지방자치단체 위임전결의 실태와 대책

□지방정부연구□ 제8권 제3호(2004 가을) : 325∼342

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The Realities and Measures to Improve Delegated Decision in Local Government

금 창 호(한국지방행정연구원)

지방자치단체의 위임전결은 내부적인 업무처리의 신속성과 조직 구성원의 책임성 확보를 위한 중요한 수단으로 활용되어 왔으나, 현실적으로 여러 가지 문제점을 노정하여 왔다. 더욱이 최근 참여정부의 출범과 더불어 본격적인 지방분권이 주요한 국정과제의 하나로 추진되면서 국가의 기능이 지방자치단체로 대폭 이양됨으로써 지방자치단체 차원에서 위임전결에 대한 새로운 정비작업이 요청되고 있다. 이러한 배경하에 본 연구는 지방자치단체의 위임전결의 장애요인에 대한 규명과 이의 해소를 위한 정책적 대안을 모색하고 있다.

본 연구의 결과를 요약하면, 지방자치단체 위임전결의 효용성을 제고하기 위한 세 가지의 대안을 제시하고 있다. 즉, 각 직위별로 구체적이고 명시적인 위임전결의 결정기준을 제시하는 동시에 위임전결의 회피현상을 해소하기 위한 제도적 및 운영적 조치들을 제시하고 있다. 또한 지방자치단체간 동일사무에 대해서는 지역적 특성을 감안하되, 가급적 동일단계로 배분될 수 있는 방안을 제시하고 있다.

주제어 : 위임전결, 결재사무, 신속성, 책임성, 대응성

Ⅰ. 문제의 제기

지방자치단체는 업무처리의 신속성과 조직 구성원의 책임성을 확보하기 위한 방법의 일환으로 위임전결을 활용하고 있다. 즉, 지방자치단체의 복잡·다기한 사무를 단체장 이외의 자에게 적의 배분함으로써 조직 내부적으로 사무처리의 효율성을 확보하고자 하는 취지이다. 기실 이와 같은 위임전결의 활용은 지방자치단체에 국한되는 것은 아니다. 최근에 일부 중앙행정기관에서도 효율적인 위임전결 시스템을 구축하기 위한 노력들이 전개되고 있는 실정이다. 다만, 지방자치단체의 경우 대민업무를 직접 담당하고 있는 최일선 행정기관이고, 더욱이 최근의 참여정부에서 적극적으로 추진하고 있는 지방분권 정책에 따라 다수의 국가기능이 지방자치단체로 이관될 경우 조직내적 사무처리의 효율성과 주민 대응성을 제고하기 위해서 반드시 위임전결에 대한 재검토가 필요할 것이다.

) 예를 들면, 행정자치부와 대전광역시 교육청이 대표적인 사례에 속한다. 행정자치부는 2003년 9월부터 2004년 4월까지 약 7개월에 걸쳐서 장관에 대한 결재상신실태를 분석하고, 그 결과를 토대로 위임전결의 수준을 현행의 장관 5.6%, 차관 10.8%, 부서장 5.1%, 국장 24.6%, 과장 46.7%, 담당 7.2%에서 장관 4.0%, 차관 7.0%, 부서장 5.0%, 국장 27.0%, 과장 49.0%, 담당 8.0% 등으로 하향조정하기로 하였다. 한편, 대전광역시 교육청은 2004년 6월부터 현행의 위임전결규정을 개선하여 현재수준인 교육감 9%, 부교육감 15%, 실·국장 20%, 과장 47%, 담당 9% 등을 교육감 4%, 부교육감 7%, 실·국장 30%, 과장 50%, 담당 9% 등으로 하향조정하였다.

현재 지방자치단체는「지방자치법」과 각 지방자치단체의「사무전결처리규칙」에 의거하여 위임전결을 운영하고 있다. 그러나 현행의 지방자치단체 위임전결의 운영실태는 사무처리의 효율성과 수요 대응성을 충분히 확보하기에는 미흡한 실정이다. 제도적인 측면에서 보면, 단체장을 비롯한 상위직위에 결재사무가 과다하게 배분되어 있고, 동일한 결재사무가 지방자치단체별로 위임단계에 차이가 있다. 또한 운영적인 측면에서 보면, 다수의 지방공무원들이 제도적으로 부여된 전결권을 실제적으로 행사하지 않으려는 전결권 회피현상이 발생되고 있다. 이에 따라 실제 위임전결을 통해 확보하고자 하는 업무처리의 신속성이나 조직 구성원의 책임성 확보 및 주민수요에 대한 대응성 확보 등의 효과가 달성되지 못하고 있는 실정이다.

지방자치단체 위임전결의 실태와 대책

□지방정부연구□ 제8권 제3호(2004 가을)

따라서 지방자치단체가 지방분권이라는 참여정부의 정책기조와 지방화 시대의 주민행정에 부응하여 위임전결의 제도적 효과인 업무처리의 신속성, 조직 구성원의 책임성 확보 및 주민수요에 대한 탄력적인 대응성을 구축하기 위해서는 현행의 위임전결이 내포하고 있는 여러 가지 문제점들을 획기적으로 개선할 필요가 있다.

이와 같은 필요성에 입각하여 여기에서는 지방자치단체 위임전결의 제도적 효과를 적절히 확보할 수 있는 제도적 및 운영적 개선방안을 모색해보고자 한다. 이를 위한 연구방법으로는 사례연구를 활용하고자 한다. 물론 사례연구가 내포하고 있는 일반화의 한계가 있음에도 불구하고, 보다 심층적인 실태파악을 위하여 여기에서는 경상북도를 대상으로 사례연구를 실시하고 있다.

Ⅱ. 지방자치단체 위임전결의 개념과 활용목적

1. 위임전결의 개념

위임전결에 대한 개념은 비교적 용이하게 규정할 수 있다. 이는 위임전결이 학문적 용어라기보다는 행정작용을 대상으로 한 실천적 용어인 까닭이다. 일반적으로 위임전결은 행정기관의 장으로부터 사무의 내용에 따라 결재권을 위임받은 보조기관 또는 보좌기관이 행하는 결재를 의미한다(정재욱, 2001: 119). 그리고 이와 같은 위임전결의 개념을 구성하는 주요 요소인 주체나 범위 및 내용 등이 관련법규에 명확히 규정되는 특성을 갖는다.

) 모든 행정기관은 사무처리의 능률화 및 신속화를 도모하고, 각 직위별 권한과 책임의 한계를 명확히 규정하기 위하여 내부적인 □위임전결규정□을 제정하고 있다. 이와 같은 □위임전결규정□은 반드시 행정기관에만 국한되는 것이 아니라 민간기관에도 동일한 목적으로 제정되고 있다. 예를 들면, 한양대학교는 문서결재에 관한 총장의 권한을 일부 위임하는 □위임전결규정□을 제정 및 운영하고 있는 바, 여기에는 위임 및 전결사항, 전결권자, 전결처리절차 등을 명시하고 있다(http://www.hanyangac. kr/hylaw/1HAF10/1HAF10004.html).

