지역NGO와 지방정부간 파트너십에 대한 경험적 연구

□지방정부연구□ 제8권 제3호(2004 가을) : 7∼32

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- 부산지역 NGO관계자와 공무원을 중심으로 -

An Empirical Study on the Partnership between Local NGOs and Local Government

- Focusing on NGOs' Representatives and Civil Servants in Busan Metropolitan City -

초 의 수(신라대학교 사회복지학부)

지방분권과 지역자율의 시대적 전환을 맞이하여 지역내부의 발전역량이 중요해지고 있고, 특히 지역사회 내 NGO 및 지방정부의 역량과 파트너십이 어느 때 보다도 중요해지고 있다. 본 연구는 지역NGO와 지방정부간의 파트너십에 대한 경험적 연구로서 부산지역의 NGO와 공무원들을 대상으로 실태조사를 하여 파트너십의 정책과제를 분석하고자 하였다. 분석의 결과, NGO의 역할과 성과 및 문제점에 대해서 NGO가 공무원보다는 긍정적인 평가의 정도가 높아 인식상의 차이를 나타내었고, 상호파트너십의 주도권에 대해 NGO와 공무원은 각기 협력의 필요성은 인정하지만 자기중심적으로 추진하고자 하는 경향도 드러났다. 파트너십의 필요성은 공무원과 NGO 모두 상호의사소통의 성공적 경험이 중요한 영향을 미치는 것으로 나타나 신뢰가 구축되어야 함을 전제하고 있다. 파트너십의 필요성에 대해 NGO는 행정지원사업의 성공적 평가정도에 따라 영향을 받고, 지방정부 공무원은 행정지원의 필요성에 대한 확신의 정도에 영향을 받는 것으로 나타나 파트너십을 위한 실질적 사전 경험이 중요한 것으로 평가되었다.

주제어 : 지역NGO, 지방정부, 정부-NGO관계, NGO역할, 파트너십

Ⅰ. 서   론

최근 지방분권, 지역균형에 대한 논의와 정책적 추진이 크게 진전되고 있다. 이러한 흐름으로 많은 영역에서 중앙집권적, 국가중심적 패러다임이 지배하던 시대에서 지방분권과 지역자율의 시대로 전환되고 있으며 그 전환의 중심축에는 지역NGO가 있음을 주목하게 된다.

NGO에 대한 주목은 세기말의 변환과 관련이 있다고 하겠다. 1970년대 후반 이후 서구사회가 복지국가의 위기와 신자유주의의 등장, 참여민주주의의 발달과 더불어 시민사회라는 개념을 찾았다고 한다면(박상필, 2001: 29), 한국사회는 1990년대 시민사회의 확장이 시작되었고 공공서비스의 생산, 민주주의적 가치의 재생산, 인간소외의 극복 등 다양한 영역에서 시민사회는 각종 문제 진단과 대안 제시에서 빠뜨릴 수 없는 개념으로 등장하였다. 시민사회는 다양한 세력과 단체들이 관계를 형성하고 협력하는 다원적 영역으로 복잡한 관계를 형성하게 된다. 국가(정부), 시장과 더불어 현대 시민사회를 구성하는 핵심적 주체로 부상한 것이 NGO이다. 갈수록 그 영역을 확대하고 있는 NGO는 공공서비스 제공의 공공정책적 측면, 국가 및 시장의 권력을 견제하는 시민운동적 측면, 국제사회의 공동문제를 해결하는 신국제기구적 측면 등 다양한 영역에서 활동하고 있다. 이러한 시민사회의 확장은 국가중심적 사회가 시장(경제)과 시민사회로 점차 핵심 역할을 넘기면서 수평적으로 재구조화되고 있는 것이라고 할 수 있다(초의수, 2001). 수평적 재구조화의 한 영역은 1980년대 신보수주의의 물결과 더불어 국가의 지나친 규제로부터 시장의 자율성 회복, 신자유주의적 시장질서의 강조, 기업가적 정부와 민영화 등 시장 주도로의 재구조화이다. 다른 한 영역은 국가의 지나친 간섭과 개입으로부터 시민사회의 자율성과 신사회운동의 등장, 참여민주주의에 대한 시민의 욕구 등 국가의 일방적 독주에 대한 다양한 민주주의의 심화 필요성으로 발전된 시민사회 자율성 확장으로의 재구조화이다(조희연, 2001). 수평적 재구조화뿐 아니라 국가와 지방간의 권력관계가 새롭게 재편되면서 수직적 재구조화, 즉 분권을 현대사회는 경험하게 된다.

지역NGO와 지방정부간 파트너십에 대한 경험적 연구

□지방정부연구□ 제8권 제3호(2004 가을)

시민사회의 확장과 지방분권화는 한국사회에서도 지역시민사회의 본격적 도래를 의미하고 지역시민사회 및 지역시민사회의 지평을 열어가는 지역NGO에 대한 본격적 재조명이 필요하다. 하지만 지역시민사회에 대한 체계적 연구나 경험적 분석이 부족하고 전국단위의 NGO 분석이나 주로 이론적 연구가 중심이어서 지역단위에서 역동적으로 변화해가는 NGO를 규명하지는 못하고 있는 실정이다. 또 지역NGO에 대한 연구에서도 환경 등 특정분야별 연구 등이 크게 진전되고 있으나 아직까지 이론적, 추상적 논의를 넘어서서 구체적인 관계속에 발전해가는 NGO의 역동성은 분석은 미흡하다. 지역NGO연구의 중요한 주제중의 하나는 지방자치단체, 즉 지방행정과 관계속에서 전개되는 파트너십 연구인데 거버넌스 및 사회자본의 실질적 핵심 주체인 NGO와 지방정부의 파트너십연구는 유형론과 이론적 소개를 중심으로 이루어지고 있으며 상호인식의 일치성과 차이성, 쌍방의 접근시각의 특성에 대한 비교연구나 파트너십 영향요인에 대한 실증적 규명이 부족한 실정이다.

) 한국사회의 사회운동의 발전과 시민사회의 전개는 조희연(2001: 282-303)을 참조하고 한국에서의 국가-시장-시민사회의 관계와 발전에 대해서는 정태석(2000)을 참조.

따라서 선행연구를 바탕으로 구체적인 지역사회에서 행정-NGO간의 파트너십의 성격에 대한 경험적 연구가 필요하다고 하겠다. 본 논문은 지역NGO와 지방정부가 NGO 활동의 중요 주제에 대해 어떻게 인식하고 있으며 인식상의 일치성과 차별성이 각각 어떻게 나타나는지를 규명하고 파트너십에 대한 NGO와 지방정부의 평가, 그리고 그 영향요인에 대해 규명을 연구 목적으로 한다. 구체적으로는 첫째, 지역NGO의 역할, 주요 성과 및 문제점에 대해 지역의 NGO와 지방정부가 각각 어떻게 인식하고 있는지를 파악하고자 한다. 둘째, 지방정부의 NGO 지원 필요성 및 사업성과 평가에 대해 지역의 NGO와 지방정부가 각각 어떻게 인식하는지를 살펴보게 될 것이다. 셋째, NGO와 지방정부간 파트너십의 주체 및 방식, 장점과 단점, 주요 장애요인 및 성과에 대해 각각 어떻게 평가하는지를 대비해볼 것이다. 마지막으로 파트너십에 미치는 영향요인에 대해 규명하고자 한다.

이러한 연구를 통해 파트너십의 강조에도 불구하고 협력과 실질적 연계가 실행되지 못하는 이유와 원인을 찾을 수 있을 것이고 파트너십 제고를 위한 각종 실천적 대안도 제시될 수 있을 것이다.

Ⅱ. 선행연구의 고찰

1. NGO의 역할과 기능

□비정부기구□, □비정부단체□로 번역할 수 있는 NGO(Non-Government Organization)는 어느 정도 일반화되고 있는 용어이나 학문적 논의에서 역사가 길지 않고, 조직의 유형이 매우 다양하며(이근주 외, 1999: 6), 분류분석틀의 미정립(Boris, 1999) 등으로 명확한 개념적 정의가 쉽지 않다. 이에 따라 NGO뿐만 아니라 NPO, 제3섹터, CSO(Civil Society Organization), 자발적 단체, 민간단체, 사회단체, 공익단체 등 다양한 개념으로 사용하고 있다(박상필, 2001: 30; 이희태, 2000: 132-134; 김준기, 1999). 각국에서도 NGO와 관련된 용어는 다양하게 사용되는데 미국에서는 비영리섹터(non-profit sector)로 정의하면서 정부로부터 면세의 혜택을 받는 기관단체들을 구분하기 위해 주로 사용하고, 영국에서는 자발적 섹터(voluntary sector)로 정의하면서 □비영리□, □비정부□라는 용어의 부정적 의미대신에서 사용하고 있다. 유럽에서도 □비영리□, □비정부□, □제3섹터□ 등 다양하게 사용하고 있다(주성수, 1999). 가장 자주 사용하는 NGO와 NPO 역시 강조점에 따라서 그 용어를 차별적으로 사용하고 있다. NGO의 경우는 주 비교대상을 정부 또는 공공행정기관로 설정하여 이에 대비한 개념으로 비정부의 대체성을 강조하기 위해 사용하는 것이며, NPO는 주 비교대상을 영리적 영역이나 시장적 영역으로 설정하여 이에 대비한 개념으로 비영리적 성격을 강조하기 위해 사용하는 것이라 할 수 있다. NGO에 대한 정의가 쉽지는 않지만 우리나라에서 NGO를 지칭할 때의 이념과 특성은 시민의 자발성, 단체의 자율성, 공익성의 세가지로 압축할수 있는데(박상필, 2001: 38), 우리나라에서 NGO는 비정부·비정파·비영리 결사체로서 시민들의 자발적이고 능동적인 참여를 바탕으로 자원주의에 입각하여 (회원의 직접적인 수혜와 관계없이) 공익을 추구하는 것을 목적으로 하는 시민단체와 같은 좁은 개념으로 사용하고 있다.

) 우리 나라 비영리민간단체지원법에서는 비영리민간단체를 공익활동을 수행하는 것을 주된 목적으로 하는 민간단체로서 사업의 직접수혜자가 불특정 다수이어야 하고, 구성원 상호간에 이익분배를 하지 않으며, 특정정당 혹은 선출직 후보를 지지·지원하는 것을 주된 목적을 하거나 특정 종교의 교리전파를 주된 목적으로 하여 설립·운영되지 않음을 규정하고 있다. 아울러 상시구성원 100인 이상, 최근 1년 이상 공익활동 실적, 법인 아닌 단체일 경우 대표자나 관리인지 있어야 한다는 규정도 있다.

