다차원지표체계를 활용한 공공서비스 품질 측정

□지방정부연구□ 제8권 제3호(2004 가을) : 33∼50

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- 연성지표와 경성지표의 혼합을 통한 품질측정 지표체계 제안 -

Quality Measurement for Public Service Utilizing a Multiple-Indicator Framework

- Suggestion of a Mixed Indicator Framework between Soft and Hard Indicator -

강 황 선 (건국대학교 행정학과)

이 연구는 우리나라에서 그동안 정부 성과측정에 활용된 연성지표와 경성지표의 내용과 특징, 그리고 각각의 장단점을 논의한다. 지표체계의 타당성과 신뢰성을 근거로 해서 각 지표체계를 연구한 결과를 토대로, 최근에 국내에서 수행된 공공서비스 품질평가에 관한 연구에서 활용된 지표체계가 주로 연성지표를 활용하고 있음을 지적한다. 이 연구는 이러한 연성지표체계 위주의 공공서비스 품질평가 지표체계의 문제점을 논의하고, 이러한 문제점을 극복할 수 있는 방안을 연성지표와 경성지표간 혼합에서 찾고 있다. 이 연구는 국내외 공공서비스 품질평가 지표체계를 광범위하게 검토하여 공공서비스의 특성을 적절히 반영한 새로운 혼합적 지표체계를 제안하고 있다.

주제어: 연성지표, 경성지표, 공공서비스 품질측정

Ⅰ. 서  론

정부조직의 성과측정을 위한 노력은 크게 두 가지 지표체계를 통해 기울여져 왔다. 하나는 조직외부에서 공공서비스를 사용하는 고객들의 주관적 만족도를 측정하는 연성지표(soft indicator)를 통한 측정이고, 또 다른 하나는 조직내부에서 관리자들이 생산한 자료들을 지표화한 경성자료(hard indicator)를 통한 측정이다. 그동안 우리나라에서 정부의 성과측정은 공공서비스에 대한 주민만족도 조사와 정부활동의 과정과 산출(output), 그리고 결과(outcome)를 측정하는 업무평가 형식의 평가사업, 크게 두 가지로 구분되어 실시되어 왔다. 시기적으로 볼 때 1990년대 이후 주민들의 공공서비스에 대한 만족도 조사결과를 통해 공공서비스의 품질을 측정하려는 시도가 주류를 이루어 오다가, 1995년 이후 경성지표를 활용해서 외부 평가전문가들과 내부 실무자들이 조직의 성과를 평가하는 방법이 널리 활용되고 있다. 이를 각각의 평가에 활용된 지표체계를 중심으로 정리하면 공공서비스의 가시적 결과물에 대한 품질을 측정하는 데에는 연성지표를 활용하고, 정부활동의 과정과 결과를 평가하는 경우에는 경성지표를 활용한 것으로 요약할 수 있다. 1990년대 초반 대표적인 연성지표인 시민들의 주관적 만족도 지표를 통해 정부의 공공서비스 품질을 측정하려는 노력들이 많았던 것은 당시 미국과 영국, 그리고 호주를 중심으로 크게 유행하던 결과중심의 정부경영(results-oriented government management) 추세에 영향을 받은 것이다. 현재까지 시민들에 의해 인식된 만족도 조사(perceived satisfaction survey)는 대부분 시민들을 대상으로 하는 설문이나 면접조사를 통해 이루어져 왔다. 또한 측정지표들은 대부분 산출(output)과 결과(outcome) 지표들로 구성되어 사용되어 왔다.

1990년대 중반부터 미국 연방정부의 성과평가법 (Government Performance and Results Act of 1993)이 본격적으로 시행되면서 경성지표에 의한 공공서비스의 성과를 측정하는 연구들이 가속적으로 소개되어 오늘에 이르고 있다. 일반적으로 연성지표에 의존한 만족도 중심의 지표는 공공 서비스의 소비자이자 수혜자인 시민들의 서비스에 대한 체감적 선호도를 측정한다는 측면에서 공공 서비스의 품질을 측정하는 지표로서 선언적으로 가장 단순명백한 정보를 제공해 준다. 즉 최종 소비자가 느끼는 주관적인 선호도가 곧 품질이라는 것은 부인할 수 없는 명제를 가장 적절히 반영할 수 있는 것이 연성지표이다. 연성지표를 통한 측정을 통해서 시민들은 공공 서비스의 소비자들의 입장에서 가장 명확한 메시지를 공급자에게 보낼 수 있는 것이다. 그런데 공공 서비스에 대한 주민들의 인식은 주관적인 감정과 사회환경에 크게 영향을 받아 지표의 타당성 뿐만 아니라 신뢰성을 확보하지 못한다는 문제가 제기된다. 또한 평가결과에 대한 조직구성원들의 수용성을 확보하기 어렵다는 문제점을 안고있다. 반면, 경성지표에 의존한 성과평가는 공공서비스의 소비자인 시민들의 최종적인 체감만족도를 측정할 수 없으며, 평가과정의 폐쇄성과 이로 인한 조직구성원들의 반발을 초래한다는 문제점이 있다. 정부의 활동을 측정하는 도구로서 연성지표와 경성지표 각각이 가지고 있는 단점을 보완하고 보다 타당성과 신뢰성을 확보한 지표체계를 구성하기 위해서 현재는 두가지 지표들이 서로 혼합되어가고 있는 현상이 나타나고 있다. 우리나라에서 「정부업무등의평가에관한기본법」을 근거로 하여 중앙정부기관들과 지방자치단체들이 실시하고 있는 평가사업을 위해 구축된 평가지표체계를 검토해 보면, 대부분의 평가지표들 속에 경성지표와 연성지표가 혼합되어 활용되고 있는 것을 알 수 있다. 이러한 지표간 혼합추세는 측정이 어려운 공공조직의 성과를 보다 명확하게 측정해 내려는 노력이므로 매우 바람직한 것으로 받아들일 수 있으나, 현재 우리나라에 이들 지표들을 혼합하는 일정한 분석틀이 정립되어있지 않다는 문제점이 있다. 각 피평가기관의 하부 조직별로 평가자들의 판단과 피평가자들의 요구에 따라서 소관업무들을 측정하는 과정에서 두 가지 지표들이 서로 혼합되고 있다. 이러한 지표체계의 불안정성은 결과적으로는 평가지표의 신뢰성을 훼손하게 되고, 신뢰성을 확보하지 못한 평가지표는 성과측정체제의 이해관계자들로부터 평가사업 자체에 대한 반발과 회피 행태를 초래할 수도 있다.