지방자치단체의 위임전결 역시 전술한 개념적 특성을 그대로 반영하면서, 단지 주요요소들의 특성이 관련법규에 의해 차별화될 뿐이다. 즉, 지방자치단체의 위임전결은 앞의 개념에 따라 단체장이 소관사무의 일부를 보조기관(부단체장, 실·국장, 과장, 담당 등)으로 하여금 결재·처리케 하는 것(결재과정에서 인정)을 말한다(<그림 1> 참조). 이와 같은 지방자치단체의 위임전결은「지방자치법」과 해당 지방자치단체의「사무처리전결규칙」등에 의해 구체적 요소들이 명시적으로 규정된다.

<그림 1> 지방자치단체 위임전결의 개념도

2. 위임전결의 목적

일반적으로 위임전결은 조직의 내외적 측면에서 특정의 목적을 달성하기 위하여 활용된다. 물론 다수의 조직에서는 조직 내부적 목적이 일차적인 관건이 되고 있다. 그러나 지방자치단체와 같이 조직 외부에 존재하는 주민이라는 대상이 조직존립에 중요한 근거가 되는 조직에서는 조직 외부적 목적 역시 커다란 비중을 차지하고 있는 것으로 간주할 수 있다. 따라서 여기에서는 지방자치단체 위임전결의 목적을 조직의 내외부적 측면으로 구분하여 살펴보고자 한다.

) 예를 들면, 대학교와 같은 조직에서는 사무처리의 효율성이라는 조직운영의 효율화가 위임전결을 활용하는 가장 큰 이유이다. 따라서 이와 같은 조직들에서는 조직 내부적 목적이 가장 중요할 뿐더러 또한 유일하다고 할 수도 있다.

1) 조직 내부적 목적

모든 지방자치단체의「사무전결처리규칙」에는 유사한 또는 동일한 내용의 위임전결에 관한 활용목적이 명기되어 있다. 예를 들면, □경상북도□의「사무전결처리규칙」에는 □사무집행상의 권한과 책임의 소재를 명백히 하고, 행정사무의 신속하고 능률적인 처리를 기함을 그 목적으로 한다□고 규정하고 있다.

) 이와 같은 위임전결의 활용목적은 일본의 경우에도 유사하다. 예를 들면, 가와사키시의「사무결재규정」에서도 위임전결을 □사무집행에 있어서 권한과 책임의 소재를 명확히 하고, 사안결정의 적정화에 이바지하는 것을 그 목적으로 한다□고 제시하고 있다.

이처럼 위임전결의 목적을 조직 내부적 측면에서 살펴보면, 두 가지로 압축할 수 있다. 하나는 책임의 소재를 명확히 하는 것이고, 다른 하나는 업무처리의 신속성을 확보하는 것이다. 책임소재의 명확화는 위임전결을 통해 각 직위자에게 특정업무의 전결권이 부여됨으로써 해당업무의 결재사항에 대해서는 전결권자의 책임이 분명해진다는 것이다. 또한 업무처리의 신속성은 하위자에게 전결권이 위임됨으로써 단체장까지 올라가는 다수의 결재단계가 생략됨으로써 경로비용을 최소화할 수 있다는 것이다. 물론 이외에도 여러 가지 위임전결의 활용목적을 제시할 수는 있다. 예를 들면, 선출직 단체장이 해당 지방자치단체의 행정처리에 관한 전권을 보유한 것은 분명하나, 문제는 단체장이 혼자서 행정업무를 모두 다 결정하는 것은 현실적으로 불가능하고, 더욱이 여러 가지 이해관계를 조정할 필요성이 있을 때 이를 관료기구의 행정적 판단에 의존하는 것도 유용한 방법의 하나이기 때문에 위임전결을 활용한다는 것이 그것이다(松下一成, 1996: 70). 그러나 이해관계 조정에 관한 관료기구의 행정적 판단은 위임전결만이 유일한 방법이 아니므로 이를 위임전결의 직접적인 목적으로 간주하기는 어렵다.

2) 조직 외부적 목적

지방자치단체 위임전결의 조직 외부적 목적은 지방자치단체의 조직적 특성과 직접적으로 관련된다. 지방자치단체의 존립목적은 일차적으로 지역주민의 복지증진을 도모하는데 있다. 이를 위해서는 지역주민의 다양한 수요와 요구에 적절히 대응하는 노력이 수반되어야 한다. 그러나 오늘날처럼 급격하게 변화하는 환경 하에서는 주민수요를 사전에 예측하기가 어렵고, 다양하고 복잡한 사안에 대한 전문적 식견을 단체장이 모두 보유하기가 불가능하며, 시기적으로 신속한 대응이 요청되는 경우가 발생한다는 점이다(박영도, 1999: 16-17).

이처럼 지방자치단체의 존립목적이 지역주민의 복지증진에 있고, 이를 실현하기 위해서는 다양한 주민수요에 탄력적으로 부응할 수 있는 대응체제를 갖출 필요가 있다. 따라서 위임전결을 통해 단체장의 결재권한을 하위직위자들에게 적절히 배분함으로써 업무처리의 지연이나 경직성을 탈피하고, 나아가 주민수요에 대한 탄력적 대응이 확보될 수 있다.

3. 위임전결의 효과

전술한 바와 같이 지방자치단체가 위임전결을 활용하여 조직 내부적으로는 업무처리의 신속성을 확보하고 조직구성원의 책임을 명확히 하며, 조직 외부적으로는 주민수요에 대한 대응성을 확보함으로써 얻을 수 있는 효과는 매우 다양하게 제시할 수 있다. 예를 들면, 업무처리의 신속성을 확보함으로써 시간당 업무처리량을 증가시킬 수 있으며, 책임을 명확히 함으로써 업무처리의 전가현상을 방지할 수 있다. 또한 주민수요에 대한 대응성을 확보함으로써 지방자치단체의 신뢰도를 제고할 수 있다.

<그림 2> 위임전결의 효과구조

여기에서는 지방자치단체 위임전결의 효과를 직접적인 영향대상인 단체장, 조직 구성원, 조직 및 지역주민 등으로 구분하여 살펴보고자 한다(<그림 2> 참조). 지방자치단체 위임전결의 궁극적인 효과는 조직 전체의 생산성과 지역주민의 만족도로 귀결되지만, 단체장이나 조직 구성원들도 간접적으로는 위임전결의 활용과 영향관계를 갖고 있기 때문에 여기에서는 포함시키고자 한다.

1) 단체장 측면

단체장도 지방자치단체 위임전결의 활용으로 영향을 받는 직접적인 대상이 된다. 단체장의 측면에서 보면, 지방자치단체 위임전결의 시행으로 단체장의 역할이 바람직한 방향으로 재정립되는 효과가 있다.

