지방자치단체의 자체평가 활성화 방안

□지방정부연구□ 제8권 제3호(2004 가을) : 285∼304

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A Study of Furthering the Self-evaluation in Local Government

박 해 육(한국지방행정연구원)

지방분권의 가속화와 더불어 많은 권한과 책임이 지방자치단체에 위임되고 있는 상황에서 지방의 책임성 확보와 효율성 제고를 위해서 자체평가제도가 도입되어 실시되고 있으나 이에 대한 연구나 관심은 상당히 부족한 편이다. 따라서 본 논문은 현재 지방자치단체 차원에서의 자체평가가 어떻게 운영되고 있으며, 제도 및 운영상의 문제점은 무엇인지를 분석하였으며, 이러한 실태분석에 근거하여 지방자치단체의 자체평가제도 활성화 방안을 모색하였다.

2001년 평가기본법의 제정으로 자체평가의 법적인 근거뿐만 아니라 지방자치단체 차원의 성과관리를 위한 토대를 마련하였으나 아직까지 자체평가제도 및 운영과 관련하여 많은 문제점들이 나타나고 있다. 주요 문제점으로는 자체평가규칙 미제정 및 자체평가위원회 구성 미비, 자체평가에 대한 역량 부족, 자체평가결과에 대한 환류체계의 부족, 평가의 중복으로 인한 업무 과부담 및 비효율성 초래 등을 들 수 있다. 이러한 문제점을 해결하기 위해서는 관련법령의 정비, 규칙제정 및 자체평가위원회 구성, 자체평가제도 운영의 내실화, 환류체계의 구축, 평가제도의 통합 및 개선 등과 같은 다양한 방안들이 강구되어야 할 것이다.

주제어: 자체평가, 합동평가, 평가제도, 지방자치단체평가

I. 서  론

1. 문제의 제기

정책, 프로그램, 사업 등의 평가에 대한 논의는 1960년대 미국에서부터 시작되어 1970년대와 1980년대를 거처 현재까지 지속되어 오고 있다. 시대, 국가 등에 따라서 평가에 대한 내용이나 중점에 대해서 많은 차이를 보이고 있지만(Delien, 1997; Meyer, 2002), 그 중요성으로 인하여 국제적으로 평가가  더욱  확대·적용되고 있어 □평가시대□라고 부르기도 한다.

실질적으로 행정성과에 대한 체계적인 평가는 1990년대에 들어와서 실시되었으며, 대표적인 예로 미국의 정부성과및결과법(Government Performance and Results Act, 이하 GPRA)을 들 수 있다. GPRA는 미국 연방정부의 전체부서를 대상으로 수행하려는 프로그램의 목적, 달성목표 및 측정목표를 설정하고, 이에 대한 결과를 설명하도록 의무를 부과하고 있다. GPRA는 정부에 대한 신뢰성 향상, 정책의 유효성과 국민에 대한 책임성의 향상, 행정서비스 향상, 정부관리의 개선 등을 주요목적으로 삼고 있다(이근주, 2001). GPRA가 실시된 지난 10년 동안 산출, 효율성, 고객서비스, 품질 등의 측면에서 많은 개선이 이루어진 것으로 나타났다(GAO, 2004).

지방정부 수준에서 성과평가가 체계적으로 이루어지고 있는 국가로는 영국과 일본을 들 수 있다. 영국은 1990년대 초에 지방자치단체의 행정서비스에 대한 성과지표를 개발하였으며, 각 지방자치단체는 이 성과지표에 따라 매년 스스로 성과를 측정하여 그 결과를 공표하고 있다. 특히 종합성과평가(comprehensive performance assessment)제도가 도입된 2002년부터 지방정부가 수행하는 모든 업무에 대해 성과목표를 설정하고 매년 이를 평가하여 운영에 환류하므로서 지방자치단체의 업무와 서비스의 민주성, 효율성, 대응성을 지속적으로 향상시켜 나가고 있다(박희정, 2004a). 일본의 경우도 신공공관리에 대한 논의와 더불어 행정평가제도가 지방차원에 적극적으로 활용되고 있다. 1995년 미에현(三重縣)에서 □사무사업평가시스템□을 처음으로 도입하여 실시한 이래로 대다수의 자치단체가 자체평가를 실시하고 있으며(한국지방행정연구원, 2004: 48), 다양한 형태의 평가모델이 활용되는 것으로 나타났다.