다차원지표체계를 활용한 공공서비스 품질 측정

□지방정부연구□ 제8권 제3호(2004 가을)

이 연구에서 다루게 될 공공서비스에 대한 품질평가 지표체계는 대표적인 공공부문의 성과평가 노력으로서 그동안 학술적으로, 그리고 실무적으로 여러 차례 소개된 바 있다. 이렇게 많은 공공서비스 품질평가 작업에는 뚜렷한 공통점이 있는데 이는 앞서 언급한 조직성과측정의 두 가지 지표 중 연성지표를 활용하여 품질평가가 이루어져 왔다는 것이다. 이 연구는 연성지표가 주류를 이루고 있는 기존의 공공서비스 품질평가에 적지 않은 논란이 있는 근본적인 원인을 연성지표가 안고있는 내재적인 문제점에 있다고 판단하고, 경성지표의 장점을 포괄적으로 검토하여 이 두 가지 차원의 지표를 하나의 구성틀 안에서 혼합한 새로운 지표체계를 모색하고 있다. 이를 위해 이 연구에서는 거시적인 안목에서 공공조직의 성과측정에 활용되는 연성지표와 경성지표의 내용과 장단점을 논의하고, 현재까지 국내에서 공공서비스에 대한 품질평가에 관한 연구들 속에 활용된 지표체계를 검토한다. 또한 국내외 공공부문과 민간부문 모두에서 폭넓게 활용되는 서비스 품질평가 지표체계를 검토하여 보다 타당한 공공조직의 품질평가 결정요인을 도출하고자 하고 있다.

Ⅱ. 이론적 논의: 공공조직의 성과측정지표

현재까지 우리나라에서 공공 서비스의 품질을 측정하려는 연구들을 지표 체계상의 특징을 기준으로 검토해 볼 때 연성지표와 경성지표 체계 가운데 하나를 채택하고 있다는 점을 발견하게 된다. 그런데 이들 연구들 속에서 이 두 가지 지표체계의 특징 즉 장단점을 면밀히 분석하고 있지는 못하다. 성과측정지표를 분류하는데는 측정지표가 생산하는 데이터의 내용에 따른 분류가 가장 일반적이다. 즉 투입(input)과 산출(output) 사이의 비율을 나타내는 능률성 혹은 경제성(efficiency) 지표, 목표의 최종적 달성도를 의미하는 효과성(effectiveness) 지표, 이 두 가지를 포함한 효율성 혹은 생산성 지표(productivity) 등이 그것이다(Epstein, 1988: 4-9, Hatry, 1999: 11).

<표 1> 기존의 공공 서비스 품질 측정지표의 성격에 따른 분류

구분	연성지표(soft indicator)	경성지표(hard indicator)
유사개념	- 주관적 지표(subjective) - 외생적 지표(external)	- 객관적 지표(objective) - 내생적 지표(internal)
초점	주민(소비자 중심)	지방정부(공급자 중심)
서비스 기능	정치적	경제적
도시서비스 목적	대응성, 형평성	능률성, 효과성
정책지향	영향지향적	산출지향적

참조: Wang & Giankis: 1999, 538, 송건섭, 2003. 196 재구성

그러나 이 연구에서는 이러한 데이터의 내용에 따른 분류가 아닌 데이터의 성격에 따른 분류체계를 다루고 있으므로 <표 1>과 같은 크게 두 가지 지표를 소개한다. 이는 공공 서비스의 품질을 측정하기 위해서 기존의 선행 연구들이 연성 혹은 경성 지표의 일방에만 의존해온 결과 나타난 현상이라고 볼 수 있다. 일반적으로 연성지표와 경성지표는 각각 주관적 지표와 객관적 지표의 동의어로 사용될 수 있다. Brudney & England(1982)에 의해서 본격적으로 논의된 연성지표와 경성지표는 이후 학자들의 연구 속에서 주관적 지표(subjective)와 객관적(objective)라는 이름으로 소개되기도 하고, 혹은 외생적(external) 지표와 내생적(internal) 지표로 분류되기도 했다. 이러한 지표의 성격에 대한 가장 최근의 본격적인 연구는 Wang & Giankis(1999)의 연구에서 두드러지게 논의되고 있다.

주관적 성과지표란 공공서비스에 대한 개인들의 인식, 태도, 개별평가를 측정하는데 사용되는 지표를 의미한다(Wang & Giankis: 1999, 538). 주관적 성과지표는 현재 우리나라의 공공서비스 품질평가에 가장 일반적으로 활용되고 있다. 예를 들면 서울시는 1999년 이후 서울시가 제공하는 공공서비스를 부문별로 선정하여 시민만족도 조사를 실시해왔다. 시민 만족도에 사용된 지표체계는 모두 시민들이 서울시의 공공서비스에 대한 주관적인 인식과 개별적인 판단을 묻는 주관적인 지표들로 구성되어 있다. 또한 「정부업무등의평가에관한기본법」에 의해 정부기관별, 혹은 자치단체별로 실시되는 평가사업을 위해 구축된 지표체계 속에도 객관적인 지표들 외에 측정대상이 되는 시민들(targeted citizens)의 주관적인 만족도 지표들이 상당한 비중을 차지하고 있다.

객관적 성과지표의 종류에 관한 견해는 연구자에 따라서 조금 차이가 있다. 일반적으로 가장 엄격한 의미에서의 객관적 지표란 공공서비스 생산과 전달과정의 각 단계별로 투입(input), 내부과정(internal process), 업무완수정도(output)를 계량적으로 측정할 수 있도록 고안된 지표를 의미한다(Poister, 2003: 52-55). 또한 조직내부에서 자료 생산자의 주관적 판단이 배제된 채 정부활동의 각 단계의 결과를 나타내는 정보를 포괄적으로 객관적 정보 혹은 경성지표로 간주하기도 한다(Brudney & England, 1982: Wang & Giankis: 1999). 현재 우리나라의 각 중앙정부 기관들과 지방자치단체들이 업무평가 및 기관평가를 위해서 개발한 지표들을 검토해 보면 객관적 지표의 범위를 넓게 해석하여 계량화 지표와 객관적인 내부 자료들을 사용하고 있는 것으로 보인다. 일반적으로 이러한 객관적인 성과지표체계를 설계하기 위해서 전문가들은 평가대상업무에 대한 정밀한 분석을 거쳐 업무의 성격과 과정, 그리고 목적, 거시적으로는 해당 업무의 근거가 되는 법률과 지침에 이르기까지 광범위한 검토를 하게 된다. 이러한 과정 도중에 공공서비스의 특성상, 공공관료제의 정치적 성격과 조직적 특성상 정확한 분석작업이 이루어지기 어렵고 결과적으로 만족스러운 객관적 지표체계를 구축하기에 매우 큰 어려움을 겪게 된다. 때문에 이러한 어려움을 완화해보기 위해서 주관적인 지표를 일부 포함시키기도 한다.

