지역의 사회자본측정지표 설정*

□지방정부연구□ 제8권 제3호(2004 가을) : 119∼144

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Constructing the Social Capital Indicators at Local Level

최 영 출(충북대학교 행정학과)

* 이 논문은 2004년도 충북대학교 학술연구지원사업의 연구비 지원에 의하여 연구되었음.

본 연구의 목적은 지역내의 사회자본수준을 측정할 수 있는 지표설정과 설정된 지표들사이의 상대적 중요도를 실증적 연구를 통해 제시해 봄으로써 지방자치단체간의 사회자본수준을 측정 비교할 수 있는 자료를 제시함과 아울러 이 분야 연구를 더욱 진전시킬 수 있는 토대를 제공하는데 있다. 이를 위해서 그간 국내외에서 진행되어온 사회자본 및 사회자본 수준측정과 관련된 문헌을 연구하고 이를 통해서 수준측정지표를 도출해 낸다. 다음은 이러한 지표들이 상호간에 중요도가 다를 것이라는 전제하에서 AHP 방법론을 적용하여 지표간 상대적 중요도를 측정하였다.

주제어 : 사회자본, 사회자본수준, 가중치설정, 측정지표, 신뢰

Ⅰ. 서  론

사회자본의 개념은 지난 10년동안 이론적 및 응용 사회과학연구분야에서 많은 관심을 일으켜 왔다. 지금까지의 많은 논의들이 사회자본에 대한 이해를 도와준 반면 아직도 여전히 구체적 분야에서는 불분명한 많은 것들이 남아 있는 상태이다. 학자들에게나 실무자들에게 있어서 큰 진전을 가져다 줄 수 있는 접근방법은 사회자본을 구체적으로 측정할 수 있는 일단의 경험적 도구들을 제공해 주는 일이다(World Bank, 2004: 1). 그러나 지금까지 사회자본에 대한 개념, 필요성 및 유용성 등에 대해서는 논의가 국내외적으로 많이 이루어져 왔으나 구체적으로 이를 어떻게 측정할 것인지에 대해서는 일부 연구(소진광, 2004; 박희봉, 2001)를 제외하고는 많지 않다. 기존의 일부 연구들도 사회자본측정지표들을 몇 개의 부문으로 나누어 열거해 둔 수준이며 이러한 부문별 지표들 사이의 관계나 지표들의 수준을 향상시키기 위한 연구들은 거의 없다고 해도 과언이 아니다.

지금까지의 학계나 실무계에서의 사회자본수준측정에 관한 논의들을 통해 볼 때 사회자본수준 측정에 있어서 어떤 변수를 선택하고 안하고의 문제는 어떠한 기본가정들을 채택하느냐 안하느냐 하는 것의 산출물이라고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 사회자본측정의 개념적 논쟁들은 경험적 진공상태에서는 해결될 수 없는 것이다. 사회자본이 가지고 있는 다양한 차원들에 대한 경험적 측정시도는 연구자, 정책담당자, 일선행정가들 사이의 논의를 진전시키고 나아가서 바람직한 로컬가버넌스를 형성하는데 도움이 될 수 있는 자료를 제공해 줄 것이다.

본 연구는 이같은 배경하에서 사회자본수준을 측정할 수 있는 지표설정과 설정된 지표들 사이의 상대적 중요도를 실증적 연구를 통해 제시해 봄으로써 지방자치단체간의 사회자본수준을 측정 비교할 수 있는 자료를 제시함과 아울러 향후 이 분야 연구를 더욱 진전시킬 수 있는 토대제공에 기여하고자 하는데 연구의 목적을 둔다.

지역의 사회자본측정지표 설정

□지방정부연구□ 제8권 제3호(2004 가을)

Ⅱ. 사회자본측정에 관한 이론적 논의 및 지표설정

1. 사회자본개념과 사회자본지표에 대한 논의

사회자본(social capital)이란 용어는 Judson Hanifan에 의하여 1916년에 처음 사용되었다(DeGraaf, 2003: 20). 그는 민주주의와 개발을 지속시키기 위해서는 지역사회가 적극적으로 관여해야할 필요성 및 중요성에 대해 주목했다. 그는 이웃다움(neighborliness)과 시민관여의 종말에 대해 언급하면서 이러한 현상들은 지역내의 사회생활들이 가족의 고립과 지역사회 정체를 야기하게 되었다고 주장한 바 있다. 1916년 이후 많은 분야의 학자들이 이 사회자본 개념을 사용하게 되었는 데 Jane Jocobs(1961)는 그녀의 책인 Death and Life of Great American Cities에서 현대도시에서 비공식적인 지역사회 유대의 집단적인 가치를 강조하기 위하여 이 개념을 사용했다.

) 사회자본의 용어사용에 대하여 프랑스 정치학자인 토크빌이 1835년에 처음 사용했다는 연구도 있다(서순탁, 2002: 3).

우리나라 학자들의 경우 소진광(2004)은 사회자본 개념정의에 대하여 기본적으로 다의적이어서 개념정의를 내리기는 어렵다고 하면서 개념정의 대신에 여러 학자들의 사회자본 논의과정중에 구성요소로서 포함되어 있는 개념요소를 정리하는 방식을 택하고 있다. 그는 사회자본의 개념요소를 5개로 구분하고-신뢰, 참여, 연계망(네트워크), 제도 및 규범, 이타주의-각 개념요소의 표현인자를 제시하고 있다. 박희봉과 김명환(2000)은 사회자본의 개념을 측정하기 위해 규범, 신뢰, 의사소통채널 등으로 나누어 이러한 지표가 행정대응성과 문제해결을 위한 지역사회능력에 어떠한 영향을 미치는지를 분석하고 있다. 이 외에도 우리나라의 많은 연구자들이 사회자본에 대한 많은 논의를 수행해 오고 있다.

사회자본의 개념은 두 주요한 사회과학자들-Bourdier(1983)과 Coleman(1988, 1990)-에 의해 학문적으로 정리되었다(Pamela Paxton, 1999: 92)고 할 수 있다. 많은 학자들도(Hanifan, 1920; Jacobs, 1961; Loury, 1977)이 용어를 사용한 바 있으나 Bourdieu 와 Coleman이 이 개념을 대중화하기 전까지는 상당히 애매한 개념으로 남아 있었다. Bourdieu(1983: 248)는 사회자본에 대해서 간결한 정의를 내린 바 있다. 그는 □사회자본이란 상호인지가 전제된 제도화된 관계의 네트워크와 연계된 실질적 또는 잠재적 자원의 총합□이라고 정의하고 있다. 여기서 사회자본은 단순한 유대의 네트워크이상을 요구하는 것을 의미한다. 나아가 Bourdieu는 사회자본은 이웃이나 직장에서 생긴 우연적인 관계들을 필수적이면서도 선택적인 관계로 전환시키는 것을 포함하며, 이는 주관적으로 느껴지는 어떤 의무감을 암시한다고 강조한다. 그 결과 네트워크 유대는 신뢰적이며 긍정적인 것이어야 한다는 점을 지적한다.

Coleman(1988: 98)에게 있어서, 사회자본개념은 어떤 집단의 사회구조가 그 집단의 구성원들을 위한 자원으로서 어떻게 기능할 수 있는지를 설명해 주고 있다. 그는 사회자본은 행위자들 사이의 관계구조속에 내재해 있다고 주장한다. 그리하여 비록 행위자들이 개인 또는 집단목표의 산출을 가속화하기 위하여 사회자본을 이용할 수 있다고 하더라도 사회자본이 단순히 개인들속에 내재되어 있는 것은 아니다. Coleman은 사회자본이 하나의 집단내에서 신뢰, 정보, 규범 등에서 존재한다고 보고 있다. Coleman(1990)은 더 나아가 사회자본을 자연적, 물리적, 인적 또는 경제적 자본과 구분했으며, 이러한 구분으로부터 영향을 받아 Putnam(2000)은 사회자본을 □참여자들로 하여금 공유된 목표를 달성하기 위하여 보다 효과적으로 함께 행동하도록 하게 하는 사회생활의 특징들-네트워크, 규범 및 신뢰-□로 정의한 바 있다.