지방자치단체 위임전결은 원칙적으로 단체장이 보유한 결재업무를 하위직위자들에게 분담케 하는 것이다. 따라서 그에 비례하여 단체장의 결재업무가 경감되며, 그에 따른 시간들을 여타의 주요한 사안들에 돌릴 수 있다. 이처럼 지방자치단체의 위임전결은 단체장에게 단기적으로 결재업무에 대한 업무비중을 감축함으로써 업무경감의 효과를 가지며, 장기적으로는 결재업무의 경감에 따라 보다 많은 시간과 노력을 주요 역점시책에 관심을 둠으로써 해당 지방자치단체의 발전을 직접적으로 견인할 수 있다. 결국, 단체장의 측면에서 보면, 위임전결은 단체장의 역할을 통상적인 업무처리에서 보다 발전적인 구상이나 계획으로 전환하는 효과를 가져온다.

2) 조직 구성원 측면

지방자치단체 위임전결은 단체장의 결재권한 중 일부를 하위직위자들에게 분담케 하고, 전결권을 부여받은 하위직위자들은 그에 비례하는 재량권을 보유하게 된다. 따라서 조직 구성원의 측면에서 보면, 지방자치단체의 위임전결은 재량권에 근거한 다양한 효과를 갖게 된다.

일반적으로 재량권이란 행정주체의 판단 또는 행위가 법이 인정하는 일정한 범위 내에서 법의 구속으로부터 해방되는 것을 의미한다. 그러나 공무원 개인의 측면에서 해석하면, 특정업무에 대한 판단 및 책임의 완결성을 갖는 것으로 간주할 수 있다(사공영호, 2002: 81). 이와 같이 해석되는 재량권은 조직관리적 측면에서 조직 구성원들에게 다양한 긍정적 효과를 발생시키는 것으로 지적되고 있다. 즉, 해당직원의 직무몰입, 단체장과 직원간 및 직원 상호간 신뢰증진, 해당업무에 대한 능동적 대응태세, 직원 상호간 협력증진 및 직원 스스로의 자기개발 노력의 배가 등이 그것이다.

) 마슬로우의 욕구 5단계설이나 맥그리거의 Y이론 등은 모두 조직 구성원의 참여와 적정수준의 자율성 부여가 동기부여에 중요한 요인이 된다고 주장하고 있다(김대영, 2000: 226-231).

) 이러한 조직 구성원에게 발생되는 효과는 공·사 조직을 막론하고 공통적인 현상으로 지적되고 있다. 예를 들면, 호텔산업의 종사원들을 대상으로 한 위임전결의 효과측정에서도 종사원들의 직무몰입, 책임성 강화, 조사원간 협력 및 신뢰 증진, 자기개발 제고 등의 효과가 발생되는 것으로 지적되고 있다(하용규, 2003: 201).

3) 조직 측면

조직적 측면에서는 전술한 바와 같은 단체장의 주요 역점사업에 대한 비중제고와 직원들의 동기부여에 따른 보다 긍정적 노력 등에 의해 가시적 효과가 나타난다.

따라서 조직적 측면에서의 효과는 단체장과 직원 등 조직 구성원 전체의 생산성 향상의 결과물이라 할 수 있다. 일반적으로 조직성과는 조직 구성원 개개의 성과를 종합한 것으로 판단할 수 있으며, 따라서 조직성과를 제고하기 위해서는 조직 구성원 개개의 성과를 제고할 필요가 있다. 이러한 측면에서 지방자치단체의 위임전결은 전술한 바와 같이 단체장과 전결권을 보유한 조직 구성원들에게 긍정적 영향을 미치는 것으로 판단되며, 그 결과 개개인의 성과제고를 도모할 수 있다.

4) 지역주민 측면

일반적으로 지역주민은 지방자치단체에 대하여 특정의 요구를 투입하는 위치에 있는 동시에 행정서비스를 제공받는 수혜자의 입장에 있다. 그런데 지방자치단체의 위임전결은 지역주민의 수요에 탄력적 대응을 가능하게 하는 동시에 조직성과를 향상하는 효과를 가져온다. 따라서 지방자치단체의 위임전결이 효과적으로 운영된다면, 지역주민은 특정의 요구에 대한 환류를 한층 원활하게 제공받는 동시에 양질의 행정서비스를 수혜받을 수 있다. 이와 같은 결과로 지역주민 측면에서 보면, 위임전결은 지방자치단체의 행정에 대한 지역주민의 만족도를 제고하는 효과를 가져온다

Ⅲ. 지방자치단체 위임전결실태의 사례분석

1. 사례분석의 개요

1) 사례분석의 목적

일반적으로 사례연구는 연구결과의 일반화에 다소 무리가 있지만, 특정현상에 대한 미시적이고 집중적인 파악이 가능하다는 점에서 그 유용성을 인정받고 있다(박용치, 1989: 329). 여기에서 위임전결의 운영실태를 분석하기 위하여 사례연구를 활용하고 있는 것도 위임전결의 운영에 대한 보다 심층적이고 집중적인 실태를 규명하기 위한 것에 그 목적이 있다. 즉, 각 지방자치단체가「사무전결처리규칙」에 따라 전결권을 직위별로 적의배분하고 있지만, 실제 전결권의 행사가 전술한 규칙에 부합하는 결과를 나타내는 것은 아니다. 따라서 특정의 지방자치단체를 사례로 선정하여 그 실제의 운영과정을 면밀히 분석함으로써 규칙과 실제 운영간의 격차를 파악하고자 하는 것이다.

다만, 여기에서 □경상북도□를 사례대상으로 선정한 것은 모집단에 대한 대표성을 고려한 것이 아니라 조사요건의 충족도에 따른 것이다. 즉, 지방자치단체의 위임전결 실태를 분석하기 위해서는 모집단에 대한 대표성에 못지 않게 조사기간의 장기화와 이에 따른 해당 지방자치단체의 적극적인 협조가 필요한 바, 이를 충족시킬 수 있는 가에 대한 고려가 수반되어야 한다. 따라서 사전협의를 통해 이러한 요건의 충족이 가능하다고 답변한 □경상북도□를 사례대상으로 선정한 것이다.

2) 사례분석의 내용

□경상북도□를 대상으로 한 사례분석의 주된 내용은「경상북도 사무전결처리규칙」과 실제의 전결권 행사의 부합여부이다. 위임전결의 효율성을 확보하기 위해서는 하위직급에 대한 전결권의 비중을 높이는 제도적 개선도 필요하지만, 더불어서 제도화된 내용이 실제의 행정현장에서 구현되는 것이 요청되며, 따라서 제도화된 규칙과 실제의 부합여부를 분석하는 것이 중요하다.

다만, 여기에서는 앞의 제도화된 규칙과 실제의 부합여부 이외에 위임전결과 관련하여 중요하다고 판단되는 몇 가지의 사항에 대한 분석을 추가적으로 포함하고 있다. 즉, 결재방법과 위임전결의 개선방향 및 단체장의 결재에 관한 사항들이 그것이다. 이와 같은 내용들은 지방자치단체의 위임전결을 개선하기 위하여 필요한 조건들이다.