원칙적으로 어떤 형태의 지표를 통해서 정부성과에 대한 측정을 하는가 하는 것은 선택의 문제이다. 이는 성과측정의 지표가 갖는 강한 도구적 성격(instrumental aspect)으로 인해서 성과측정 이면에 존재하는 정치적인 판단에 따라 이용되기 때문이다(Poister, 2003: 269, Williams, 2003: 653). 일반적으로 정치인들은 행정부에 대한 통제의 욕구가 강하므로 산출지표 중심의 객관적인 지표들을 선호하는 동시에 유권자들의 시각을 고려해서 시민들의 인식된 만족도를 측정하는 지표에 관심이 많다(Bruijn, 2002). 시민들은 공공서비스에 대한 최종 인식도를 측정하는 주관적 지표에 대한 선호도가 높은 것이 일반적이다(Behn, 2003: 591). 공무원들은 성과측정지표에 대한 관심보다는 측정목적과 측정결과의 활용내역에 관심이 많다. 이에 따라서 측정지표에 대해서 양면적인 행태를 보인다. 공무원들은 평가에 대한 업무가 가중되는데 대한 부담이 크고, 업무내용에 대한 노출을 꺼리는 마음 때문에 정보공개의 부담감이 적은 주관적인 지표를 선호하지만, 그 보다는 성과측정의 목적이 관리적인 차원(management purpose)이 아니라 자원배분의 능률성을 확보하는데 있을 때 어떤 형태의 지표이든지 성과측정 자체를 회피하려 한다(Wang & Giankis: 1999, 549).

각각 지표가 갖는 특성이 다르고, 성과측정의 목적이 다양할 수 있으므로 최선의 지표체계에 대한 판단을 내리는 것은 쉬운 일은 아니다(Behn, 2003). 그러나 측정지표로서 확보해야 하는 필수적인 요건(bottom line)은 지표의 타당성(validity)과 신뢰성(reliability)을 확보하는 것이다. 성과측정지표가 타당성을 확보하기 위해서는 측정대상이 되는 정부활동과 그 결과를 명확하게 측정해야 한다. 공공서비스를 측정하는 타당한 지표를 만드는데 가장 큰 어려움은 공공서비스가 갖는 집합적 서비스재라는 특성에 기인한다(민진, 2002: 23). 때문에 정부활동의 내용과 결과를 측정하는데 있어서 외적인 변수들이 개입될 여지가 많다. 예를 들어 민원행정업무들은 소관 행정관청 외에 소방서와 경찰과 관련된 업무들이 많다. 그런데 민원업무에 관한 전체적인 만족도를 묻는 설문조사를 실시할 때 이러한 민원업무의 복합적 성격은 측정대상에 포함되지 않는다. 왜냐하면 주민들은 그들이 소관 행정관청에 와서 경험하는 주관적인 만족도를 설문조사에 표현하는 것이지 복잡한 민원업무의 내부 사정에 대해서는 별로 알지 못한다. 또한 정부예산의 적법한 집행비율도 정부성과를 나타내는 지표로 활용되는 경우가 많은데 이와 같은 지표들 역시 타당성이 결여된 지표들이라고 할 수 있다. 예를 들어 공무원 교육훈련의 성과를 측정하는 지표로서 교육목표인원대비/교육수료자 비율이 공무원 교육훈련의 타당한 지표라고는 하기 어렵다는 것이다. 때문에 수료자들의 교육만족도 조사를 지표 중 하나로 포함하는 경우가 많다. 정부성과측정지표의 신뢰성(reliability)이란 같은 측정지표를 사용했을 때 동일한 측정결과를 생산해야 한다는 것이다. 이는 사회조사방법론 이론에서 매우 일반적인 내용이다(Singleton & Bruce, 1999: 113). 보통 측정결과가 동일하게 나타나지 않는 주요 원인은 평가자의 개입에 의한 것이거나, 측정대상의 성질이 변화할 때이다. 평가자가 평가지표와 평가대상에 대한 충분한 이해가 부족하여 평가과정상 일관성을 놓치게 되거나, 혹은 측정대상이 과중한 평가업무부담과 평가결과에 대한 위기의식으로 크게 위축될 때 동일한 지표체계를 통한 평가라고 해도 평가결과에 영향을 미칠 수 있는 방어적인 행태(defensive routine)를 보인다. 보통 정부성과측정과정에서 동일한 지표를 사용하고, 그러한 지표들을 최대한 계량화시키려는 것은 지표의 신뢰성을 확보하기 위한 노력이라고 할 수 있다. 그러나 그보다는 지표체계를 핵심적인 성과요인(key performance factor)을 중심으로 구축하는 것이 평가지표에 대한 신뢰성을 높이기 위해서 유효한 방법일 수 있다.

현재까지는 연성지표 체계와 경성지표 체계 중 한쪽을 선택하면서 그 지표체계가 갖고 있는 측정의 타당성과 신뢰성의 한계를 극복하려는 여러가지 노력을 하고 있는 것이 현재 우리나라의 실정이라고 할 수 있다. 최근에 이러한 문제점을 극복하기 위해서 양자를 통합하려는 시도들이 보이고 있다. 예를들어 국무조정실에서 주관하고 있는 중앙부처들에 대한 주요 사업별 자체업무평가와 행정자치부에서 주관하는 지방자치단체들의 자체업무평가 지표체계들을 검토해 보면 경성지표와 연성지표를 모두 측정하고 있다. 그러나 이들 지표체계들이 모두 부서별, 사업별로 구성되어 있다. 즉 각 행정부서별로 목표체계를 구성한 후에 각 목표를 측정하기 위한 사업별 지표를 구축한 것이다. 따라서 부서별로 지표수에 조금씩 차이가 있을 수도 있고, 물론 가중치에서도 변화가 불가피하다. 때문에 조직개편이나 사업의 변경 및 종료 시에는 다른 지표를 구성하여 새로운 지표체계를 만들어야 한다. 또한 여러부서와의 협력을 통해서 추진되는 사업의 경우에는 여러개 부서의 지표를 통합하여 측정해야 하는데 아직까지는 부서간 상대적 비교평가라는 한계로 인해서 이러한 종합적 사업에 대한 타당도와 신뢰도가 높은 측정은 어려운 상황이다. 따라서 부서·사업 단위의 평가보다 핵심성과 요인(key performance driver)을 추출하여 이를 평가하는 것이 바람직한 대안일 수 있다.

