지방자치단체의 정책관리와 예산관리의 연계에 관한 연구

□지방정부연구□ 제8권 제3호(2004 가을) : 145∼166

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- 전략기획, 성과평가, 예산관리의 연계를 중심으로 -

A Study of the Linkage between Policy Management

and Budgeting Management in Local Government

- Focused on Incorporating Strategic Planning, Performance Evaluation, and Budgeting Management -

조 성 호(한국지방행정연구원)

지금 세계 각 국의 지방자치단체들은 행정서비스의 질 제고와 책임행정 구현을 위해 정책관리로서 전략기획과 성과평가를 연계시켜 나가고 있다. 또한 정책관리와 예산관리의 연계에도 다각적인 노력을 기울이고 있다. 그러나 우리나라의 지방자치단체들은 그간에 중앙정부의 정책집행 부서로서의 역할을 수행하여 왔기 때문에, 계획수립, 예산편성, 성과평가의 연계성이 매우 취약한 실정이다. 이러한 문제점을 해소하는 작업은 지방분권이 추진되는 현 시점에서 매우 중요한 과제라 할 수 있다. 이에 따라, 본 연구에서는 정책관리로서 전략기획과 성과평가의 연계, 정책관리와 예산관리의 연계에 대한 이론을 검토하였다. 이를 토대로 분석틀을 설정하였으며, 동시에 서울시 사례를 분석하여 지방자치단체의 정책관리와 예산관리의 연계방안을 제시하였다

주제어 : 전략기획, 성과평가, 예산편성, 정책관리, 예산관리

Ⅰ. 서  론

흔히들 21세기는 세계화·지식정보화 시대라고 한다. 세계화·지식정보화 시대에서는 경쟁의 구심점이 중앙에서 지방으로 이동됨에 따라, 중앙집중화된 권력의 하향이동 현상이 각 영역에서 빠르게 진행되고 있다. 이처럼 지방화가 가속화되는 요인은 크게 두 가지로 분류할 수 있다. 우선 국가간의 경계영역이 상대적으로 엷어짐에 따라 국가의 역할이 감소되면서, 지방이 활동의 주역으로 부상한다는 것이다. 둘째, 다국적 기업은 다국적 기업망을 통하여 해외직접투자(FDI)를 가속화함에 있어, 각 국의 중앙정부보다는 지방자치단체와의 관계를 강화한다는 것이다. 즉 기업이 투자국가와 지역을 선택하는 시대의 도래에 기인한다고 할 수 있을 것이다.

이러한 시대적 여건 속에서 지방자치단체를 활동의 주역으로 부상시키기 위해서는 무엇보다 자치단체로 하여금 중앙정부로부터 자율성을 확보하는 것이 중요하며, 세계적인 시야를 함양하도록 하는 것이 중요한다. 그러나 우리나라의 경우, 1990년 지방의회 구성, 1995년 지방자치단체장 직선 등을 통하여 정치적 의미의 지방분권은 이루었지만, 사무·재정·인력측면의 중앙대 지방의 불균형이 심해 2할 자치에 머물고 있는 실정이다.

이러한 문제점을 해소하기 위해, 우리나라는 참여정부의 출범과 더불어 분권국가 건설을 위해 획기적인 지방분권을 추진 중에 있다. 중앙과 지방의 관계를 수직적에서 수평적으로 전환하기 위해 국가사무 지방이양, 특별행정기관의 지방이양, 지방자치단체의 국정참여를 추진하고, 지방자치단체의 자치역량 강화를 위해 중앙의 조직·인사권한, 재정권한 및 계획권한의 지방이양을 추진하고 있다. 그러나 지방에 중앙권한만 이양하면, 지방분권이 저절로 된다고 생각하면 큰 착오라 하지 않을 수 없다. 이를테면, 그간의 우리나라 지방자치단체의 운영시스템은 중앙의 정책집행 부서로서의 역할을 수행해 왔기 때문에, 매우 낙후되어 제대로 작동이 되지 않고 있는 실정이다. 계획수립, 예산편성, 성과평가의 연계성이 매우 취약하여(경기도, 2004), 지방자치단체의 운영시스템이 후진성을 면치 못하고 있다고 해도 과언이 아니다.

지방자치단체의 정책관리와 예산관리의 연계에 관한 연구

□지방정부연구□ 제8권 제3호(2004 가을)

따라서 본 연구에서는 본격적인 지방분권시대에 대비하여 이양된 중앙권한을 지방에서 잘 소화할 수 있는 운영시스템을 구축하기 위한 일환으로, 정책관리와 예산관리의 연계에 대한 이론적 논의와 세계적인 추세를 살펴보고, 21세기 우리나라 지방자치단체의 정책관리와 예산관리의 연계성 제고방안을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 정책관리와 예산관리 연계에 대한 이론적 검토와 분석틀

1970년대 후반 제 2차 오일파동을 거치면서 세계 각 국은 경기침체와 재정위기에 직면하게 된다. 각 국의 정부는 자원의 부족문제를 해결하면서, 동시에 민주화 및 국제화의 진전에 따라 질적·양적으로 증대된 국민의 기대와 요구에 대응해야 하는 상황에 처하게 되었다. 이러한 시대적 상황 속에서, 공공행정 부문에서의 전통적 행정관리 방식을 변화시켜야 한다는 인식이 널리 확산되었다. 이에 따라, 영국·미국 등 선진국들은 기존의 관료적 패러다임(bureaucratic paradigm)대신에 기업가적 패러다임(entrepreneurial paradigm)으로 전환하려는 노력을 전개하게 된다(Osborne & Gaebler, 1992). 기업가적 패러다임은 공공서비스의 제공을 위해 선택된 강력한 시장접근법과 개인적 선택이라는 메카니즘에 의존하는 것이라 할 수 있다(Kettle, 1994: 175).

) 미국의 경우, 1970/80년대 주정부 및 지방정부들은 이전 시기에 비해 상당히 어려운 재정문제에 봉착했다. 이는 공공서비스에 대한 요구 증대와 높은 세율에 대한 납세자의 저항 때문이었다. 1978년 캘리포니아주의 「제안 13」을 계기로 조세저항이 촉발되었다. 1980년대부터는 국가 경제성장이 둔화되면서 재정압박 현상이 가중되었다. 이에 대응하여 정부는 민영화, 민간위탁, 사용자 부담금 증대, 공공서비스를 보다 효율적으로 전달하는 대안적인 장치를 개발하거나 서비스에 대한 재원부담의 전환을 위한 다양한 장치들을 본격적으로 개발하였다(Cothran, 1993: 450).

이처럼 영·미에서 시작된 기업가적 패러다임에 의한 공공부문 혁신관리를 신공공관리(New Public Management)라고 하며, 1980년대 이후 공공관리의 새로운 패러다임으로 자리를 잡아가게 된다. 신공공관리의 핵심은 □성과의 중시와 결과에 대한 책임성 강화□에 역점을 두는 성과주의라 할 수 있으며, 이러한 성과주의의 주류는 미국, 영국, 뉴질랜드 등에서 활용된 정책관리제도로서 성과관리에 해당되는 전략기획 및 성과평가제도이다(이재원, 2002: 216). 이들 두 제도는 1990년대에 접어들면서 연계되고 있으며, 특히 예산관리와 연계되어 발전되는 추세에 있다.

) 신공공관리의 흐름을 대표하는 학자들의 정부관료제 개혁에 대한 논의를 살펴보면, Osborne과 Gaebler(1992)는 기업형 정부관료제를 구축하기 위해서는 변화를 촉발하는 정부, 시장지향적 정부, 분권화된 정부, 예견능력 있는 정부, 지역공동체가 주인이 되는 정부, 경쟁력 있는 정부, 기업적 정부, 성과지향적 정부, 사명완수를 우선하는 정부, 고객지향적 정부 등 10대 원칙이 필요하다고 제시하였다. 또한 Osborne과 Plastrik(1997)은 성과지향적 정부구축을 위한 핵심전략으로서, 우선 정부의 목적을 명확히 하고, 둘째로 성과전략으로서 공무원들로 하여금 책임과 보상 등의 강력한 동기를 부여하며, 셋째로 고객전략으로서 정부기구가 고객에 대해 책임지도록 하고, 넷째로 통제전략으로서 일선 공무원들에게 적용되는 많은 규칙들과 제한들을 제거하며, 마지막으로 조직문화전략으로서 기업가적 문화를 개발하는 것 등을 제시하였다. 그리고 Hood(1991)는 공공관리 부문의 특징적인 흐름으로서, 우선 중앙집권적 관리에서 지방분권적 서비스관리로 전환하는 분권화와 재구조화, 둘째로 공공서비스에 대한 선택과 평가를 하는 고객의 영향력 증대, 셋째로 공공서비스 구매자와 공급자의 분리, 넷째로 공공서비스 공급에 있어서도 복수의 경쟁체제 도입, 다섯째로 공공서비스의 계약을 통한 외부화, 경쟁입찰, 민영화와 계약제 도입, 여섯째로 책임성 확보를 위한 성과와 책임성의 강조, 일곱째로 인력, 조직, 보수, 근무조건의 유연성 확보, 마지막으로 재정적 효율성과 서비스 효과성 측정 등을 제시하였다.

<표 1> 주요 국가별 정부혁신 비교

구 분	영국	뉴질랜드	호주	캐나다	미국	프랑스	독일	일본
성과관리 - 전략기획 - 성과협약(평가)	□ □	□ □	□ □	□ □	□ □	- □	□ -	- -
서비스 질 향상 - 서비스 기준제도	□	-	□	□	□	□	-	-
예산 및 재무관리 - 운영예산제도 - 산출예산제 - 연도말 이월 - 다년도 예산 - 발생주의 회계	□ - □ □ □	□ □ - □ □	□ - □ □ □	□ - □ □ □	□ - □ - □	- - - - -	□ □ □ □ □	- - - - -

* □ = 추진강도가 높거나 광범위하게 적용, □ = 적용, □ = 제한 적용 또는 준비단계

자료 : 총무처직무분석단, 1997.