Paxton(1999)은 Bourdieu와 Coleman의 견해를 이용하여 사회자본은 두가지 구성요소- 개인들 사이의 객관적 연대와 주관적 유대형태-를 포함하고 있다고 주장한다. 객관적 연대(objective association)은 개인들을 연결해 주는 객관적인 네트워크 구조로서 개인들은 사회생활속에서 서로 연결되어 있다는 점을 의미하고 있다. 주관적 유대형태(subjective type of tie)는 상호적이고 신뢰적인 감정을 의미한다. 이러한 감정들은 행동을 위한 능력을 증가시킨다는 것이다. Paxton은 사회자본의 이러한 두 가지 구성요소들을 이용하여 사회자본측정지표를 구성하고 있는데 두가지 차원-신뢰와 연대-을 구성하고 각 차원별로 구성개념들을 포함시키고 있다. 신뢰(trust)차원에는 개인에 대한 신뢰와 기관에 대한 신뢰로 다시 나누어진다. 개인에 대한 신뢰에는 사람들은 남을 도울수 있는지, 신뢰할 수 있는지, 공정한지 어떤지 느끼는 정도가 포함된다. 기관에 대한 신뢰는 종교기관, 교육기관, 행정기관 및 입법기관에 대한 신뢰정도가 포함되는데 이러한 개인 및 기관에 대한 신뢰정도가 높을 수록 사회자본수준이 높다고 보고 있다. 한편, 연대(association)차원에는 이웃에 있는 사람과 저녁시간을 보내는 빈도, 지역사회 밖의 친구와 저녁시간을 보내는 빈도, 가입되어 있는 자발적 조직의 수 등의 지표가 포함된다. 이러한 지표들을 이용하여 Paxton은 1975년부터 1993년까지의 미국의 사회자본 수준을 측정한 바 있다. 그러나 Paxton은 사회자본을 구성하는 두 차원에 포함되는 지표들의 우선순위 내지 가중치 문제에 대해서는 언급이 없으며 동시에 이러한 지표들간의 관계 및 이러한 지표들의 수준을 향상시키기 위해 어떠한 노력이 있어야 되는지에 대해서는 깊이 다루지 않고 있다.

이 외에도 사회자본의 개념을 명확히 하는데 기여한 대표적인 학자로는 Robert Putnam (1993;1995;2000)을 들 수 있는데 그는 사회자본에는 그 구성요소로서 신뢰가 가장 중요하며 신뢰가 지역사회속에 형성되어 있는가 하는 문제는 공공기관의 운영, 행정제도의 집행, 정책집행등 제반에 걸쳐서 큰 영향을 미칠 수 있다고 주장한다. 동시에 신뢰는 시장의 불완전성(market imperfection)이 있는 공에서도 큰 도움이 될 수 있으며 경제적 거래를 용이하게 할 수 있는 장치가 된다고 지적한다. Putnam(1993)은 이탈리아 지역에서 소득과 정부수준의 불균형은 역사적 발전에 기인하는데 이는 상호신뢰수준의 차이를 야기시킨다고 주장한다. 동시에 이는 공공정책의 수준 및 시장의 기능에 영향을 미치고 있다고 한다. 그는 더 나아가 이탈리아의 어떤 지역에서는 □공동체□(community)성으로 인하여 개인들이 다른 사람들에 대해 협조적(cooperative)이며 반대로 □공동체□성이 부족한 지역에서는 그 반대현상이 나타나고 있다고 지적한다.

최근에 들어와서 여러 분야의 학자들은 위에서 일부 언급한 바 있는 사회자본의 다차원성을 탐색하기 시작했으며 이러한 연구는 빠른 속도로 증가하고 있다. 이러한 다차원성의 강조는 Robert Putnam의 연구에서 출발되어 왔다고 하고 있는데(DeGraaf, 2003: 22), Putnam(2002)은 미국에서 사회자본 수준이 감소하고 있으며 이는 National Boy Scouts of America, The League of Women Voters, National Parent Teacher Association 와 American Red Cross와 같은 자발적 조직의 회원들이 줄어드는 것에 잘 반영되어 있다고 한다. Putnam은 미국에서 이러한 사회자본감소 원인을 4가지로 들고 있는데 그 이유는 근무시간 증가 및 시간의 강박관념 증가, 대도시의 교외화 확대, 텔레비전과 기타 매스미디어, 제2차세계대전의 시민지향적인 세대로(civic-minded generation)부터 □나 중심□(me-orientated generation)세대로의 이동 등을 든다. Putnam의 일련의 연구들은 미국에서 사회자본이 실제로 줄어들고 있는지 아니면 단지 사람들의 연대방식이 기존의 방식에서 새로운 방식으로 변하고 있는 것인지에 대한 많은 논란을 제기해 오고 있다. 어떻든 이러한 상황에서 사회자본에 대한 연구는 지속적인 관심을 필요로 하고 있는 것이다.

DeGraaf(2003: 23-24))는 사회자본의 형태를 4가지로 구분하면서 사회자본의 특성을 살피고 있다. 첫째는 공식적 사회자본과 비공식적 사회자본이다. 공식적 사회자본은 클럽이나 협회와 같이 구성원의 조건, 회비, 규칙적 모임등을 인정하고 있는 조직들과 관련되는 것이며 비공식적 사회자본은 즉석에서 마련된 야구경기나 같은 술집에서 만나는 사람들의 모임같은 비공식적 모임과 관련되는 것이다. 둘째는 짙은 사회자본(thick social capital)과 옅은 사회자본(thin social capital)이다. 짙은 사회자본은 함께 일하고 함께 즐기는 사람들과 같이 민접히 상호연결되어 있는 것을 말하는데 이는 접촉의 빈도와 밀접성 측면에서 정의될 수 있다. 이에 반하여 옅은 사회자본은 조금 알고 있는 사람들 사이에서 존재하는 것을 의미한다. 셋째는 내부지향적 사회자본(inward-looking social capital)과 외부지향적 사회자본(outward-looking social capital)이다. 내부지향적 사회자본은 그 구성원들의 물질적, 사회적 또는 정치적 이해를 증진시키는 경향(가령, 사적인 골프 클럽)이 있는 반면에 외부지향적 사회자본은 공동의 선(가령, 환경집단)을 추구하는 것과 같은 공공재를 추구하는 경향이 있다. 넷째, 연결적 사회자본(bridging social capital)과 유대적 사회자본(bonding social capital)이다. 이 구분은 내부지향적과 외부지향적 사회자본 구분과 유사하다. 구체적으로 본다면, 연결적 사회자본은 서로 서로 다른 사람들을 연결시켜주는 사회네트워크와 관련되며 반면 유대적 사회자본은 여러 측면에서 서로 같은(가령, 인종, 성, 종교, 사회경제적 지위 등)사람들을 결집시켜 주는 것과 관련된다. 위 구분을 검토해 보면 비공식적사회자본, 옅은 사회자본, 외부지향적 사회자본 및 연결적 사회자본은 서로 같은 성격을 지니고 있으며 반면, 공식적 사회자본, 짙은 사회자본, 내부지향적 사회자본 및 유대적 형태의 사회자본은 서로 같은 성격을 지니고 있다고 볼 수 있다.

위에서 살펴 본 바와 같이 사회자본은 그 개념의 다양성, 다 차원성 등 때문에 다소 혼란스럽게 연구되어 온 것이 사실이며 지금까지 진행되어온 많은 연구들은 사회자본에 대한 서로 다른 개념정의를 이용한 면도 있으며 이러한 서로 다른 정의를 통하여 사회자본 수준을 측정했다고 볼 수 있다(Rohe, 2004: 158). 이러한 상황을 고려해 볼 때 많은 연구자들이 과연 사회자본의 같은 측면들을 논의하고 있는지 그리고 같은 측면들을 측정하고 있는지 다시 한번 검토해 볼 필요성이 있다. 즉, 사회자본이 지역사회개발, 로컬 가버넌스 등 지역정책과 관련하여 유용하다면 사회자본의 필수적인 구성요소들에 대한 합의를 해야 하며 구성요소들에 대한 측정을 하기 위해 신뢰할 수 있는 측정지표를 개발해야 할 필요성이 있는 것이다. 여기에서 한 걸음 더 나아가서 사회자본이 지역사회에서 어떻게 발전될 수 있는지 그리고 지역사회발전에서 어떤 역할을 할 수 있는지에 대해서도 논의를 해 보아야 한다는 점이다. 이러한 질문에 가장 잘 답변해 줄 수 있는 연구는 Rohe(2004)의 사회자본측정 지표 및 지표간의 관계성에 관한 연구라고 생각한다.

Rohe는 사회자본의 정의를 상호이익을 위하여 조정과 협력을 용이하게 하는 네트워크, 규범, 사회적 신뢰와 같은 사회조직으로 정의하면서 그 핵심적인 구성요소로서는 시민관여(civic engagement), 개인간 신뢰(interpersonal trust) 및 효과적인 집단활동(effective collective action)의 개념들을 상호 연결시켜 주는 것으로 이해하고 있다<그림 1>. 이러한 개념을 바탕으로 하여 Rohe는 사회자본측정을 위한 지표를 다음 <표 1>와 같이 구성하고 있다.