Ⅲ. 공공서비스 품질평가 측정지표 체계

이 연구에서는 지난 7년동안(1997-2003년) 행정학 분야의 주요 저널들과 일부 민간부문의 경영학 관련 전문학술지에 소개된 공공서비스의 품질평가에 관한 연구들이 채택한 품질평가지표체계를 검토했다. 국내행정학 관련 주요 학술지(학술진흥재단등재 및 후보지) 모두를 검토했으나 공공서비스 품질평가에 관한 논문들을 검토하는 과정에서 일부 학술지들은 관련된 논문이 발표되지 않아 불가피하게 일부 학술지들은 제외되었다. 따라서 이 연구에서 사용된 논문은 모두 7개 학술지 총 15편 논문이다. <표 2>는 이러한 검토결과를 요약한 것이다. 검토결과가 보여주듯이 대부분의 품질평가지표체계들은 유형성(tangibles), 신뢰성(reliability), 대응성(responsiveness), 보증성(assurance), 감정이입(empathy)을 포함하는 SERVQUAL 모델을 원형으로 채택하고 있는 것으로 밝혀졌다. SERVQUAL을 원형으로 삼고 각 측정대상의 특수성을 고려하여 일부 지표를 수정·보완한 지표체계가 대부분이었으며, 일부 지표체계는 연구자의 판단에 따라서 SERVQUAL이 아닌 다양한 차원의 변수들을 포함하고 있다. 이러한 연성지표가 주류를 이루고 있는 지표체계가 아닌 경성지표와의 일부 혼합을 통해 서비스 품질을 측정하려는 시도는 조은경(2000)의 연구가 유일하다. 이 연구에서는 다른 보편적인 연성지표들 외에 서비스 생산을 위해 사용된 인력, 장비, 시설, 예산의 투입정도와 결과와 같은 경성지표들을 활용하여 서비스 품질측정을 시도했다. 이렇게 SERVQUAL과 같은 정형화된 지표체계를 통해서 서비스 품질평가를 할 때 가장 큰 장점은 지표체계의 안정성을 확보하므로 평가결과의 신뢰성을 확보할 수 있다는 점이며, 단점은 정형화된 지표를 다양한 서비스 분야에 적용하려는 과정에서 평가결과의 타당성은 매우 취약해질 수 있다는 점이다(송건섭, 이환범, 2002: 255).

) 한국행정학보, 한국정책학보, 한국사회와 행정연구, 한국지방자치학회보, 한국정책과학학회보, 한국마케팅관리학회, 한국인간관계학회보

<표 2>가 보여주듯이 많은 선행연구들은 이러한 문제점을 인식하고 각 대상 서비스 분야에 기존의 정형화된 모형을 최대한 수정·보완한 것으로 이해된다. 따라서 기존의 인식된 만족도 중심의 지표체계를 구성할 때는 선행연구들이 보편적으로 선정한 변수들을 최대한 반영하여 이를 단순화하는 연구가 필요하다. 기존의 선행 연구들이 설정한 각 항목들은 공공서비스의 특수성을 고려하여 설정된 나름대로의 타당성을 확보한 결과들이므로, 이들 변수들을 최대한 고려한 수정된 지표체계를 도출하는 것이 바람직할 것이다.

공공서비스의 품질을 평가한 선행연구들이 지닌 또다른 공통점은 평가방법이 시민들의 직접적인 인식(perception), 주관적인 만족도를 설문이나 면접방식으로 자료를 수집하고 검증했다는 점이다. 연성지표, 곧 주관적 지표에 의존하여 공공서비스에 대한 품질평가를 실시했다는 것이다. 이는 앞서 논의한 주관적 지표의 문제점을 대부분의 선행연구들이 내포하고 있다는 것이다. 설문조사 방식을 통해 시민들에게 공공서비스에 대한 품질을 직접적으로 질문하는 방식은 □질문대상이 되고 있는 시민들이 해당 공공서비스에 대해 충분한 정보를 갖고 있다(informed citizens)□는 전제를 두고 있다(Swindell & Kelly, 2000: 32). 그러나 실제로 질문대상이 되는 시민들이 공공서비스에 대한 충분한 이해를 하고 있는 경우는 매우 드물다. Swindell & Kelly (2000)는 이러한 현상을 일종의 귀인오류(attribution error)라고 지적한다. 이들이 말하는 귀인오류란, 시민들은 실제로 정부가 공급하지 않거나, 서비스 생산과 전달과정에서 정부의 비중이 크지 않은 부문에 대해서도 정부가 그러한 서비스를 공급하고 있다는 착각을 많이 한다는 것이다.

<표 2> 공공서비스의 품질평가를 위한 주요 변수와 지표체계

저자(연도)	주요변수	평가방식	지표체계
황명찬 이성복 권경득 (1997)	인구통계학적 변수, 행정민원관련 변수, 공무원의 자질에 관한 변수, 공무원의 부정적 측면에 관한 변수, 행정서비스의 질, 행정서비스에 대한 만족도, 행정기관의 전반적 업무수행에 관한 주관적 평가점수	설문조사	연성지표
권경득 (1997)	전문성, 공정성, 효율성, 신속성, 정확성, 신뢰성, 주민의사반영도, 대주민홍보, 이용편의성	설문조사	연성지표
신종화 (1999)	대응성, 보증성, 유형성, 동조성,신뢰성	설문조사	연성지표
허정옥·김정희(2000)	공감성, 반응성, 신뢰성, 유형성, 설득성	설문조사	연성지표
조은경 (2000)	공공서비스에 대한 전체적인 만족요인, 지역별요인, 객관적서비스전달상태요인, 사회경제적 지위요인, 주관적심리상태요인	설문조사	연성과 경성 혼합
이상수 (2000)	신뢰성, 업무태도(친절성), 이용편리성, 쾌적성	설문조사	연성지표
라휘문,박희정(2001)	대응성, 접근성, 쾌적성, 편리성, 신속성, 정확성, 친절성, 공정성	설문조사	연성지표
하영수 (2001)	홈페이지에 대한 관심도, 이용도, 편리성, 기술성, 전반적인 만족도	설문조사	연성지표
강인호 외 (2001)	민원안내 및 접근용이성, 공무원의 대민친절도, 이용편의성, 전문성, 업무처리태도, 업무처리편리성, 편의·쾌적성	설문조사	연성지표
박기관 (2001)	접근용이성, 편리성, 신속·정확성, 친절성, 쾌적성, 대응성, 형평성, 인구통계학적변수, 전반적인 만족도	설문조사	연성지표
박중훈 (2001)	접근용이성, 편리성, 신속·정확성, 쾌적성, 대응·· 환류성, 공정성	설문조사	연성지표
최병학 (2002)	공손·친절 응대의 만족도, 고객입장에서 업무처리 만족도, 행정서비스의 만족도, 잘못된 서비스 보상조치 인식도, 행정서비스 이행기준 만족도	설문조사	연성지표
김영희* (2002)	사전정보의 제공여부, 담당자에 대한 접근성, 시설의 쾌적성, 공무원의 친절성, 업무처리의 정확성	서류조사	연성지표
송건섭** (2003)	대응성, 보증성, 유형성, 공감성, 신뢰성	문헌조사
안승호 (2003)	의료서비스-신뢰도, 업무태도, 이용편리성, 시설및 환경 버스서비스-쾌적성,친절성,안전운행실태,대중교통체제 청소서비스-수거작업 및 과정, 불만사항처리, 쓰레기봉투, 미화원·청소차량의 인적측면·물적측면	방문조사	연성지표

* 이 연구에서는 설문조사된 선행 자료를 활용하여 연구결과를 생산하였음

** 이 연구는 연구변수에 관한 개념적 연구(conceptual study)이다.

시민들의 공공서비스에 대한 주관적인 인식에 영향을 미치는 요소로서 몇 가지를 들 수 있다. 첫째로 시민들의 사회경제적 수준이다. 미국의 경우에는 공공서비스에 대한 만족도 조사에서 저소득 지역의 주민들이 중산층 이상 지역의 주민들보다 서비스에 대한 만족 정도를 낮게 평가하는 경향이 있는 것으로 보고된다. 또한 지역사회의 특징(neighborhood characteristics)도 영향 요인이 될 수 있다. 일반적으로 지역사회의 서비스 욕구수준이 높을수록 공공서비스에 대한 평가는 매우 낮게 이루어진다. 또한 지방정부의 특징 자체가 시민들의 만족도 조사에 영향을 미친다. 정부와 시민과의 관계 역시 이러한 만족도 조사에 큰 영향을 미치게 된다(Holzer, 2002: 151). 이러한 여러 가지 외생적 원인들과 이들 사이의 복잡한 상호작용으로 인해서 주민들의 공공서비스에 대한 평가는 공공서비스의 품질이라고 하는 복잡한 대상을 측정하는 도구로서의 타당성에 적지 않은 훼손을 받게된다.