이하에서는 정책관리의 대표적 수단인 전략기획 및 성과평가를 각각 살펴보고, 이러한 두 가지 제도의 연계를 강화시키는 이론적 논의를 조망하고자 한다. 또한 정책관리와 예산관리의 연계를 설명하는 이론적 논의를 살펴보고자 한다.

) 일반적으로 정책관리는 정책의 기획(plan), 집행(do), 평가(check)과정을 관리하는 것을 의미하며, 예산관리는 예산편성, 예산심의, 예산집행, 결산과정을 관리하는 것을 의미한다. 따라서 OECD(1999)의 경우, 정책관리와 예산관리의 연계를 각각의 전 과정을 연계하는 포괄적인 의미로 사용하고 있다. 그러나 본 연구에서는 연구내용이 성과관리임을 감안하여, 정책관리와 예산관리의 연계를 전략기획, 성과평가, 예산편성간의 연계로 한정하고자 한다.

1. 정책관리로서 전략기획과 성과평가의 연계

1) 전략기획

전통적인 행정체제에서는 중장기적 발전목표와 그에 따른 목표의 우선순위가 명확하지 않았으며, 단기적 정책유형이 절대 다수를 차지하였다. 이에 따라, 행정은 새로운 문제가 나타나면 인원이나 예산의 증대를 통해 문제를 쉽게 해결하려고 하는 등 문제해결 능력의 배양은 등한시 되었다(이용환외, 2002). 그러나 1980년대 이후 세계 각 국은 경쟁이 격화됨에 따라, 공공부문도 민간부문과 마찬가지로 제한된 재원으로 내·외부적 환경변화에 탄력적으로 대응하는 것이 경쟁력 강화에 필수적이라는 인식이 확산되었다. 행정에 직·간접적인 영향을 미치는 여건의 변화와 행정을 둘러싼 이해관계자들의 가치와 욕구를 반영해야 한다는 측면에서 전략관리의 중요성이 대두되었다. 기본적으로 전략관리는 조직의 관리를 개선하려는 과정이며, 공공부문에 있어서는 공공조직이 자신의 환경을 관리하면서 각종 정책, 절차, 계획의 수행을 통해 자신의 관리형태에 영향을 주려는 과정이므로(Crow & Bozeman, 1988; 나태준외, 2003: 2), 공공관리의 개선이라는 측면에서 그 중요성이 대단히 크다. 이러한 전략관리의 대표적인 도구가 전략기획이라 할 수 있다.

전략기획 과정에 대한 분류는 큰 틀에서 보면 유사하나, 세부 단계에 대해서는 학자마다 달리 분류하고 있다. 우선 Allison과 Kaye(1997)는 전략기획 과정을 준비단계, 비전·임무 표명, 환경 조사, 우선순위 결정, 전략계획 작성, 전략계획 실행, 모니터링·평가 등의 단계로 구분하고 있다. Poister(2003)는 □조직의 비전과 임무를 명확히 하고, 중요한 전략목표와 성과목표를 정의하며, 조직이 중장기적으로 지향해야 할 전략을 개발하여 장기적으로 높은 성과를 달성하도록 하는 것□이라고 한다. Bryson(1988)은 전략기획 과정을 전략기획과정에 대한 합의, 위임사항들(mandates)의 확인, 사명과 가치의 명확화, 내·외부 환경 평가, 전략적 쟁점의 확인, 전략적 쟁점해결을 위한 전략의 형성, 전략계획의 검토 및 채택, 미래를 위한 성공비전의 설정, 효과적 집행계획 개발, 전략 및 전략집행과정의 재평가 등의 단계로 분류하였다. 또한 실무차원에서 전략기획 과정을 살펴보면, 미국의 애리조나주(1998)는 전략기획의 단계로 조직의 현황분석, 조직의 미래위치 결정, 성과측정지표 개발, 활동계획 개발, 성과관리시스템 개발 등으로 분류하여 실무에 적용하고 있다.

이와 같은 학자들 내지 실무에서 적용되고 있는 전략기획의 단계를 크게 분류하면, 5개 단계로 분류할 수 있다. 우선, 조직의 환경적 검토단계이다. 둘째, 조직의 사명과 목적의 결정단계이다. 셋째, 강점·약점·기회·위기분석(SWOT분석) 단계이다. 조직이 처한 내·외부 환경 하에서의 강점, 약점, 기회, 위협요인 등을 분석하는 단계이다. 넷째, 행동계획의 개발 및 우선순위를 결정하는 단계이다. 마지막으로, 집행전략의 개발 및 집행과정에 대한 모니터링 단계이다(Liou, 1998).

결론적으로 전략기획은 제한된 재원으로 환경변화에 탄력적으로 대응하면서, 이해관계자들의 가치와 욕구를 반영한 전략과제와 목표를 발굴하여(전략계획 수립) 이를 연간 성과계획을 통하여 달성하는 성과관리 도구라 할 수 있을 것이다.

2) 성과평가

평가제도에 대한 가장 전통적이고 보편적인 제도는 심사분석(program analysis and review)이다. 1970년대초 영국의 중앙정부는 심사분석을 위해 내각에 공무원, 학자 및 외부전문가들로 구성된 중앙정책검토단이라는 두뇌집단을 만드는 한편, 모든 주요 지출부서에서 심사분석을 실시하도록 하였다(국무총리조정실, 1997). 이러한 심사분석은 1980년대 일본 지방자치단체의 행정평가나 우리나라 자치단체의 심사분석제도로 발전되어 평가제도의 근간으로 발전되어 왔다. 심사분석의 목적은 주요사업의 추진상황 및 집행성과를 점검·분석·평가하고 그 결과를 정부업무의 추진과정에 반영하는 것이라 할 수 있다. 그러나 심사분석은 계획적 집행정도, 사업진척도 등 과정에 초점을 맞추고 있어, 투입위주의 평가에 머물러 지방자치단체의 성과를 측정하는데 한계가 있는 평가방법이다(박중훈, 1999: 2).

이와 같은 심사분석은 1980년대 이후 세계 각 국이 공공부문의 성과관리를 통해 효율성과 경쟁력을 제고함으로써 납세자인 시민들에게 양질의 행정서비스를 제공해야 한다는 신공공관리운동이 본격적으로 전개되면서 성과중심적 평가제도로 전환되게 된다. 미국의 경우, 1980년대 초반에 민간부문의 총체적 품질관리(Total Quality Management)와 같은 생산성 제고 운동에 자극을 받아 행정서비스의 질적 향상 및 고객만족, 그리고 결과에 의한 관리 등으로 성과측정 범위가 확대되었다. 이후 정부회계기준국(GASB)은 주정부 및 지방정부로 하여금 재정보고는 물론 행정서비스의 질과 성과에 대한 평가결과도 보고하도록 유도하였다.

) 미국 지방자치단체의 경우, 행정서비스 평가시에 산출(output)과 결과(outcome) 지표를 가장 보편적으로 활용하면서도 고객만족도 지표를 많이 활용하고 있는 실정이다(Poister and Streib, 1989)

영국의 경우에도, 1980년대 들어 성과관리를 위해 대대적인 개혁노력을 기울이게 된다. 개혁의 전반적인 기조는 책임성과 효과성의 증진이라 할 수 있다. 행정부처에 대한 목표의 명확한 설정과 실적의 평가를 통한 효과성의 증대, 그리고 정부가 수행해 온 기능 전반에 대한 재검토를 통해 □정부가 책임져야 할 영역과 위임해야 할 영역의 명확한 구분을 통해□ 모든 행정기관들로 하여금 자신의 업무영역에 대한 분명한 책임성을 부여하기 위한 개혁을 추진하였다. 이를테면, 책임행정기관제도(Next Steps Agency)가 대표적인 사례이다(Smith, 1995). 또한 고객지향적인 성과평가를 강화하기 위해 1991년에는 시민헌장을 도입하게 되는데, 이는 행정서비스의 효과적 공급뿐만 아니라 수혜자의 입장에서 공공서비스를 평가하려는 의도였다.

한편, 영국은 1999년에 새로운 지방정부 평가제도의 개혁도구로서 감사원(Audit Commission)이 주관하는 Best Value(최고가치) 프로그램을 도입하게 된다. 이 프로그램의 목적은 지방정부의 현대화와 공공서비스 개선에 있다. 이를 위해 지방정부 수행기능의 지속적 개선을 담보할 수 있도록 경제성·효율성·효과성 제고라는 취지에 상응하는 조치를 취하도록 의무화 하고 있다(한국지방행정연구원, 2004: 1). 또한 2001년부터는 Best Value 프로그램을 수정하여 우수한 지방정부에 대한 평가의 면제(Best Value 검사의 면제, 제한적인 Best Value 검토), 인센티브 부여를 내용으로 하는 종합성과측정(Comprehensive Performance Assessment) 제도를 도입하게 된다(한국지방행정연구원, 2004: 2). 이러한 종합성과측정 제도의 도입취지는 지역주민들에게 해당 지방정부의 성과에 대한 설명의 용이성을 촉진하는 데 있다(이광희외, 2003: 92).

) 5년내 모든 지방정부 서비스들이 전국의 상위 25% 수준을 달성하는데 있다.

이와 같은 성과평가는 기존 심사분석의 투입지향적인 정책관리(능률성) 중심으로부터 결과지향적인 정책관리(효과성)로 전환하여 공공부문의 책임성을 강화하고, 행정서비스의 질을 향상시키는 도구라 할 수 있을 것이다.