다양한 용어로 표현되는 NGO는 사회 내에서 정부와 시민사회와 관련하여 다양한 기능을 수행하게 된다. 정부와의 상호작용이란 측면에서 보면 보완적 기능, 감시통제적 기능을 수행할 것이고(정동근, 2000), 활동영역에서는 권력에 대한 견제, 복지 보완, 갈등의 조정, 교육 등을 지적할 수 있으며(박동서, 2000), 공공영역의 확대와 시민사회의 활성화라는 측면에서는 의사소통의 원활, 시민참여의 확대, 자원주의의 활성화, 시민교육의 강화 등을 들 수 있을 것이다(박상필·김상영, 2000).

이러한 기능이외에도 NGO는 사회적 가치수호와 사회자본 형성에 중요한 역할을 한다. 가치수호자로서의 NGO는 공공목적을 추구하는데 있어서 시장기제의 한계를 보완할 수 있고, 활발한 활동을 통하여 개인의 창의성을 증진하는 기제를 제공하며, 이러한 과정에서 NGO는 다원주의와 다양성, 자유의 가치를 강화하는 역할을 수행한다. 특히 NGO의 사회적 가치수호의 중요한 핵심중 하나는 정치·경제적, 사회적 약자와 소수의 권리대변이 될 것이다. NGO는 사회내 각 주체와의 협력적 파트너십을 통해 거버넌스의 형성과 □사회자본□(social capital)을 만들어내고 유지하는 역할을 한다. 사회자본은 민주사회와 효과적인 시장경제의 운영 및 유지에 필수적인 신뢰와 상호관계의 연결고리가 된다. 사회가 개인주의화됨에 따라 이러한 사회적 연대의 유지가 점점 어려워 NGO의 활동은 공동체 의식의 형성과 유지를 위해 핵심적 역할을 할 수 있다.

공간적, 내용적으로 특정지역과 관련한 이슈에 관심을 가지고 활동하는 지역NGO 역시 이상의 기능들을 수행하게 되나 주로 지역사회의 문제영역을 중심으로 활동하게 될 것이다.

2. NGO-지방정부간 관계 유형과 파트너십

최근 거버넌스(governance) 개념이 상이한 개념과 함의를 가지고 사용되고 있음에도 불구하고 정부(government) 보다 개념적 유용성이 크고 사용도 광범위하게 이루어지고 있어서(Pierre, 1998:2) □정부□에서 □거버넌스□로 개념설명의 축이 이동되었다고 할 수 있다(Peters, 1998: 12). 그것은 정부의 비경합적, 주도적 위상이 다른 사회적 행위자와의 관계 속에서 자원부족과 통치불능의 상황을 해결하지 않으면 안되는 상황 속에서 접어들게 되었고 시장(market), 커뮤니티, 네트워크와의 파트너십을 통해 정부는 한계를 극복해야 하게 되었다.

파트너십은 국가단위에서 뿐 아니라 지역에 있어서도 매우 중요하게 제기되고 있고 특히 최근 서구의 각 지역은 지역발전의 지렛대로 파트너십을 활용하고 있다(Pierre ed,, 1998; Bailey, 1995). 지방정부에 있어서 거버넌스를 촉진시키는 파트너십은 대개 지역의 경제발전과 자원관리라는 두가지에 초점이 맞추어져 있으며 지역 파트너십의 특성은 제도적-사회정치적 맥락, 특정 정책수단, 지역경제발전과의 부합성 등에 영향을 받게 된다(Pierre, 1998: 7).

NGO와 정부와의 파트너십은 NGO와 정부와의 관계 속에서 결정될 것이다. 그런데 NGO와 정부와의 관계는 고정적인 형태가 아니라 다양한 유형의 NGO처럼 그 관계 역시 다양한 사례와 배경에 따라 역동적으로 변화하기 때문에 일률적인 파악이 용이하지 않다. 따라서 다양한 유형에 대한 연구가 매우 중요하다.

Gidron 등(1992)은 정부와 NGO(제3섹터)의 관계 유형을 사회복지체제와 관련하여 복지서비스와 재정의 공급주체에 따라 정부주도형, 이원형, 협조형, 제3섹터주도형 주도형의 4가지로 제시하였다. 정부주도형은 정부가 사회복지체제에 있어서 이니시어티브를 갖고 서비스공급과 재정의 기능 양 측면에서 권한을 행사하는 경우이다. 이와 정 반대의 경우인 제3섹터주도형은 복지서비스와 재정기능 모두 NGO가 행사를 하는 형으로서 NGO가 핵심적인 영향을 행사하는 것이다. 정부주도형과 제3섹터주도형 양 극단의 중간에 이원형과 협조형이 존재하는데 이원형은 재정 및 서비스의 제공을 정부와 NGO가 각기 담당하게 되나 상호작용이 거의 없이 독립적으로 활동하는 경우이다. 협조형은 주로 정부가 재정의 공급을 담당하고 NGO는 서비스의 공급과 관련된 역할을 하여 매우 밀접한 관계의 파트너십을 형성하게 된다. 협조형은 NGO의 재량권 행사정도에 따라 협조대리인형과 협조파트너십형으로 구분이 된다. 협조대리인형은 NGO의 재량권이 미약한 반면 협조파트너십은 NGO가 상당한 재량권을 행사하면서 정부와 대등한 파트너십을 유지하는 것으로서 이전에는 대리인형이 많았으나 갈수록 파트너십형이 증가하는 경향을 보이고 있다.

) Gidron 등(1992)은 정부주도형을 스칸디나비아국가 및 일본에서, NGO주도형을 1930년대 뉴딜정책이전의 복지서비스공급사례에서, 이원형을 1950년대 이전의 영국의 쌍방 독자적 복지공급에서, 그리고 협조형을 최근의 정부-NGO협력에 의한 복지서비스공급사례에서 각각 대표적 유형으로 제시하였다.

<표 1> 정부-제3섹터간 관계 모형

기능	정부주도형	이원형	협조형	제3섹터 주도형
재정확보	정부	정부/NGO	정부	NGO
서비스공급	정부	정부/NGO	NGO	NGO

출처 : Gidron외(1992).

Young(1998)은 NGO와 정부의 관계를 보완적 유형, 대체적 유형, 대립적 유형으로 구분하고 있다. 대체적 유형은 NGO에 배정되는 국가보조금이 사적 영역에서의 재정적 충당과는 부적(negative) 관계에 있게 되는 것이다. 보완적 유형에서 정부와 NGO의 관계는 긴밀한 협조성을 갖게 되고 정부와 공공재의 생산을 위해 NGO에 재정적 지원을 하게 된다. 이 경우 NGO의 활동수준은 그 활동영역에 대한 국가의 재정적 지출과는 정(positive)의 관계에 놓이게 된다. 대립적 유형은 정부와 NGO가 각기 상대방으로 하여금 보다 투명하고 생산적이 되도록 상호 감시와 견제를 하게 되는 것이다.

Coston(1993)은 정부의 민간단체 수용 태도, 즉 제도적인 다원성을 전적으로 받아들이는 수용과 완전 반대하는 거부의 양 극단에서 어느 위치를 차지하는 가에 따라 연속성상의 8가지 유형을 제시하고 제도적 다원주의를 완전수용하는 공조형에서 보충형, 협력형, 제3자 정부형, 용역형, 경쟁형, 대항형, 그리고 완전 거부의 억압형 등으로 구분하였다.

지금까지 주로 유형론을 중심으로 파트너십을 설명하고 있다면 G. Peters(1998)는 도시정부의 파트너십의 한 형태로 공공과 민간의 파트너십을 제도와 수단이란 측면에서 접근하고 있다. 그는 파트너십의 특징으로 다음과 같은 것을 제시하고 있다. 첫째, 두 사람 이상(그중 최소 하나는 공공영역인)이 행위자로 참여하한다. 둘째, 각 참여자는 당사자로 참여하되 자율성을 가지고 대표적으로 협상에 참여한다. 셋째, 파트너십은 상화작용 지속과 같이 행위자들간 관계의 유지로 설명된다. 넷째, 각 참여자는 물질적이든 혹은 비물질적이든 파트너십에 기여할 수 있어야 한다. 다섯째, 파트너십은 행위의 결과에 대해 비록 공·사간에 똑같은 성격은 아니라 하더라도 책임을 갖게 된다. Peters는 파트너십을 차별화시키는 특징으로 파트너십 관계의 성격, 형식, 목적 및 정책 등을 들고 이렇게 형성된 파트너십이 거버넌스의 중요한 수단이 된다는 점을 분명히 제시하고 있다. 이러한 파트너십은 전제조건과 인센티브 등이 제도로서 요건을 촉진시키게 된다.

박상필(1998)은 NGO의 유형을 민간단체와 정부가 공공서비스를 제공하기 위해 상호협력하는 협력모델과 시민들이 공공성에 대한 자각을 통해 주체적으로 공공서비스 생산에 참여하는 자율모델로 구분하고 있어서 협력과 자율의 두 가지 특성으로 대비시키고 있다.

우리나라의 행정과 NGO간의 네트워크 현황을 분석한 임승빈(1999)은 민관 파트너십의 공동생산방식에 주목하여 자율성, 다양성, 경쟁성, 공정성의 4가지 기본 원칙으로 네트워크 구축방안을 제시하고 있다. 이근주(2000) 역시 NGO지원의 조건과 수단을 규명하면서 정부지원의 조건을 충분성, 안정성, 자율성, 책무성의 관점에서 조명하고 있다.

오재일(2000)은 정부의 NGO에 대한 인식의 긍·부정적 정도와 NGO 자주성의 정도에 따라 포섭되거나 무관심한 관계로부터 후견인 및 갈등의 관계, 동반자적 관계가 형성될 수 있다고 제시하고 있다.

파트너십의 유형적 구분을 명료하게 하는 것은 파트너십의 구성인자가 될 것이다. 엄태석·김보흠(2003)은 파트너십의 요소로서 파트너간의 신뢰도, 자율적 조직네트워크를 구성하기 위한 인식 등을 제시하면서 전자의 경우는 상호신뢰와 이해의 존재, 책임을 공유할 준비성, 정치사회적 지지의 존재를 강조하고 있고 후자의 경우는 정책참여단계, 정책참여분야, 참여범위, 참여방법, 책임소재와 거버넌스가 중요하게 작용한다고 제시하고 있다.

김태영(2002)은 파트너십의 기저가 상호간의 혜택이 있을 것이라는 예측을 전제로 형성되는 계산적 이해관계에 있음을 제시하고 있는데 이는 Peters(1998)의 주장과도 일치하는 부분이기도 하다. 김태영은 비록 이론적인 검토에 머물고는 있으나 파트너십의 형성에 분야(문제 혹은 활동분야)별 특성, 참여자의 태도와 인식, 참여자들의 자원들이 영향을 미칠 수 있다는 중요한 지적을 하고 있다.