지방자치단체의 자체평가 활성화 방안

□지방정부연구□ 제8권 제3호(2004 가을)

우리나라도 1998년 국민의 정부 출범과 함께 기존의 심사평가제도를 기관평가제도로 전환하였고, 2001년에는 □정부업무등의평가에관한기본법□(이하 평가기본법)의 제정으로 정부차원의 평가추진체계 확립뿐만 아니라 평가제도 정착의 기반을 제공하였다(이윤식□김지희, 2004: 199). 평가기본법은 특히 지방자치단체 평가제도의 법적인 근거를 제공함과 동시에 지방자치단체 차원의 성과관리를 위한 근거를 제공하고 있다.

그러나 지방자치단체평가는 현행 평가기본법에 명시되어 있는 3가지 유형의 평가 중에서 중앙행정기관에 의한 개별평가와 합동평가에 중점을 두고 있다. 자체평가는 2001년 1월에 제정된 평가기본법에도 불구하고 자체평가에 대한 연구가 일천하며, 지방자치단체가 수행하고 있는 자체평가에 대한 실태파악이 전혀 이루어지지 않아서 제도 운영실태, 문제점 등을 파악하지 못하고 있다. 따라서 여기서는 현재 지방자치단체 차원에서의 자체평가가 어떻게 운영되고 있으며, 제도 및 운영상의 문제점은 무엇인지를 분석하려고 한다. 이러한 실태분석을 통하여 지방자치단체의 평가역량 제고 및 자체평가제도 활성화 방안을 모색하는 데에 목적이 있다.

2. 연구의 범위 및 방법

전통적인 행정에서 시장의 논리와 민간경영기법의 도입을 중시하는 신공공관리로 전환됨에 따라서 정부업무 대한 평가방법 및 내용도 크게 변화하고 있다. 종래의 평가제도는 중앙의 시각에서 지방을 평가하는 데에 중점을 두고 있었으며 평가결과와 인센티브와 연계되지 못하는 경우가 대부분이었다. 이에 비해서 신공공관리는 산출, 특히 결과를 중시하며, 성과에 기초한 유연한 보수체계, 성과의 환류 등을 중시하게 되었다. 이러한 행정환경의 변화에 부응하여 자체평가를 활성화시키기 위해서는 현재 지방자치단체 수준에서 자체평가가 어떻게 운용되고 있는지에 대한 실태를 파악하여 그 문제점을 분석하고 그 개선방안을 모색하기로 한다.

) Wollmann(2003)은 신공공관리에 대한 논의가 활발하게 진행되던 시기의 평가를 □3세대 평가□(third generation evaluation)로 간주하고 있다.

본 논문에서는 지방자치단체가 수행하는 자체평가를 이론적인 측면과 실증분석적 측면으로 구분하여 분석하기로 한다. 이론적인 측면에서의 분석은 앞에서 간략하게 언급한 것처럼 관료제에서 신공공관리로 변화함에 따라서 평가제도의 발전에 어떤 영향을 미쳤는지를 살펴보기로 한다. 정부업무평가에 대한 환경변화로 인하여 자체평가에 대한 요구와 관심이 크게 증대되어 중앙의 시각에서 지방자치단체의 업무를 평가하던 관점에서 벗어나 지방자치단체가 수행하는 업무를 자체적으로 평가하기를 희망하고 있다. 따라서 중앙의 시책이 지방차원에서 얼마나 잘 시행하고 있는가에 평가의 중점을 두고 있는 기존의 합동평가나 개별평가보다 자체평가를 더욱 중시하는 방향으로 나아가고 있다.