<그림 1> 심사분석과 성과평가 비교

투입(input)	□	산출(output)	□	결과(outcome)
능률성(efficiency) 효과성(effectiveness) 심사분석 성과평가

3) 전략기획과 성과평가의 연계 강화

1990년대 접어들면서 성과평가는 전략기획의 모니터링 단계를 강화시키는 수단으로 정착되면서 전략기획과 더불어 정책관리의 핵심적 수단으로 자리매김 된다. 전략기획 하의 성과평가는 3∼5년간의 기관의 임무와 전략적 목표를 설정하고 이를 달성하기 위해 연차별 실행계획을 수립하고 평가하도록 하는 평가제도라 할 수 있다. 이는 기관의 중기적인 임무와 전략적 목표, 수행한 전략이 어떠한 결과(outcome)를 가져왔는가를 평가한다는 점에서(노화준, 2001: 104), 기존의 단년도 사업평가 제도와는 다르다고 할 수 있다. 전략기획 하의 성과평가는 전략목표의 달성도를 모니터링하는 것이 가장 중요한 목적이라 할 수 있다. 이러한 성과평가는 더욱 더 발전하여 포괄적인 평가틀로 발전되게 된다. 즉 정부기관의 행정서비스 성과, 고객만족도 뿐만 아니라, 조직의 운영 및 관리(기관의 역량)까지도 평가하게 된다. 특히, 성과평가는 전략기획의 수정을 위한 내부 환경분석시에 조직 및 행정서비스의 강약점 분석에 중요한 역할을 수행하며, 전략의 방향이 올바른 방향으로 나아갈 수 있도록 지원해 준다(Poister, 2003).

대표적인 전략기획 하의 성과평가는 기업조직의 평가에서 원용되어 공공부문에 도입된 균형성과표(BSC)이다. 균형성과표는 기관의 전략목표 달성을 위해 ① 고객의 입장에서 성장 및 위험 등을 평가하는 재무적 관점, ② 고객의 기대를 차별적으로 충족하고 가치를 창출하는 고객관점, ③ 기관의 변화, 혁신 및 성장을 지원하는 학습과 성장의 관점, ④ 고객만족을 위한 다양한 업무절차의 우선순위를 정하는 내부 과정적 관점 등에서 평가하고 있다(Kaplan and Norton, 1992). 즉 기관의 전략목표 달성을 위해 조직의 핵심역량 위주로 평가하는 평가제도라 할 수 있다.

결론적으로 전략기획과 성과평가는 서로 연계된 하나의 사이클로 이해될 수 있으며, 성과관리의 지속적인 순환과정이라 할 수 있다(Dusenbury, 2000). 이를테면, 전략기획이 성취할 목표를 지향한다면, 성과평가는 목표가 성취되었는가를 지향한다고 할 수 있다(Liner, 2001: 5). 따라서 전략기획과 성과평가를 효율적으로 연계시켜 기관의 정책역량과 관리역량을 지속적으로 강화시켜 전략목표를 달성하는 것이 오늘날의 결과지향적인 정부의 바람직한 모습이라 할 수 있을 것이다.

2. 정책관리와 예산관리의 연계

1990년대를 기점으로 정책관리제도는 예산관리제도와 통합되는 경향을 보인다. 이를테면, 미국의 연방정부 수준에서는 「수석재정공무원법(the Chief Financial Officiers Act of 1990)」을 제정하고 23개 연방기관에 대해 체계적인 성과측정 지표의 개발과 보고를 요구하였다(양기용외, 1996: 39). 또한 1993년에는 「정부성과에 관한 법률(Government Performance & Result Act)」을 제정하여 연방정부의 개별 기관들에게 최소 5개년에 걸친 ① 전략계획(strategic plans)을 수립하도록 하고, ② 매년 연간 성과계획(annual performance plans)을 작성하여 관리예산처(OMB)에 제출하도록 하고 있으며, ③ 또한 과거 3년간의 성과에 대한 구체적인 결과물을 포함한 내용의 성과보고서(annual performance report)를 대통령과 의회에 제출하도록 하고 있다. 특히, 예산서를 제출할 때 각 기관에서는 5개년 전략계획, 연간 성과계획, 그리고 성과보고서를 결과중심으로 가능한 계량지표로 연계시킬 것을 강제함에 따라, 전략기획 및 성과평가와 예산관리를 긴밀히 연계시키고 있다(GAO, 1999; 이근주, 2001).

이러한 연방정부의 정책관리와 예산관리의 통합노력에 영향을 받아, 오레곤, 미네소타, 루이지애나 등 많은 주정부들도 전략계획, 예산, 성과평가를 연계하는 것을 법률로 정하고 있다(Ammons, 1995: 47). 오레곤주의 경우, 장기적 관점에서의 비전과 목표를  주정부, 시민, 의회가 공동으로 작성하고, 이것의 수행정도를 측정하기 위한 결과지표를 개발하고 있다. 또한 예산을 청구할 때, 당해 기관의 사업 산출물을 고려하도록 하고 있다. 텍사스주의 경우에도 전략적 기획, 성과측정, 그리고 이에 기초한 예산편성을 본격적으로 도입하여 운영하고 있다.

) 미국의 연방정부 차원에서 예산개혁은 크게 4단계로 분류되고, 그 기본정신은 사업과 예산간의 유기적인 연계에 있다. 이러한  예산개혁을 시대별로 살펴보면, 첫째로 사업별 예산제도는 1949년 후버위원회에서 예산을 급여, 운영비 등과 같이 지출목적별로 분류하기 보다는 사업의 기능, 활동, 프로젝트를 중심으로 하는 예산제도를 권고하면서 시작되었다. 둘째로 계획예산제도(PPBS)는 1961년 국방부를 필두로 도입되었으며, 목적·목표·비용 등에 대해 다년간 예측을 바탕으로 장기 및 단기계획을 묶는 것이 핵심이다. 셋째로 목표관리예산제도(MBO)는 1973년에 도입되었으며, 사업목적별 표적을 설정하고 연간 운영계획과 연계시키는 것이 중요한 사항이었다. 넷째로 영기준 예산제도(ZBBS)는 1977년 도입되었으며, 모든 사업별 지출을 연간단위로 조사하고 재원결정 패키지를 비용과 편익에 따라 우선순위를 부여하는 것이 핵심이다(GAO, 1997; ICMA, 1997).

) 50개 주정부중 47개 주정부가 성과에 기초한 예산을 운용하고 있으며, 각 기관에 성과측정과 관련된 보고를 하도록 하고 있다(Melkers & Willoughby, 1998).

한편, 영국의 경우에도, 정책관리와 예산관리의 통합에 전력을 기울이고 있다. 1982년에 도입된 「재정관리개혁법(Financial Management Initiatives)」은 정부 부처에 ① 목표 및 목표달성도 측정방법에 대한 명확한 인식, ② 산출물과 금전적 가치에 대한 철저한 조사 등을 포함한 자원의 적절한 활용에 대한 명확한 책임의 부여, ③ 비용 등 모든 정보 및 권한의 효과적 사용에 관한 정보와 관리기법을 제공하기 위해 만들어 졌다(Gray and Jenkins, 1992: 170). 그리고 공공지출 백서(Public Expenditure White Paper)를 통해 성과 측정지표들을 방대하게 제시하면서, 성과측정과 예산의 연계는 더욱더 가속화 되었다. 이를테면, 1988/89 ∼ 1990/91년도 백서에서는 1,800개 이상의 산출물과 성과지표들을 발간시켰다(이재원, 1999: 71). 또한 1998년에는 공공서비스 협약제도(Public Service Agreements)를 통해 각 정부기관이 3년간의 목표, 목적, 성과목표를 설정하고 성과지표를 통해 측정하는 한편, 성과평가 결과와 예산을 연계시켜 나가고 있다(부산광역시, 2004).

지방정부에서도 전략기획과 성과평가, 예산관리를 연계시키려는 노력이 전개되었다. 런던시의 애런구는 기업경영체제 구축을 위한 조직개편과 개혁을 추진하였다. 기업경영체제의 틀은 지향 설정(비전 등), 기획, 승인, 집행과 통제, 완료와 평가 등의 단계를 거쳐, 전략기획과 성과측정, 예산과의 연계성을 강화하였다(Rogers, 1990: 36-38). 그리고 체스터필드구도 기업기획체제를 도입하여 비전설정, 배경정보, 주요문제, 정책평가영역, 재정정보, 위원회 영역 단계를 거쳐 통합성과 지향적인 운영을 하고 있다(Rogers, 1990: 38-40).

이와 같은 정책관리와 예산관리의 연계추세는 성과지향적인 정부구현을 위해 바람직하다고 할 수 있다. 이를테면, 성과주의 개혁에서는 특정 정책 혹은 사업이 공공이익에 기여할 것인지를 지속적으로 확인해야 한다. 이러한 정책 혹은 사업에 대한 평가는 정부의 역할에 대한 평가와 맞물리는데, 이를 위해 성과관리의 통합된 체계가 필요하다는 것이다. 즉 정책관리와 예산관리가 통합되어야 한다는 것이다(OECD, 1999; 이재원, 2002b: 69). 양 체제의 통합운영이란 성과측정체계를 개발하고 여기에 근거하여 사업의 계획, 집행, 평가와 예산을 연계시키는 것을 의미한다. 성과측정시스템의 개발과 집행은 정책과 사업의 결과에 초점을 맞추는 것이며 자원배정 과정과 결합되어 다양한 서비스 영역의 관리자들로 하여금 의사결정 관점을 통합시키는데 기여하게 한다고 한다. 이러한 차원에서 저명한 재정학자인 Schick(1990: 27)은 목표, 결과, 재원이 모두 연계되어야 바람직하다고 한다.