<표 2> 정부-NGO간 관계유형에 대한 선행 연구

연구자	접근방법 및 기준	관계분석에 대한 내용
엄태석 ·김보흠	파트너간 신뢰도, 자율적 조직네트워크 구성 인식	거버넌스 파트너십
전영평	NGO의 형성정도, 참여네트워크 형성에 대한 태도	통치형, 대립형, 참여형, 친화형
김준기	NGO와 정부의 상호의존정도	상호의존관계, NGO주도관계, 상호독립형, 정부주도일방관계
오재일	정부의 NGO에 대한 인식정도, NGO의 자주성	포섭·무관심관계, 후견인관계, 갈등관계, 동반자관계
박상필	NGO활동의 자율성, 재정의 자율성	협력형, 자유형, 종속형, 권위주의적 억압 및 민주적 포섭
신광영	정부의 수용성 정도, 비정부조직의 유형	포섭적 관계, 갈등적 관계, 협조적 관계, 지배적 관계
권해수	정부와 NGO의 목적 및 수단의 일치여부	자율관계, 관용관계, 갈등관계, 억압관계
주성수 ·남정일	재정부담, 공공서비스 공급	정부주도형, NGO주도형, 이중혼합형, 상호공존형
Peters	파트너십의 제도화	가치제도화, 합리적 제도화, 역사적 제도화
Young	활동영역과 재정충당	대체적 관계, 보완적 관계, 대립적 관계
Coston	정부의 수용과 거부	공조형에서 보충형, 협력형, 제3자 정부형, 용역형, 경쟁형, 대항형, 억압형
Gidron외	재원의 조달과 서비스 공급	정부주도형, NGO주도형, 이원형, 협조형

자료 : 전영평(2002 : 137), 김상구(2003 : 83)에서 재구성

이상의 선행연구를 보면 정부와 NGO의 관계를 구분하기 위한 주요 기준으로는 활동의 영역, 자원의 성격과 자율성, 정부와 NGO간 상호인식, NGO활동의 자율성 등을 들 수 있다. 단일 요인이 강조되기도 하지만 대부분의 연구자에게 있어서는 2개정도의 기준을 동시적으로 제시하고 있는 경우가 많다.

정부-NGO관계를 대칭적 관점에서 접근하고 있는 김준기(1999)는 상호의존 및 보완의 관계가 실질적으로 존재하고 있음을 주목하고 있다. 즉 정부의 단점은 NGO를 통해 보완될 수 있으며, 정부에 의한 NGO의 기능을 보완할 수 있다는 것이다. 정부는 민주주의의 바탕위에 절차적 정당성을 우선시하고 품질관리의 기준을 설정하여 서비스 질을 향상시키기 위해 노력하게 되며 NGO의 배타성을 보완할 수 있다. NGO도 서비스의 공급을 특정 공공수요에 일치시키고 관료제적 조직구조가 아닌 소규모의 조직 활동으로 고객의 수요를 충족시키는 장점을 가지게 된다. 단점의 보완을 통한 협력뿐 아니라 경쟁의 개념 도입은 다양한 장점으로 발전할 수 있다.

NGO와 정부간 파트너십의 관계유형에 대한 의미와 특성중심의 연구에서 장단점과 중요한 장애요인 등에 규명도 필요하다(김수현·박은철, 2000; 송두범, 2001). 장점으로는 지방정부는 지역NGO와 협력하여 서비스 전달의 효율성 제고, 사업의 효과성 증대, 행정의 민주성 대 등을 기대할 수 있고 지역 NGO도 지방정부와 협력하여 정책과정에 접근성 제고, 조직의 다원성 제고 등의 도움을 받게 된다. 하지만 단점으로는 지방정부의 경우에 있어서 조직의 비효율성이 노정될 수 있고,지방정부의 권위와 신용을 약화시킬 수 있는 위험에 처할 수도 있으며 지역NGO 역시 관료적 통제, NGO로서의 자율성과 독립성 상실, 시민사회 신용도 추락 등의 가능성이 있다. 지역NGO와 지방정부간 파트너십의 장점과 단점에 대해서는 아래의 표를 참조할 수 있을 것이다.

<표 3> 지방정부와 지역NGO의 상호협력의 장·단점

구 분	장 점	단 점
지방 정부	□정부서비스가 더 잘 전달됨 □주민으로부터 더 많은 정보를 얻을 수 있음 □정책대상 그룹과 더 많은 상호작용을 기할 수 있음 □각종 사업의 효과를 제고 □새로운 기술의 적용가능성을 미리 검증할 수 있음 □지역NGO의 전문가로부터 적절한 훈련 제공받음 □지방정부와 지역NGO간 활동을 보다 잘 조정할 수 있음: 일반적으로 지역NGO를 더 잘 통제할 수 있음	□지역NGO가 진술함에 따라 정부조직이 비효율적으로 보일 수 있음 □지역NGO의 사회적 동원이 사회불안을 가져올 수 있음 □정부서비스에 대한 요구가 정부의 능력을 넘을 수 없음 □지역NGO와 지방정부가 해외지원을 받기 위해 경쟁관계에 있을 수 있음 □지압정부의 권위와 신용을 약화시킬 수 있음
지역 NGO	□정책결정과정에 보다 잘 접근할 수 있음 □전문적인 연구시설과 전문가를 보다 쉽게 이용할 수 있음 □훈련을 통해 지방정부서비스를 내부에서부터 개선할 가능성이 있음 □새로운 기술에 위로부터 접근할 수 있음 □기술과 모델을 통해 지역NGO의 설명력을 높이고 상향적인 발전이 가능	□지방정부와 유착관계, 관료적 통제 □지역NGO자체가 보다 관료적인 성격을 띨 수 있음 □지역NGO의 자율성과 독립성을 상실 할 수 있음 □지역NGO의 포괄적인 프로그램을 상실하면서, 단순한 전달역할로 전락할 수 있음 □지방정부가 지역NGO의 성과를 가로챌 수 있음 □지역NGO가 지방정부서비스를 대체함으로써 정부의 비효율성을 가속화 □고객들 사이의 신용도 상실, 기존의 사회·정치적 상활을 유도하려는 경향

특히 지방행정은 지역NGO와의 관계에 대해 편견과 잘못된 인식을 가질 수도 있다(송두범,2001: 42-43). 우선 지방행정은 지역NGO와의 우호적 관계만 협력적이고 생산적이라고 간주하는 경향이 있으며 대립, 경합에 대해 기피하는 측면이 있다는 것이다. 둘째, NGO에 대한 보조금 등 재정지원이 중요하고 정보제공이나 민간위탁 등 여타의 지원 및 협력은 중요하지 않다고 생각하는 경향이 있다. 셋째, 책임회피의 수단으로 지역NGO와의 협력을 선택하기도 하고 정책적으로 다루기 곤란한 문제를 민간참여라는 명목으로 전가시키는 경향이 있다.

이러한 결과로 인해 지역NGO와 지방정부의 파트너십이 규범적으로는 타당함에도 불구하고 쌍방이 어떤 입장을 가지고 있고 어떤 시각에서 파트너십에 접근하고 있는지를 경험적으로 규명할 필요가 있으며 파트너십의 다양한 주제에 대한 인식을 비교하여 보다 신뢰할만하고 타당한 파트너십의 구축을 유도할 필요가 있는 것이다.

Ⅲ. 연구의 내용과 방법

1. 연구의 주요 내용

본 연구는 지역NGO와 지방정부간 파트너십에 대한 경험적 조사를 통해 상호간 인식 실태를 살펴보고 파트너십에 미치는 영향요인을 분석함으로써 보다 실질적인 파트너십의 발전과제를 도출해 보는 것이다.

첫째, NGO의 역할 및 정치적 성격, 주요 성과 및 문제점 등과 관련하여 지역의 NGO와 지방정부가 상호 동일한 인식을 하고 있는지 아니면 차별적 인식을 하고 있는지 그 유의적 차이를 검토한다.

둘째, 지방정부의 NGO지원 필요성 및 지원사업에 대한 성과 평가에 대해 지역NGO와 지방정부가 각각 어떻게 인식하고 있는지 그 인식의 차이를 규명하고자 한다.

셋째, 파트너십의 주체와 방식, 장점과 단점, 파트너십 형성에 주요 장애요인, 파트너십의 성과에 대해 지역NGO 및 지방정부가 각각 어떻게 인식하고 있는지를 살펴보고자 한다.

넷째, 지역NGO와 지방정부간 파트너십에 대한 주요한 영향요인이 무엇인지 지역NGO의 책임자와 지방정부내 공무원 내부의 여러 관련 요인들을 경험적으로 분석해 볼 것이다.

2. 표본선정과 자료수집방법

본 연구의 경험적 조사를 위한 대상으로 지역NGO는 대표나 사무국책임자를 대상자로 하였고 지방정부는 부산광역시 자치행정과 및 구·군의 NGO관련담당 총무과 공무원으로 하였으며 자료수집방법은 설문조사법을 이용하였다. 지역NGO는 2003년 11월 현재 부산광역시 자치행정과에 비영리민간단체에 등록된 모든 단체를 대상으로 하였으며 설문조사에 직접 응답할 응답자로는 단체를 대표하고 단체의 사정을 잘 아는 대표자나 사무총장 등을 대상으로 하여 실시하였다. 지방자치단체내 공무원 응답자들은 광역시의 경우는 NGO와 관련을 직접적으로 갖고 있는 광역자치단체 자치행정과 공무원 10명, 환경정책과, 사회복지과, 경제정책과, 문화정책과, 교통정책과 공무원 각 2명으로 하였다. 구·군의 경우는 자치행정담당 등 지역내 NGO관련 업무를 담당하고 있는 부서의 공무원 5명씩을 대상으로 하였다. 회수된 설문지중 분석이 유효한 것은 지역NGO 응답자 106부, 공무원 응답자 96부로 총 202부였다.

3. 변수의 정의 및 측정

지역NGO와 지방정부간 파트너십을 조사대상인 지역NGO 관계자와 지방공무원들에 대해 동일한 내용을 묻되 대상에 적절한 형태로 일부문항을 조정하기도 하고, 각 대상자의 인구사회학적 변수 등을 추가로 구성하여 설문지를 작성하였다.

NGO의 역할과 관련해서는 크게 활동분야를 중심으로 서비스 공급과 권익옹호(advocacy)의 두가지 유형으로 구분이 가능하나(신기현, 2000: 29-32; 김수현외, 2000:13) 이를 세분화 하여 지역의 NGO가 주로 어떤 역할을 하는 단체인가로 묻되 자원봉사단체, 자치단체 기능보완단체, 자치단체가 할 수 없는 기능수행 단체의 서비스 공급적 성격과 주민권익 확대 단체, NGO회원 및 구성원의 이해구현단체, 자치단체감시·견제단체의 권익옹호적 성격의  내용으로 나누어 명목적 변수로 측정을 하였다. NGO의 이념 및 활동에 대한 정치적 성격에 대해서는 매우 보수적, 약간 진보적, 중도적, 약간 진보적, 매우 진보적의 리커트 5점 척도로 측정하였다.