<표 1> 사회자본지표구성

구 분		지표내용	비고
시민관여	수평적	이웃과 상호작용(양적정도 및 질적 수준)
		지역사회내에서 자발적 참여활동
		지역사회에 바탕을 둔 조직에 참여
		지역사회 시설이용
	수직적	지역사회밖에서의 비공식적 상호작용
		지역사회밖에서의 자발적 활동
		지역사회밖에서의 조직활동참여
		지역사회밖에서의 시설이용
사회적 네트워크		네트워크 규모	참여인원수
		네트워크 다양성	소득, 인종, 나이, 사회적 지위 등 에서의 다양성
		네트워크 위치	네트워크 구성원들이 지역사회내에 살고 있는지 밖에 살고 있는지
		유대관계의 친밀성
		네트워크를 이용하는 목적
신 뢰		다른 주민들에 대한 신뢰
		지역사회조직에 대한 신뢰
		비영리조직에 대한 신뢰
		지역사회 기관에 대한 신뢰
조직 인프라		조직의 수, 형태, 규모
		조직구성원의 규모
		참여 비율
		구성원 다양성
		기관들에 대한 효과성
		지역사회밖 조직의 지위

자료 : Rohe(2004: 160).

즉, Rohe는 위의 표에서 제시한 바와 같이 사회자본수준을 측정할 수 있는 지표를 구성하고 있는데 이를 간추리면, 첫째, 지역사회 주민들의 관여수준을 측정하는 것, 둘째 지역사회의 사회적 네트워크의 특성을 측정하는 것, 셋째, 지역사회 주민들 사이의 신뢰수준을 측정하는 것, 넷째, 지역사회 조직 인프라의 정도 및 효과성을 측정하는 것이라고 하고 있다.

<그림 1> 사회자본 모델

자료 : Rohe(2004: 159).

한편, 사회자본수준을 국제적으로 비교 연구하여 제시하고 있는 대표적인 국제기관인 World Bank에서는 (2004)에서는 사회자본을 6개 차원으로 나누어 측정을 시도하고 있다. 6개의 차원은 집단과 네트워크, 신뢰와 단결성, 집단적 활동과 협력, 정보와 의사전달, 사회적 응집성과 포용력, 권한과 정치활동 등이다. 이를 구체화하여 설문지 형태로 제시하고 있으며 이러한 설문지를 통하여 각 국가별, 지역사회별 사회자본 수준측정이 가능하다고 하고 있다. 이를 표로 간추려 보면 다음 <표 2>와 같다.

<표 2> 사회자본측정지표 내용

차원	지표내용	비고
집단과 네트워크	가입하고 있는 지역사회내의 집단 수	집단수
	가입하고 있는 집단들중 가장 중요하게 여겨지고 있는 집단	집단이름
	가입하고 있는 집단들의 구성원들이 종교, 성, 인종등의 면에서 동질적인지 여부	yes, no
	가입하고 있는 집단 구성원들의 직업, 교육배경에서의 동질성 여부	yes, no
	가입집단 구성원들끼리 지역사회 밖에서도 상호작용하는지 여부	yes(때때로, 빈번히), no
	지역사회 밖에서 활동하는 빈도	빈도
	사적인 이야기를 틀어놓을 수 있는 친구들의 수	친구수
	긴급히 약간의 돈(농촌의 경우에는 약 1주일간의 생활비 정도, 도시의 경우에는 약 1주일의 임금)이 필요한 경우 직계가족외에 빌려줄 사람이 있는가 여부	5점 척도

차원	지표내용	비고
신뢰와 단결성	대부분의 사람들이 신뢰할 수 있는지 여부	yes, no
	도움을 필요로 하는 경우 지역사회내의 대부분의 사람들이 기꺼이 도움을 줄 수 있을 것인지 아니면 오히려 사람을 이용할려고 하는지 여부	5점 척도
	지방공무원 및 중앙공무원에 대한 신뢰여부	5점 척도
	지역사회내의 사업이 직접적으로 귀하에게 이득이 되지 않지만 지역사회내의 많은 다른 사람들에게는 도움이 되는 경우에 이 사업을 위해 시간이나 자금면에서 기여를 할 의향이 있는지 여부	시간/돈 각각 4점 척도
집단적 활동과 협력	지난 12개월동안 귀하나 귀하의 가족원중에서 지역사회를 위한 공동활동에 참여한 적이 있는지 여부	yes, no
	(위 문항에 대해 참여한 경우)지난 12개월동안 몇 번이나 있었는지	빈도수
	지역사회내에서 상수도 문제가 있다고 한다면, 사람들은 이 문제를 해결하기 위하여 협력할 것인지 여부	5점 척도
정보와 의사전달	지난달 동안 전화받은 횟수	횟수
	정부가 무엇을 하고 있는지에 대하여 정보를 알려준 주요한 정보원 3가지 선택	친척 또는 친구, 지역사회게시판, 지방시장, 지방신문, 중앙신문, 라디오, 텔레비전, 조직 또는 협회, 직장, 정치조직, 지역사회 지도자, 정부공무원, NGO, 인터넷
사회적 응집력과 포용력	지역사회내 주민들사이의 차이-소득수준, 사회적 지위, 인종, 언어 등-가 지역사회내 생활에 어느정도 영향을 미치는지 여부	5점 척도
	위의 차이들이 어떤 문제를 야기하는지 여부	yes, no
	(yes 인 경우)가장 자주 문제를 야기하는 두가지 차이점 선택	교육, 집소유, 재산, 사회적 지위, 성별, 세대간, 장기거주주민과 단기거주주민, 정당가입의 차이, 종교, 인종, 기타
	위의 문제가 폭력으로 이어졌는지 여부	yes, no
	지난달 동안 사람들과 집이나 공공장소에서 식사를 한 빈도	빈도수
	(해 본 경우)같이 한 사람들이 종교적, 경제적, 사회적 지위면 등에서 다른지 여부	yes, no
	일반적으로 집에 혼자 있을 때 범죄나 폭력으로부터 느끼는 안전감의 수준정도	5점척도
권한강화 및 정치활동	전반적으로 느끼는 행복정도
	인생진로를 바꾸는 중요한 결정을 수행할 수 있는 능력을 가졌다고 느끼는지 여부	5점척도
	지난 12달 동안 지역사회에 사는 주민들이 지역사회에 이득을 주는 일과 관련하여 정부공무원 또는 정치지도자들에게 공동으로 청원을 한 빈도	4점척도
	지난 선거(지방선거/총선거)에 투표했는지 여부	yes, no

자료 : Grootaert, C. et al. (2004: 45-49).

2. 사회자본과 지역발전

사회과학자들은 사회자본개념을 지역사회발전에 응용하는데 많은 노력을 기울여 오고 있다. 우리나라의 경우 소진광(2004)은 여러 학자들이 제시하고 있는 사회자본의 유용성을 언급하고 있으며 특히 사회자본이 지역발전에 중요한 구성요소가 되고 있다고 지적한다. 박희봉(2001)은 조직내 사회자본(신뢰, 규범, 네트워크)은 조직내의 민주적 과정, 고객만족 등 업무환경에 영향을 미치는 것으로 보고 있고, 지역사회내 사회자본 역시 지방정부 생산성, 내부 정치적 효능성, 외부 정치적 효능성 등 지방정부 효과성과 관계가 있음을 보여 주고 있다. 서순탁(2002)은 도시계획과정에서 사회자본이 중요하다고 지적하며 사회자본 증진을 위한 제도설계 방향을 제시하고 있다.

Gittell와 Vidal(1998)은 사회자본 개념을 이용하여 지역사회 프로그램의 영향평가를 하는데 이용한 바 있고, Temkin과 Rohe(1998)은 Pittsburgh의 근린지구 변화에 사회자본이 미치는 영향을 측정한 바 있다. Briggs(1998)는 사회자본 개념을 이용하여 인종차별폐지프로그램이 이 프로그램에 관련된 청소년들에 미치는 영향을 분석하고 있으며 Keyes et al. (1996)은 이 개념을 이용하여 지역개발공사(Community Development Corporation)을 지원해 주고 있는 제도적 네트워크의 역할을 평가한 바 있다.