) OECD(1999)에서는 성과관리(정책관리) 단계를 목표설정, 성과측정, 모니터링 및 보고 단계로 구분하고, 예산관리 단계를 예산편성, 예산집행, 결산 및 회계감사 단계로 분류하였다. 이러한 정책관리와 예산관리의 각 단계 중에서 ① 목표설정과 예산편성 단계, ② 성과측정과 예산집행 단계, ③ 성과측정과 결산 및 회계감사 단계, ④모니터링 보고와 예산편성 단계를 통합할 필요가 있다고 한다.

그러나 현실적으로는 정책관리와 예산관리를 직접적으로 연계시키는 것은 어려운 작업이다. 그 이유를 살펴보면, 성과평가와 예산편성의 직접적인 연계를 위해서는 각 사업별 성과를 정확히 측정하고 그 비용을 정확히 측정해야 하는데, 실제적으로는 어렵다는 것이다. 이에 따라, 미국의 관리예산처(OMB)도 성과평가와 예산편성의 직접적인 연계를 포기하고, 예산편성시에 성과평가 결과를 참고 내지 고려하는 간접적인 연계를 추진하고 있다는 것이다(고영선외, 2004: 54-58).

그럼에도 불구하고, 전략기획 수립, 성과평가, 성과평가 결과의 예산편성에 환류로 연결되는 정책관리와 예산관리의 연계는 □정부가 투입된 재원을 가지고 무엇을 달성했는지, 달성 결과는 실제 정부가 의도한 바와 얼마나 일치하고 있는지에 대한 정보를 제한적이나마 제공□해 주고 있다. 따라서 정책관리와 예산관리의 연계는 성과지향적인 정부를 구현하는 21세기 신공공관리 패러다임으로 지속될 것으로 전망된다.

3. 정책관리와 예산관리 연계의 분석틀 설정

1) 선행연구의 검토

우리나라의 경우, 그간에 정책관리와 예산관리 연계에 대한 선행연구는 거의 없는 실정이다. 이처럼 정책관리와 예산관리의 연계에 대한 연구가 적은 것은 학계나 실무계의 관심이 적은데서 기인한다고 할 수 있다. 그러나 최근에 들어와서 정책관리와 예산관리 연계에 대한 연구가 조금씩 가시화되고 있다.

대표적인 연구로는 공병천(2004)의 □평가와 예산부문의 성과관리 연계□에 대한 연구라 할 수 있을 것이다. 이 연구에서는 중앙정부의 기관평가제도와 성과주의 예산제도의 연계를 위해, 조달청을 사례로 하여 양 제도의 대상/영역의 연계, 일정의 연계, 추진체계 측면에서 분석하였다. 연구결과에 의하면, 대상/영역의 연계측면에서 기관평가제도와 성과주의 예산은 성과목표 등이 비슷하여 연계가 가능하다고 하였다. 일정의 연계측면에서  각 부처가 기획예산처(성과주의 예산제도 주관기관)에 제출하는 성과관리 대상업무에 대한 관련 업무보고 또는 성과정보를 정책평가위원회·국무조정실(기관평가제도 주관기관)에도 함께 보고하면 일정상의 연계가 기능하다고 한다. 또한 추진체계의 연계측면에서도 기관평가제도하에서의 정책평가위위원회와 각 부처의 자체평가위원회, 성과주의 예산제도하에서의 중앙성과관리자문단과 각 부처의 성과관리자문단을 수준별로 협의체를 구성할 것을 제안하였다. 이러한 공병천의 연구는 기관평가제도와 성과주의 예산제도를 통합하는 것이라기보다는 양 제도를 동시에 운영하면서 느슨하게 연계하는 방안을 제시한다는 측면에서 전략기획, 성과평가, 예산관리를 연계하는 세계적인 추세와는 거리가 있다고 할 수 있다.

또한 이재원(2002a)은 □지방정부의 성과관리시스템 개발에 관한 연구□를 통하여 정책관리와 예산관리를 통합할 수 있는 영역을 식별하고, 이를 토대로 서울시와 경기도를 대상으로 통합성과관리의 관점에서 사례분석을 실시하였다. 분석결과에 의하면, 우선 예산편성과 정책목표 설정의 통합측면에서, 서울시와 경기도는 어느 정도 통합이 이루어지고 있는 것으로 분석이 되었다. 둘째로 예산편성과 모니터링의 통합은 서울시와 경기도 모두 이루어지지 않은 것으로 분석이 되었다. 셋째로 예산집행과 성과측정의 통합측면에서 서울시는 정책관리(목표관리제)와 성과주의 예산의 연계가 이루어지고 있으나, 경기도에서는 이루어지지 않고 있다는 것이다. 마지막으로 결산 및 회계감사와 성과측정의 통합측면에서 서울시와 경기도는 연계성이 매우 미흡한 것으로 분석되었다. 이러한 이재원의 연구는 정책관리와 예산관리의 부문적인 연계가 제도적인 차원에서 이루어지고 있는지를 평가하였으나, 전체적인 맥락에서 전략기획, 성과평가, 예산관리 연계의 타당성을 평가하지는 못하였으며, 아울러 정책관리와 예산관리의 연계방안을 제시하지는 못하였다.

따라서 본 연구에서는 신공공관리의 대두와 더불어 부상하고 있는 전략기획, 성과평가, 예산관리간의 연계에 대한 이론을 바탕으로, 지방자치단체의 정책관리와 예산관리의 연계실태를 분석하고 연계방안을 제시하고자 한다.

2) 분석틀의 설정

앞에서 검토한 정책관리와 예산관리 연계에 대한 이론적 논의들의 대부분은 전략기획, 성과평가, 예산관리가 유기적으로 연계될 때, 성과지향적인 정부를 구현할 수 있다고 한다. 우선 전략기획측면에서 중기 전략계획과 연간 실행계획(연간 성과계획)의 연계가 강화되어야 한다. 또한 지속적인 성과관리를 위해서는 성취할 목표를 지향하는 전략기획과 목표가 성취되었는가를 지향하는 성과평가의 연계가 강화되어야 한다(Liner, 2001: 5). 그리고 사업의 결과인 성과평가는 재원배정 과정과 결합되어야 한다는 측면에서 성과평가와 예산관리의 연계가 강화되어야 하는데(OECD, 1999), 직접적인 연계보다는 평가결과를 고려 내지 참고하는 간접적인 연계가 필요하다.

이러한 전략기획, 성과평가, 예산관리에 대해서 본 연구에서는 다음과 같이 정의하고자 한다. 전략기획은 Allison과 Kaye(1997) 등이 정의한 것처럼 중장기 전략계획과 실행계획으로서 연간 성과계획으로 정의하고자 하며, 전략계획의 수립은 각 기관의 임무와 전략목표를 설정하는 것으로 분류하며, 연간 성과계획의 수립은 성과목표 및 성과지표의 설정과 사업계획 수립으로 구분하고자 한다. 또한 성과평가는 심사분석에서 사용하는 산출중심의 성과측정보다는 성과평가에서 활용되는 결과중심의 성과측정으로 정의하고자 한다. 그리고 예산관리는 평가결과를 재원의 배분에 환류시킨다는 측면에서 예산편성으로 정의하고자 한다.

한편, 본 연구에서는 지방자치단체의 전략기획, 성과평가, 예산관리의 분석대상을 구체적으로 설정하기 위해, 전략기획, 성과평가, 예산편성간의 연계성이 강한 대표적인 제도인 미국 연방정부의 「정부성과에 관한 법률」을 활용하고자 한다 (GAO, 1999). 이에 따라, 본 연구에서는 전략기획, 성과평가, 예산편성간 연계의 분석대상을 ① 전략계획 수립과 연간 성과계획 수립간의 연계, ② 연간 성과계획 수립과 예산편성간의 연계, ③ 연간 성과계획과 성과측정간의 연계, ④ 성과측정과 전략계획·연간 성과계획 수립간의 연계, ⑤ 성과측정과 예산편성간의 연계로 분류하고자 한다.

이와 같은 전략기획, 성과평가, 예산관리의 효율적인 연계에 대한 기준은 크게 두 가지로 나눌 수 있을 것이다. 전략기획, 성과평가, 예산관리의 연계가 내용적인 측면에서 제대로 이루어졌는지? 일정적인 측면에서 연계가 제대로 되었는지?로 분류하고자 한다. 두 가지 기준을 선정한 것은 내용적으로 전략기획, 성과평가, 예산관리의 연계가 제대로 이루어졌더라도, 시기상으로 연계가 잘되지 않으면 연계의 실효성이 저하될 것이기 때문이다.

이러한 전략기획, 성과평가, 예산관리에 대한 각각의 개념 정의, 연계대상, 연계에 대한 기준을 토대로, 지방자치단체의 정책관리와 예산관리의 연계에 대한 분석틀을 설정하면 그림 2와 같다.

<그림 2> 정책관리와 예산관리의 연계에 대한 분석틀

전략기획	□	성과평가	□	예산관리
□전략계획 수립 □연간 성과계획 수립		□결과중심의 성과측정		□예산편성

정책관리와 예산관리 연계

□전략계획 수립과 연간 성과계획 수립 : 내용 및 일정의 연계성

□연간 성과계획 수립과 예산편성 : 내용 및 일정의 연계성

□연간 성과계획과 성과측정 : 내용 및 일정의 연계성

□성과측정과 전략계획·연간 성과계획 수립 : 내용 및 일정의 연계성

□성과측정과 예산편성 : 내용 및 일정의 연계성

이와 같이 설정된 분석틀을 토대로, 현재 정책관리와 예산관리의 연계체계 구축을 추진하고 있는 서울시를 사례로 분석하여 정책관리와 예산관리의 연계성을 평가하고, 나아가 정책관리와 예산관리의 연계방안을 제시하고자 한다.

