안별 효과 평가

위의 전제조건하에 특별시·광역시세와 자치구세간 세목배분체계를 개편하기 위한 대안으로는 다음과 같은 세 가지 방안을 설정해 볼 수 있다.

① 대안 1 : 특별시·광역시세인 자동차세를 자치구세로 전환하고, 대신에 자치구세인 종합토지세를 특별시·광역시세로 전환한다.

② 대안 2 : 특별시·광역시세인 자동차세를 자치구세로 전환하고, 대신에 자치구세인 면허세와 사업소세를 특별시·광역시세로 전환한다.

③ 대안 3 : 특별시·광역시세인 자동차세와 담배소비세를 구세로 전환하고, 대신에 자치구세인 면허세, 사업소세, 종합토지세를 특별시·광역시세로 전환한다.

이상의 세 가지 대안을 놓고 우선 전제조건 4의 충족여부를 기준으로 대안의 실행가능성 여부를 일차적으로 판단할 수 있다. 또한 전제조건 3에 따라 각 자치구별로 자치구세 수입의 증가액만큼 조정교부금을 감액처리한 다음에 자치구세 전체의 가중변이계수, 재정자립도, 1인당 구세수입 등에 있어서 개선도를 측정할 수 있다. 이러한 기준에 따라 세목배분체계의 개편 대안별 효과를 추정하여 그 결과를 제시한 것이 <표 11>이다.

우선, 서울특별시의 경우 세 가지 대안 중 대안 1만 실행가능성이 확보되고 있다. 대안 2와 대안 3의 경우에는 전제조건 4를 충족시키지 못하여 대안으로서의 실행가능성이 상실된다. 즉, 서울특별시의 경우 시세인 자동차세와 자치구세인 종합토지세를 맞교환하면 자치구 전체의 평균 재정자립도는 현재의 수준을 유지하면서도 자치구간 수평적 재정불균형이 크게 완화된다. 그러나 자치구의 재정분권화를 확대하기 위해 설계된 대안 2와 3의 경우에는 강남구·중구·서초구 등 재정력이 우수한 자치단체들에게 현재보다 더 많은 재원이 배분되어 수평적 재정불균형을 더욱 심화되는 결과를 초래하게 된다. 따라서 서울특별시의 경우에는 자치단체간 세원분리방식과 현재의 지방세목체계가 유지되는 한 자동차세와 종합토지세의 맞교환 이외의 추가적인 대안을 찾기가 어렵다.

) 이 문제를 현행 조정교부금 산정방식을 기초로 해석해 보면, 이들 자치단체는 기준재정수요액보다 더 많은 재원(기준재정수입액)을 확보하게 되는 것이다.

다음으로, 광역시의 경우에는 세 가지 대안이 모두 전제조건 4를 충족시키고 있어 대안의 일차적인 실행가능성은 확보되고 있다. 따라서 수직적 재정분권의 확대와 수평적 재정불균형의 완화 효과가 가장 우수한 대안을 선택하는 것이 필요하다. 이 기준에 따르면 대안 3이 가장 바람직한 세목배분체계의 개편 대안으로 평가된다. 따라서 광역시에서는 광역시세인 자동차세와 담배소비세를 구세로 전환하고, 대신에 자치구세인 면허세, 종합토지세, 사업소세를 광역시세로 전환하는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 이 방안에 따라 광역시세와 자치구세를 개편하게 되면 본청과 구청간의 실질적인 재원배분은 현재와 동일한 수준을 유지하면서도 자치구의 재정자립도가 크게 높아지고, 자치구간 수평적 재정불균형은 더욱 완화되는 효과를 확보할 수 있을 것이다.

<표 11> 특별시·광역시세와 자치구세간 세목배분체계의 개편 대안에 따른 정책효과

(단위 : %, 천원)

대안별	대안의 효과 측정 기준		서 울 특별시	광 역 시
				전 체	부 산	대 구	인 천	광 주	대 전	울 산
대안 1	자치구세의 가중변이계수	현 행	21.1	7.7	12.4	20.8	11.3	16.8	15.7	38.4
		조정후	12.2	4.0	6.5	10.2	9.5	4.9	8.6	25.1
	재정자립도	현 행	56.9	44.2	45.9	44.4	44.1	40.1	39.1	55.1
		조정후	56.8	47.5	46.1	49.7	47.4	43.4	44.7	61.6
	1 인 당 구세수입	현 행	80	53	54	46	50	48	47	62
		조정후	79	65	55	63	61	63	71	80
대안 2	자치구세의 가중변이계수	현 행	-	7.7	12.4	20.8	11.3	16.8	15.7	38.4
		조정후	-	4.7	8.2	14.0	14.6	10.0	7.9	25.1
	재정자립도	현 행	-	44.2	45.9	44.4	44.1	40.1	39.1	55.1
		조정후	-	52.3	53.0	55.3	51.9	46.9	39.8	61.5
	1 인 당 구세수입	현 행	-	53	54	46	50	48	47	62
		조정후	-	83	79	80	77	78	50	80
대안 3	자치구세의 가중변이계수	현 행	-	7.7	12.4	20.8	11.3	16.8	15.7	38.4
		조정후	-	1.5	4.2	9.3	6.3	2.5	3.5	19.1
	재정자립도	현 행	-	44.2	45.9	44.4	44.1	40.1	39.1	55.1
		조정후	-	57.6	57.0	63.1	57.4	52.0	53.3	69.3
	1 인 당 구세수입	현 행	-	53	54	46	50	48	47	62
		조정후	-	102	93	104	97	101	106	102

3. 정책적 시사점

본 연구 결과를 종합해 보면 다음과 같은 몇 가지 정책적 시사점을 도출할 수 있다.