<표 1> 사례분석의 내용

구분	조사내용
단체장	□ 1일 평균 사무처리건수 □ 사무건당 평균 처리시간 □ 1일 평균 청내 업무처리시간 □ 1일 평균 결재처리건수 □ 결재건당 평균처리시간
위임전결	□ 실제 결재권자 □ 결재형태 - 종이 결재, 전자 결재 □ 결재권 조정방향 - 현행 유지, 상향조정, 하향조정 □ 조정사유

3) 사례분석의 방법

□경상북도□를 대상으로 한 위임전결의 사례연구에서 활용하고 있는 분석방법들은 다음과 같다. 우선 조사도구는 전술한 □사례분석의 내용□에서 제시한 사항들을 담은 구조화된 조사표이다. 다만, 조사표의 내용을 보다 정확하게 기재할 수 있도록 2회에 걸쳐 담당자들을 대상으로 한 면접을 실시하였다. 다음으로 조사대상은 경상북도의 실·국 단위의 결재사항으로 하되, 전수조사를 원칙으로 하고 있다. 다만, 조사대상기구는 본청으로 한정하고, 직속기관 및 사업소는 제외하고 있다. 직속기관 및 사업소의 경우에는 특별한 규정이 없는 한 해당 기관장의 전결에 의하고 있기 때문이고, 더불어서 이들을 포함시킬 경우 조사대상의 범위가 너무 광범위하고 그만큼 조사기간이 길어지기 때문이다. 마지막으로 조사기간은 2004년 6월에서 8월까지 3개월에 걸쳐서 이루어졌다. 다만, 조사기간인 3개월에 걸쳐서 이루어진 결재만을 대상으로 한 것은 아니며, 해당 실·국에서 이루어지는 모든 결재사무를 대상으로 조사기간 이전의 실태도 기재토록 하였다.

<표 2> 사례분석의 방법

구분	조사내용
조사도구	□ 조사표 - 조사표의 정확한 기재를 위한 담당자 면접 활용
조사대상	□ 실·국 단위의 전수조사 - 직속기관 및 사업소 제외
조사기간	□ 2004년 6월 - 8월 - 조사기간 이전의 결재사항도 포함

2. 사례분석의 내용

1) 실제 결재권자 실태

□경상북도□의「사무전결처리규정」에 따르면, 결재사무의 각 직위별 배분현황은 앞에서 살펴본 바와 같이 다음과 같다. 즉, 도지사 2.7%, 부지사 5.1%, 실·국장 21.2%, 담당관·과장 55.4%, 담당 15.6% 등이다.

<표 3> 경상북도의 위임전결 배분실태

구분	담당자	과장	국장	부지사	지사	계
공통사항	11	13	17	9	4	54
공보관실	9	16	0	1	1	27
감사관실	20	36	0	11	4	71
기획관리실	62	271	107	16	21	477
경제통상실	71	259	126	31	17	504
자치행정국	125	407	170	59	26	787
문화체육관광국	46	156	80	15	11	308
농수산국	116	427	150	19	12	724
보건환경산림국	127	532	130	28	14	831
사회복지여성국	45	152	61	17	8	283
건설도시국	119	418	141	30	11	719
소방본부	55	168	108	25	11	367
합계	806	2,855	1,090	261	140	5,152

이에 비하여 조사결과를 토대로 실제 결재사무의 각 직위별 배분현황을 보면, 도지사 2.6%, 부지사 4.9%, 실·국장 21.8%, 담당관·과장 51.6%, 담당 18.9%, 실무자 0.2% 등으로 나타나고 있다.

<그림 3> 실제 전결권자의 현황

이와 같은 결과에 따르면,「사무전결처리규칙」과 실제의 결재실태간에는 도지사, 부지사 및 담당관·과정의 경우에는 오히려 실제의 결재비중이 낮고, 실·국장과 담당의 경우에는 실제의 결재비중이 높은 것으로 나타나고 있다. 또한「사무전결처리규칙」에는 명시되지 않은 실무자의 전결권도 실제로는 행해지고 있다는 사실을 알 수 있다. 전반적으로는 전술한 제도적 배분실태에서도 언급한 바와 같이 □경상북도□의 경우에는 위임전결의 배분실태가 비교적 동 제도의 활용목적에 부합하는 경향을 보이고 있는 바, 실제의 결재권자의 분석에서도 □담당□의 비율이 높게 나타나고 있어 제도적 측면보다 오히려 바람직한 현상을 보이고 있다. 특히, 실무자에서도 전결권의 행사가 실제적으로 이루어지고 있다는 점은 시사하는 바가 크다. 다만, 이와 같은 결과에도 불구하고, □담당□에 대한 전결권의 배분비율이 18.9%에 그치고 있다는 것은 □데스크□ 중심의 탄력적이고 신속한 현장행정의 구현에는 다소의 문제가 있는 것으로 간주할 수 있다.

) 담당자의 면접에 따르면, 경상북도의 위임전결은 매년 해당부서의 전수조사에 의해 문제점을 분석하고, 그 결과를 개선조치로 반영함으로써 현재의 결과를 가져 왔다고 한다.

<그림 4> 제도와 실제간 전결권 배분의 격차

2) 결재형태

결재형태는 각 직위별로 부여된 전결권의 행사에 영향을 미치는 것으로 간주되고 있다. 예를 들면, □담당□에게 부여된 전결권의 행사가 종이형태의 결재인지 또는 전자형태의 결재인지에 따라서 달라진다는 것이다. 대체적으로 전자형태보다는 종이형태의 결재방법이 활용될 경우에 부여된 결재권한과 상관없이 차상급자에게 결재를 득하는 비율이 높게 나타난다는 것이 경험적인 결과이다.

) 2003년 9월부터 2004년 4월까지 행정자치부에서 조사한 □결재상신실태 및 개선대책□에 따르면, 전체 결재대상 중 58%가 종이결재로 이루어지고 있으며, 이와 같은 결재방법에 따라 결재문서의 양적 확대와 동시에 전결권의 준수가 미이행되는 사례가 증가되고 있다고 한다.

□경상북도□의 경우에는 조사대상 모두가 전자결재의 형태로 이루어지는 것으로 나타나고 있다. 따라서 모든 결재가 전자결재로 이루어짐으로써 부여된 전결권의 완전한 행사가 실제적으로 보장됨을 의미하는 것이다. 다만, 담당자의 면접에 따르면, 조사결과와는 다르게 일부 결재의 경우 현실적으로 종이형태의 결재가 이루어지고 있다는 사실을 밝힘으로써 조사결과에 대한 전적인 신뢰에는 다소의 의문이 있다.