Ⅲ. 정책관리와 예산관리 연계의 사례분석

1. 서울시 사례의 개요

서울시에서는 2001년 회계연도부터 성과주의 예산제도를 도입하여, 실·국장에게 일정 정도의 재량권을 부여하는 책임경영제와 함께 운용하여 왔다. 그러나 성과주의 예산제도는 기존의 정책관리제도인 목표관리제, 심사평가제도와 분리되어 운영됨으로써 성과목표의 설정부터 성과평가에 이르기까지 중복된 과정을 거치고 있었다. 또한 조직의 성과와 개인의 성과가 체계적으로 측정·평가되지 못하는 문제점이 나타났다. 즉 목표관리제와 심사평가제도가 예산의 편성 및 운영체계와 접목되지 않아 이들 제도와 예산운용이 분리되었고, 성과주의 예산제도도 조직의 임무, 전략목표, 성과목표 등의 설정이나 성과를 측정하기 위한 지표 및 측정방법 개발에 있어 취약점이 지적되었다.

이러한 취약점을 해소하기 위해, 성과주의 예산제도와 목표관리제, 심사평가제도 등의 정책관리제도들을 목표설정에서부터 평가 및 보고에 이르기까지 하나의 통합된 관리시스템 내에서 일관성 있게 추진될 필요성이 제기되었다.

) 서울시의 통합성과 관리체계의 도입 배경은 크게 4가지였다. 우선, 예산 및 평가제도의 비효율성 문제였다. 품목별 예산제도는 예산의 분배·투입 및 집행에 대한 통제에는 유용하나, 항목별 지출로 무슨 일을 했으며, 어떤 효과를 거두었는지 파악이 곤란하고 재원투입에 따른 성과정보 획득이 곤란하였다. 또한 평가제도는  예산과 연계된 실질적인 성과분석을 통한 대안제시 기능이 미흡하고, 객관적인 측정지표의 부재, 평가기법 등의 전문성 부족으로 사업의 궁극적 목적인 □성과□ 개념에 대한 고려없이 평가가 실시되었으며, 평가결과에 대한 사후 환류기능이 미흡하였다. 둘째, 시민의 시정참여 및 투명행정 요구의 증대이다. 지방자치제 실시이후 시민(단체)들은 스스로 자신이 낸 세금이 어떻게 쓰이고 있으며, 어떤 성과를 거두고 있는지에 대해 투명하게 공개할 것을 요구하고 있다. 셋째, 시정운영의 효율성 제고를 위한 내부통제수단이 필요하였다. 시민의 요구에 부응하는 책임행정의 실현을 위해 □공급자 중심□의 행정에서 □시민중심적□·□고객지향적□ 행정으로의 변화가 요구되었다. 마지막으로, 정보화시대의 급격한 변화에 능동적인 대응에 있다. 디지털시대로의 변화의 물결 속에서 불확실한 미래를 예측하고 대응해야 하는 시정의 신속성과 정확성이 요구되고 있다. 이러한 급격한 변화속에서 업무의 생산성과 효율성을 높이기 위해서는 변화에 대응하는 신속하고 체계적인 성과관리가 필요하였다(서울시, 2004).

<그림 3> 통합성과관리 운용체계

		실·국별 성과계획 작성 (실·국장)		기관임무 □ 전략목표 □ 성과목표 □ 성과지표 □ 검증방법 □ 단위·주요사업
		□
		성과주의예산 편성		기능·사업·활동별 예산 편성
		□
		목표설정(1~4급)		전략목표１실·국·본부장급 목표 성과목표１과장급 목표
		□
		성과계획 집행(목표수행)		실·국·본부 및 과 단위 조직
		□
		성과측정 및 평가		분기별 평가(또는 수시평가)□연도말 목표관리평가□다음연도 종합 성과평가

자료 : 서울시, 2001.

이에 따라, 서울시에서는 성과주의 예산과 목표관리제 및 심사평가제도를 성과평가를 통해서 통합하고, 이를 실·국별 책임경영 방식하에 계획·집행하는 하나의 종합적인 성과관리 모형으로 성과계획 단계에서부터 평가와 결과보고까지 일관된 성과관리를 추진하기 위한 통합성과 관리체계를 그림 3처럼 구축하였다(강황선, 2003: 56).

2. 서울시 정책관리와 예산관리의 연계성 분석

1) 전략기획

서울시에서는 전략계획 수립단계에 대해 기관의 성과측정 및 관리를 위한 노력의 출발점으로 조직의 설립목적에 근거한 담당업무를 수행함에 있어 기관의 존립이유와 중장기적인 비전과 전략목표를 설정하는 단계로 규정하였다. 이에 따라, 이 단계에서는 기관의 존재근거인 임무를 설정하고 실·국의 임무와 연계되는 중장기 목표하에 조직의 주요기능, 주요업무의 파악을 통해 연차별 전략목표를 설정하게 된다(강황선, 2003). 이러한 전략계획 차원에서 수립된 계획이 바로 4개년 계획인 「비전 서울 2006」이라 할 수 있다. 「비전 서울 2006」은 서울시 공무원으로 구성된 □21세기 시정기획단□을 임시조직으로 설치하여 계획을 수립하였다. 구체적으로는 각 실·국별로 분과위원회를 운영하면서 수립한 분야별 계획을 □21세기 시정기획단□이 종합하여 계획안을 수립하고, 이것을 외부전문가들로 구성된 □21세기 서울기획위원회□에서 보완·정비하는 과정을 거쳐 최종안을 수립하였다. 이 과정에서 10 ∼ 20년의 중장기 여건변화 및 계획을 예측·분석하였고 여러 분야의 전문가들과 시민들의 의견을 수렴하는 과정을 거쳤다(나태준외, 2003).

<그림 4> 성과계획 예시

전 략 목 표			성 과 목 표			주 요 사 업
3. 자원순환의 Zero Waste 도시 구현			3-1 폐기물 발생 최소화			20. 쓰레기발생 원천감량 추진
			3-2 폐기물 재활용 극대화			21. 음식물류폐기물 자원화 확대
						22. 재활용품 수거체계 효율적 관리

임 무		공기, 물 등 자연환경을 보전하고 쓰레기, 녹지, 공원 등을 친환경적으로 관리하여 깨끗하고 쾌적한 환경을 제공함으로써 시민의 삶의 질을 높임.

전략목표 / 성과목표 / 성과지표			2004	2005	2006	2007	검증방법	단위사업
3. Zero Waste 도시 구현
	3-1. 폐기물 발생 최소화
		쓰레기 원천 감량 (2000년 총발생량 11,438톤/일 대비)	3.6% (416톤)	4.9% (563톤)	6.2% (710톤)	8.4% (963톤)	쓰 레 기 원천감량 측 정	음식물류 폐기물 처리 기술센터 운영 쓰레기 감량 등 재활용 실천사업 쓰레기발생 원천 감량 추진 감량·재활용 시범학교 지원 등

자료 : 서울시, 2001.

한편, 서울시의 경우, 연간 성과계획의 수립단계에서는 조직의 임무와 전략목표에 따른 성과목표를 설정하며, 성과목표를 설정한 후에는 성과목표를 측정할 수 있는 성과지표 및 측정방법을 설정·제시하도록 하였다. 성과지표와 측정방법을 설정·제시한 후에는 실제로 시행할 주요사업들을 선정하고 그 다음 성과예산서를 작성하였다(그림 4 성관관리계획 예시). 2003년도 기준으로 성과계획 수립과정을 살펴보면, ① 성과계획 수립지침 시달(□02. 10. 19), ② 실·국별 성과계획 작성(예산과 연계,  □02. 10. 1 ∼ 10. 31), ③ 3단계 검토과정을 통한 성과계획 수정(□02. 11. 1 ∼ 12. 16), ④ 조직개편에 따른 성과계획 조정(□03. 1. 31), ⑤ 성과계획과 종전의 행동계획(주요업무계획) 통합을 통한 성과계획 확정단계(□03. 2)로 분류된다.

) 제 1단계는 경영기획실 자체검토(□02. 11. 1 ∼ 11. 18)이며, 제 2단계는 시정개발연구원 검토(□02. 11. 28 ∼ 12. 7)이고, 제 3단계는 실·국, 시정개발연구원, 경영기획실 합동검토로 분류된다(□02. 12. 11∼12. 16).

이러한 연간 성과계획 수립단계에는 목표관리제의 목표설정단계(2003년 2월)가 포함된다. 성과목표 설정후 목표관리를 위한 목표관리 대상 공무원들의 목표설정을 추진한다. 즉 실·국의 전략목표가 실·국장이 추진할 목표가 되고, 전략목표를 달성하기 위한 성과목표가 과장이 개인의 업무기능에 따라 추진할 목표가 된다. 대체로 성과계획서상의 전략목표 및 성과목표가 목표관리의 전략목표 및 성과목표로 활용된다. 또한 연간 성과계획 수립단계에서는 주요업무 평가의 대상사업 선정단계가 포함된다. 성과계획서상의 사업중에서 시장이 설정한 당해연도 시정의 중점 추진방향과 시민의 주요 행정수요를 고려하여 평가 대상사업을 선정한다(강황선, 2003).

2) 성과평가

서울시는 성과계획의 평가단계를 주요업무 평가와 목표관리 평가로 양분하여 운영하고 있다. 주요업무 평가의 경우, 실·국장은 성과목표가 달성될 수 있도록 부서 자체적으로 사업계획에 의거하여 실제 사업의 집행 및 관리과정의 추이를 점검하고 성과를 분기별로 측정하고 있으며(자체평가), 경영기획실에서는 분기별로 종합평가를 수행한다. 여기서 평가기준을 살펴보면, ① 계획수립 부문에서 사업계획의 타당성 및 계획내용의 충실성, ② 사업집행 부문에서 시행과정의 효율성, 시행과정의 적절성, ③ 사업성과 부문에서 목표의 달성도, 사업의 능률성, 사업의 효과성을 기준으로 하고 있다.