NGO활동의 성과평가에 대해서는 송두범(2001) 등의 연구를 참조로 하여 지난 1년동안 지역여론형성, 정책반영, 조직운영 및 회원리, 단체활동, 대외적 영향력이란 5개 영역에서 성과 평가를 하되 성과가 매우 크다를 5점으로 하는 리커트 5점 척도를 사용하였다. 문항간 신뢰성계수는 Chronbach □=0.7307로서 신뢰성이 높은 것으로 나타났다.

NGO활동의 문제점에 대해서는 김수현외(2000), 조석주외(2000), 송두범(2001) 등의 연구를 바탕으로 척도를 재구성하여 재정적인 어려움, 지역사회내 시민참여 부족, 지도자의 지도력 부족, 전문인력 및 상근 간사 부족, 조직의사소통이나 체계 문제, 이념 및 실천방향 설정 문제, 시 및 다른 단체와의 관계 등의 핵심 7개 영역을 중심으로 하위 변수를 구성하였으며 매우 크다를 5점으로 하는 리커트척도로 측정하였다. 문항간 신뢰성계수는 Chronbach □=0.6954로서 신뢰성이 높은 것으로 나타났다.

NGO에 대한 각종 행정 지원 필요성 변수는 Gidron etals.(1998), 김준기(2000), 오재일(2000), 박상필(1999), 주성수·남정일(1999) 등 많은 연구에서 재정 등 행정지원이 파트너십의 성격에 미치는 핵심영향으로 검토되었던 것으로 본 설문에서는 거의 필요하지 않음 1, 필요하지 않음 2, 필요함 3, 매우 필요함 4로 하는 리커트척도로 측정하였다. 각종 분야별 행정적 지원의 바람직성 변수는 금전적·재정적 지원, 건물·사무실 저가임대 등 장소제공, 활동에 필요한 비품·장비 제공, 교육·연수기회 제공 및 지원, 인적자원 지원, 적극적인 정보의 제공의 6개 영역에서 전혀 바람직하지 않음 1, 바람직하지 않은 편임 2, 바람직한 편임 3, 매우 바람직함 4의 리커트척도로 측정하였는데 문항간 신뢰성계수는 Chronbach □=0.8022로서 신뢰성이 높게 나타났다. NGO와 지방자치단체간 의사소통의 성과 변수는 리커트 4점척도로 측정하였다.

파트너십의 주체 변수는 Gidron etals.(1998), Young(1999), Peters(1998), Coston(1993), 전영평(2002), 김준기(2000), 오재일(2000), 박상필(1999), 권해수(1999) 등에서 이미 핵심적인 내용으로 지적된 바가 있다. 파트너십의 행정기관과 지역NGO간 협력·연계의 주체는 누구인가에 대해 행정기관, 지역NGO, 행정기관과 지역NGO, 기타인지를 측정하는 명목적 변수로 설정하였다.

파트너십의 장단점에 대한 연구는 이미 Farrington & Babbington(1993), 조석주외(2000), 김수현외(2001), 송두범(2001) 등에서 제시된 내용을 재구성하되 장점은 시민에 대한 재화·서비스의 전달, 정보 획득, 정책결정과정에의 참여, 상호 이해 확대, 전문성 제고, 조직내부의 개선 가능성, 정책집행과정에의 참여 등 총 7개 항목에 대해 리커트 4점척도로 측정하였으며 문항간 신뢰성계수는 Chronbach □=0.8968로서 신뢰성이 높은 것으로 나타났다. 파트너십의 단점은 시민단체의 고유업무를 등한시, 조직의 비효율성 노출, 자율성과 독립성 상실, 시민단체간 경쟁관계 상실, 시민단체의 신뢰성 상실의 총 5개영역에 대해 리커트 4점척도로 측정하였고 문항간 신뢰성계수은 Chronbach □=0.7910으로 신뢰성이 높았다. 파트너십의 필요성은 정보수집·조사·연구, 시민에 대한 상담·교육·홍보·캠페인, 구호 및 복지서비스 제공, 시민참여와 자원봉사, 실업대책 등 정책사업의 집행, 행정감시 및 서비스 제공, 정책수립 및 결정과정 참여, 지방분권 등 현안관련 민관협력체 구성 등 총 8개 영역에 대해 리커트 4점 척도로 측정하였고 문항간 신뢰성은 Chronbach □=0.8800으로 높았다. 파트너십의 장애요인변수는 담당공무원의 인식 부족, 경직된 제도와 비현실적인 지침, 시민단체의 자치단체 대한 불신, 담당공무원의 전문성 부족, 시민단체의 전문성 부족, 시민단체의 인력 및 재정 부족, 시민단체에 대한 사회의 부정적 인식 등 총 7개 영역에 대해 리커트 4점 척도로 측정하였다. 문항간 신뢰성은 Chronbach □=0.7532로 높게 나타났다. NGO의 비판·감시의 필요성 변수는 공무원의 부정·부패, 민원부서의 친절도, 예산남용 및 예산의 적정집행, 정책결정과정의 타당성, 정책집행의 효율성 등 총 5개의 영역에 대해 리커트 4점 척도로 측정하였고 문항간 신뢰성은 Chronbach □=0.8978로 높았다.

) 파트너십에서 장점과 단점, 장애요인 등이 중요한 것은 참여 당사자들이 특정 일을 혼자로서는 달성할 수 없거나 달성하기 어려운 경우 서로 자발적인 의지로 정보교환, 자원제공 등의 형태를 통해 일을 공동으로 수행함으로써 서로 간에 혜택(mutual benefit)이 있을 것이라는 계산을 전제로 하기 때문에 이에 대한 계산에는 파트너십의 장점과 단점, 장애요인 등의 조건과 상황에 대한 판단이 중요하다(김태영, 2002). 공공과 민간 파트너십에 대한 개념구성에 대해 중요한 제안을 하고 있는 Peters(1998:12-13)도 파트너십의 참여주체들은 각각 그 자신의 이익을 위한 협상능력을 소유하며 지속적으로 기여의 각종 여건에 대한 이해관계를 저울질하게 된다고 지적하고 있다. 따라서 참여자들의 계산적 이해관계의 판단에 직접적 영향을 받는 파트너십에 있어서 파트너십을 통한 장단점과 파트너십의 요건에 대한 변수의 설정은 중요한 의미를 지니게 된다.

Ⅳ. 지역NGO-지방정부간 파트너십에 대한 분석

1. 조사대상자의 일반적 특성

NGO응답자의 특성을 살펴보면 우선 응답자의 직책은 회장 및 대표가 41.7%, 사무국장 28.7%, 기타 간부 8.3%, 실무간사 18.5%, 기타 2.8%로 대부분 회장 및 대표, 사무국장이 응답하였고 기타 간부나 실무간사의 비중은 높지 않아 비교적 단체의 사정을 잘 알고 책임있는 지위의 당사자가 응답을 하여 자료의 신뢰성을 높였다고 할 수 있다. NGO단체의 설립취지 및 운동의 방향은 자원봉사 및 지역사회봉사단체가 41.7%로 가장 높고, 환경단체 12.0%, 경제·소비자단체 4.6%, 지역공동체·시민의식개혁단체 3.6%, 여성단체 3.6%, 청소년·가정관련 지원단체 0.9%, 기타 20.4%로 자원봉사 및 지역사회봉사단체의 응답비중이 높았다. 단체의 설립연도에서 1980년대 이전이 20.0%, 1980년대 18.1%, 1990-1997년 35.2%, 1998년 이후 26.7%로 각각 나타나 과반수이상이 1990년대 이후에 설립한 것으로 나타났다. 이 같은 경향은 전국적인 상황과 큰 차이가 없는 것으로 부산의 NGO 역사도 짧은 기간동안 급격히 성장해 왔음을 알 수 있다.

<표 4> 응답자의 특성

	N G O			공 무 원
변 수	항 목	%	변 수	항 목	%
직 책	회장 및 대표	41.7	성	남 자	83.7
	사무국(처)장	28.7		여 자	16.3
	기타 간부	8.3		합 계	100.0
	실무간사	18.5	교육수준	고졸이하	26.5
	기 타	2.8		전문대졸	6.1
	합 계	100.0		대 졸	65.3
성 격	환경단체	12.0		대학원졸이상	2.0
	여성단체	3.7		합 계	100.0
	경제·소비자단체	4.6	연 령	2,30대	50.0
	청소년·가정	0.9		40대	45.9
	자원봉사단체	41.7		50대이상	4.1
	의식개혁단체	13.0		합 계	100.0
	교육·신지식인단체	3.7	직 급	5급이상	1.0
	기 타	20.4		6급	18.8
	합 계	100.0		7급	43.8
설립연도	80년대 이전	20.0		8급	30.2
	80년대	18.1		9급	6.3
	□90-□97년	35.2		합 계	100.0
	□98년 이후	26.7	근속기간	10년미만	28.9
	합 계	100.0		10-14년	32.0
				15-19년	17.5
				20년이상	21.6
				합계	100.0

공무원응답자의 특성(성별, 연령, 교육정도, 직급, 근속기간)을 보면 남자가 83.7%, 여자 16.3%로 남자가 많았고 교육수준은 고졸이하 26.5%, 전문대졸 6.1%, 대졸 65.3%, 대학원졸 2.0%로 과반수이상이 대졸이상의 학력으로 나타났다. 연령은 2,30대가 50.0%로 전체의 과반수를 차지하였고 40대가 45.9%, 50대이상이 4.1%로 각각 나타났으며 직급은 5급이상 1.0%, 6급 18.8%, 7급 43.8%, 8급 30.2%, 9급 6.3%로 7급과 8급의 실무중심자로 응답하였다. 근속기간은 10년미만 28.3%, 10-14년 32.0%, 15-19년 17.5%, 20년이상 21.6%로 10-14년의 비중이 가장 높았고 15년미만 근속기간의 공무원들의 응답 비중이 높게 나타났다.

2. NGO에 대한 인식과 평가

NGO에 대한 인식은 NGO의 역할, 정치적 이념 등 NGO에 대한 기본적 규정에서부터 활동에 대한 성과와 운영상의 문제점 등에 대한 평가에서 구체적으로 반영될 것이다.

<표 5> NGO의 역할

항 목	소속
	NGO	공무원	전체
자원봉사단체	38.0	28.6	33.7
NGO회원 및 구성원의 이해구현단체	6.5	15.4	10.6
자치단체감시·견제단체	9.3	11.0	10.1
자치단체기능보완단체	6.5	17.6	11.6
주민권익 확대 단체	19.4	15.4	17.6
자치단체가 할 수 없는 기능수행 단체	20.4	12.1	16.6
합 계	100.0	100.0	100.0
□2=12.922 df=5 p=0.024

지역의 NGO가 주로 무슨 역할을 하는 단체인가와 관련해서 NGO나 공무원 모두 자원봉사단체라고 응답하는 비중이 가장 높았다. 하지만 NGO에서 그 비중이 더 높았고, 자치단체가 할 수 없는 기능을 수행하는 단체라거나 주민권익 확대단체라고 응답한 경향이 높았으나 공무원응답자들은 자치단체 기능보완단체라거나 NGO회원 및 구성원의 이해구현단체라고 응답하는 비중이 높게 나타나 대조를 이루고 있으며 이 같은 경향은 유의적인 차이가 있는 것으로 나타났다.