<표 4> 결재형태의 현황

구분	결재형태
	종이	전자
공통사무	0(0.0%)	58(100.0%)
공보관실	0(0.0%)	29(100.0%)
감사관실	0(0.0%)	83(100.0%)
기획관리실	0(0.0%)	458(100.0%)
경제통상실	0(0.0%)	568(100.0%)
자치행정국	0(0.0%)	750(100.0%)
문화체육관광	0(0.0%)	298(100.0%)
농수산국	0(0.0%)	693(100.0%)
보건환경산림	0(0.0%)	943(100.0%)
사회복지여성	0(0.0%)	294(100.0%)
건설도시	0(0.0%)	755(100.0%)
소방본부	0(0.0%)	434(100.0%)
계	0(0.0%)	5363(100.0%)

3) 전결권의 조정

전술한 바에 따르면, □경상북도□의 경우에는 위임전결의 제도적 및 운영적 실태가 매우 바람직한 것으로 간주할 수 있다. 그럼에도 불구하고, 제도적 개선이 필요한 부분은 여전히 존재하는 바, 특히 담당관·과장과 담당에 대한 전결권의 배분비율을 다소 높이는 것이 요청되고 있다.

이와 같은 측면에서 □경상북도□ 공무원들이 판단하는 전결권의 개정방향을 제시하면, 다음과 같다. 전체 5,363건의 결재사무 중에서 현행유지가 필요한 결재사무는 4,971건(92.7%)이고, 상향조정이 필요한 결재사무는 55건(1.0%)이며, 하향조정이 필요한 결재사무는 340건(6.3%)이다. 따라서 개정이 필요한 결재사무는 전체의 7.3% 가량이고, 그 중에서 다수는 하향조정이 필요한 것으로 나타나고 있다.

<그림 5> 전결권의 조정방향

한편, 각 실·국별 개정방향을 살펴보면, 공통사무를 제외한 모든 실·국에서 다소간의 개정사유가 존재하고 있다. 상향 및 하향조정을 포괄하여 가장 많은 개정이 필요한 실·국으로는 소방본부(14.3%)이고, 다음으로 보건환경산림(13.4%), 농수산국(9.3%) 등의 순이다.

<표 5> 각 실·국별 전결권의 조정방향

구분	전결권 조정방향
	유지	상향	하향
공통사항	58(100.0%)	0(0.0%)	0(0.0%)
공보관실	27(93.1%)	0(0.0%)	2(69%)
감사관실	79(95.2%)	0(0.0%)	4(4.8%)
기획관리실	430(93.9%)	4(0.9%)	24(5.2%)
경제통상실	540(94.9%)	0(0.0%)	29(5.1%)
자치행정국	731(97.2%)	6(0.8%)	15(2.0%)
문화체육관광	293(98.3%)	0(0.0%)	5(1.7%)
농수산국	628(90.6%)	10(1.4%)	55(7.9%)
보건환경산림	820(87.0%)	29(3.4%)	94(10.0%)
사회복지여성	281(95.6%)	2(0.7%)	11(3.7%)
건설도시	712(94.3%)	0(0.0%)	43(5.7%)
소방본부	372(85.7%)	4(0.9%)	58(13.4%)
계	4971(92.7%)	55(1.0%)	340(6.3%)

4) 단체장 1일 평균 업무처리

일반적으로 단체장의 업무처리실태는 해당 지방자치단체의 정책방향뿐만 아니라 위임전결의 개선여지를 파악할 수 있다. 사례대상인 □경상북도□의 경우 도지사의 1일 평균 사무처리건수는 33건으로 나타나고 있다. 그리고 사무건당 평균 처리시간은 20분이 소요되는 것으로 제시되고 있다. 따라서 □경상북도□의 도지사가 1일 동안 사무처리에 할애하는 시간은 총 660분이며, 이를 시간당으로 환산하면, 1일 11시간에 이르고 있다. 이와 같은 결과에 따르면, □경상북도□의 도지사는 공식적인 근무시간인 1일 8시간에 비하여 3시간을 초과하여 사무처리에 임하고 있으며, 실제 식사시간 3시간을 추가하면 하루 24시간 중에서 절반을 상회하는 14시간을 업무에 투입하고 있는 것으로 간주할 수 있다. 한편, 단체장의 1일 평균 업무처리 시간 중에서 청내에서 업무를 처리하는 시간은 평균 210분(3시간 30분)이며, 전체 대비 31.8%를 차지하고 있다. 따라서 단체장의 1일 평균 업무의 다수는 청외에서 이루어지고 있는 것으로 볼 수 있다.

<표 6> 단체장의 1일 평균 업무처리

구분	처리량
1일 평균 사무처리건수(A)	33건
사무건당 평균 처리시간(B)	20분
1일 평균 사무처리시간(A×B)	660분(11시간)
1일 평균 청내 업무처리시간(C)	210분(3시간 30분)
1일 평균 청내업무처리 비중(C/A×B)	31,8%

5) 단체장 1일 평균 결재처리

사례대상인 □경상북도□ 도지사의 1일 평균 결재업무의 처리량은 다음과 같다. 1일 평균 결재건수가 10건이고, 결재건당 5분이 소요되어 실제 결재처리에 투입되는 시간은 50분이다. 이를 도지사의 1일 평균 업무처리시간에 대비하여 보면 7.6%이고, 청내 업무처리시간에 대비하여 보면 23.8%이다. 이와 같은 결과에 따르면, □경상북도□ 도지사의 전체 업무중에서 결재업무가 차지하는 비중이 그리 높지는 않으며, 비교적 바람직한 현상이라고 간주할 수 있다. 다만, 도지사의 청내 업무중에서 결재업무가 차지하는 비중은 적지 않은 것으로 볼 수 있다.

<표 7> 단체장의 1일 평균 결재처리

구분	처리량
1일 평균 사무처리시간(A)	660분(11시간)
1일 평균 청내 업무처리시간(B)	3시간 30분
1일 평균 결재처리건수(C)	10건
결재건당 평균 처리시간(D)	5분
1일 평균 결재처리시간(C×D)	50분
1일 평균 결재업무 비중(C×D/A)	7.6%
1일 청내 평균 결재업무 비중(C×D/B)	23.8%

3. 사례분석에 따른 문제점

1) 상위직급의 결재과다

현행의 지방자치단체 위임전결은 상위직급에게 결재업무가 비교적 과다하게 배분되어 있다. 사례대상인 □경상북도□의 실제 결재업무의 배분실태에서도 단체장과 부단체장 및 실·국장의 배분비율이 29.3%이다. 이처럼 상위직급에 결재업무가 비교적 과다하게 배분됨으로써 다양한 문제점을 유발할 수 있다. 즉, 위임전결은 업무의 중요도 등에 따라 직위별로 적의 배분하기도 하지만, 하위직의 결재업무 배분비율을 높임으로써 다수의 결재계층이 존재하는데 따른 경로비용을 최소화하기도 한다. 이와 같은 원칙에 비추어 보면, 상위직급에 결재업무를 과다하게 배분하는 것은 위임전결의 특성과 배치되는 결과를 초래할 수 있다.