또한 목표관리 평가는 매년 1월 달에 지난 해 12월 기준의 사업실적을 토대로 평가하고 있다. 실·국·본부장급 공무원(1∼3급)에 대해서는 시장이 평가를 하고, 과장급 공무원(4급)에 대해서는 소관 부시장이 평가하고 있다. 또한 평가기준을 살펴보면, 실·국·본부장급 공무원은 전략목표의 달성도에 대한 평가를 통해 이루어지는데, 하위목표인 성과목표의 달성도를 고려하여 평가하되, 목표수행상의 노력도, 성과목표로 설정하기 곤란한 기타요소 등을 고려하여 종합적으로 평가된다. 과장급 공무원은 성과목표의 달성도에 대한 평가를 통해 이루어진다. 즉 성과목표별 달성실적을 평가지표에 대비하여 달성도를 평가하되, 목표수행상의 노력도, 지표로서 설정하기 곤란한 비계량적 지표 등을 고려하여 종합적으로 평가된다(서울시, 2004).

성과평가 보고단계는 성과의 측정 및 평가결과를 토대로 보고하는 단계인데, 이 단계에서는 주요업무에 대한 종합평가 보고서와 목표관리 평가보고서가 제출된다. 종합평가 보고서는 주요사업에 대한 사업집행 및 예산집행에 대한 평가, 주요사업 집행에 대한 산출물 및 효과성 평가와 목표가 달성되지 못한 경우 그에 대한 이유와 질적인 평가까지 포함된다. 또한 목표관리 평가보고서는 목표lbs관리대상 공무원의 한 해 동안의 실적을 기준으로 목표별, 개인별 달성도를 점수로 평가하는 내용을 포함하게 된다.

성과평가 결과에 대한 환류단계는, 우선 주요업무에 대한 평가결과를 각 실·국에 통보하여 미흡한 사항에 대해서는 소관부서별 보완대책을 강구하도록 하고 있다. 평가결과 시정조치가 요구되는 사항에 대해서는 필요시 이행상황을 확인·점검하며, 우수부서에 대해 인센티브(포상)를 부여하도록 하고 있다. 또한 목표관리 평가결과는 인사 및 성과상여금 지급에 활용하고 있다.

3) 예산관리

서울시의 예산관리 단계는 연간 성과계획과 예산의 연계, 성과평가와 예산편성의 연계로 구성되어 있다. 우선 연간 성과계획과 예산의 연계를 위해 2001년도에 품목별 예산방식에서 사업단위 예산방식으로 예산을 편성하였다. 또한 실?국장 책임경영제와 연계하여 동일 사업내에서 예산전용권을 실·국장에게 위임하여 처리하도록 관계규정을 개정하였으며, 동일 과목내 사업비 변경은 사업계획 변경절차를 거치도록 하여 사업의 집행책임을 강화하였다. 그리고 2002년도부터는 예산편성 과정에서 인건비 등 기본경비 뿐만 아니라 기본 사업비에 대해서도 실?국장 책임아래 예산을 편성하도록 하고 기획예산실은 주요사업에 대해서만 집중 심사하도록 하였다(이세구, 2003).

한편, 성과평가와 예산관리의 연계를 위해 목표관리 평가와 주요업무 평가를 예산편성과 연계시키기 위해 노력하고 있다. 우선 목표관리 평가와 예산편성의 연계측면에서, 실?국장의 전략목표와 실·과장의 성과목표 평가결과를 예산편성에 반영할 계획을 수립하였다. 또한 주요업무 평가와 예산편성의 연계측면에서, 성과목표 및 성과지표에 의한 성과측정 결과를 예산편성에 연계시킬 계획을 수립하여 추진중에 있다.

4) 정책관리와 예산관리의 연계성 검토

(1) 전략계획 수립과 연간 성과계획 수립

서울시의 계획체제는 장기계획으로서 「2020 도시기본계획」이 있으며, 중기계획으로서 「비전 서울 2020」이 있고, 단년도 계획으로서 연간 성과계획 및 주요업무계획이 있다. 계획체제의 문제는 계획주체의 문제로서 「2020 도시기본계획」은 서울시정개발연구원에서 수립하고 「비전 서울 2020」은 □21세기 시정기획단□이 수립함으로써 상·하위 계획간의 통일성을 확보가 어렵다는 점이다.

그러나 「비전 서울 2020」은 4개년 계획으로서 조직의 임무 및 연간 전략목표를 적절하게 반영하고 있다는 점에서 전략계획으로서의 위상을 확보하고 있다. 또한 전략계획에 근거하여 성과목표 설정, 성과지표의 작성, 사업 선정 등의 연간 성과계획을 수립하고 있어(이세구, 2003) 시기적으로 전략계획 수립과 연간 성과계획 수립의 연계가 적절히 이루어지고 있는 것으로 분석되었다. 그러나 내용적인 측면에서는 조직의 임무 - 전략목표 - 성과목표의 목표체계 및 목표수준에 있어 일관성이 결여된 경우가 많았고, 타 실·국과의 전략목표간, 성과목표간, 성과지표간에  수준차이가 나는 사례가 많이 발견되는 등 전략계획과 연간 성과계획간에 연계성이 미흡한 것으로 분석되었다(이세구, 2003).

또한 전략계획 수립 및 연간 성과계획 수립에 대한 조례 제정 등 법규적 장치가 미흡하여 지속적인 전략계획과 연간 성과계획 수립간의 연계성 확보장치가 필요한 실정이다.

(2) 연간 성과계획 수립과 예산편성

일반적으로 지방자치단체의 예산 및 기획과정은 실·국에 예산편성 지침 시달(7월말), 실·국별 예산 요구(9월초), 국고보조금 등 이전재원의 내시(10월), 집행부 예산안 확정(11월초), 예산안 통과(12월초), 주요업무계획 수립(차년도 1월) 순으로 이루어진다(경기도, 2004).

서울시의 경우에도, 연간 성과계획 수립단계는 다른 지방자치단체와 마찬가지로 예산과정보다 늦어지고 있는데, 구체적인 단계를 살펴보면 다음과 같다. ① 성과계획 수립지침 시달(□02. 10. 19), ② 실·국별 성과계획 작성(예산과 연계,  □02. 10. 1 ∼ 10. 31), ③ 3단계 검토과정을 통한 성과계획 수정(□02. 11. 1 ∼ 12. 16), ④ 조직개편에 따른 성과계획 조정(2003. 1. 31), ⑤  성과계획과 종전의 행동계획(주요업무계획) 통합을 통한 성과계획 확정단계(2003. 2)로 분류된다(강황선, 2003).

이처럼 성과계획이 예산과정보다 일정상 늦어지기 때문에 많은 부작용이 발생하고 있다. 우선, 예산에 성과계획을 맞추고 있어 先기획 - 後예산 편성의 원칙에 위배되고 있다는 점이다. 성과목표 및 지표, 사업 선정에 따라 예산이 편성되는 것이 아니라, 예산편성이 먼저 이루어지고 성과목표 및 지표, 사업 선정이 추가적으로 조정되는 상황이 발생하고 있는 것이다. 따라서 예산심의 과정에서의 예산증감에 따라 성과계획의 목표와 지표 등을 수정하고 있는 실정이어서(서울시, 2004), 내용적인 측면에서의 연간 성과계획 수립과 예산편성의 연계성이 취약할 수밖에 없는 실정이다. 그리고 주요업무계획(1월) 수립의 경우에도, 예산편성이 선행하고 주요업무계획이 나중에 수립되고 있는데, 이 또한 先기획 - 後예산 편성의 원칙을 위배하고 있다는 것이다.

한편, 서울시는 성과주의 예산제도 도입을 위해, 2001년부터 사업별 세출예산을 편성하고 2002년부터는 자체적으로 개발한 재정정보시스템을 활용하여 서울시 실정에 맞는 성과주의 예산서식을 개발하여 사용하고 있다. 그러나 현행 예산관계법령상 지방자치단체의 예산운영과 관련해 성과주의 예산제도에 대한 법적근거가 없어, 사업별 예산제도와 품목별예산제도와 병행하여 운용함에 따라 성과주의 예산제도가 제 기능을 발휘하지 못하고 있는 실정이다. 사업별 예산제도가 정착되어야 성과계획 수립과 예산편성이 유기적으로 연계될 수 있음을 고려할 때, 성과주의 예산제도에 대한 법적 근거의 마련이 시급한 실정이다.

(3) 연간 성과계획과 성과측정

서울시는 목표설정 및 주요업무 평가 등을 성과계획과 연계시킴으로써 각각의 정책관리제도의 통합운영을 위한 사전기반을 마련하였다. 그러나 평가시기 등 운용방법이 달라 하나의 종합적인 성과측정으로 통합하지 못하고 있다. 이를테면, 주요업무 평가제도와 목표관리 평가제도가 연간 성과계획에서는 통합되고 있으나 집행단계에서는 통합이 되지 않아 행정력을 낭비하고 있는 실정이다. 따라서 정책관리제도의 실질적인 통합을 위해서는 각각의 제도가 지니고 있는 취지를 살리면서도 성과측정의 중복을 최소화할 수 있도록 성과측정 차원의 통합관리 노력이 필요하다.

한편, 연간 성과계획상의 성과목표 설정과 목표달성도를 측정하기 위한 성과지표 설정에 있어, 일상적이거나 법정 당연 업무활동 또는 사업의 나열인 경우가 많고(이세구, 2004) 성과지표도 대부분 산출지표 위주로 구성되어 있어 결과중심의 성과측정이 힘든 실정이다(서울시, 2003).