우리나라에서는 1990년대 중반부터 서울시를 중심으로 본격적으로 공공서비스에 대한 주민만족도 조사가 도입되기 시작하여, 각 지방자치단체와 중앙정부의 각 기관들이 서로 앞다투어 각각의 공공서비스에 대한 소비자(고객) 만족도 조사를 실시했다. 서울시의 경우 1999년부터 2002년까지 지속적으로 공공서비스에 대한 시민만족도 조사를 실시해왔다. 발표된 시민만족도 결과를 보면 동일 분야에 대한 시계열적 측정 결과 각 자치구 사이의 상대적인 순위에는 큰 변화가 없는 것으로 나타났다(서울시, 2002). 이는 표준화된 도구를 사용하여 평가자의 개입 여지를 최소화하는 경우 평가결과의 신뢰성을 확보할 수 있다는 사회조사이론의 내용을 확인하는 부분이다. 그러나 이러한 만족도 조사 위주의 공공서비스 평가는 각 피평가집단으로부터 상당한 반발과 의의 제기를 받기에 이르렀다. 피평가집단의 주장의 요점은 주민들의 주관적인 인식을 묻도록 한 지표는 공공서비스라고 하는 복합적인 대상을 측정하는데는 지나치게 단순하다는 것이다(황아란, 2003: 34-37). 어떤 종류의 평가이든지 피평가기관으로부터 환영받는 평가를 하기란 매우 어려운 것이다. 그러나 피평가집단이 평가체제와 그 결과를 수용하지 않는다면 평가사업의 가장 핵심적인 목표인 □피평가집단의 행태변화와 성과향상□이라는 목적의 절반은 실패하는 것이다. 왜냐하면 평가사업을 통해 얻게된 성과향상의 정보를 피평가집단이 수용하여 성과향상에 반영토록 하는 것이 가장 중요한 과정이기 때문이다(Poister, 2003: 267; Williams, 2003: 652-654). 연성지표를 위주로 하여 만족도 조사결과에 따라 평가를 받는 피평가기관들의 입장에서는 만족도 조사결과가 그들의 성과향상에 주는 정보가 너무나 빈약하다는 문제점이 있다. 만족도 조사가 시민들이 해당 공공서비스에 대해서 느끼는 주관적·심리적 만족정도를 측정하는 것이므로, 거기서 얻을 수 있는 성과향상을 위한 정보는 매우 적다는 것이다. 즉 해당 서비스의 현재의 시민욕구충족정도에 대해서는 직접적으로 다양하게 많은 정보를 얻을 수 있지만, 공공서비스의 성과를 결정하는 요인에 대한 함의는 빈약한, 이른바 DRIP(data rich, but information poor) 현상이 나타난다(Poister, 2003: 6). 때문에 연성지표체계를 기본틀로 하고 있는 기존의 만족도 조사 중심의 서비스 품질평가 모델에 수정이 필요한 것이다.

이상에서 논의된 바와 같이 품질을 결정하는데 다양한 원인을 지닌 공공서비스에 대한 타당성 있고 신뢰성이 높은 품질평가를 하기 위해서는, 기존의 연성지표 이외에 주민들이 직접적으로 인식하지 못하는 조직 내부 프로세스의 포괄적인 측면(back-stage)을 측정할 수 있는 경성지표 체계의 적용이 필요하다. 이를 위해서 이 연구에서는 현재 국내외적으로 가장 보편적으로 활용되고 있는 서비스 품질평가 지표체계 중에서 연성지표체계와 경성지표체계를 다양하게 검토하여 공공서비스 품질평가에 부합할 수 있도록 수정·보완하는 작업을 해야한다. 그리고 이 두 가지 종류의 지표를 하나의 체계 속에서 운영할 방안을 모색해야 한다.

Ⅳ. 공공서비스 품질평가를 위한 혼합적 지표체계 도출

<그림 1>은 공공서비스 평가를 위한 혼합 지표체계의 개념구성이다. 이 혼합 지표체계는 이원적으로 구성되어 있다. 공공서비스 품질평가를 위해 가장 보편적으로 많이 사용된 연성지표(시민만족도 조사, service quality index, SQI)를 활용한 조사가 이루어지고, 이러한 외적인 성과(on-stage performance)를 창출하는데 중요한 조직내부적 요인들(back-stage performance)을 경성지표를 통해 평가하는 서비스 잠재력(service potential index, SPI) 평가가 이루어지도록 설계된 것이다.

1. 연성지표체계의 개발: 주관적 만족도 조사 지표체계

앞에서 논의한대로 서비스 품질평가에 있어서 많은 선행연구들이 SERVQUAL을 원형으로 삼고 이를 토대로 수정·보완하는 수준에서 지표체계를 구축하였다. 그러나 SERVQUAL이 공공서비스의 평가를 위해 그대로 활용되기에는 고려되어야 하는 몇 가지 논점들이 존재한다. 첫째는 공공서비스는 민간재와는 달리 집합적 서비스재의 성격을 갖고 있으므로 해당 서비스를 둘러싼 물리적·환경적 요인들을 고려해야 한다는 것이다. 여기서 말하는 물리적 환경적 요인이란 접근용이성과 외적인 미관이나 청결 및 편리성을 의미한다. 이러한 요소는 SERVQUAL의 분석에서는 큰 비중을 두지 않은 것이다. 앞서 제시한 몇몇 선행연구들이 접근용이성과 쾌적성 등 서비스 외적인 물리적 환경요인을 언급한 것은 공공서비스 부문에 적용할 때 SERVQUAL의 이러한 문제점을 인식한 것이다(라휘문, 박희정, 2001, 박중훈, 2001, 안승호, 2003; 이유재&김우철, 1998: 83). 이외에 기존의 SERVQUAL 지표체계를 과정품질과 결과품질로 단순화하여 시민들의 만족-불만족 요인의 소재와 무엇보다 결과중심의 가치에 큰 비중을 두었다. 여기서 말하는 과정품질이란 어떻게 서비스가 제공되었는가에 대한 평가이고, 결과품질이란 고객이 서비스 제공자와의 상호작용의 결과로 얻은 산출물에 대한 평가를 의미하는 것이다(안승호, 2003, 5). 이는 우리나라의 서비스 품질평가 부문에서 널리 사용되는 한국서비스품질지수(KS-SQI)의 중요한 논리이다. 이상의 과정품질, 결과품질, 환경품질의 세 가지 하위측정부문을 설정한 것은 SERVQUAL을 수정·보완 한 것으로 이러한 지표체계는 공공서비스의 특징을 충분히 담고 있지는 못하다.