2) 지방자치단체별 전결권의 상이

현행의 지방자치단체 위임전결은 또한 동일사무의 전결권 단계가 각 지방자치단체별로 상이하다. 예를 들면, 공보관의 관련업무를 대상으로 경상북도와 충청북도를 비교하면, 다음과 같다. 즉, □도보발간□의 전결권은 경상북도의 경우 공보관에게, 충청북도는 담당에게 부여되어 있다. 또한 □신문구독계획□의 경우 경상북도는 공보관에게 그리고 충청북도는 담당에게, □도정홍보판 관리□는 경상북도는 공보관에게 그리고 충청북도는 실무자에게, □신문스크랩□은 경상북도는 담당에게 그리고 충청북도는 공보관에게, □방송모니터 운영□은 경상북도는 담당에게 그리고 충청북도는 실무자에게 부여되어 있다. 이와 같은 사례는 비단 경상북도와 충청북도만에 국한된 것이 아니라 16개 시·도 모두에서 발견되는 현상이다. 문제는 이처럼 동일한 사무의 전결권이 지방자치단체에 따라 각기 상이하게 배분됨으로써 위임전결의 효과를 저하시킨다는 것이다. 즉, 동일한 사무의 전결권을 보다 상위직급에 배분한 지방자치단체의 경우 그만큼 결재단계가 확대됨으로써 경로비용이 발생되고, 업무처리의 신속성이나 수요 대응성이 확보되지 못한다.

<표 8> 동일사무의 전결권 상이성 실태

구분	경상북도	충청북도
도보발간	공보관	담당
신문구독계획	공보관	담당
도정홍보판 관리	공보관	실무자
신문스크랩	담당	공보관
방송모니터 운영	담당	실무자

자료 : 경상북도 및 충청북도의「사무전결처리규칙」.

3) 전결권의 회피

현행 지방자치단체 위임전결이 내포하고 있는 또다른 원인적 요인은 전결권의 회피현상이다. 전술한 두 가지의 원인적 요인들이 제도 자체의 불합리를 나타내는 것이라면, 전결권의 회피현상은 동 제도를 운영하는 지방공무원의 의식과 행태의 불합리를 말해 주는 것이다. 경상북도 담당자와의 면담에 따르면, 전결권의 회피현상이 실제적으로는 매우 빈번하게 발생되고 있으며, 또한 가장 핵심적인 문제의 하나라는 것이다. 실제 경상북도의 조사결과에서도 담당관·과장의 경우「사무전결처리규칙」에서는 55.4%의 전결권이 부여되어 있지만, 51.6%의 결재업무만 실행되고 있다. 이처럼 위임전결의 제도 자체의 불합리는 매년 점검과 검토를 통해 개선의 여지를 갖게 되지만, 전결권의 회피현상은 제도 자체의 개선과 상관없이 일종의 기저적 요인으로 자리잡고 있는 까닭에 쉽사리 개선을 기대하기 어렵다는 것이다. 특히, 제도 자체가 매우 양호한 수준을 갖추고 있다해도 행정현장에서 적절하게 구현되지 못하면, 결과적으로 제도의 효과를 십분 발휘하지 못한다. 마찬가지로 위임전결이 적절한 제도적 수준을 확보하고 있다해도 부여된 전결권을 지방공무원들이 실행하지 않으면 그 효과를 달성하지 못하게 된다.

) 2004년 8월 17일 경상북도 담당자와의 제2차 면담에서 취합된 내용이다.

Ⅳ. 지방자치단체 위임전결의 개선

1. 위임전결기준의 재정립

1) 고려요인

현행의 지방자치단체 위임전결의 결정기준은 실태분석에서 제시한 바와 같이 업무의 중요도를 중심으로 이루어져 있다. 이와 같은 현상은 위임전결의 결정기준에 대한 합리적이고 체계적인 검토를 통해 도출된 결과가 아니라 기존의 결재관행에 근거하여 위임전결의 배분을 도모한 까닭이다.

따라서 지방자치단체 위임전결의 제도적 효과를 충분히 확보하기 위해서는 위임전결의 목적에서부터 결정기준의 도출이 모색되어야 한다. 지방자치단체 위임전결의 목적이 단체장이 보유한 결재권한을 하위직위들에 적정하게 배분함으로써 단기적으로는 단체장의 결재업무를 경감하고, 장기적으로는 업무처리의 신속성과 조직구성원의 책임성 확보 및 주민수요에 대한 탄력적 대응체제를 구축하자는 것이다. 따라서 위임전결의 결정기준을 설정하는 과정에서는 단체장의 결재업무 경감수준과 나머지 하위직위자들에 대한 차등적 배분수준을 반드시 고려하여야 한다. 뿐만 아니라 나머지 하위직위자들에 대한 전결권의 배분결정에서는 전결권의 전가현상이 배제될 수 있도록 기준의 구체성이 확보되어야 한다. 더불어서 선례가 존재하지 않는 신규업무의 발생 가능성을 고려하여 위임전결의 제한에 관한 개략적인 조치들이 수반되어야 한다.

2) 결정기준의 재정립

상기와 같은 점들을 고려한다면, 위임전결 결정기준의 재정립을 위해서는 세 가지 측면의 단계적 조치가 필요하다. 첫째, 단체장이 반드시 행사하여야할 결재사항에 대한 우선적 명기이다. 둘째, 부단체장 이하의 직위자들을 대상으로 배분될 전결권의 구체적 기준의 모색이다. 셋째, 신규업무 등의 발생 가능성에 대비한 전결위임 제한조치의 강구이다.

우선, 단체장의 결재사항에 대한 범위의 설정이다. 단체장의 역할은 원칙적으로 해당 지방자치단체의 비전과 기본운영방향을 결정하는 거시적이고 핵심적인 결정자로 한정될 필요가 있다. 이와 같은 거시적 및 핵심적 결정사항의 집행부분은 부단체장 이하의 직위자들에 의해서 충분히 수행가능하면, 다만, 집행과정에서 단체장의 결정부분의 변경사항이 발생할 시에는 단체장의 관여가 추가적으로 요청된다. 따라서 단체장의 결재사항의 범위는 ① 기관의 존립 및 운영에 관한 기본목표의 설정, ② 주요 시책/사업의 기본방향 결정, ③ 의회 등 관련기관에 대한 주요 의사결정, ④ 직원의 임면 및 상벌, ⑤ 차하위 직원에 관련된 의사결정 등으로 제한하는 것이 필요하다.

다음으로 나머지 직위자들에 대한 전결권 결정기준이다. 부단체장 이하의 나머지 전결권의 결정기준에서는 세 가지의 원칙들이 고려될 필요가 있다. 하나는 업무의 중요도이고, 다른 하나는 차하위 부서에 관한 조정이며, 마지막은 금액의 규모이다. 일본의 경우에는 차하위 부서에 관한 조정과 금액의 규모를 기준으로 부단체장 이하의 직위자들에 대한 전결권을 결정하고 있다. 이에 따르면, 특정실·국의 범위를 초과하는 업무는 부단체장이, 특정과의 범위를 벗어나는 업무는 실·국장이, 특정담당의 범위를 초과하는 업무는 과장의 전결이 되도록 하는 것이다.