(4) 성과측정과 전략계획·연간 성과계획 수립

미국의 「정부성과에 관한 법률」에 의하면, 전략계획은 매 5년마다 수립하고 3년마다 수정하도록 하고 있다(GAO, 1999). 그러나 서울시에서는 지속적인 성과측정에 따른 전략계획의 수정에 대한 계획 및 노력이 없는 실정이다. 이처럼 성과측정 결과의 전략계획에 대한 환류노력이 미흡한 것은 시기적으로 이른 감도 있지만 법적 제도적 장치가 미흡한데 그 원인이 있는 것으로 분석된다.

한편, 성과측정 결과의 연간 성과계획에 대한 환류측면에서는 많은 문제점이 파생되고 있다. 우선, 성과평가의 연간 성과계획에 대한 환류를 살펴보면, 매년 2/4분기 내지 3/4분기의 평가결과를 토대로 연간 성과계획을 수립해야 하는 실정이다. 실질적인 업무추진이 하반기에 많이 이루어지고(이광희외, 2003), 상반기의 주요업무 평가는 과정평가 중심으로 이루어지기 때문에 성과측정 결과의 연간 성과계획에 반영은 매우 어려운 실정이다. 또한 성과측정 결과의 연간 성과계획에 대한 내용적인 측면의 환류의 경우에도, 성과측정 결과를 인사·조직관리에 반영하고 사업의 지속·변경·폐지여부 등의 판단에 활용하도록 하고 있으나, 실질적으로 활용이 되지 않고 있는 실정이다.

(5) 성과측정과 예산편성

성과주의 예산제도의 핵심이라 할 수 있는 성과측정 결과의 예산편성의 환류는 아직 이루어지지 않고 있다. 물론 서울시 담당자는 내년부터 성과측정 결과를 예산편성에 환류시킬 예정이라고 하지만, 상당히 어려울 것으로 전망된다. 왜냐하면 성과측정과 예산편성의 시기적인 연계측면에서, 상반기 과정평가 중심의 결과를 예산에 반영시키기는 어렵기 때문이다.

그리고 성과측정 결과의 예산편성에 대한 환류를 어렵게 하는 본질적인 요인은 시정업무 전반에 대한 체계화된 목표와 이를 객관적으로 측정하기 위한 지표의 개발이 미흡한 데 있다. 이를테면, 성과측정과 예산편성의 연계를 위해서는 각 사업별 성과를 정확히 측정하고 그 비용을 정확히 측정해야 하는데, 실제적으로는 어려운데 기인한다고 할 수 있다(고영선외, 2004: 54-58). 이러한 문제점으로 말미암아 서울시에서는 성과측정 결과의 예산편성에 대한 환류작업이 늦어지고 있다. 또한 공무원들이 목표달성을 확신할 수 없는 어려운 목표나 지표설정을 기피하고, 보통의 노력으로도 달성될 수 있는 수준의 목표나 지표를 설정하는 경향이 있다고 한다(서울시, 2004).

Ⅳ. 정책관리와 예산관리의 연계방안 제시

1. 전략계획 수립과 연간 성과계획 수립

현재 서울시를 위시한 우리나라의 지방자치단체들은 20년 장기계획을 의무적으로 수립하도록 되어 있다. 그러나 3년 내지 5년 단위의 중기계획은 법정계획이 아닌 실정이다. 설사 3년 내지 5년 단위의 중기계획이 있더라도, 대부분의 자치단체들은 조직의 임무 및 전략목표들이 수립되어 있지 않은 실정이다. 따라서 서울시처럼 통합성과 관리계획을 수립하지 않는 한, 4년 단위의 전략계획을 근간으로 하는 연간 성과계획 수립자체가 불가능한 실정이다.

이러한 문제점을 해소하기 위해서는 미국 연방정부의 「정부성과에 관한 법률」 내지 주정부의 각 성과에 관한 법률을 참고할 필요가 있다. 이를테면, 지방자치단체장의 임기가 4년인 점을 감안하여, 자치단체장의 취임 직후에 4년 단위의 전략계획 수립을 의무화 하도록 하고, 아울러 연간 성과계획 수립도 의무화 할 필요성이 있다. 법적인 근거확보를 위해서는 2001년에 제정된 「정부업무 등의 평가에 관한 기본법」을 개정하여 반영하도록 하고, 각 지방자치단체에서 조례로 정하면 될 것이다.

그리고 전략계획 수립과 연간 성과계획 수립의 연계성을 강화하기 위해서는 조직의 임무 - 전략목표 - 성과목표로 연결되는 목표체계 및 목표수준의 일관성 제고와 성과지표의 개발에 대한 공무원들의 전문성 함양이 시급한 실정이다. 이를 위해서는 영국의 지방자치단체협회처럼(한국지방행정연구원, 2004) 지방자치단체의 목표설정과 평가지표 개발에 대한 교육 및 컨설팅 기능을 수행하는 기구의 신설이 긴요하다.

2. 연간 성과계획 수립과 예산편성

서울시의 경우, 예산편성이 먼저 이루어지고 연간 성과계획이 이를 맞추는 형식으로 운영되고 있다. 이러한 서울시와 마찬가지로 현행 지방자치단체의 기획 - 예산과정은 先예산 편성 - 後기획 체제로 말미암아 연간 주요업무계획이 제 구실을 못하고 있는 실정이다. 즉 12월에 의회에서 예산안이 통과되면, 그에 대한 사후적 설명이 주요업무계획으로 수립되는 수준에 머물고 있다.

이러한 先예산 편성 - 後기획 체제를 근원적으로 개선하기 위한 방안은 두 가지가 있다. 우선 경기도처럼 주요업무계획 수립을 차년도 1월에서 7월로 앞당겨서 하고 예산 편성 및 심의는 12월에 하는 방안이 있다(경기도, 2004). 그러나 7월중에 주요업무계획 수립을 할 경우, 우리나라 통계상으로 다음 해의 연간 전망치가 연말에 주로 발표된다는 점과 상반기 성과측정 결과만을 반영하여 주요업무계획을 수립해야 한다는 점을 감안하면 한계가 있는 방안이다. 또한 주요업무계획 수립을 매년 1월 말까지로 하고, 예산주기를 변경하여 예산편성 및 심의를 매년 2월말까지로 하는 방안이 있다. 이 방안은 주요업무계획 수립과 예산편성의 연계성 제고, 1년간 평가결과의 주요업무계획 수립 및 예산 편성의 반영에 용이하다고 할 수 있다. 따라서 본 연구에서는 기존의 주요업무계획을 대체하는 연간 성과계획 수립을 매년 1월 말까지로 하고, 예산편성·심의를 2월말까지로 하는 방안을 제시하고자 한다. 여기서 예산주기의 변경 검토는 영국(예산주기 4월 ∼ 3월) 등의 사례를 참고하면 될 것이다.

그리고 연간 성과계획 수립과 예산편성을 내용적인 측면에서 유기적으로 연계시키기 위해서는, 지방자치단체에서 품목별 예산편성보다는 사업별 예산편성이 이루어지도록 해야 한다. 그러나 우리나라는 세부적인 항목의 예산까지 통제하는 행정자치부 훈령인「지방자치단체의 세입·세출에 대한 예산편성 기준 및 세입·세출 예산과목 구분과 설정기준」으로 말미암아 완전한 사업별 예산편성을 하기가 힘든 실정이다. 따라서 행정자치부 훈령을 개정하여 중앙은 거시지표(guide line)만 제시하도록 하는 대신에 지방의회가 지방예산을 통제하는 시스템으로 전환하여야 할 것이다.

) 행정자치부는 2004년 7월에 예산편성지침을 폐기하고 「지방자치단체 세입·세출 예산편성 기준과 세입·세출 예산과목 구분과 설정기준」이라는 훈령을 제정하였는데, 내용측면에서는 변화가 없는 것으로 나타났다.

3. 연간 성과계획과 성과측정

서울시의 경우, 연간 성과계획 수립단계에서는 주요업무 평가제도, 목표관리 평가제도를 통합하는데 성공하였다. 그러나 성과측정 단계에서는 평가시기와 방법이 달라 통합이 어려운 실정이다. 이러한 현상은 우리나라 지방자치단체 대부분이 겪고 있는 고충사항이다. 이를테면, 지방자치단체에서는 주요업무 평가제도, 목표관리 평가제도, 행정서비스헌장제 등 다기화 되어 있는 정책관리제도들로 말미암아 공무원들의 행정력이 낭비되고 있는 것이다. 따라서 이들 정책관리제도들을 연간 성과계획으로 통합하도록 하고, 평가보고서도 종합 성과평가보고서 하나로 통합하여야 할 것이다. 이를 위해서는 다양한 법적 근거를 가지고 있는 정책관리제도들을 「정부업무 등의 평가에 관한 기본법」으로 흡수하여야 할 것이다.

그리고 연간 성과계획과 성과측정을 내용적인 측면에서 유기적으로 연계시키기 위해서는 성과지표의 변화가 필요하다. 현행 산출중심의 성과측정 지표중심에서 탈피하여 결과중심의 지표로 전환되도록 노력해야 할 것이다. 이를 위해서는 공급자 중심의 심사분석에 익숙한 공무원들의 인식이 시민중심의 성과평가 중심으로 전환되도록 교육훈련 기능의 강화가 필요하다.

4. 성과측정과 전략계획·연간 성과계획 수립

서울시의 경우, 공무원들의 단기적인 업무추진 구조와 환류문화의 부재로 말미암아, 성과측정 결과를 전략계획 수립에 반영하려는 노력이 미흡한 실정이다. 특히, 성과측정 결과의 연간 성과계획 및 주요업무계획 수립에 환류하기가 힘든 구조로 되어 있다. 이러한 현상은 서울시뿐만 아니라 대부분의 자치단체에서 발생하는 현상이다. 즉 주요업무평가라 할 수 있는 자체평가의 경우, 매년 7월 달에 실무부서는 집행과정의 성과측정에 중점을 두는 중간평가를 실시한 후, 최종적으로 차년도 1월 달에 주무 평가부서인 기획관실과 자체평가위원회가 성과, 역량, 만족도에 중점을 두는 최종평가를 실시하게 된다. 따라서 연간 성과계획 내지 주요업무계획 수립에 반영이 어려운 실정이다.