사회자본의 역할에 대한 연구들도 많이 진행되어 오고 있다. Spence et. al(2003: 19-20)은 사회자본은 첫째, 신뢰수준을 높여서 지역사회내의 상호기대를 안정화시키고 집단활동을 가능하게 하며, 둘째, 지역사회내 주민들을 안심시켜 주는 일종의 보험장치를 형성하고, 셋째, 관련된 정보에 쉽게 접근할 수 있게 해 준다고 하고 있다. Grootaert and Bastelare(2002)는 세계은행의 지원을 받아서 10개 지역에 대한 사례연구를 하고 있는데 사회자본이 발전결과에 어떠한 영향을 미치는지를 분석하고 있다. Woolcock(2004)은 도시계획가들이 도시계획수립과정에서 사회자본이 큰 역할을 한다고 주장하면서 교섭과 대화를 통해서 공동문제에 대한 공유된 해결책을 만드는데 필요한 프레임워크를 제공해 준다고 주장한다. Knack & Keeper (1997)는 세계가치조사(World Values Surverys)로부터 얻은 자료를 이용하여 29개 국가간 사회자본수준과 경제발전과의 관계를 비교한 연구에서 사회자본은 측정가능한 경제적 성과에 중요한 역할을 차지하고 있다고 하고 있다. Knack(2002)는 다양한 형태의 사회자본이 미국 주정부의 정부성과수준에 영향을 미치고 있다는 분석을 하고 있고 Casey(2004)는 영국의 지역에 있어서 사회자본과 경제발전성과와의 관계분석을 하고 있다. 특히, Casey는 이 연구에서 영국은 이태리와 같이 북부지역과 남부지역간 경제적 격차가 존재하고 있음을 지적하면서 이러한 격차가 사회자본의 불균형적인 수준에 의해 야기되고 있는지를 분석하고 있다. 이 연구결과는 사회자본지표와 (신뢰와 시민들의 조직참여) 경제성과사이에는 완벽한 관계를 입증하기는 쉽지 않으며 보다 사회자본지표에 대한 심층적인 연구필요성이 있음을 지적한다.

Kennelly et al.(2003)은 사회자본과 국민들 건강수준과의 관계를 분석하고 있는데 3개의 연구기간을 설정하고 패널데이타를 이용하여 OECD 19개 국가를 대상으로 분석하고 있다. 여기서는 주민들 상호간 신뢰수준과 자선단체가입회원수를 기준으로 하여 사회자본을 측정하고 있으며 이 연구에서는 사회자본에 관한 일반적 가설과는 달리 사회자본수준은 국민건강수준에 긍정적인 영향관계에 있지 않으며 오히려 국민 1인당 소득과 정부에 의해 제공되는 보건지출비율에 의해 영향을 받고 있다고 하고 있다.

사회자본이 지역발전에 미치는 영향과의 관계를 가장 잘 정리해 주고 있는 연구는 Grootaert & Bastelare(2002b: 8-9)라고 할 수 있는데 그들은 사회자본이 지방분권이 전제된 지방자치에 있어서 지역발전에 미치는 영향을 특징적으로 제시해 주고 있다. 이들은 사회자본이 첫째, 지역내의 개인, 가정, 집단들사이의 거래관계를 용이하게 해 줌으로써 지역경제개발에 영향을 미치며, 둘째, 지역내의 네트워크에의 참여 및 상호신뢰하는 태도는 어떤 지역내의 조직이나 집단이 집단적인 결정에 도달하거나 집단활동을 이행하는 것을 용이하게 해 주고, 셋째, 네트워크 활동은 지역내의 구성원들에 의한 기회주의적 행태를 감소시켜 준다고 하고 있다.

한편, Rohe는 다른 학자들과는 달리 사회자본이 지역발전에 큰 영향을 미치는 점을 강조하면서 이를 지역사회 수준에서 어떻게 발전시킬 수 있는지에 대해서도 언급하고 있다. 그는 지역사회주민들이 지역사회문제에 관여하도록 하는 것이 가장 중요한 것인데 이는 쉬운 일이 아니라고 지적하면서 지역사회 주민들의 1%만이라도 지역의 개발프로그램에 적극적으로 참여한다면 대단히 성공적이라고 평가할 수 있다고 한다(Rohe, 2004: 162). 그는 더 나아가 주민들이 적극적으로 참여하는 것이 반드시 주민간 신뢰를 증진시킨다고 보기 어렵다는 점을 지적한다. 주민들간 여러 가지 이유로 내부분열이 생기고-가령, 인종적, 경제적 지위 등-이를 적절히 수습할 수 있는 교섭장치가 성공하지 못하면 주민들 사이에 불신이 오히려 증폭될 수 있다는 것이다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 다양한 역할연기, 협상연습 등과 같은 적극적인 집단관여 노력들이 중요하다. 아울러 지역사회내에서 길거리 축제와 같은 사교적 이벤트같은 활동들도 효과적인 관여전략이 될 수 있다고 본다. 사회적으로 격차가 생기는 집단이 있으면 이러한 사회적 소외집단들을 결집시킬 수 있는 노력들-시민교육 등-이 필요하며 공통의 토대를 발견할 수 있도록 도와주는 노력들이 필수적이라고 주장한다. 이에 더하여 지역사회 주민들이 지방정부내의 정책과정에 참여할 수 있도록 문호를 개방하는 조치들도 필요하다고 지적하며 이 과정에서 이러한 참여가 형식적으로 흐른다면 오히려 냉소주의로 흐를 수 있기 때문에 주민들이 실질적으로 정책에 영향을 미칠 수 있는 장치개발이 필요하다고 강조한다(2004: 162-163). 이러한 정책참여방식으로는 지역도시계획과정에의 실질적 참여 및 지역예산편성과정에서의 참여도 그 예가 될 수 있음을 보여주고 있다.

위에서 언급한 여러 학자들의 주장들을 종합해 볼 때 사회자본수준은 지역내의 발전에 크게 영향을 미칠 수 있는 중요한 요인이 된다는 것을 알 수 있다.

3. 본 연구에서의 사회자본개념 및 측정지표

본 연구에서는 일단 지역사회내에서 활용될 수 있는 사회자본개념으로 국한하고 □일정한 지역(자치단체)내에서 공유된 상호이익을 위해 협력과 조정을 용이하게 해 주는 네트워크, 규범, 신뢰와 같은 다차원적 성격을 갖는 사회적 가치□로 정의하기로 한다. 이는 Putnam의 사회자본개념의 3가지 구성요소를 포함하며 세계은행연구 및 Rohe와 같은 학자들의 사회자본개념의 다차원성을 가미한 것이다. 그러나 위에서 예시한 외국의 사회자본지표들은 그 성격상 우리나라에 적용하는 것이 비현실적인 부분도 있기 때문에 우리나라의 문화적 상황에 적합한 지표개발이 필요할 것이다. 특히, World Bank(2004: 19)의 연구가 지적하는 것처럼 사회자본지표측정 도구는 각 국가의 문화적 차이를 반영할 필요가 있으며 이러한 측면을  염두에 두고 지표를 설정하는 노력이 필요할 것이다. 본 연구에서는 이러한 문제의식 하에서 선행연구들의 연구결과와 필자의 견해를 바탕으로 하여 사회자본 측정지표를 다음과 같이 설정하고자 한다.

<표 3> 본 연구에서의 사회자본측정지표

차원	측정지표	비고	효과
신뢰부문	이웃에 대한 신뢰	5점척도	+
	지방공무원에 대한 신뢰	5점척도	+
	중앙공무원에 대한 신뢰	5점척도	+
	NGO에 대한 신뢰	5점척도	+
	종교기관에 대한 신뢰	5점척도	+
	무고, 진정, 투서 건수(인구 1천명당)	건수	-
	119 허위신고건수(인구 1천명당)	건수	-
네트워크 부문	회비를 내는 지역사회내 봉사단체의 수	단체 수	+
	정기적으로 만나는 지역사회내 친목단체의 수	단체 수	+
	이웃의 범위	5점척도	+
	도움이 필요시 지원받을 수 있는 정도	5점척도	+
	가입하고 있는 단체에 대한 기대수준정도	5점척도	+
집단적 협력부문	지역개발공동모금회 기금모금수준(인구 1천명당)	기금규모	+
	기부금 규모(인구 1천명당)	기부금규모	+
	적십자회비 납부실적(인구 1천명당)	납부금규모	+
	헌혈자수(인구 1천명당)	헌혈자수	+
	지역문제에 관련한 시위참여 경험	5점척도	+
사회적 포용력 부문	외국인 노동자에 대한 태도	5점척도	+
	주변 불우이웃에 대한 태도	5점척도	+
	비선호시설의 인근지역입지에 대한 태도	5점척도	+
제도적 규범	범죄발생율(인구 1천명당)	비율	-
	주차위반적발건수(인구 1천명당)	건수	-
	음주단속건수(인구 1천명당)	건수	-
	지역주민의 일반적 법규준수정도에 대한 인식	5점척도	+

주 : 효과의 부호표시는 측정할 때 고려해야할 부호로서 +이면 긍정적, -이면 부정적인 효과를 발생시킨다고 가정함.