이 같은 결과 NGO가 자원봉사단체라는 데는 대체로 공감하지만 NGO의 입장에서는 자치단체와는 독자적 기능을 수행하거나 주민의 권익을 위해 일하는 단체로서 인식되고, 공무원의 입장에서는 행정의 미비한 기능을 보완하거나 NGO나 그 구성원들 자신의 이익을 도모하는 단체라는 상이한 입장이 표출된 것으로 해석된다. NGO는 스스로를 주민들의 권익대변이나 행정이 수행할 수 없는 독자적인 역할을 중심으로 설정한데 비해 행정은 NGO를 행정의 보완과 NGO기관 및 구성원 이익중심의 단체로 보는 경향이 있어서 파트너십을 위해서는 역할에 대한 인식차이를 극복하거나 상호 인정해야 하는 과제를 안고 있음을 알 수 있다.

<표 6> NGO 활동의 성과에 대한 평가

구 분		사례수	평균	표준편차	t	p
지역여론형성	NGO	106	3.48	1.010	2.812	0.005
	공무원	96	3.08	0.970
정책반영	NGO	106	2.83	1.101	1.417	0.158
	공무원	96	2.62	0.906
조직운영 및 회원관리	NGO	106	3.67	0.891	6.041	0.000
	공무원	96	2.94	0.831
단체활동	NGO	106	4.11	0.839	8.861	0.000
	공무원	96	3.10	0.774
대외적 영향력	NGO	106	3.57	1.003	4.298	0.000
	공무원	96	3.01	0.827

지난 1년 동안 NGO단체들의 각 활동에 성과를 평가할 때 정책반영과 관련해서는 NGO나 공무원 모두 유의적인 차이는 없었으나 지역여론 형성, 조직운영 및 회원관리, 단체활동, 대외적 영향력은 모두 NGO 응답자일수록 성과를 크게 평가하였고 공무원 응답자일수록 성과를 낮게 평가하여 상호 인식의 차이가 크게 나타나고 있다. 조직운영 및 회원관리와 같은 NGO단체 내부적인 것은 공무원들의 이해가 부족하다 하더라도 지역여론 형성이나 대외적 영향력에 대해서도 공무원들은 NGO에 비해 그 성과를 상대적으로 낮게 평가하고 있는 것으로 해석된다.

NGO활동의 분야별 성과에 대한 평가를 평균점수를 중심으로 비교해보면 NGO는 단체활동과 조직운영 및 회원관리에서 성과가 높다고 평가하였고 공무원은 단체활동과 지역여론형성, 대외적 영향력에 상대적으로 높은 성과가 있는 것으로 평가하였다. 이 같은 경향은 NGO일수록 내부적인 운영성과를 중심으로 인식한다면 공무원일수록 외부적인 영향력과 효과를 중심으로 인식하고 있는데 따른 것으로 파악된다.

<표 7> NGO의 운영상의 문제점

구 분		사례수	평균	표준편차	t	p
재정적인 어려움	NGO	106	3.19	0.715	3.667	0.000
	공무원	96	2.82	0.706
지역사회내 시민참여 부족	NGO	106	2.40	0.657	-3.157	0.002
	공무원	96	2.70	0.707
지도자의 지도력 부족	NGO	106	1.89	0.655	-6.753	0.000
	공무원	96	2.56	0.672
전문인력, 상근 간사 부족	NGO	106	2.46	0.880	-1.196	0.233
	공무원	96	2.60	0.731
조직의사소통이나 체계 문제	NGO	106	1.91	0.593	-6.064	0.000
	공무원	96	2.45	0.635
이념 및 실천방향 설정 문제	NGO	106	1.88	0.678	-5.941	0.000
	공무원	96	2.45	0.671
시 및 다른 단체와의 관계	NGO	106	2.09	0.698	-2.961	0.025
	공무원	96	2.41	0.662

NGO의 운영상의 문제점을 각 분야별로 평가한 것을 NGO와 공무원 응답자를 비교하여 보면 전문인력 및 상근간사의 부족과 관련해서는 NGO나 공무원 응답자의 유의적인 차이점은 없는 것으로 나타났다. 하지만 재정적인 어려움과 관련해서는 NGO는 그 어려운 정도를 높게 지적하고 있는 반면 공무원들은 상대적으로 낮게 평가하여 대조를 이루고 있으며 이 같은 차이는 유의적인 것으로 나타났다. 하지만 NGO의 문제점으로 재정적인 어려움은 NGO이든 공무원이든 모두 가장 큰 문제점으로 지적하고 있어서 NGO의 재정문제가 NGO의 활동에 중요한 제약요인이 되고 있음을 지적하고 있다. 아울러 지역사회내 시민참여의 부족, 지도자의 지도력 부족, 조직의사소통이나 체계 문제, 이념 및 실천방향 설정 문제, 시 및 다른 단체와의 관계 등과 관련해서는 오히려 공무원 응답자들이 문제의 정도를 크게 평가하고 있고 NGO 응답자들은 낮게 평가하고 있으며 이 같은 차이는 유의적인 것으로 나타났다.

이러한 결과는 NGO의 활동과 관련하여 NGO관련자들은 성과는 크게 평가하고 있고, 문제점은 대체로 낮게 평가한 반면 공무원집단은 성과는 낮게 평가하고 문제점은 크게 평가하고 있어서 상호 인식의 차이가 존재하고 있음을 보여주고 있다. 하지만 행정의 NGO에 대한 적절하고 합리적인 비판과 견제는 상호간의 적절한 긴장관계 형성이란 긍정적인 요소로 작용할 여지도 있을 것이다.

3. 행정의 NGO 지원 필요성과 평가

NGO는 특정 공공서비스의 생산과 분배에 참여하게 되는데 지방정부가 사회전체의 공공서비스에 대한 수요를 파악하고 적절하게 부응하기 어려운 경우에 특히 좋은 대안이 된다. 지역사회 공동체에 기반을 두고 활동하는 지역NGO는 지역사회내에서 잘 표출되지 않는 공공서비스에 대한 수요의 파악과 충족에 유용한 수단이 될 수 있기 때문이다(Craig etal., 1999; Smith & Lipsky, 1993; Brudney, 1990; 이근주, 2000; 9). 사회적 약자보호 등 공공적인 사회적 가치수호의 역할을 하면서 사회적 자본을 생산하는 NGO는 영리단체가 아니기 때문에 자원확보의 많은 제약을 가지고 있고 내부운영에 있어서도 영세성을 면하지 못하고 있는 단체가 다수를 이루고 있어서(차명제, 1998; 양현모, 2000) NGO에 대한 정부의 지원이 필요하다.

<표 8> NGO에 대한 행정의 각종 지원의 필요성

구 분	사례수	평균	표준편차	t	p
N G O	106	2.99	0.908	1.105	0.271
공 무 원	96	2.82	1.208

NGO에 대한 행정의 각종 지원의 필요성에 대한 평가에서 1을 거의 필요하지 않음, 4를 매우 필요함으로 하였을 때 NGO의 평균은 2.99, 공무원의 평균은 2.82로 NGO 응답자가 필요하다는 입장이 약간 더 많았으나 공무원과 유의적인 차이가 없었다.

) NGO에 대한 정부의 재정지원도 필요하지만 NGO 스스로 회원들의 자발적 참여를 적극적으로 이끌어내면서 참여구성원들이 만족감을 얻을 수 있도록 하는 것도 매우 필요하다(Tschirhart et al., 2001; Mesch et al., 1998; Lee, 1996).

NGO나 공무원 모두 행정적 지원의 필요성은 양 집단 모두 필요하다고 인정하고 있어서 다양한 이유로 인해 NGO에 대한 행정지원을 바탕으로 한 상호협력에는 공감의 정도를 같이 하고 있음을 알 수 있다.

<표 9> 행정의 다양한 NGO 지원에 대한 평가

구 분		사례수	평균	표준편차	t	p
금전적·재정적 지원	NGO	106	3.33	0.724	8.445	0.000
	공무원	96	2.47	0.701
건물, 사무실 저가임대 등 장소제공	NGO	106	3.34	0.748	8.782	0.000
	공무원	96	2.37	0.805
활동에 필요한 비품·장비 제공	NGO	106	3.17	0.797	6.659	0.000
	공무원	96	2.45	0.701
교육·연수기회 제공 및 지원	NGO	106	3.21	0.749	4.582	0.000
	공무원	96	2.72	0.728
인적자원 지원	NGO	106	2.52	1.014	2.397	0.018
	공무원	96	2.20	0.714
적극적인 정보의 제공	NGO	106	3.58	0.515	8.162	0.000
	공무원	96	2.90	0.647

NGO에 대한 행정의 다양한 분야별 지원에 대하여 어떻게 생각하는가에 대해 NGO는 적극적인 정보제공, 건물·사무실의 저가임대 등 장소제공, 금전적·재정적 지원 등의 비중이 높게 나타나 정보의 제공을 가장 필요로 하고 있고 재정적 부족함을 타개할 수 있는 사무실 제공 및 재정지원을 필요로 하고 있으며, 공무원은 적극적인 정보제공, 교육·연수 기회 제공 및 지원 등의 비중이 높게 나타나고 있어서 NGO와 마찬가지로 정보제공에 대한 중요성을 인식하고는 있으나 재정부족보다는 교육·연수쪽에 더 큰 무게를 두고 있는 것으로 나타났다. NGO와 공무원 두 집단간 NGO에 대한 분야별 지원, 즉 금전적·재정적 지원, 건물·사무실 저가임대 등 장소제공, 활동에 필요한 비품·장비 제공, 교육·연수기회 제공 및 지원, 인적자원 지원, 적극적인 정보의 제공 등 거의 모든 분야에서 NGO는 공무원응답자들보다 지원의 필요성을 더 크게 느끼고 있으며 이 같은 차이는 유의적인 것으로 나타났다.

즉 NGO는 행정의 다양한 지원을 필요로 하고 있으나 공무원들은 지원의 필요성을 느끼는 정도가 상대적으로 낮아 두 집단의 행정지원에 대한 인식의 차이도 큰 것으로 평가된다. 따라서 이 같은 결과는 NGO에 대한 행정지원은 정부영역에서 필요로 하는 수단적인 분야나 행정편의적인 측면에서가 아니라 필요한 장소 및 재정 지원과 같이 NGO의 공익적 활동유지에 실질적으로 도움이 될 수 있는 영역으로 조정되는 것이 바람직하다는 시사를 얻을 수 있다.