첫째, 특별시와 광역시의 세원배분체계를 차별화시켜 각각 개별적으로 설계하는 것이 필요하다. 특별시와 차별화된 광역시와 자치구간 세원배분체계를 설계할 수 있도록 해야만 광역시에 있어서 수직적 재정불균형을 해소하는 가운데 자치구간 수평적 재정불균형도 개선할 수 있는 여지가 확보된다.

둘째, 서울특별시의 경우에는 자치단체간 세원분리방식과 현재의 지방세목체계가 유지되는 한 자치구세의 세목체계를 어떻게 설계하더라도 수직적·수평적 재정불균형을 완화하는 데 한계가 있다. 따라서 서울시에서는 □새로운 세원배분론□에서 강조하고 있는 바와 같이 세원의 공동이용방식을 도입하여야만이 수직적·수평적 재정불균형 문제를 완화할 수 있는 의미있는 대안을 설계할 수 있다. 또 다른 대안으로는 세원 공동이용의 필요성이 제기되는 세목들을 대상으로 역교부금제도를 도입하는 방안도 검토해 볼 수 있을 것이다.

셋째, 종합부동산세 도입 추진과정에서 건물분 재산세와 건물 부속토지에 대한 종합토지세가 주택보유세로 통합되고, 일반토지에 대한 종합토지세가 독립된 세목으로 존속하게 될 경우에는 종합토지세의 특별시세 또는 광역시세로의 전환 필요성이 더욱 높아질 것으로 보인다. 그러나 종합토지세가 재산세와 통합될 경우에는 자치구간 수평적 재정불균형이 더욱 확대될 것으로 예상된다.

넷째, 자치구간 수평적 재정조정기능과 특별시·광역시와 자치구간 수직적 재정조정기능을 담당하고 있는 조정교부금의 재원도 취득세와 등록세보다는 세원공유의 필요성이 제기되는 세목(예를 들어 주민세, 종합토지세 등)으로 교체하는 것이 합리적일 것으로 판단된다.

Ⅴ. 결  론

재정분권은 중앙정부와 지방자치단체간의 관계에서는 물론이고 지방자치단체 내에서 광역과 기초자치단체 사이에서도 확대되어야 한다. 이런 점에서 특별시·광역시와 자치구간 수직적 재정불균형과 자치구 상호간의 수평적 재정불균형을 해소하는 가운데 재정분권화를 확대하기 위해서는 특별시·광역시와 자치구간 세원배분체계를 개편하는 것이 필요하다. 이 과정에서 광역시와 자치구간 재정분권을 확대하기 위해서는 특별시와 광역시의 세원배분체계를 차별화시키는 것이 필요하다. 특별시와 광역시 사이에는 세원의 자치구별 분포, 단위 세목별 세수 규모 등이 상당히 다른데도 불구하고 특별시와 광역시를 구분하지 않고 동일한 세원배분체계를 적용함으로써 광역시 자치구의 재정분권 확대와 재정자립도 개선에 제약요인으로 작용하고 있다. 따라서 이러한 제도적 제약요인을 극복하기 위해서는 특별시와 광역시를 각각 구분하여 자치구세를 별도로 설계하는 것이 필요하다.

이러한 측면에서 볼 때 서울특별시의 경우에는 시세인 자동차세와 구세인 종합토지세를 맞교환하고, 광역시에서는 시세인 자동차세와 담배소비세(또는 주민세 균등할)를 구세로 전환하는 대신에 구세인 종합토지세, 면허세, 사업소세를 시세로 전환하는 방안을 검토해 볼 수 있다. 그럴 경우 특별시·광역시와 자치구간 재정분권화를 확대하는 가운데 자치구간 수평적 재정불균형을 완화하는 효과를 동시에 확보할 수 있을 것으로 기대된다.

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곽채기(郭彩基): 서울대학교 행정대학원에서 박사학위를 받고(논문: 정부-기업관계의 새로운 제도형성과정으로서의 공기업 민영화에 관한 연구, 1994), 현재 전남대학교 행정학과 부교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 재무행정, 공기업, 지방재정 등이며, 공저로 「민영화와 한국경제」(1997), 「새행정학」(2001) 등이 있다.

<E-mail: kg1000@chol.com/논문접수일: 2004.10.14/심사완료일: 2004.11.22>