위의 표에서 제시된 사회자본 측정지표는 기존의 국내외 연구들의 결과를 반영하면서 동시에 우리나라의 지역적, 문화적 특성을 감안하여 제시해 본 것이다. 이러한 지표들 속에는 통계표를 이용하여 획득할 수 있는 자료도 있고 설문지나 인터뷰를 통하여 측정할 수 있는 자료도 있다. 이러한 자료수집은 어려운 문제는 아니라고 생각되며 더욱 중요한 것은 지역별로 이러한 자료를 획득했을 때 각 지표들의 가중치를 어떻게 할 것인가 하는 문제이다. 모든 지표에 대해 동일한 가중치를 부여할 수 없기 때문에 지역간 사회자본수준을 보다 객관적으로 측정하여 비교하기 위해서는 지표간 가중치를 설정해 볼 필요가 있다. 이러한 가중치는 단지 지방자치단체간의 사회자본수준 비교를 가능하게 할 뿐만 아니라 개별 자치단체들이 향후 어느부문을 특히 발전시켜야 할 것인가에 대한 시사점도 제공해 주기 때문에 큰 의미를 가진다고 할 수 있다.

Ⅲ. 사회자본 측정지표간 가중치 분석

1. 사회자본 측정지표 체계

이하에서는 전 장에서 설정된 사회자본측정지표 체계에 있어서 지표간의 상대적 중요도를 측정해 보고자 한다. 이러한 상대적 중요도는 사회자본 측정지표의 차원간 중요도, 지표간 중요도를 판단할 수 있을 뿐 아니라 실제 지방자치단체의 사회자본수준 지표를 측정하고 이를 기준으로 하여 자치단체간에 종합적으로 비교가능하게 하기 때문에 의미가 있다고 할 수 있다. 특히, 자치단체 입장에서는 어떠한 차원의 지표를 특히 발전시킬 것인가에 대한 정보를 제공받을 수 있기 때문에 사회자본수준의 종합적인 발전전략을 작성하는데 도움이 될 수 있을 것이다. 따라서 본 고에서는 사회자본지표를 신뢰부문, 네트워크 부문, 집단적 협력부문, 사회적 포용력 부문, 제도적 규범 부문 등의 5개 차원으로 구분하고 각 차원별 세부지표를 구성하여 전체 24개 지표를 설정한 바 있다. 이를 차원별 지표로 구분하여 그림으로 제시하면 다음 <그림 2>와 같다.

<그림 2> 사회자본지표의 구성내역

2. 연구설계

1) 개요

본 연구는 지역의 사회자본에 대한 개념정의에 입각하여 사회자본수준의 측정지표를 설정하고 이 지표들에 대한 상대적 중요도를 측정하여 지방정부로 하여금 향후 지역내의 사회자본수준에 대한 종합적인 발전전략을 작성하는데 도움을 주고자 하는 것이다. 이를 위해 C 도와 관할 12개 기초자치단체의 민간협력 담당 공무원 13명, 시민단체 상근간부 10명 및 시민단체 활동에 관련하고 있는 행정학, 정치학 교수 10명 등 전체 32명에 대하여 AHP 방법을 통하여 측정해 보고자 한다. 그 이유는 첫째, 한 번에 비교해야 할 지표의 수가 많다. 평가지표체계에 포함되어 있는 지표들이 다수이며 복합적이어서, 의사결정에 있어서 체계적인 비교를 하기가 쉽지 않다. 이러한 경우 AHP 분석은 의사결정문제를 단순화·체계화시킴으로서 합리적인 의사결정 도구로서의 역할을 한다. 또한 각 계층에 있어서 각 기준 또는 하위기준 간의 상대적 중요도를 측정하는 것이 필요한데, 이것은 이원비교행렬(pairwise comparison matrix)을 통해 일관성있게 유도될 수 있다. 둘째, 상대적 중요도를 판단할 때 판단의 일관성 정도(consistency ratio)를 알려주어 일관성이 결여되었을 때에는 수정작업이 가능하다(Satty, 1980; Sayrs, 1989). 셋째, 항상 한번에 두 개의 지표만을 비교하기 때문에 중요도의 판단을 더 용이하게 할 수 있다.

) AHP 방법에 의한 분석절차에 대한 단계별 설명은 박광국외 (2000: 163) 논문을 참조할 것.

) AHP에 의한 상대적 중요도 측정을 위한 척도는 일반적으로 아래와 같은 9점척도를 이용하며 본 연구가 이용한 Expert Choice 2000프로그램도 9점척도를 기준으로 하고 있음.

<표 4> 상대적 중요도에 대한 척도

척 도	정 의	설 명
1	동등하게 중요	두 개의 요소가 상위 목표에 비추어 동등하게 중요
3	약간 중요	한 요소가 다른 요소보다 약간 더 중요
5	강하게 중요	한 요소가 다른 요소보다 강하게 중요
7	명백하게 중요	한 요소가 다른 요소보다 강하고도 명백하게 중요
9	극단적으로 중요	한 요소가 다른 요소와 비교가 안될 만큼 절대적으로 중요
2, 4, 6, 8	위 값들의 중간 값	1, 3, 5, 7, 9 척도의 중간 값으로 이용

위의 척도을 이용하여 계층 각 단계의 요소를 비교하면서 이원비교행렬표를 만들게 되는데, 이 때 단계별 요소가 n 개인 경우 n*(n-1) / 2 가지 이원비교를 실시하게 된다. 자세한 내용은 다음의 문헌을 참조(이창효, 2000: 188-192).

2) 연구대상 및 절차

본 연구를 위하여 위에서 언급한 32명에 대하여 설문조사를 실시하였다(2004년 6월 25-6월 30일, 설문지 부록 참조). 연구대상으로 일반시민들을 포함시켜야 할 필요성도 있으나 사회자본 수준의 경우 일반시민의 경우에는 대안을 찿는데 크게 도움이 되지 않을 것이라는 판단하에 공무원, 관련전문가와 시민단체 간부들을 중심으로 연구대상을 한정하였다. AHP 방법에 의한 설문은 전문지식을 가지고 있는 대상자들에게 실시함으로 많은 수를 대상으로 할 필요가 없다.

) 개별 조건들에 대한 개념적 명확성을 이해시키기 위하여 상세한 사례를 들면서 응답자들에게 개별적으로 설명해 주는 과정을 거쳤음. 응답자들이 이해하지 못하는 경우에는 각종 다양한 정책사례들을 많이 제시하여 충분히 개념에 대해 인지할 수 있도록 하였음.

이어서 수집된 자료를 놓고 논리적 일관성여부를 검토하기 위하여 일관성 비율(consistency ratio: CR)을 구하였다. CR의 값이 10%이내이면 쌍비교(pairwise comparison)는 일관성을 갖는 것으로 판단하고 20%이내일 경우는 용납할 수 있으나(tolerable) 그 이상이면 일관성이 부족한 것으로 판단하였다(이창효, 2000: 256-7). 일관성 검토 결과 2개는 일관성 기준을 통과하지 못하여 CR기준을 통과한 30개 설문지를 분석대상으로 하였다.

) AHP방법을 사용하는데 있어서 우선순위는 의사결정자의 판단에 따른 이원비교에 근거를 두고 있는데, 의사결정자가 실시한 판단의 일관성이 우선순위의 신뢰도에 결정적인 역할을 하기 때문에 일관성을 검증할 필요가 있다.  이를 위해 일관성 비율(Consistency Ratio)을 채택하고 있는데, 자세한 절차는 다음의 문헌을 참조(이창효, 2000: 141-143).

한편, 각 세부평가기준에 대한 쌍대응비교는 Satty(1986)의 9점척도를 이용하여 평가하였으며 개별 구성원들의 평가자료를 종합하는 방법으로는 기하평균법을 이용하였다. 설문지 분석을 위해서는 AHP 기법에 의한 통계분석을 위해서 Expert Choice 회사가 만든 전문 프로그램인 「Expert Choice 2000」이라는 프로그램을 사용하였다.

3. 사회자본수준의 측정지표간의 가중치분석

1) 제 1단계 차원별 가중치 분석

먼저 제 1단계 차원별 즉, 부문별 분석결과는 아래 <표 >와 같다. 각 부문별 가중치 값의 총합은 1이며 부문중에서 신뢰부문이 가장 높은 가중치를 갖는 차원으로 나타났다. 다음이 집단적 협력부문, 제도적 규범부문, 사회적 포용력 부문 그리고 네트워크 부문으로 나타남으로써 네트워크 부문이 가장 낮게 나타나고 있다. 이는 우리나라의 경우 아직까지 단체나 집단적 도움보다는 개인적인 신뢰에 큰 비중을 두고 있음을 암시하고 있다고 할 수 있다.