마지막으로 위임전결의 제한조치는 단체장의 결재업무의 범위와 유사한 바, 주로 ① 기관의 존립 및 운영에 관한 기본목표의 설정, ② 주요 시책/사업의 기본방향 결정 등에 해당하는 사항들이 포함될 가능성이 많다. 다만, 이를 보다 구체화하기 위해서는 다음과 같이 적시하는 방법도 고려할 수 있다. 즉, ① 사안의 내용이 특히 중요하다고 인정될 때, ② 사안의 내용이 이례적이거나 또는 중요한 선례가 된다고 인정될 때, ③ 사안에 대한 의문이 있거나 분쟁 가능성이 있다고 인정될 때, ④ 사안에 대해 단체장에게 보고가 필요하다고 인정될 때 등이 그것이다.

2. 전결권의 실행력 확보

1) 결재방법의 전환

현재 지방자치단체가 활용하고 있는 결재방법으로는 종이결재와 전자결재가 있다. 그런데 결재방법에 따라서 전결권 회피현상의 발생율에 차이가 있는 것으로 나타나고 있다. 행정자치부의 조사에 따르면, 전자결재에 비하여 종이결재에 의할 경우 전결권의 회피현상 즉, 전결권자가 차상위 직위자에게 결재권을 미루는 현상의 빈도가 높다는 것이다. 이와 같은 현상은 전자결재의 논리적 구조로도 설명이 가능하다. 전자결재는 전산시스템에 의하여 해당 결재가 이루어지므로 구두보고 이외의 방법으로 차상위 직위자에 대한 결재를 받을 수 있는 방법이 존재하지 않는다. 따라서 현행의 전결권 회피현상을 방지하기 위해서는 종이결재의 비율을 축소하거나 또는 보고나 설명이 필요한 특정의 결재를 제외하고는 완전히 폐지하고, 대신에 전자결재의 활용을 확대 및 강화하는 노력이 필요하다.

) 2003년 9월에서 2004년까지 행정자치부가 장관 결재상신실태를 조사한 바에 따르면, 종이결재와 전자결재의 유형에 따라 전결권 회피현상의 차이가 나타나고 있다.

) 경상북도의 사례분석에 따르면, 경상북도의 경우에는 100% 전자결재를 활용하고 있는 것으로 나타나고 있으나, 실제 담당자와 면담에 따르면 종이결재가 상당한 비중을 차지하고 있는 것이 현실이라고 한다.

2) 위임전결 이행점검의 강화

전결권의 회피현상을 방지하기 위한 또다른 방법으로는 위임전결의 이행점검을 강화하는 것이다. 현행의 각 지방자치단체「사무전결처리규칙」에 따르면, 위임전결의 이행상황을 점검 또는 평가하는 규정이 불비한 경우가 다수이고, 일부 지방자치단체의 경우에는 이행상황의 점검 및 평가에 관한 내용을 규정하고 있더라도 1년에 1회의 점검으로 되어 있다. 따라서 전결권의 회피현상을 방지하기 위해서는 위임전결의 이행상황을 점검하는 노력을 신설하거나 강화하는 조치가 수반되어야 한다. 이를 위해서는 과단위를 대상으로 분기별로 1회씩 위임전결의 이행상황을 점검하고, 그 결과를 단체장에게 보고하는 한편, 전 직원에게 고지하는 방법을 활용할 필요가 있다.

3) 유인기제의 활용

전결권의 회피현상을 방지하기 위한 방안으로 고려할 수 있는 보다 유용한 수단으로는 유인기제를 활용하는 방안이다. 이 방안은 전술한 위임전결의 이행점검과 연계하여 활용하는 것이다. 위임전결의 이행상황을 분기별로 1회씩 점검 또는 평가한 후 그 결과를 토대로 이행실적이 우수한 부서를 대상으로는 표창 또는 시상금과 같은 인센티브를 부여하고, 이행실적이 저조한 부서를 대상으로는 □간부회의□ 등을 통해 단체장이 부서장에 대한 전결권의 준수에 관한 권고 또는 당부를 하는 것이다. 다만, 유인기제의 적용시기와 대상은 전술한 이행상황의 점검과 마찬가지로 분기별로 1회씩 과단위를 그 대상으로 하는 것이 타당하다.

4) 공무원의 의식/행태 개선

전결권의 회피현상을 방지하기 위한 가장 근본적이고도 핵심적인 방안은 공무원의 의식/행태를 개선하는 것이다. 즉, 공무원의 의식이나 행태가 전환되지 않은 상황에서 유인적 또는 강압적 수단들의 활용은 반드시 한계를 갖는다. 즉, 공무원의 의식 및 행태의 전환이 전제되지 않은 조치들의 시행은 근본적 해결수단이 되지 못한다는 것이다. 따라서 위임전결이 조직 내부적으로 결재업무의 운영 효율화나 조직 외부적으로 지역주민의 만족도를 제고하는 매우 유용한 수단이고, 따라서 이의 실행이 필요하다는 긍정적 시각을 담당 공무원들이 갖도록 하는 것이 전결권의 회피현상을 근본적으로 해소하는 방안이다. 이를 위해서는 의식/행태의 특성상 단기적 처방으로는 불가능하며, 지속적인 교육과 선진사례의 시찰이 필요하다.

3. 지방자치단체간 전결권 동일배분

1) 고려요인

전결권 동일배분 방안인 지방자치단체간 전결권 동일배분은 동일사무의 전결권에 대해서는 모든 지방자치단체들이 동일한 하위단계로 배분하게 하는 것이다. 개별 지방자치단체가 아닌 모든 지방자치단체가 동일한 수준의 위임전결 효과를 달성하기 위해서는 지방자치단체별 위임전결의 수준에 차이가 없어야 한다. 특히, 우리나라와 같이 지방자치단체별 공통적 업무가 다수 존재하는 경우에는 동일업무에 대한 동일한 위임전결의 단계를 확보하는 것이 효과적이다.

다만, 지방자치단체간 동일사무의 동일배분은 현행 참여정부의 정책기조와 다소 배치되는 특성을 함축하고 있다. 예를 들면, 참여정부의 지방분권 정책은 가급적 지방자치단체의 자율성을 신장하는 동시에 다양성을 폭넓게 인정하는 의미를 담고 있다. 따라서 전결권의 설정도 지방자치단체의 개별적 특성과 여건에 적합하도록 다양한 형태를 나타내는 것이 바람직한 것으로 간주할 수 있다. 이러한 측면에서 본다면, 지방자치단체간 동일사무의 동일배분은 참여정부의 정책기조와 배치되는 것으로 판단할 수 있다.