<그림 1> 공공서비스 지수의 개념구성

공공서비스에서 시민들을 바라볼 때 중요한 가치는 서비스에 대한 구매능력이 없는, 즉 민간부문에서는 우선적인 고려의 대상이 되지 못하는 사회적 취약계층에 대한 배려, 그리고 공공안전에 대한 배려인데, 이것들은 민간재와는 달리 공공서비스 부문에서 반드시 고려해야 하는 요소들이다. 이는 공공서비스는 모든 잠재적 사용자들을 고객의 범주에 포함하여 보편화된 서비스가 제공되어야 한다는 공공재에 대한 규범적 요구를 반영한 것이다. 이외에도 서비스에 대한 소비자들의 다양한 선택의 가능성이 매우 제한적인 공공서비스는 소비자의 안전을 위한 배려를 우선적으로 해야한다는 필요성을 측정지표 속에 포함하고 있어야 한다. 이렇듯 공공서비스를 평가하는 지표체계는 무엇보다 종합성과 보편성을 내포하고 있어야 한다(Glaser & Hildreth, 1999: 49). 이러한 논의를 토대로 하여 <그림 2>에서 보는 바와 같은 연성지표의 전체적인 체계를 구상할 수 있다.

<그림 2> SQI 모형설계

이러한 서비스 품질지표체계가 실제 구체적인 특정 서비스 분야에 활용되기 위해서는 각 분야의 특수성을 적절히 반영할 수 있도록 일부분 수정·보완(customizing)될 수 있다. 그러나 네 가지 차원의 본질적인 취지를 손상하는 것은 바람직하지 않다.

2. 경성지표체계의 개발: 서비스 잠재력 측정지표 개발

연성지표를 통한 시민만족도 조사 지표체계의 경우에는 SERVQUAL이라는 매우 타당하고 보편적인 지표체계의 원형과 우리나라의 서비스품질지수(KS-SQI)를 토대로 공공서비스의 특성을 반영하는 차원에서 지표체계를 구성했다. 이외에 공공서비스의 외형적인 품질을 결정하는 독립변수(drivers)에 대해서는 다양한 지표체계들이 활용되고 있다. 여기서는 공공서비스의 품질결정요인들을 측정하는 기존의 지표체계들을 폭넓게 검토하여 공공서비스의 포괄적인 품질결정요인들을 도출하고, 이를 측정할 수 있는 지표체계를 제시하고자 한다.

유럽품질상(EFQM Excellence Model)은 유럽품질관리재단(European Foundation for Quality Management)에서 비영리조직의 품질평가를 실시할 때 활용하는 모형이다. 이 모형의 가장 큰 특징은 리더십을 가장 중요한 요인으로 꼽고 리더십이 조직의 정책, 전략, 사람과 파트너십, 그리고 자원에 영향을 미치고, 이러한 영향이 프로세스를 거쳐 조직의 성과에 영향을 미치는 것으로 개념화했다는 것이다. Charter Mark는 영국정부에서 공공서비스의 향상을 장려하고 보상하기 위해 제정한 시상제도이다. 이 시상에서 상정한 공공서비스의 품질의 최우선적 결정요인은 서비스 표준, 커뮤니케이션, 자문이고, 2차적 결정요인은 접근성 및 선택, 자원의 활용, 공정성, 불평관리, 그리고 다음단계의 결정요인은 타인과의 협력과 지속적인 향상으로 모형화 되어 있다. 캐나다 공공품질평가지수(Canadian Quality Criteria for Public Sector)는 캐나다 정부가 생산성이 높은 공공조직을 위한 공공서비스 품질 기준으로 제정한 모형이다. 이 모형에서 공공서비스 조직의 성과에 영향을 미치는 품질 가장 우선적인 결정요인으로 리더십을 꼽았다. 그 다음으로는 기획, 고객/시민 중심, 사람중심, 프로세스관리, 파트너십으로 모형화 하였다. 말콤 볼드리지 국가품질상은 가장 널리 사용되는 품질평가 모형으로 공공부문에도 널리 적용 가능한 것으로 알려져 있다. 이 평가지표에서는 리더십을 가장 우선적인 품질의 결정요인으로 상정하고, 이외에는 프로세스 관리, 인적자원개발관리, 전략적 계획, 정보와 분석으로 꼽았다. 이 모델에서는 품질의 최종 결과는 고객만족과 재정적 성과로 이해하고 있다. 싱가포르의 공공서비스 상(Service Excellence Award in  Singapore, SEA) 은 싱가포르 정부에서 공공서비스의 품질을 제고하기 위해 제정한 시상제도로서 이 평가모델에서도 리더십을 가장 우선적인 품질의 결정요인으로 간주하고 있다. 리더십 이외의 결정요인은 기획, 정보, 사람이며 이러한 요인들은 프로세스를 거쳐 고객에게 전달되는 구조로 되어있다. 한국 서비스 품질지수(KS-SQI)는 산업자원부와 표준협회에서 평가하는 민간서비스에 대한 품질평가 모형이다. 이 평가모델에서는 리더십, 전략, 시스템, 인적자원, 기업문화를 서비스 품질의 주요 결정요인으로 상정하고 있다. 이 지표는 최근 공공서비스에 대한 평가지표로도 활용되고 있다.

) http://www.efqm.org/

) http://www.chartermark.gov.uk/

) http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/opepubs/otherpubs/cqcps1_e.asp

) http://baldrige.nist.gov/

) http://www.mof.gov.sg/aboutus/mission/pol_str_out3_the.html

) http://www.servqual.or.kr/Ks-sqi/sqi_1.html

앞에서 설명한 지표들은 대부분 공공서비스의 품질평가 지표체계로 활용되는 지표들로서 대부분 경성지표들로 구성되어 있다. 서비스 분야별로 일부 연성지표를 활용하여 평가하는 항목도 있지만 전체적으로는 평가전문가들이 객관적인 내부자료를 검토 분석하여 최대한 계량화한 형태의 자료를 토대로 평가를 하도록 되어있다.

<표 3>은 이상에서 논의된 서비스의 품질을 결정하는 중요한 결정요인들(drivers) 10가지를 도출한 결과이다. 이들 10가지 결정요인들을 구체화하면 다음과 같다. 서비스 품질을 결정하는데 리더십은 크게 두 가지 차원에서 중요한 영향을 미친다. 첫째는 구성원들에게 명확한 조직의 비전을 제시하고, 적절한 유인기제를 활용하여 서비스 품질향상을 위한 강력한 동기를 부여한다(Bowen & LawlerⅢ, 1995: 74).