<표 5> 차원별 가중치 분석결과

구 분	신뢰부문	네트워크부문	집단적협력부문	사회적포용력부문	제도적 규범부문
가중치	0.425	0.041	0.272	0.117	0.145

2) 제 2단계 세부지표별 가중치 분석

(1) 신뢰부문(0.425)

신뢰부문은 이웃신뢰, 지방공무원신뢰, 중앙공무원신뢰, NGO 신뢰, 종교기관 신뢰, 무고투서건수, 허위신고 건수 등의 세부지표로 구성되어 있는 차원인데 전체 차원중 가장 큰 가중치 값을 가지고 있다. 신뢰부문 차원의 세부지표들 중에서 가장 큰 가중치값을 가지고 있는 지표는 이웃에 대한 신뢰지표로서 신뢰부분 전체를 1이라고 했을 때 이중 0.303의 높은 가중치 값을 가지고 있다. 여기서의 이웃신뢰는 거주지의 이웃뿐만 아니라 직장동료나 일상 사회생활에서 주변인들에 대한 신뢰정도까지 포함하는 것으로서 주변이웃들과의 생활과정에서 어느정도 신뢰를 확보하는지가 지역내의 사회자본수준에 지대한 영향을 미치고 있음을 알 수 있다. 이웃과의 신뢰 수준향상을 위해서는 자치단체뿐만 아니라 학교교육 등에서도 같이 노력해야 되는 부분이며 보다 장기적인 기간을 요하는 신뢰부문이라고 할 수 있다. 결국, 이러한 이웃간의 신뢰확보를 어느 자치단체가 성공적으로 수행하느냐가 자치단체 내의 사회자본 수준을 향상시키며 이는 지역발전을 더욱 이룩할 수 있는 요체가 된다고 할 수 있다.

<표 6> 신뢰부문의 세부지표의 가중치

구분	이웃 신뢰	지방공무원 신뢰	중앙공무원 신뢰	NGO 신뢰	종교기관 신뢰	무고투서 건수	허위신고 건수
가중치	0.303	0.146	0.080	0.070	0.072	0.118	0.211

(2) 네트워크부문(0.041)

아래 <표 7>은 네트워크 차원의 구성지표들에 대한 가중치를 보여주고 있다. 네트워크 차원은 1단계 분석에서 0.041로서 비교적 낮은 차원의 사회지표이다. 회비지출을 하는 지역내의 봉사단체 수를 비롯하여 5개의 지표로 구성되어 있는데 가장 큰 가중치를 갖는 지표는 회비를 내는 지역사회내의 봉사단체 수 지표로서 0.346의 값을 가지고 있다. 가장 낮은 가중치를 갖는 지표는 정기적 친목단체 수로서 이는 사회자본으로서의 가치는 크게 가지지 못하는 것으로 나타나고 있다.

<표 7> 네트워크부문의 세부지표 가중치

구분	회비지출 봉사단체수	정기적 친목단체수	이웃의 범위	지원받을 수 있는 정도인식	가입단체에 대한 기대수준
가중치	0.346	0.067	0.275	0.166	0.144

(3) 집단적 협력부문(0.272)

집단적 협력차원은 지역개발공동모금회 기금모금수준(인구 1천명당) 등 5개 지표로 구성되어 있다. 이중에서 가장 큰 가중치를 가지는 지표는 헌혈자 수(인구 천명당)지표이며 0.578로서 압도적으로 큰 값을 가지고 있다. 이는 경제적 능력과는 관계없이 가장 인간적이면서도 봉사적 입장에서 남을 배려하는 정신이라고 할 수 있는 헌혈이 가지는 가치가 반영되었다고 볼 수 있다. 즉, 지역내의 헌혈자 수가 많은 자치단체일수록 사회자본의 수준이 높다고 가정할 수 있을 것이다. 한편, 지역사회내의 문제에 대한 시위참여경험은 가장 낮은 가중치를 가지고 있는데 이는 여러 가지로 해석될 수 있으나 응답자들의 시위참여여부가 반드시 지역내 사회자본의 수준을 높여 주는 것은 아니라는 점을 시사해 주고 있다.

<표  8> 집단적 협력부문의 세부지표 가중치

구분	지역개발 모금규모	기부금규모	적십자회비납부실적	헌혈자수	시위참여경험
가중치	0.071	0.193	0.118	0.578	0.040

(4) 사회적포용력 부문(0.117)

사회적 포용력 부문은 외국인 노동자에 대한 태도, 주변불우이웃에 대한 태도, 비선호시설입지에 대한 태도 등의 지표로 구성되어 있다. 이 중에서 가장 큰 가중치를 갖는 것은 비선호시설입지에 대한 태도인데 0.666으로서 1 순위를 차지하고 있다. 이는 외국인 노동자에 대한 태도나 주변불우이웃에 대한 태도는 경제적 가치를 크게 동반하지 않는 것임에 반하여 비선호시설입지는 이러한 시설이 지역내에 입지함으로써 재산상 및 정신적 손실을 유발시킬 수 있다는 점에서 보다 현실적인 영향력을 감안한 것이라고 볼 수 있다. 즉, 지역내의 사회자본수준의 측정비교에는 비선호시설입지에 대한 태도가 중요한 지표가 될 수 있는 것을 알 수 있다. 이러한 비선호시설입지에 대한 주민태도를 어떻게 변화시켜나가느냐 하는 점이 사회자본과 관련하여 지역내의 큰 과제라고 할 수 있을 것이다.

<표 9> 사회적 포용력 부문의 세부지표 가중치

구분	외국인 노동자에 대한 태도	주변불우이웃에 대한 태도	비선호시설입지에 대한 태도
가중치	0.264	0.070	0.666

(5) 제도적 규범부문(0.144)

제도적 규범은 지역내의 범죄발생율, 주차위반적발건수, 음주단속 건수, 법규준수에 대한 인식정도 등의 지표로 구성되어 있다. 이 중에서 가장 큰 가중치를 가지는 지표는 법규준수에 대한 인식정도지표로서 0.591의 값을 가지고 있다. 아울러 범죄발생율이나 주차위반, 음주단속건수등의 지표는 각각 0.050, 0.244, 0.115로서 비교적 낮은 가중치를 가지고 있다. 이러한 현상은 해석상 다양한 견해가 있을 수 있으나 범죄발생율이나 주차위반, 음주단속 건수등은 지역내의 경찰력의 활동정도 등에 의해 영향을 받을 수 있는 반면 법규준수에 대한 인식정도는 인간의 행위를 가능하게 하는 내재된 정신적 기반이라는 점에서 본질적으로 중요하다고 인식하고 있다고 생각한다. 법규를 준수하게 만드는 인간동기에 대한 변화노력이 실로 중요하다고 생각할 수 있다.

<표 10> 제도적 규범부문의 세부지표 가중치

구분	범죄발생율	주차위반적발건수	음주단속건수	법규준수정도
가중치	0.050	0.244	0.115	0.591

3) 종합분석

아래 <표 11>은 5개 차원별 24개 지표에 대한 단계별 가중치 값의 산정방식에 의해 산정된 가중치를 우선순위별로 제시해 주고 있다. 표에서 보듯이 가장 큰 가중치를 가지고 있는 지표는 이웃에 대한 신뢰로서 0.176의 값을 가지고 있고 가장 낮은 가중치를 가지는 지표는 정기적 친목단체의 수로서 0.003의 값을 가지고 있다.

<표 11> 전체지표의 가중치 및 순위

지표내용	가중치	순위	차원
이웃에 대한 신뢰	0.176	1	신뢰
허위신고건수	0.123	2	신뢰
헌혈자수	0.113	3	집단적 협력
지방공무원신뢰	0.085	4	신뢰
무고투서건수	0.068	5	신뢰
법규준수정도인식	0.060	6	제도적 규범
비선호시설입지에 대한 태도	0.049	7	사회적 포용력
중앙공무원신뢰	0.047	8	신뢰
종교기관신뢰	0.042	9	신뢰
NGO 신뢰	0.040	10	신뢰
기부금 규모	0.038	11	집단적 협력
주차위반건수	0.025	12	제도적 규범
적십자회비 실적	0.023	13	집단적 협력
외국인노동자에 대한태도	0.019	14	사회적 포용력
회비지출봉사단체	0.017	15	네트워크
이웃의 범위	0.014	16	네트워크
지역개발기금	0.014	17	집단적 협력
음주단속 건수	0.012	18	제도적 규범
도움필요시 지원받을수 있는 정도	0.009	19	네트워크
지역문제시위참여경험	0.008	20	집단적 협력
가입단체 기대수준	0.007	21	네트워크
주변불우이웃에 대한 태도	0.006	22	사회적 포용력
범죄발생율	0.005	23	제도적 규범
정기적 친목단체 수	0.003	24	네트워크

종합가중치면에서 보면 신뢰부문의 7개지표들이 모두 우선순위 10위안에 랭크되어 있으며 네트워크 부문의 5개지표들은 모두 15위 이하에 랭크되어 있어서 제 1단계 차원별 가중치 분석결과를 그대로 반영해 주고 있다. 신뢰부문의 지표들이 상위 순위를 차지하고 있는 것은 기본적으로 우리나라 지역사회의 모든 행위 주체들이 결국은 이웃과 주변에 대한 신뢰, 공무원에 대한 신뢰 등 가장 근본적인 신뢰기반의 중요성을 강조하고 있는 것을 반영해 주고 있다. 이러한 결과는 World Bank(2004), Putnam(2000; 2002) 등의 연구결과와도 맥락을 같이 하는 것으로서 각 자치단체에서도 이러한 신뢰기반 구축에 역량을 투입하는 노력이 필요할 것이다. 물론 중앙공무원에 대한 신뢰기반 구축 등 일부지표들은 자치단체 노력이나 권한 범위를 벗어나는 것이라 하더라도 지표들이 지역사회 사회자본수준에 미치는 영향이 크다는 것을 인식하고 장기적인 발전전략을 구상하는 것이 필요할 것이다.