그러나 여기에서 논의하는 지방자치단체간 동일사무의 동일배분은 그와 같은 지방자치단체별 다양성을 인정하되, 지방자치단체의 개별성이 크게 부각되지 않아도 무관한 사무들을 대상으로 하는 것이다. 즉, 현행의 조직구조와 사무특성에 비추어 동일한 수행조건을 갖춘 사무들이 존재하고, 그와 같은 사무들의 수행은 가급적 동일한 전결권의 설정이 필요하다는 측면에서 논의되고 있는 것이다.

2) 동일배분 사무의 선정

지방자치단체간 동일사무에 관한 동일 전결권 단계를 설정하기 위해서는 우선적으로 동일사무에 대한 선정작업이 선행되어야 한다. 이를 위한 가장 효과적인 방법은 16개 광역자치단체의「사무전결처리규칙」을 조사하여 동일사무를 규명하는 작업을 수행하는 것이다. 그러나 이와 같은 방법은 개별 광역자치단체의「사무전결처리규칙」에 등재된 사무규모가 최소 1,000여개에 달하고 있기 때문에 상당한 시간의 확보가 전제되지 않는 한 어려운 작업이다.

따라서 여기에서는 동일사무에 대한 개략적 기준을 설정하고, 보다 구체적인 선정작업은 동 방안이 현실적으로 수용되어 정책화될 시점으로 유보하고자 한다. 동일사무에 대한 개략적 기준으로는 공통적으로 광역자치단체에 위임된 국가위임사무, 조직의 유지·관리에 해당되는 지원기능, 그리고「사무전결처리규칙」에 공통사무로 분류되는 사무들이 우선적으로 동일사무에 해당된다. 그 이외의 각 기능별 동일사무는 획일적으로 선정하기보다는 앞에서 언급한 바와 같이「사무전결처리규칙」에 등재된 사무들을 대상으로 일차적으로 동일사무를 추출한 다음 관련공무원들의 의견을 수렴하여 최종 확정하는 과정을 거칠 필요가 있다.

) 조직편제상 공보관실, 감사관실, 기획관실, 자치행정국 등은 모든 광역자치단체에 공통적으로 적용되는 기능들이다. 따라서 이와 같은 기능들은 모든 지방자치단체들이 동일한 전결권의 배분이 가능한 동일사무로 간주할 수 있다.

3) 적극적 조치

지방자치단체간 동일사무에 대한 전결권 동일배분을 달성하기 위한 방안으로 가장 적극적인 조치는 관련법규를 신설하고, 이를 적용하는 방법이다. 예를 들면,「사무전결처리규정(가칭)」을 대통령령으로 신설하고, 동 규정에 따라 각 지방자치단체가 사무별 위임전결의 수준을 결정하는 것이다. 이와 같은 방안은 단시간에 모든 지방자치단체가 동일사무에 대하여 동일한 전결권 배분을 달성할 수 있다는 장점이 있다. 그러나 참여정부의 지방분권 정책기조에 따라 지방자치단체의 자율성을 신장하고, 다양성을 인정하는 현행의 경향에 부합하지 않고, 나아가 지방자치단체의 반발이 수반될 가능성이 매우 크다는 단점이 있다. 따라서 동 방안을 시행하기 위해서는 지방자치단체장 및 의회의장 협의회 등의 4단체와 사전 협의를 거쳐 현행의 위임전결의 문제점에 대한 인식을 공유하고, 그 필요성을 합의하는 과정이 필요하다. 이 과정에서 지방자치단체가 동 방안에 대한 거부의사를 명백히 할 경우에는 적극적 조치의 시행은 유보하거나 폐지하는 것이 타당하다.

4) 소극적 조치

지방자치단체간 동일사무에 대한 전결권 동일배분을 달성하기 위한 소극적 조치로는 지방자치단체의 협조를 도출할 수 있는 여타의 유인기제를 활용하는 것이다. 이와 같은 유인기제로 활용할 수 있는 장치들로는 행정자치부의 행정감사와 합동평가 등이 있다. 행정자치부가 지방자치단체의 위임전결에 관한 결정기준과 배분단계를 사전에 작성하고, 이를 기준으로 하여 행정감사와 합동평가에서 그 실행여부를 점검 또는 유인하는 방법이 그것이다. 우선 행정자치부가 실시하는 행정감사 시에는 앞의 위임전결에 관한 결정기준과 배분단계가 준수되고 있는지에 관한 여부를 점검하고, 그 결과를 환류함으로써 해당 지방자치단체의 이행을 촉진할 수 있다. 다음으로 행정자치부가 시행하는 합동평가 시에도 위임전결에 관한 결정기준과 배분단계를 평가지표로 제시하고, 그를 통해 평가를 하게 되면, 지방자치단체의 이행을 담보하는 유효한 유인장치가 될 수 있다.

Ⅴ. 결  론

지방자치를 실시하는 궁극적인 목적은 지역주민의 편의를 도모하기 위한 것이다. 그럼에도 불구하고, 1991년 지방자치제도의 실시이래 지금까지 대체적으로 제도적 개선에 관심의 초점을 두어 왔다. 이와 같은 경향은 제도라는 하드웨어의 구축이 지방자치제도의 실시를 위한 우선적 과제이기 때문이다. 그러나 실제 그러한 제도적 장치의 효과는 소프트웨어인 다양한 운영방법에 좌우된다. 예를 들어, 국가의 기능을 획기적으로 지방자치단체에 이양해도 실제 지방자치단체 내부적으로 적정한 처리방법을 활용하지 않는다면, 기능이양의 효과를 십분 발휘하지 못하게 된다.

이와 같은 관점에서 보면, 지방자치단체의 위임전결은 제도적 하드웨어의 효과를 최적화시키는 매우 중요한 요소임에 틀림없다. 그러나 지금까지 지방자치단체 위임전결에 대한 관심은 크지 않았고, 또한 이에 대한 연구 역시 미흡하였던 것이 사실이다. 이에 따라 여기에서는 □경상북도□를 사례대상으로 위임전결의 운영실태와 문제점을 규명하고, 그에 대한 개선대책을 제시해 보았다. 그러나 □경상북도□의 대표성이 확증되지 않은 상태에서 도출된 분석결과의 일반화라는 점에서 한계를 노정하고 있다. 다만, 위임전결의 중요성을 제기하고, 이를 계기로 후속연구의 필요성을 강조하고 있다는 점에서 본 연구의 의의를 찾을 수 있다.

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금창호(琴敞淏): 건국대학교에서 행정학박사학위를 취득하고, 현재는 한국지방행정연구원 수석연구원으로 재직중이다. 주요 관심분야는 광역행정, 인사관리 등이며, 논문으로는 □지방자치(행정)체제의 개편방안□(1998), □행정서비스헌장제 발전방안□(2003) 등이 있다.

<E-Mail: gch@krila.re.kr/논문접수일: 2004.10.25/심사완료일: 2004.11.11>