4. 파트너십에 대한 평가

NGO와 정부간의 파트너십에 대한 협력의 강도 중심으로 유형화를 앞서서 살펴보았지만 상호간의 목적과 수단이 반드시 일치하지 않기 때문에 일치정도에 따라 다양한 관계유형이 설정될 수 있을 것이다. 따라서 NGO와 지방정부가 각각 파트너십의 주체, 이상적인 파트너십의 방식, 장점 및 단점, 필요성과 장애요인 등에 대해 어떻게 이해하고 접근하는지를 살펴보는 것이 선행되어야 할 것이다.

) Najam(2000)은 목표와 수단의 일치여부에 따라 4가지 관계유형을 제시하고 있다.

수단 목표	유사	상이
유사	협력	흡수
상이	보완	대립

<표 10> 파트너십의 주체

항 목	소속
	NGO	공무원	전체
행정기관	5.5	13.4	9.2
지역NGO	33.0	18.6	26.2
행정기관과 지역NGO	60.6	64.9	62.6
기 타	0.9	1.5	1.9
합 계	100.0	100.0	100.0
□2=8.980 df=3 p=0.030

행정기관과 지역NGO간 협력의 주체는 누구라고 생각하는지에 대해 행정기관과 NGO가 모두 주체라고 응답한 비중이 전체의 과반수를 넘고 있으나 NGO는 지역NGO가 보다 더 주체적이어야 한다고 보고 있으며 공무원은 행정기관이 보다 주체적이어야 한다는 입장이 크고 이 같은 차이는 유의적인 것으로 나타났다.

즉 파트너십은 양측 모두의 협력적 방식에 의한 주체형성이 중요하다는 입장이어서 대등하고 자율적인 형태의 협력성이 다수를 이루고 있어서 Gidron(1992)이 제시한 정부-NGO관계의 4가지 유형에서 협조형에 대한 공감대가 지방자치단체, NGO 모두 많은 비중을 차지하고 있다. 그러나 소수이긴 하지만 공무원의 지방정부주도적인 입장과 지역NGO의 NGO주도적인 입장도 일부 있는 것으로 판단된다.

<표 11> 파트너십의 장점에 대한 인식(NGO와 공무원)

구 분		사례수	평균	표준편차	t	p
시민에 대한 재화·서비스의 전달	NGO	106	2.69	0.738	2.197	0.029
	공무원	96	2.47	0.653
정보 획득	NGO	106	2.70	0.784	1.612	0.109
	공무원	96	2.54	0.619
정책결정과정에의 참여	NGO	106	2.48	0.850	1.249	0.213
	공무원	96	2.34	0.617
상호 이해 확대	NGO	106	2.76	0.728	2.829	0.005
	공무원	96	2.49	0.583
전문성 제고	NGO	106	2.46	0.747	1.334	0.184
	공무원	96	2.32	0.662
조직내부의 개선 가능성	NGO	106	2.43	0.680	0.998	0.320
	공무원	96	2.33	0.631
정책집행과정에의 참여	NGO	106	2.38	0.778	0.194	0.847
	공무원	96	2.35	0.630

행정과 NGO간의 상호협력에 대해 갖는 각 분야별 장점에 대해서 NGO는 상호이해 확대, 정보 획득, 시민에 대한 재화·서비스의 전달에 대해 상대적으로 장점이 큰 것으로 평가하였고 공무원은 정보획득, 상호이해 획득, 시민에 대한 재화·서비스의 전달의 순으로 장점이 큰 것으로 평가하여 순위의 차이가 있음에도 불구하고 그 경향은 비슷하게 나타나고 있다. 파트너십에 따른 각 분야별 장점의 양 집단간 차이 검증에서 시민에 대한 재화·서비스의 전달, 상호 이해 확대 등에 대해서는 NGO가 공무원들에 비해 장점의 정도를 높게 평가하고 있으나 정보획득, 정책결정과정에의 참여, 전문성 제고, 조직내부의 개선 가능성, 정책집행과정에의 참여 등에 대해서는 이해의 유의적인 차이가 없는 것으로 나타났다.

) S. P. Osborne(1999)은 지역발전의 새로운 중심주체인 자발적 결사체의 지역공동체 활동을 진작시키는 것이 지역발전의 핵심전략임을 강조하고 있다.

이러한 결과 NGO들은 공무원들에 비해 시민에 대한 재화·서비스의 전달이나 상호이해 등과 관련하여 파트너십에 따른 효과가 크다고 판단하고 있으나 공무원들은 그 정도를 낮게 평가하고 있으며, 나머지 분야와 관련해서는 파트너십에 따른 장점에 대한 이해를 같이하고 있다. 파트너십의 장점과 관련하여 NGO와 행정 모두 인식을 공유하는 영역이 다수를 이루고 있어서 파트너십의 공동인식은 매우 잘 되어 있다고 평가할 수 있다. 하지만 행정에 비해 NGO는 파트너십을 통한 이점으로 시민에 대한 재화 및 서비스의 전달의 효율성이나 상호 이해 확대라는 점을 중요시 여기고 있어서 조직내부의 성과보다는 서비스전달이라는 외적 성과와 조직외부와의 관계 측면에서 파트너십이 갖는 의의를 더 크게 평가하고 있다고 하겠다.

<표 12> 파트너십의 장점에 대한 인식(두 유형의 NGO)

구 분		사례수	평균	표준편차	t	p
시민에 대한 재화·서비스의 전달	서비스공급	65	2.81	0.732	2.268	0.025
	Advocacy	38	2.47	0.725
정보 획득	서비스공급	65	2.70	0.784	0.202	0.841
	Advocacy	38	2.73	0.804
정책결정과정에의 참여	서비스공급	65	2.42	0.793	0.679	0.498
	Advocacy	38	2.54	0.931
상호 이해 확대	서비스공급	65	2.74	0.735	0.166	0.868
	Advocacy	38	2.76	0.714
전문성 제고	서비스공급	65	2.42	0.748	0.560	0.577
	Advocacy	38	2.50	0.726
조직내부의 개선 가능성	서비스공급	65	2.48	0.690	1.333	0.186
	Advocacy	38	2.30	0.661
정책집행과정에의 참여	서비스공급	65	2.28	0.801	1.650	0.102
	Advocacy	38	2.54	0.730

행정과 NGO간의 상호협력에 대해 갖는 각 분야별 장점에 대해 NGO의 역할을 서비스 공급중심으로 설정하는 응답자와 권익옹호를 중심으로 하는 응답자로 나누어 살펴 본 결과 장점과 관련된 대부분의 항목에서는 유의적인 차이가 없었으나 시민에 대한 재화와 서비스의 전달과 관련해서는 NGO의 주요역할을 서비스 공급으로 보는 응답자가 권익 옹호의 응답자보다 장점으로 인정하는 하는 정도가 유의적으로 높게 나타났다.

파트너십의 장점에 대해서 대부분의 내용은 NGO 유형에 따른 차이는 없으나 공공적 서비스의 전달 및 공급에 관여하는 단체일수록 주민 및 시민 권리를 대변·옹호에 주력하는 단체보다 파트너십을 통해 시민들에게 서비스를 전달하는 부분에 개선이 있을 수 있다는 인식의 정도가 높았다. 즉 파트너십에 대한 여러 가지 강점에 대한 인정은 NGO의 유형에 따라 별 차이는 없었지만 시민 및 지역사회의 필요한 서비스의 전달의 영역만큼은 이러한 역할을 담당하는 NGO의 경우 그렇지 않은 NGO보다 파트너십을 통한 개선의 필요성에 대한 욕구도 높을 것으로 판단된다.

행정과 NGO간의 상호협력에 대해 갖는 각 분야별 단점에 대해서 NGO는 시민단체의 고유업무를 등한시할 우려가 있음, 자율성과 독립성 상실 등에 대해 단점이 큰 것으로 평가하였고 공무원은 자율성과 독립성 상실, 시민단체의 고유업무를 등한시할 우려가 있음의 순으로 단점이 큰 것으로 평가하여 순위의 차이가 있음에도 불구하고 그 경향은 비슷하게 나타나고 있다. 파트너십에 따른 각 분야별 단점의 양 집단간의 차이 검증에서 시민단체의 고유업무를 등한시할 우려가 있음, 조직의 비효율성 노출, 자율성과 독립성 상실, 시민단체의 신뢰성 상실 등에 대해서는 NGO와 공무원들 모두 이해를 같이하고 있으나 시민단체간 경쟁관계의 상실에 대해서는 NGO에 비해 공무원이 단점을 크게 평가하고 있어서 이 분야에 대해서만 유의적인 차이가 있는 것으로 나타났다.

) 파트너십은 NGO의 자율성과 책임성에 바탕을 두어야만 성공적 유지가 가능하다(Biggs & Neame, 1995).

<표 13> 파트너십의 단점에 대한 인식(NGO와 공무원)

구 분		사례수	평균	표준편차	t	p
시민단체의 고유업무를 등한시	NGO	106	2.57	0.760	0.935	0.351
	공무원	96	2.47	0.729
조직의 비효율성 노출	NGO	106	2.25	0.587	-0.873	0.385
	공무원	96	2.33	0.631
자율성과 독립성 상실	NGO	106	2.53	0.735	-0.169	0.863
	공무원	96	2.55	0.674
시민단체간 경쟁관계 상실	NGO	106	2.15	0.681	-2.005	0.046
	공무원	96	2.34	0.634
시민단체의 신뢰성 상실	NGO	106	2.34	0.719	0.217	0.828
	공무원	96	2.32	0.645

대체로 파트너십의 장점과 단점 모두 NGO와 공무원 모두 이해의 정도가 비슷하여 쌍방간의 파트너십을 위한 인식적 공감대는 높다고 할 수 있으나 NGO는 장점을 높게 인식하고 공무원은 단점을 높게 인식하는 경향이 있는 것으로 나타났다.

<표 14> 파트너십의 단점에 대한 인식(두 유형의 NGO)

구 분		사례수	평균	표준편차	t	p
시민단체의 고유업무를 등한시	서비스공급	65	2.50	0.749	-1.070	0.287
	Advocacy	38	2.67	0.756
조직의 비효율성 노출	서비스공급	65	2.20	0.536	-1.028	0.307
	Advocacy	38	2.32	0.669
자율성과 독립성 상실	서비스공급	65	2.48	0.746	-1.243	0.217
	Advocacy	38	2.67	0.717
시민단체간 경쟁관계 상실	서비스공급	65	2.14	0.704	-0.031	0.976
	Advocacy	38	2.14	0.648
시민단체의 신뢰성 상실	서비스공급	65	2.21	0.713	-2.539	0.013
	Advocacy	38	2.58	0.692

행정과 NGO간의 상호협력을 통해 발생하는 각 분야별 단점에 대해서도 NGO의 역할을 서비스 공급으로 설정하는 응답자와 권익옹호로 간주하는 응답자로 나누어 파악해 본 결과 단점과 관련된 대부분의 항목에서 유의적인 차이가 없었으나 시민단체의 신뢰성 상실과 관련해서는 NGO의 주요역할을 권익 옹호로 보는 응답자가 서비스 공급으로 보는 응답자보다 단점으로 인정하는 하는 정도가 유의적으로 높게 나타났다.