Ⅳ. 결론 및 정책적 함의

사회자본을 측정하기 위한 도구는 각 국가 및 지역사회의 문화적 차이(cultural variation)를 인식하고 동시에 이러한 문화적 차이에 민감하게 적응해야할 뿐만 아니라 그러면서도 동시에 사회자본의 다양한 차원을 통합하여 주는 것을 도와줄 수 있는 공통적인 개념적 프레임워크를 제공해 주어야 한다(World Bank, 2002: 19; IMF, 2000; 9-13). 이러한 입장에서 사회자본 측정지표를 설정하였으며 설정된 지표들이 가지는 상대적 중요성을 공무원, 전문가, 시민단체 간부들을 대상으로 하여 AHP 방법을 통하여 측정한 바 있다. 그 결과 나타난 결과들의 정책적 함의를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 우리나라의 경우에도 선진국의 경험적 연구결과와 같이 사회자본 구성차원은 신뢰부문이 가장 중요한 것으로 나타나고 있다. 신뢰가 형성되어 있는가 하는 문제는 공공기관의 운영, 행정제도의 집행, 정책집행 등 제반에 걸쳐서 큰 영향을 미칠 수 있다. 동시에 신뢰는 시장의 불완전성(market imperfection)이 있는 공간에서도 거래비용 감소등 경제적으로 큰 도움이 될 수 있으며, 경제적 거래를 용이하게 할 수 있는 장치가 된다고 할 수 있다(Putnam,1993; Gambetta,1990). Fukuyama(1995)는 상호신뢰수준의 차이는 몇 몇 산업국가들의 지역경제적 성공 수준에 영향을 미쳤다고 주장한다. Knack & Keefer(1997)는 세계가치조사(World Value Survey)를 통하여 신뢰하는 사람들의 비율을 국가의 성장률과 관계시켜 강력한 긍정적 관계가 있음을 발견하였다. 이들은 국가수준의 신뢰수준 1 단위증가는 0.5 이상의 경제성장을 가져온다고 예측한다. 한편, La Porta et. al.(1997)은 신뢰수준에서 1 단위증가는 0.7의 사법효율성(judicial efficiency)증가를 가져오며, 0.3 의 정부부패 감소를 가져온다는 것을 발견하고 있다. 즉, 보다 많은 신뢰가 있게 되면 경제적 성공을 촉진시키게 된다(Coleman, 1990; Fukuyama, 1995, Putnam, 1993, La Porta et al., 1997; Knack and Keefer, 1997, Knack and Zak, 1999; Guiso et., 1999)는 주장은 대부분 받아들여지고 있다고 할 수 있다. Helliwell(1996) 역시 똑같은 신뢰변수를 이용하여 비슷한 결과를 보여주고 있다. 신뢰개념을 이용하여 경제문제로 더욱 확장한 Alesina & La Ferrara(2002)는 신뢰수준이 낮은 곳에서는 사람들이 주식과 같은 재정적 수단을 이용하는 대신에 현금을 가지고 있는 사람들의 비율이 높고, 신뢰수준이 높은 곳에 사는 사람들은 신용시장의 불완전성이 생기는 경우에도 보다 효과적으로 대처할 수 있다고 주장한다. 이상의 논의와 같이 신뢰부문이 사회자본에 미치는 영향은 지대한 바 우리나라의 경우에도 같은 결과가 도출되고 있음을 알 수 있다. 둘째, 네트워크 부문을 구성하고 있는 지표들은 비교적 낮은 가중치를 보여 줌으로써 아직 우리나라의 경우, 사회자본수준과 관련하여 서구에서 중시되고 있는 지역내의 봉사단체 가입수 등은 큰 비중을 차지하지 못하고 있다는 점이다. Putnam(1993)의 경우 총 사회자본의 합은 지역사회내의 가입단체의 수로 보고 있을 만큼 지역사회내의 각종 활동 단체들이 중요성을 띠고 있다. 그는 SC(Social Capital)=□n1...t로 표현하여 사회자본은 주민들이 정기적으로 만나는 지역사회내의 친목단체나 가입하여 활동하는 봉사단체의 수를 중요시 하고 있다. 그러나 우리나라의 경우 이러한 지역사회내의 활동단체가 많다고 하여 반드시 사회자본수준 향상으로 연결된다고 보기 어렵다는 점이다. 셋째, 각 지방자치단체들은 자기 지역내의 사회자본수준이 어느 정도에 해당되는지를 위에서 설정한 측정지표를 통해 측정해 보고 타 자치단체들과 비교해 볼 수 있을 것이며 이 과정에서 부여된 가중치를 활용하여 종합점수화해 볼 수 있을 것이다. 이러한 결과를 통하여 장기적으로 사회자본수준을 향상시킬 수 있는 장, 단기 전략을 작성하는데 도움을 줄 수 있을 것이다. 중앙정부수준에서도 자치단체간의 사회자본수준을 측정하고 이를 기초로 하여 개별 기초자치단체에 대한 차등적 분권을 실시할 수 있는 근거로 활용할 수 있을 것이다. 가령, 사회자본수준이 높은 자치단체들은 스스로 지역문제를 해결할 수 있는 인프라가 그렇지 못한 자치단체들 보다 높다고 할 수 있으며 이는 우리나라 지방분권특별법 제 8조에 있는 차등적 시범적 분권의 1차적용대상으로 삼을 수 있을 것이다. 즉, 권한위임의 범위설정의 경우 사회자본수준이 높은 자치단체에게는 더욱 많은 권한과 다양한 인센티브를 제공해 줌으로써 지역이 스스로 지역문제를 해결할 수 있는 권한을 가지도록 유도해 나갈 수 있는 토대가 될 수 있다고 생각한다. 이와 아울러 현재 정부가 의지를 가지고 있는 각종 분권정책의 경우 국가적으로 분권정책실패의 위험이 제기될 경우에는 이러한 사회자본수준이 높은 자치단체를 시범적으로 먼저 실시해 봄으로써 정책실패의 가능성을 줄일 수 있는 등 다양한 용도로 활용할 수 있을 것이다. 앞으로도 사회자본수준을 개념화하는 과정이나 지표설정과정을 보다 과학화함으로써 보다 진전된 연구가 이루어지는 것이 필요하다고 생각한다.

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최영출(崔永出): 영국 뉴캐슬대학교(University of Newcastle) 대학원에서 정책학 박사학위(논문제목: Privatisation of Local Government Services and the Politics of Transaction Cost)(1998)를 받고 현재 충북대학교 행정학과 부교수로 재직중이다. 주요 관심분야는 지역정책분석, 공공관리, 지방분권정책 등이다. 저서로는「The Dynamics of Public Service Contracting: The British Experience」(1999), 「영국의 지방정부와 공공개혁」(공저, 2001), □로컬가버넌스□(공저, 2003) 등이 있으며 주요 논문으로는 "The Politics of Transaction Cost"(1999), "차등적 분권제도에 대한 비교연구: 영, 미, 일, 북유럽을 중심으로"(공저, 2002) 등이 있다. 현재 한국정책분석평가학회 편집위원장을 맡고 있다.

<E-mail: ycchoi@chungbuk.ac.kr/논문접수일: 2004.9.17/심사완료일: 2004.10.24>

(부록)<< 사회자본수준측정지표에 관한 설문지 >>

안녕하십니까 ?

바쁘신 가운데 어려운 부탁을 드려 대단히 죄송합니다.

그러나 잠시만 시간을 내시어 설문에 응답해 주시면 고맙겠습니다.

이 설문지는 지역내의 사회자본수준의 측정을 위한 지표설정과 이의 중요도 우선순위를 선정하기 위한 순수한 학술조사입니다.

아울러 본 설문지는 익명으로 처리되며 내용은 관련법에 의거

비밀이 보장되고 연구자료 목적 이외에는 사용하지 않을 것입니다.