<표 3> 기존 모형의 Drivers 탐색 - 비교표

구분	말콤 볼드리지상	데밍상	유럽품질상	표준협회 품질경영상	고객만족 경영대상	Charter Mark	캐나다 CQCPS	싱가포르 SEA
리더십	○	○	○	○			○	○
전략계획	○	○	○	○	○		○	○
고객 및 시민지향	○			○	○	○	○	○
정보와 분석	○	○		○	○			○
인적자원 중시	○	○	○	○	○		○	○
프로세스 관리		○	○	○	○		○	○
지속적 향상노력				○	○	○	○
파트너십			○		○		○	○
예산 및 자원관리						○
사회적 책임	○					○		○

둘째로 조직의 운영상황에 대한 상시적인 진단을 통해 제공되는 서비스에 대한 품질을 통제한다(Church, 1995; Heimovics, Herman, & Coughlin. 1993; Schneider, Brief & Guzzo, 1996). 우리나라의 정부조직에서 리더가 다양한 인센티브를 활용하는데는 적지 않은 한계가 있다. 일반적으로 민간분야에서 각종 승진과 같은 비물질적 유인기제가 정부조직에서는 엄격한 제도적인 한계로 인해서 강력한 유인기제로 활용되기 어려운 것이 현실이다. 때문에 정부조직에서는 물질적 보상을 많이 활용하고 있는데 이 역시 법적, 제도적인 기준이 마련되지 않고 리더의 재량에 따라서 제한적으로 주어지므로 실효성 있는 유인기제로 작용하는데는 어려움이 많다. 따라서 이러한 보상기제에 대해서는 광범위하게 물질적, 비물질적 보상 모두를 포함하여 포괄적으로 평가할 필요가 있다. 현재 우리나라에서는 정부조직들이 저마다 다양한 형태의 평가제도와 성과관리시스템을 활용하여 구성원들에게 동기를 부여하거나, 효율적인 자원관리를 위해 노력하고 있다. 또한 조직 관리자들은 조직진단이나 경영평가와 같은 조직성과에 대한 과학적인 모니터링 사업을 하고 있다. 따라서 리더에 의한 이러한 노력들과 이에 따른 실적을 서비스 품질평가에 반영할 필요가 있는 것이다.

리더십 요인과 함께 조직자원의 활용과 효과적인 운영은 서비스 품질을 결정하는데 중요한 요인으로서 대부분의 평가지표 속에 보편적으로 포함된다(Heimovics, Herman, & Coughlin. 1993: 421). 현재 우리나라에서 실시하고 있는 조직의 성과평가 혹은 기관평가에 활용되는 대부분의 지표체계 속에서 조직의 주요 자원으로서 평가대상이 되는 것은 인적자원과 재정적 자원이 대부분이다. 이외에 현대 조직관리에서 지식자원의 중요성이 크게 대두되고 있다. 현재 행정자치부가 주도가 되어 정부의 주요 지식자원을 관리하기 위한 노력이 가속화되는 것도 이와 같은 변화의 추세를 반영한 것이라고 할 수 있다. 따라서 기존의 공무원 제안제도, 예산 성과급 제도, 그리고 지식관리시스템을 통한 조직구성원들의 지식자원에 대한 관리상황을 평가하는 것이 바람직할 것이다. 앞서 제시한 <표 3>에서 볼 수 있듯이 조직의 자원에 대한 이러한 포괄적인 평가는 보편적인 추세이다.

<그림 3> SPI 지표체계의 구성

현대 정부조직은 공공서비스를 창출하는 유일한 주체로서의 권위를 상실한지 오래이다. Donnelly(1999)는 공공서비스의 창출과정에 관여하는 조직내외의 이해관계자들의 범위를 매우 광범위하게 설정했다. 정부가 이들 다양한 이해관계자들을 충분히 배려하여 공공서비스를 창출하는 과정에서 이들의 만족도를 높일 수 있는 노력을 기울여야 한다. 현재 우리나라에서도 이미 민간 사업자들이 정부조직과의 파트너십을 통해서 공공서비스를 창출하는 과정에 직·간접적으로 관여하고 있다. 또한 자원봉사자나 시민단체 등과 같은 외부 조직들도 공공서비스의 중요한 생산자, 혹은 전달자로서의 역할을 광범위하게 수행하고 있다. 그럼에도 현재 우리나라의 정부 기관들은 이들 이해관계자들에 대한 지속적인 지원과 필요한 관리활동을 하지 않고 있다. 대부분 비정기적으로 민간위탁업체에 대한 감독이나 민간위탁에 대한 효과성 평가 정도를 하고 있는 실정이다. 그외 민간단체 등 외부 단체들과의 실질적 협력활동에 적극 나서고 있지는 못하다. 따라서 공공서비스를 평가하는 지표 속에 이들 이해관계자들과의 관계를 평가하는 항목을 추가하여 지속적으로 이해관계자들의 관계를 모니터링 하는 것이 필요하다.

) 서비스 이용자 및 소비자 (users and consumers)·미래 또는 잠재적 이용자 (future or potential users)·배제된 이용자 또한 비이용자 (excluded and non users)·일반시민 (citizens)·지역사회 (local communities)·지방의원 (elected members)·의사결정자 (decision-makers)·공무원 (employees)·여타 공공기관 (other public agencies)·영리·자원봉사단체 (commercial and voluntary sector partners)·전문기관 (professional associations)·전체로서의 사회 (society as a whole)

업무 프로세스를 지속적으로 개선하고 시민중심적으로 설계하는 것은 이미 우리나라의 행정자치부를 중심으로 지속적으로 지방자치단체들에게 요구되고 있는 사항이다. 중앙정부 기관들에 있어서도 일하는 방식의 개선과 민원절차의 개선과 결재단계의 축소 등이 업무 프로세스의 지속적인 관리를 위한 구체적 노력들이다. 현재까지는 정부 조직들을 대상으로 해서 이러한 업무프로세스의 지속적인 개선을 요구하는 활동은 행정자치부나 일부 광역자치단체들에 의해 일시적으로 시행하는 몇몇 평가사업들이 전부이다. 때문에 이러한 프로세스 개선 관련 평가지표를 상시적인 공공서비스 품질평가의 지표 속에 포함하여 지속적으로 모니터링하는 것이 필요하다.