이 같은 결과는 시민과 주민의 권익을 대변하고 옹호하는 NGO가 그렇지 않은 NGO보다는 행정과 일정한 거리와 균형을 바탕으로 해야 하기 때문에 나타난 결과로 판단된다. 하지만 파트너십을 통해 NGO의 자율성과 독립성 상실이나 시민단체 고유업무 등한시라는 단점에서는 유의적 차이가 없었지만 유독 시민단체의 신뢰성 상실에서만 이러한 차이를 나타낸 것은 행정과의 긴밀한 파트너십이 내부적 문제보다는 대외적 관계에서 표출되어 나타나는 신뢰성에 더 크게 손상을 줄 것이라고 인식 결과로 풀이된다.

<표 15> 파트너십의 주요 장애요인

구 분		사례수	평균	표준편차	t	p
담당공무원의 인식 부족	NGO	106	2.94	0.757	5.692	0.000
	공무원	96	2.38	0.608
경직된 제도와 비현실적인 지침	NGO	106	3.15	0.644	5.261	0.000
	공무원	96	2.67	0.686
시민단체의 자치단체 대한 불신	NGO	106	2.63	0.766	0.335	0.738
	공무원	96	2.60	0.696
담당공무원의 전문성 부족	NGO	106	2.63	0.766	1.813	0.071
	공무원	96	2.45	0.618
시민단체의 전문성 부족	NGO	106	2.54	0.696	-0.486	0.627
	공무원	96	2.59	0.698
시민단체의 인력 및 재정 부족	NGO	106	3.11	0.776	3.974	0.000
	공무원	96	2.70	0.691
시민단체에 대한 사회의 부정적 인식	NGO	106	2.29	0.743	-2.155	0.032
	공무원	96	2.51	0.719

행정과 NGO간의 파트너십을 형성하는데 분야별 장애요인에 대한 평가에서 NGO는 경직된 제도와 비현실적인 지침, 시민단체의 인력 및 재정부족 등의 순으로 제기하였고 공무원은 시민단체의 인력 및 재정부족, 경직된 제도와 비현실적인 지침의 순으로 장애요인을 꼽았다. 따라서 파트너십 형성의 중요한 걸림돌은 경직된 제도와 비현실적인 각종 지침이 제거되어야 하고 시민단체의 인력 및 재정의 한계를 극복해야 할 것으로 판단된다.

분야별 장애요인에 대한 양 집단의 차이를 검증하여 보면 시민단체의 자치단체에 대한 불신이나 시민단체의 전문성 부족 등은 유의적인 차이가 없어서 양 집단의 이해가 일치하는 반면 담당공무원의 인식부족, 경직된 제도와 비현실적인 지침, 담당공무원의 전문성 부족, 시민단체의 인력 및 재정 부족 등에 대해서는 NGO가 공무원들보다 장애요인으로 인식하는 정도가 유의적으로 높게 나타났고 시민단체에 대한 사회의 부정적 인식과 관련해서는 공무원들이 NGO보다 장애요인으로 인식하는 정도가 유의적으로 높게 나타나고 있어서 대조를 이루고 있다.

파트너십의 장애요인에 상호간의 불신 등은 신뢰성 유지를 위한 각종 노력이 필요하다는 점을 시사하고 있으며 경직적인 제도와 비현실적인 지침 등 행정내부에서 파트너십 활성화를 위한 걸림돌을 제거하는 것도 시급한 과제임을 보여주고 있다. NGO의 경우도 전문성의 확보와 전문인력 및 필요한 재정적 기반을 유지하는 것이 오히려 파트너십을 촉진시키는 계기가 될 수 있음을 알 수 있다.

<표 16> 행정에 대한 비판·감시의 필요성

구 분		사례수	평균	표준편차	t	p
공무원의 부정·부패	NGO	106	3.31	0.618	5.778	0.000
	공무원	96	2.78	0.660
민원부서의 친절도	NGO	106	3.23	0.592	6.677	0.000
	공무원	96	2.61	0.710
예산남용 및 예산의 적정집행	NGO	106	3.38	0.624	8.741	0.000
	공무원	96	2.60	0.612
정책결정과정의 타당성	NGO	106	3.27	0.576	8.785	0.000
	공무원	96	2.48	0.671
정책집행의 효율성	NGO	106	3.28	0.580	8.221	0.000
	공무원	96	2.60	0.575

자치단체 행정의 각 분야별 항목에 대해 어느 정도의 비판·감시가 필요한지에 대해 NGO는 예산남용 및 예산의 적절 집행 여부, 공무원의 부정부패감시의 순으로 높게 지적하고 있고 공무원은 공무원의 부정부패, 민원부서의 친절도 순으로 높게 지적하고 있으나 대체로 비판과 감시의 필요성이 높다고 보는 경향이 많았다. 각 항목별 양 집단의 차이검증을 보면 공무원의 부정·부패, 민원부서의 친절도, 예산남용 및 예산의 적정 집행, 정책결정과정의 타당성, 정책집행의 효율성 모든 분야에서 NGO는 공무원보다 비판과 감시의 필요성이 크다고 평가하고 있으며 이 같은 차이들은 모두 유의적인 것으로 나타났다.

파트너십이 중요함에도 불구하고 NGO는 행정에 대한 비판과 견제, 감시의 기능을 수행하여야 하고 이러한 기능에 대해서 공무원보다 NGO에게서 필요성을 더욱 절감하고 있다. 특히 재정·인력·정보·조직의 모든 면에서 취약한 NGO가 파트너십과 더불어 유지해야 할 행정에 대한 감시와 비판의 기능이 약화된다면 존립의 의미에 중요한 도전을 받을 수밖에 없을 것이다.

<표 17> 파트너십의 필요성

구 분		사례수	평균	표준편차	t	p
정보수집, 조사, 연구	NGO	106	3.30	0.517	4.732	0.000
	공무원	96	2.90	0.647
시민에 대한 상담·교육·홍보·캠페인	NGO	106	3.29	0.568	3.896	0.000
	공무원	96	2.96	0.645
구호 및 복지서비스 제공	NGO	106	3.26	0.555	5.584	0.000
	공무원	96	2.77	0.665
시민참여와 자원봉사	NGO	106	3.34	0.565	4.371	0.000
	공무원	96	2.94	0.730
실업대책 등 정책사업의 집행	NGO	106	3.20	0.597	8.170	0.000
	공무원	96	2.51	0.584
행정감시 및 서비스 제공	NGO	106	3.14	0.627	5.423	0.000
	공무원	96	2.63	0.691
정책수립 및 결정과정 참여	NGO	106	3.21	0.600	8.155	0.000
	공무원	96	2.50	0.620
지방분권 등 현안관련 민관협력체 구성	NGO	106	3.26	0.652	5.231	0.000
	공무원	96	2.76	0.701

행정과 NGO간 각 항목별 파트너십의 필요정도에 대한 평가에서 NGO는 시민참여와 자원봉사, 정보수집·조사연구, 시민들에 대한 상담·교육·홍보·캠페인의 순으로 필요성이 높게 나타났고 공무원은 시민들에 대한 상담·교육·홍보·캠페인, 시민참여와 자원봉사, 정보·수집조사연구의 순으로 높게 나타났으나 각 항목간의 차이가 그리 크지 않고 대부분의 사항에서 파트너십에 필요성을 크게 느끼고 있다. 행정과 NGO간 파트너십의 필요성과 관련한 평균차 검증을 하였을 때 조사된 모든 항목에서 NGO가 공무원보다 파트너십의 필요성을 높게 인식하고 있다.

즉 전체적으로 보면 행정과 NGO간의 파트너십은 NGO일수록 파트너십 필요성을 높게 인식하고 있고 공무원일수록 필요성 정도가 상대적으로 낮게 나타나 인식정도에 있어서는 뚜렷한 차이가 있는 것으로 나타났다. 파트너십 필요성에 대한 행정과 NGO간 인식의 강도 차이는 행정의 소극적 대응과 NGO의 불만족으로 연계되어 파트너십 자체의 불신과 관계 발전 장애로 이어질 가능성도 있음을 배제하기 어려울 것이다.

파트너십의 필요성에 대해 NGO중에서 NGO의 역할을 서비스공급이라고 한 응답자나 권익옹호라고 한 응답자간에 평균차 검증을 한 결과 모든 항목에 있어서 유의적인 차이가 나타나지는 않았다. 즉 파트너십의 필요성에 대한 공감정도는 NGO의 유형과 상관없이 비슷하게 공감하고 있다. 이러한 결과는 행정과의 파트너십의 필요성과 관련해 상당수의 NGO들은 이미 지역환경의 변화와 파트너십의 중요성을 체감하고 있어서 NGO의 성격이나 유형과는 상관없이 많은 지역현안에 행정과의 협력가능성이 높다고 할 수 있다.

5. 파트너십 필요성에 대한 영향요인

지금까지 NGO활동의 주요 주제, 파트너십의 핵심 내용 등에 대해 NGO와 지방정부 공무원들의 상호인식의 정도를 살펴보았는데 이를 바탕으로 지역NGO와 지방정부 공무원 각각 파트너십에 대한 필요성에 어떤 요인들이 주로 영향을 미치는지에 대해 검토해보면 아래와 같다.

<표 18> NGO-행정간 파트너십 필요성에 대한 영향을 미치는 요인(NGO)

독립변수	회귀계수(B)	표준오차(Sb)	표준화계수(□)	t	유의확률
상수	1.626	.715		2.274	.026
회원의 참여도	-.069	.083	-.090	-.079	.937
행정지원의 필요성	.075	.106	.079	.729	.474
행정지원사업결과의 단체내 평가	.212	.087	.282	2.443	.017
행정-NGO의사소통에 대한 평가	.286	.119	.332	2.404	.019
제안의견의 행정내 반영정도	-.126	.111	-.146	-1.140	.268
파트너십의 장점 평가	.200	.112	.197	1.784	.079
파트너십의 단점 평가	-.106	.137	-.087	-.771	.444
R2=.309 수정된 R2=.235 F값=4.209 유의수준=.000

위의 표에 의하면 NGO-행정간 파트너십 필요성에 대한 영향을 미치는 가장 큰 요인으로는 행정-NGO간 의사소통인 것으로 밝혀졌다. 그 다음이 행정지원사업결과의 단체내 평가, 파트너십에 대한 장점 평가 등의 순으로 나타났다. 즉 행정-NGO간 의사소통 성과에 대해 높게 평가할수록 쌍방간의 파트너십 필요성도 높다고 평가하고 있고 행정지원에 의한 사업결과에 대해 단체내 평가가 바람직하다는 정도가 높을수록, 파트너십에 대한 장점에 대해 높게 평가할수록 NGO-행정간 파트너십의 필요성 정도도 높다. 이러한 결과는 파트너십을 위해서 의사소통 기반의 상호신뢰가 매우 중요한 전제가 된다는 것을 시사하고 있다. 아울러 NGO에 대한 각종 행정지원사업이 성공적으로 추진되어 NGO내부에서 긍정적인 평가를 얻게 될 때 파트너십은 더욱 탄력을 얻을 수 있으며, 파트너십의 강점에 보다 긍정적인 인식을 갖게 될 때 행정과의 파트너십 필요성도 높아져 강점 부각의 제도와 실천수단이 강구될 필요가 있다고 하겠다.