다소 시간이 걸리시더라도 성의껏 답변해 주시면 고맙겠습니다.

감사합니다!  좋은 하루 되십시오!

2004. 6.

1.귀하의 연령은 ?

① 20대    ② 30대 ③ 40대 ④ 50대 ⑤ 60대 이상

2. 귀하의 근무처는 ?

① 지방정부   ② 대학 또는 연구소   ③ 시민단체

3. 귀하의 관련업무 근무기간은?

① 1년 이하 ② 2 - 5년 ③ 6 - 10년 ④ 10 - 20년 ⑤ 20년 이상

< 상대적 중요도에 대한 척도 >

척 도	정 의	설 명
1	동등하게 중요	두 개의 요소가 상위 목표에 비추어 동등하게 중요
3	약간 중요	한 요소가 다른 요소보다 약간 더 중요
5	강하게 중요	한 요소가 다른 요소보다 강하게 중요
7	명백하게 중요	한 요소가 다른 요소보다 강하고도 명백하게 중요
9	극단적으로 중요	한 요소가 다른 요소와 비교가 안될 만큼 절대적으로 중요
2, 4, 6, 8	위 값들의 중간 값	1, 3, 5, 7, 9 척도의 중간 값으로 이용

< 설문과 응답의 예 >

문항	평가부문	중 요 □ 동 등 □ 중 요	평가부문
1	신뢰부문	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	네트워크 부문

귀하가 사회자본수준측정과 관련하여  신뢰부문의 지표들이 네트워크 부문의 지표들보다 □강하게 더 중요하다□고 생각할 때, □신뢰□부문 쪽의 5번에 동그라미(□)를 표시.

< 사회자본측정지표 >

구분	1단계	2단계
사회자본측정지표	신뢰부문	이웃에 대한 신뢰
		지방공무원에 대한 신뢰
		중앙공무원에 대한 신뢰
		NGO에 대한 신뢰
		종교기관에 대한 신뢰
		무고·진정·투서건수(인구 1천명당)
		119허위 신고건수(인구 1천명당
	네트워크부문	회비를 내는 지역사회내 봉사단체의 수
		정기적으로 만나는 지역사회내 친목단체의 수
		이웃의 범위
		도움이 필요시 지원받을 수 있는 정도
		가입하고 있는 단체에 대한 기대수준 정도
	집단적 협력부문	지역개발공동모금회 기금모금수준(인구 1천명당)
		기부금 규모(인구 1천명당)
		적집자사회비 납부실적(인구 1천명당)
		헌혈자수(인구 1천명당)
		지역문제에 관련한 시위참여 경험
	사회적 포용력 부문	외국인 노동자에 대한 태도
		주변 불우이웃에 대한 태도
		비선호시설의 인근지역입지에 대한 태도
	제도적 규범	범죄발생율(인구 1천명당)
		주차위반적발건수(인구 1천명당)
		음주단속건수(인구 1천명당)
		지역주민의 일반적 법규준수정도에 대한 인식

문항	평가부문	중 요 □ 동 등 □ 중 요	평가부문
Ⅰ	신뢰부문	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	네트워크부문
Ⅱ	신뢰부문	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	집단적 협력부문
Ⅲ	신뢰부문	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	사회적 포용력부문
Ⅳ	신뢰부문	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	제도적 규범
Ⅴ	네트워크부문	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	집단적 협력부문
Ⅵ	네트워크부문	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	사회적 포용력부문
Ⅶ	네트워크부문	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	제도적 규범
Ⅷ	집단적 협력부문	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	사회적 포용력부문
Ⅸ	집단적 협력부문	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	제도적 규범
Ⅹ	사회적 포용력부문	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	제도적 규범

문항	평가지표	중 요 □ 동 등 □ 중 요	평가지표
①	이웃에 대한 신뢰	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	지방공무원에 대한 신뢰
②	이웃에 대한 신뢰	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	중앙공무원에 대한 신뢰
③	이웃에 대한 신뢰	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	NGO에 대한 신뢰
④	이웃에 대한 신뢰	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	종교기관에 대한 신뢰
⑤	이웃에 대한 신뢰	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	무고·진정·투서 건수
⑥	이웃에 대한 신뢰	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	119허위 신고건수
⑦	지방공무원에 대한 신뢰	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	중앙공무원에 대한 신뢰
⑧	지방공무원에 대한 신뢰	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	NGO에 대한 신뢰
⑨	지방공무원에 대한 신뢰	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	종교기관에 대한 신뢰
⑩	지방공무원에 대한 신뢰	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	무고·진정·투서 건수
⑪	지방공무원에 대한 신뢰	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	119허위 신고건수
⑫	중앙공무원에 대한 신뢰	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	NGO에 대한 신뢰
⑬	중앙공무원에 대한 신뢰	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	종교기관에 대한 신뢰
⑭	중앙공무원에 대한 신뢰	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	무고·진정·투서 건수
⑮	중앙공무원에 대한 신뢰	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	119허위 신고건수
	NGO에 대한 신뢰	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	종교기관에 대한 신뢰
	NGO에 대한 신뢰	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	무고·진정·투서 건수
	NGO에 대한 신뢰	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	119허위 신고건수
	종교기관에 대한 신뢰	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	무고·진정·투서 건수
	종교기관에 대한 신뢰	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	119허위 신고건수
	무고·진정· 투서 건수	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	119허위 6신고건수

문항	평가지표	중 요 □ 동 등 □ 중 요	평가지표
①	회비를 내는 지역사회 내 봉사단체의 수	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	정기적으로 만나는 지역사회 내 친목단체의 수
②	회비를 내는 지역사회 내 봉사단체의 수	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	이웃의 범위
③	회비를 내는 지역사회 내 봉사단체의 수	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	도움이 필요시 지원받을 수 있는 정도
④	회비를 내는 지역사회 내 봉사단체의 수	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	가입하고 있는 단체에 대한 기대수준정도
⑤	정기적으로 만나는 지역 사회 내 친목단체의 수	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	이웃의 범위
⑥	정기적으로 만나는 지역 사회 내 친목단체의 수	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	도움이 필요시 원받을 수 있는 정도
⑦	정기적으로 만나는 지역 사회 내 친목단체의 수	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	가입하고 있는 단체에 대한 기대수준정도
⑧	이웃의 범위	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	도움이 필요시 지원 받을 수 있는 정도
⑨	이웃의 범위	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	가입하고 있는 단체에 대한 기대주준정도
⑩	도움이 필요시 지원 받을 수 있는 정도	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	가입하고 있는 단체에 대한 기대수준정도

문항	평가지표	중 요 □ 동 등 □ 중 요	평가지표
①	지역개발공동모금회 기금모금수준	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	기부금 규모 (인구 1천명당)
②	지역개발공동모금회 기금모금수준	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	적십자회비납부실적(인구 1천명당)
③	지역개발공동모금회 기금모금수준	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	헌혈자수 (인구 1천명당)
④	지역개발공동모금회 기금모금수준	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	지역문제에 관한 시위참여경험
⑤	기부금 규모 (인구 1천명당)	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	적십자회비납부실적(인구 1천명당)
⑥	기부금 규모 (인구 1천명당)	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	헌혈자수 (인구 1천명당)
⑦	기부금 규모 (인구 1천명당)	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	지역문제에 관한 시위참여경험
⑧	적십자회비납부실적 (인구 1천명당)	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	헌혈자수 (인구 1천명당)
⑨	적십자회비납부실적 (인구 1천명당)	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	지역문제에 관한 시위참여경험
⑩	헌혈자수 (인구 1천명당)	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	지역문제에 관한 시위참여경험

문항	평가지표	중 요 □ 동 등 □ 중 요	평가지표
①	외국인 노동자에 대한 태도	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	주변불우이웃에 대한 태도
②	외국인 노동자에 대한 태도	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	비선호시설의 인근지역입지에 대한 태도
③	주변불우이웃에 대한 태도	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	비선호시설의 인근지역입지에 대한 태도

문항	평가지표	중 요 □ 동 등 □ 중 요	평가지표
①	범죄발생율 (인구 1천명당)	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	주차위반적발건수 (인구 1천명당)
②	범죄발생율 (인구 1천명당)	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	음주단속건수 (인구 1천명당)
③	범죄발생율 (인구 1천명당)	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	지역주민의 일반적법 규준수정도에 대한 인식
④	주차위반적발건수 (인구 1천명당)	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	음주단속건수 (인구 1천명당)
⑤	주차위반적발건수 (인구 1천명당)	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	지역주민의 일반적법 규준수정도에 대한 인식
⑥	음주단속건수 (인구 1천명당)	9 8 7 6 5 4 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9	지역주민의 일반적법 규준수정도에 대한 인식

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