) 성과측정 결과에 대한 환류의 경우, 부진사항 또는 문제점이 있는 것으로 평가되면 해당 실·과에서 조치계획을 수립하여 자체평가위원회에 보고·시행하도록 하고 있으며, 우수부서 및 개인에 대해서는 재정(해외여행 등) 및 인사우대(근무평정시 가점부여 등) 등 인센티브를 부여하도록 하고 있다(라휘문, 2003: 83). 즉 성과측정의 결과가 연간 성과계획에 대한 환류가 아니라, 개별시책 내지 사업의 개선에만 머물고 있는 실정이다.

이러한 문제점을 시정하기 위해서는 전략계획 수립시에 성과측정 결과를 의무적으로 반영하도록 해야 한다. 또한 성과측정을 매년 1월 중순까지 실시하도록 하여 매년 1월말까지의 연간 성과계획 수립에 환류되도록 하여야 할 것이다. 이에 대한 법적인 장치는 「정부업무 평가 등에 관한 기본법」을 개정하여 반영하도록 해야 할 것이다.

5. 성과측정과 예산편성

서울시의 경우, 내년부터 성과측정 결과를 예산편성에 환류시킬 계획이다. 그러나 앞에서 살펴본 것처럼 두 가지 장애물이 있다. 우선 상반기 성과측정 결과만을 가지고 예산편성에 환류시켜야 한다는 측면에서, 일정상의 연계성 문제가 있다. 또 하나의 문제는 성과목표 및 성과지표가 부정확해 공무원 스스로가 성과측정 결과의 예산편성에 대한 환류로 연결시키는 것을 확신하고 있지 못한 실정이다.

이러한 서울시의 성과측정과 예산편성간의 연계문제는 우리나라 지방자치단체가 1995년 심사분석을 실시한 후 공통으로 고민하고 있는 사항이다. 이를 해결하기 위해서는 하반기 성과측정 결과를 예산편성에 반영시키기 위한 차원에서 예산편성 시기를 매년 2월 달로 변경시킬 필요성이 있다. 또한 성과목표 및 성과지표의 신뢰성을 기하기 위한 다각적인 노력이 필요하다. 대표적인 방법으로는 민·관·학·연간 참여에 의한 성과목표 및 성과지표 설정을 추진할 필요성이 있다.

이와 같은 지방자치단체의 정책관리와 예산관리의 연계방안을 정리하면, 다음과 같이 크게 5개 부문으로 요약할 수 있다.

<표 2> 지방자치단체의 정책관리와 예산관리의 연계방안

구 분	연계방안
1. 전략계획 수립과 연간 성과계획 수립	·전략계획(자치단체장 취임 직후 수립) 및 연간 성과계획 수립의 법정계획화 ·자치단체 목표 설정 및 평가지표 개발에 대한 교육 및 컨설팅 기구의 설립 ·「정부업무 등의 평가에 관한 기본법」의 개정 및 지방자치단체 조례의 제정
2. 연간 성과 계획 수립과 예산편성	·주요업무계획의 연간 성과계획으로 대체 ·예산주기를 매년 2월 달로 변경하여 연간 성과계획과 예산편성간의 연계성 제고 ·사업별 예산편성을 위해, 행정자치부 훈령인「지방자치단체의 세입·세출에 대한 예산편성 기준 및 세입·세출 예산과목 구분과 설정기준」을 개정하는 대신에 지방의회에서 예산을 통제하는 시스템으로 전환
3. 연간 성과계획과 성과측정	·주요업무 평가제도, 목표관리제도, 행정서비스헌장제를 연간 성과계획 내지 성과평가보고서로 통합 ·결과중심의 성과측정을 위해 공무원 교육훈련 기능의 강화 ·「정부업무 등의 평가에 관한 기본법」의 개정 및 지방자치단체 조례의 제정
4. 성과측정과 전략계획·연간 성과계획 수립	·전략계획 수립시에 성과측정 결과를 반영하도록 의무화 ·성과측정을 매년 1월 중순까지 실시하도록 하여 1월 말의 연간 성과계획에 반영토록 의무화 ·「정부업무 등의 평가에 관한 기본법」의 개정 및 자치단체 조례의 제정
5. 성과측정과 예산편성	·성과측정과 예산편성의 연계를 위해 예산편성 시기를 매년 2월로 변경 ·평가목표 및 지표의 신뢰성 제고를 위해 민·관·학·연의 참여 강화

그리고 지방자치단체의 정책관리와 예산관리의 일정별 연계방안을 정리하면, ① 4년간의 전략계획은 자치단체장 취임 직후에 수립하도록 하고, ② 성과측정은 매년 1월 중순까지 실시하며, ③ 연간 성과계획은 매년 1월말까지 수립하도록 하고, ④ 예산편성은 매년 2월말까지로 하도록 하는 방안을 제시하였다.

<그림 5> 지방자치단체의 정책관리와 예산관리의 일정 연계방안

전략계획 수립	□	성과측정	□	연간 성과계획 수립	□	예산편성
자치단체장 취임 직후		매년 1월 중순까지		매년 1월말까지		매년 2월말까지

Ⅴ. 결  론

지금까지 이론적 논의 부분에서 신공공관리의 핵심이라 할 수 있는 성과주의로서 정책관리와 예산관리의 연계를 살펴보았다. 구체적으로는 전략기획과 성과평가가 어떻게 연계되고, 나아가 예산관리와 연계되는 이론적 논의들을 살펴보았다.

이러한 이론적 논의들을 바탕으로, 전략기획, 성과평가, 예산편성간 연계의 분석대상을 ① 전략계획 수립과 연간 성과계획 수립간의 연계, ② 연간 성과계획 수립과 예산편성간의 연계, ③ 연간 성과계획과 성과측정간의 연계, ④ 성과측정과 전략계획·연간 성과계획 수립간의 연계, ⑤ 성과측정과 예산편성간의 연계로 분류하였다. 또한 효율적인 연계기준으로서 연계내용과 연계일정으로 분류하였다. 이와 같이 설정된 분석틀을 토대로, 현재 정책관리와 예산관리의 연계체계 구축을 추진하고 있는 서울시를 사례로 분석하여 정책관리와 예산관리의 연계성을 평가하고, 나아가 정책관리와 예산관리의 연계방안을 제시하였다.

첫째, 전략계획 수립과 연간 성과계획 수립의 연계측면에서, 「정부업무 등의 평가에 관한 기본법」의 개정 및 지방자치단체 조례의 제정을 통한 전략계획 및 연간 성과계획 수립의 법정계획화를 제시하였으며, 특히 자치단체장은 취임직후 전략계획 수립을 의무화 하도록 하였다. 또한 자치단체 목표 설정 및 평가지표 개발에 대한 교육 및 컨설팅 기능을 수행할 기구의 신설을 제시하였다. 둘째, 연간 성과계획 수립과 예산편성의 연계측면에서, 주요업무계획을 연간 성과계획으로 대체하고, 예산주기를 매년 2월 달로 변경하여 연간 성과계획과 예산편성간의 연계성 제고방안을 제시하였다. 또한 사업별 예산편성을 위해 중앙은 거시지표만 제시하도록 하는 대신에 지방의회가 지방예산을 통제하는 시스템으로 전환하는 방안을 제시하였다. 셋째, 연간 성과계획과 성과측정의 연계측면에서, 주요업무 평가제도, 목표관리제도, 행정서비스헌장제를 연간 성과계획 내지 성과평가보고서로 통합할 것을 제시하였다. 이를 위해 「정부업무 등의 평가에 관한 기본법」의 개정 및 지방자치단체 조례의 제정을 제시하였다.

넷째, 성과측정과 전략계획·연간 성과계획의 연계측면에서, 「정부업무 등의 평가에 관한 기본법」의 개정 및 지방자치단체 조례의 제정을 통해 전략계획 수립시에 성과측정 결과를 의무적으로 반영하도록 하고, 성과평가를 매년 1월 중순까지 실시하도록 하여 1월 말의 연간 성과계획에 반영토록 의무화 하는 방안을 제시하였다. 다섯째, 성과측정과 예산편성의 연계측면에서, 성과측정 결과를 예산편성에 반영할 수 있도록 예산편성 시기를 2월로 변경하는 방안을 제시하였으며, 성과측정의 신뢰성 제고를 위해 민·관·학·연간 참여에 의한 성과목표 및 성과지표 설정방안을 제안하였다.

본 연구에서 제시한 정책대안들은 우리나라 지방자치단체들의 운영시스템을 획기적으로 선진화 할 수 있는 방안들이다. 따라서 향후에는 정책관리와 예산관리의 연계성 제고방안에 대한 쟁점별 논의를 전개해 나갈 필요가 있다. 산·학·연·관간에 지혜와 역량을 모아 법률을 바꿀 것은 바꾸고, 잘못된 관행은 지속적으로 개선해 나가야 할 것이다. 또한 그간의 유리된 정책관리와 예산관리의 관행에 익숙해 있는 공무원들을 대상으로 정책관리와 예산관리의 연계성 제고방안에 대한 지속적인 교육훈련을 실시해 나가야 할 것이다.

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조성호(趙成鎬): 연세대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고, 현재 한국지방행정연구원에서 재직중에 있다. 주요 관심분야는 지방자치단체의 정책분석 및 평가, 공공부문 혁신 등이며, 주요 저서 및 논문으로는 □지방자치단체 평가체계 비교연구□(2004) 등 다수가 있다.

<E-mail: chosung@kg21.net/논문접수일: 2004.10.13/논문심사일: 2004.11.23>