이상의 평가 항목의 구성요소를 내용별로 구분하여 4개 차원으로 나눌 때 <그림 3>과 같은 서비스 잠재력 지수체계를 구성하게 된다. 이렇게 연성지표와 경성지표로 이원화(二元化)된 지표체계를 하나의 지표체계로 혼합한 경우에 이루어지는 구체적인 자료수집방법은 <그림 4>와 같다. <그림 2>의 구조를 따라서 연성지표들로 구성된 SQI는 선행 연구들과 같이 시민들의 주관적인 판단을 묻는 설문조사 방법으로 자료를 수집한다. 서비스 잠재력(SPI) 평가는 <그림 3>와 같은 구조를 이룬 지표체계에 의해서 피평가기관들로 하여금 최대한 계량화된 경성데이터들을 제출토록 하여 전문가들이 서류심사와 방문 조사를 실시한 결과를 종합하여 서비스 잠재력 평가결과를 생산한다. 이 과정에서 평가주체들이 고려해야 하는 사항은 피평가기관의 업무부담을 최소화하기 위해서 각 평가항목에 해당하는 원자료(raw data)를 제출토록 해야 한다는 것이다. 또한 피평가기관의 사정에 따라서 일정한 포맷의 자료가 존재하지 않는 경우 평가과정에서 불이익을 받는 사례들이 있을 수 있는 것도 고려해야 한다. 예를 들어 조직진단이나 경영평가를 실시한 후 구체적인 환류실적을 제출토록 하거나, 업무분석 결과와 환류실적을 제출토록 하는 것도 피평가기관이 전문용역기관에 의뢰하는 수도 있고, 자체적으로 실시하는 경우도 있다. 따라서 이러한  따라서 상당한 차이를 보일 수 있다. 심지어 업무분장의 구체화 정도 역시 피평가기관에 따라서 상당한 차이가 있다. 때문에 서비스 잠재력을 평가하는 평가자들은 피평가기관에서 제출한 자료들을 우선 검토하여 이를 계량화한 후 평가점수를 산출한다. 이 과정에서 피평가기관의 업무와 자료의 특성을 반영하여 계량화 과정상에서 불이익을 받는 피평가기관이 없도록 주의해야 한다. 최종적으로 서비스 잠재력 지수가 산출되면 이를 피평가기관에 공개하고, 현장방문시 피평가기관에 소명의 기회를 부여해야 한다.

이러한 혼합지표체계를 운영할 때의 장점과 문제점을 요약하면 몇 가지로 정리할 수 있다. 첫째, 혼합지표체계는 무엇보다 종전의 연성지표체계 중심의 공공서비스에 대한 품질평가 측정방법에 경성지표의 장점을 최대한 수용하여 활용함으로써 지표체계의 타당성을 제고할 수 있다는 장점이 있다. 둘째, 핵심변수들이 모두 공공서비스 품질 결정요인을 최대한 담아내고 있어서 평가 대상 서비스 자체에 대한 평가 뿐만 아니라 다양한 서비스 분야간 상호 비교를 할 수 있다. 실제로 서울시는 2003년도 민원행정, 시립병원, 보건소, 청소행정, 시내버스 등 5개 서비스 분야간 서울 서비스 지수를 발표했다. 셋째로, 현재 다양하게 실시되고 있는 여러 평가사업을 상당부분 이 혼합모델 속에 포함하여 시행하므로 중복평가로 인한 피평가기관의 부담을 줄일 수 있다. 예를들어 행정자치부에서 시행하는 민원업무간소화 평가, 정부지식관리시스템(GKMS)운영평가, 일부 기관에서 실시하는 민간위탁평가, 기관 및 업무평가, 기관장 평가, 주민만족도 조사 등의 평가를 종합적으로 실시할 수 있을 것이다.

<그림 4> 공공서비스 지수의 평가방법

Ⅴ. 결  론

정부의 공공서비스가 지향하는 최고의 목적이 시민의 행복감을 극대화하는 것에 있다는 데에는 결코 이의가 있을 수 없다. 때문에 시민들에게 공공서비스에 대한 판단을 직접적으로 듣고 이를 토대로 공공서비스에 대한 품질을 평가하는 것이 단순하지만 가장 명쾌한 방법일 수 있다. 그러나 정부의 활동과 공공서비스의 구체적인 내용을 명확하게 이해하고 있지 못한 다수의 시민들의 주관적인 판단이 곧 공공서비스의 품질을 결정할 수 있는 타당하고 신뢰성 있는 근거가 될 수 있는지에 대해서는 의문의 여지가 매우 크다고 할 것이다. 물론 기존의 설문조사 중심의 연성지표에 의존한 품질평가결과를 어떻게 활용하는가에 따라서 연성지표 중심의 품질평가방법의 문제점은 상당부분 감소될 수 있다. 만일 예산자원 배분(financial distribution)의 근거기준으로서 연성지표 위주의 품질평가 체계를 활용한다면 공무원들로 하여금 상당한 위기의식을 느끼도록 유도하고, 결국 조직적인 저항심리를 자극할 수 있다. 그러나 정부의 정책결정권에 가까이 있는 정치인들과 공무원들로 하여금 공공서비스에 대한 시민들의 체감 만족도를 직접 목격할 수 있도록 함으로써 그들에게 자극을 주고, 때로는 인센티브를 부여하는 이른바 조직관리 방법(managerial purpose)의 하나로 활용한다면 공공서비스에 대한 주관적 인지도만을 측정하는 방법도 매우 긍정적인 의미를 가질 수 있다. 그러나 연성지표가 안고 있는 자체적인 문제점을 고려해볼 때 경성지표와의 체계적인 결합을 통해서 경성지표의 장점을 활용하는 것이 보다 바람직한 공공서비스에 대한 측정지표 체계를 구성하는 방법의 하나가 될 것이다. 이 연구는 현재 국내외에서 공공서비스의 품질평가방법론이 연성지표 위주로 이루어지는 것의 문제점을 지적하고, 연성지표와 경성지표를 혼합하여 보다 타당성 있고 신뢰성 높은 품질평가 지표체계를 제시하고 있다.

이 연구에서 제시된 측정지표체계는 선행된 다른 지표체계보다 안정적으로 운영될 수 있는 장점이 있으며, 다양한 서비스 분야에 수정되어(customizing) 폭넓게 응용될 수 있는 모형이다. 이러한 장점에도 불구하고 실제로 이 모형을 활용하여 공공서비스의 품질을 측정하고자 할 때 일부 지표는 해당 서비스의 특수성을 고려하여 평가주체 및 피평가 관련자들로부터의 폭넓게 의견수렴을 통해 수정되어야 하며, 양 지표체계를 통해 생산된 점수를 합산하는 과정에서 역시 이해관계자들의 합의를 도출해야 하는 숙제를 안고 있다.

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강황선(姜煌先): 뉴저지 주립대(Rutgers Univ.)에서 행정학 박사학위를 취득하고, 서울시정개발연구원 부연구위원을 역임한 후, 건국대 행정학과에 조교수로 재직중이다. 주 연구분야는 공공성과관리, 성과측정과 평가이며, 주요 논문으로는 □조직성과측정체제의 재설계방향□(2004) 등이 있다.

<E-mail: profkang@konkuk.ac.kr/논문접수일: 2004.8.08/심사완료일: 2004.11.18>