<표 19> NGO-행정간 파트너십 필요성에 대한 영향을 미치는 요인(공무원)

독립변수	회귀계수(B)	표준오차(Sb)	표준화계수(□)	t	유의확률
상수	.733	.760		.964	.339
연령	.028	.017	-.220	-1.640	.106
직급	.152	.117	.178	1.303	.197
관련 NGO의 정치적 성향	.029	.061	.046	.484	.630
NGO에 대한 행정지원의 필요성	.346	.119	.367	2.904	.005
재정지원이 NGO활동에 미치는 영향	.112	.101	.136	1.117	.268
행정-NGO의사소통에 대한 평가	.354	.104	.366	3.423	.001
행정 정책에 NGO의견반영 정도	-.036	.117	-.035	-.312	.756
파트너십의 성과에 대한 평가	-.062	.140	-.056	-.446	.667
파트너십의 문제점	.082	.184	.058	.472	.638
파트너십의 장점	.075	.167	.051	.451	.653
파트너십의 단점	.097	.151	.071	.647	.520
R2=.525 수정된 R2=.440 F값=6.319 유의수준=.000

공무원 응답자에 있어서 NGO-행정간 파트너십 필요성에 대한 영향을 미치는 가장 큰 요인으로는 NGO에 대한 행정지원의 필요성인 것으로 밝혀졌다. 거의 비슷한 중요 요인으로는 행정-NGO간 의사소통에 대한 평가로 나타났다. 즉 NGO에 대한 행정지원의 필요성을 크게 인식할수록, 또 NGO와 의사소통이 원활하다고 인식할수록 NGO와 행정의 파트너십이 더 필요하다고 인식하였다. 하지만 연령, 직급 등 공무원개인의 특성은 파트너십 필요성에 영향을 주지 못하고 있으며 공무원의 NGO의 정치적 성향에 대한 판단 역시도 중요한 영향을 못미치고 있으며 지방행정내 NGO의견 반영 정도에 대한 인식이나 파트너십의 성과, 문제점, 장점, 단점 등 파트너십이 미치는 각종 긍정적, 부정적 영향에 대한 판단 역시도 파트너십의 필요성에 중요한 영향을 미치지는 않는 것으로 나타났다. 따라서 공무원의 경우에는 NGO에 대한 행정지원 필요성에 대한 공감과 NGO와 원활한 의사소통 및 신뢰성 등이 파트너십의 필요성에 대한 인식을 높이는 것으로 파악된다. 의사소통에 대한 평가는 NGO의 경우도 파트너십에 중요한 영향을 미치고 있어서 상호 이해와 공감대를 확산시킬 수 있는 의사소통의 계기가 자주, 충분히 마련될 필요가 있음을 지적할 수 있다. 또 상호 이해를 통해 알게된 NGO에 대한 지원 필요성을 행정이 잘 이해하는 것도 파트너십의 성공적 추진에 중요한 관건이 된다고 하겠다.

Ⅴ. 결   론

지금까지 지역NGO와 지방정부가 NGO의 주요 활동 및 파트너십에 대해 어떻게 인식과 그 내용을 평가하는지에 대해 살펴보았다.

지역NGO의 역할과 성과 및 문제점에 대해 전체적인 흐름에 대해서는 공감대가 형성되어 있지만 그 정도에 있어서는 여전히 지역NGO와 지방정부의 공무원간에는 인식상의 격차가 있음을 확인하였다. 지역사회내 파트너십 활동과 관련하여 지역NGO나 공무원은 서로 협력의 필요성을 인식하고 있으면서도 각기 소속집단 중심의 주도력을 발휘하려고 하는 경향이 있으며 NGO의 활동성과나 파트너십의 장단점에서는 NGO는 긍정적 평가를 높게 하였고 공무원은 부정적 평가를 더 많이 한 것으로 나타나 인식의 차이가 있음을 보여주었다.

파트너십의 중요한 장애요인은 경직된 제도와 비현실적인 지침 등이 지역NGO와 공무원 모두 지적되어 보다 실질적이고 유연한 관계틀 형성이 필요함을 알 수 있으며 NGO의 인력·재정의 한계를 극복하는 것도 중요하게 제기되어 이를 위한 NGO지원조례제정 등 실질적인 제도 마련이 요청된다고 하겠다.

파트너십의 필요성에 대한 영향요인의 분석에서는 NGO의 경우에 단체내에서의 행정지원사업에 대한 긍정적 평가와 행정과의 의사소통에서 성공적 경험 등이 중요한 영향을 미치고 있고 공무원의 경우에도 NGO와의 의사소통에서 성공적 경험, NGO에 대한 행정지원의 필요성 등이 중요한 영향을 미치고 있어서 상호간의 의사소통과 이해가 매우 중요함을 보여주고 있다. NGO는 파트너십을 통한 사업의 성공이, 공무원은 NGO에 대한 행정지원사업 필요성에 대한 공감정도가 파트너십을 확대하는데 중요한 원인이 되고 있음을 확인할 수 있었다.

본 연구의 결과를 바탕으로 향후 지역NGO와 지방정부간의 파트너십을 확대하기 위한 몇 가지 정책적 방안을 제시하면 첫째, NGO와 지방정부간의 상호이해가 확대되도록 해야 한다(옥원호, 2002: 27). NGO는 정부의 정책과제에 협력적 태도를 중시하면서 적극적 참여의 접점을 넓혀야 할 것이고 정부 역시 시민의 새롭고 실질적인 대표로 등장한 NGO의 존재의미와 중요성을 인식하여야 할 것이다. 상호이해 및 신뢰의 □좋은 파트너십□을 위해서 행정공무원을 대상으로 NGO활동의 소개책자 보급, NGO 이해를 위한 각종 강좌의 확대 등이 필요하고 시정운영에 있어서도 핵심현안에 대한 공동워크숍 개최·운영, 단기간 상호파견 근무, 정책공동입안제 등이 추진될 필요가 있다. 둘째, 안정적이고 발전적인 파트너십을 위한 제도화 추진이 필요하다. 단순히 일회성, 부정기성, 임의성을 가지고 파트너십의 안정화를 기하기는 어려울 것이다. 지속성, 정기성, 제도성이 이루어진 파트너십을 위해서는 □비영리민간단체지원조례□의 제정이 필요하다(松下啓一, 2000). 현재 □비영리민간단체지원법□은 민간단체 지원사업의 절차와 기준 등에 대해서는 상세화되어 있지만 민간단체의 활력을 통한 생산적 행정의 추구와 보장이라는 적극적 측면은 간과되어 있다. 이를 지역적 특성에 맞게 추진할 수 있도록 별도의 조례제정이 필요할 것으로 판단된다. 다양한 지원시책 역시 조례에 포함하여 비영리민간단체와 행정간의 파트너십을 높이고 행정 효율성도 높이도록 하여야 할 것이다. 셋째, NGO지원방식을 다양화해야 한다. 지역 NGO운영실태를 보면 재정적, 인력적 문제가 가장 큰 문제이다. 이 때문에 비영리민간단체에 대한 각종 공익사업에 대한 지원은 매우 중요한 의미를 띠게 된다. 사업비의 보조방식도 정치적 독립성과 자율성이 보장되어야 하고 현재 그냥 의례적 사업의 설정이 아니라 행정과 시민공익을 위해 필요한 사업 중심으로 다양한 사업의 범위를 설정하고, 응모방식도 개선하며, 자금 지원자체에 머무르는 것이 아니라 사후 평가도 엄격히 적용하는 등의 방식도 도입되어야 할 것이다. 넷째, NGO의 성격과 유형별로 파트너십의 차별적 접근이 이루어져야 한다. 행정과 보완·대체·대립 등 다양한 측면에서 공공서비스의 전달과 공급에 주력하는 NGO의 경우에는 효율적이고 적극적인 사업의 추진이 가능하도록 파트너십이 이루어져야 하고 시민일반의 공익적 가치 추구 및 옹호, 취약계층 및 주민의 권익 대변의 경우는 NGO의 비판과 자율성이 존중되는 형태의 파트너십이 요구된다고 하겠다. 다섯째, NGO의 정책과정 참여방식의 실효성을 강화해야 한다. 그동안 NGO의 정책과정의 참여는 요식적 행위에 머무르는 한계가 많았다. 이를 극복하기 위해서정책의 수립, 의사결정, 집행, 평가의 전 과정에 NGO의 참여가 이루어져야 한다. 여섯째, NGO의 사회적 책임성 강화이다. 지역NGO와 지역행정과의 관계는 비판 속에서 협력하는 □생산적인 긴장관계□가 형성되어야 하고 NGO도 이에 합당한 노력이 필요하다. 문제제기와 단순 폭로보다는 현장의 접근성과 실천성을 바탕으로 한 책임있는 비판 및 대안형성에 주력하여야 한다. 특히 지역사회내에서 취약한 전문성을 확보하는 노력이 생산적인 파트너십에 무엇보다도 요청된다고 하겠다.

본 글은 그동안 전개된 NGO와 행정간의 파트너십을 위한 다양한 선행연구와 이론을 바탕으로 부산지역을 중심으로 한 경험적 조사에 의한 연구로 접근하고 있으나 NGO의 유형별 차이에 따른 파트너십의 다양한 특성 분석이나 사례연구를 통한 파트너십의 역동적인 질적 분석은 이루어지지 못하여 한계로 지적할 수 있으며 향후 이 분야에 대한 심도 깊은 연구가 필요로 함을 적극 제기한다.

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초의수(楚義秀): 부산대학교 대학원 사회학과에서 박사학위를 취득(1993년) 한 후 부산광역시 정책개발실 연구위원, 부산발전연구원 선임연구위원을 거쳐 현재 신라대학교 사회복지학부에 재직하고 있다. 주 전공은 사회복지정책, 지역사회개발정책, 노인복지론 등이며, 주요 저서로는 「아시아의 지방분권」(공저, 2004), 「노인의 현실과 노인복지개혁의 과제」(공저, 2002), 「NGO가이드」(공저, 2001), 「부산사회복지지표」(공저, 2000), 「도시의 정치경제학」(1996) 등이 있다.

<E-mail: choice@silla.ac.kr/논문접수일: 2004.8.08/심사완료일: 2004.10.28>