분석적인 측면은 250개 지방자치단체를 대상으로 실시한 자체평가 운영에 대한 실태조사와 자치단체의 평가담당자를 대상으로 실시한 설문조사의 결과에 근거하고 있다. 설문조사는 2004년 4월부터 7월까지 실시되었으며, 총 130부를 배부하여 96.9%인 126부를 회수하였으며 이 가운데 유의성이 있는 설문지를 대상으로 분석이 이루어졌다. 또한 평가와 관련하여 16개 광역시·도의 평가담당자 워크숍에서 자체평가에 관한 인터뷰를 실시하여 빈도분석 위주의 설문조사 내용을 보완하였다.

) 본 논문의 설문과 인터뷰는 2004년 4월부터 7월까지 몇 차례로 나누어 실시된 행정자치부 주관의 자체평가 실무교육 및 워크숍에서 이루어졌다.

이 결과를 중심으로 자체평가제도의 운영실태, 문제점 및 활성화 방안을 모색하기로 한다. 우선적으로 2001년부터 시행된 자체평가가 어떻게 운영되고 있으며, 그 문제점은 무엇이며, 이를 어떻게 활성화시켜 나갈 것인가에 대한 분석을 통하여 지방자치단체의 자체평가제도의 정착과 발전에 기여하려고 한다. 본 논문에서 설명하고 분석하게 될 분석의 범위와 이론적 틀을 도식화하면 <그림 1>과 나타낼 수 있다.

<그림 1> 분석의 범위 및 준거틀

Ⅱ. 자체평가에 관한 이론적 배경

1. 자체평가제도의 도입배경

조직의 효율적 운영 및 체계적인 성과관리를 위하여 많은 지방정부들이 자체평가를 실시하고 있다. 자체평가제도의 도입은 재정적자의 심화, 관리지향적인 행정개혁의 추진, 행정책임성 확보의 필요성 등에 의해서 많은 영향을 받았다고 볼 수 있다.

첫째, 재정적자로 인하여 행정의 효율적인 운영이나 성과의 평가에 커다란 관심을 가지게 되었다. 많은 국가와 지방정부들이 긴축예산을 편성하였으며, 일부 국가는 국가의 역할과 기능까지도 재정립하게 되었다. 재정수입의 급격한 감소로 인하여 재정지출의 축소는 불가피하였으며, 효과적이고 효율적인 업무처리에 대한 요구는 더욱 심화되었다. 행정기관들은 재정위기로부터 벗어나기 위해서 행정을 간소화하거나 인원을 감축하였으며, 행정성과의 향상이나 효율성 증대를 위하여 많은 노력을 기울이게 되었다.

둘째, 신공공관리(new public management)에 근거한 행정개혁의 추진으로 경영의 논리와 관리기법을 도입하여 공공분야의 비능률을 제거하고 서비스를 개선하려고 노력하였다. 민간부문에서 활용되던 다양한 관리기법들이 도입되어 행정의 생산성이나 성과에 대한 평가가 체계적으로 이루어질 수 있는 계기를 제공하게 되었다(Davies, 1999). 우리나라에서도 경제위기의 극복과 국제적 추세에 대응하기 위하여 국민의 정부에 들어와서 공공부문 개혁의 일환으로 신공공관리가 도입되었다. 그 예로 작은 정부 구현을 위한 행정조직과 인원의 축소, 책임운영기관의 도입, 개방형 인사제도, 행정서비스 헌장제도의 도입 등을 들 수 있다(Park, 2001). 참여정부에서도 지방분권, 국가균형발전 등 제도개혁의 기치를 세우는 동시에 그동안 추진되어 왔던 공공관리개혁을 그대로 이어지고 있다.

) 참여정부도 성과중심의 행정시스템 구축, 정부기능과 조직의 재설계, 행정서비스 전달체계 개선, 고객지향적 민원서비스 제공 등과 같은 분야를 신공공관리적 개혁의 주요과제로 다루고 있다.

셋째, 권한 위임에 따른 책임성 확보수단으로 자체평가를 활용할 필요성이 증대되었다. 분권화의 지속적인 추진으로 지방자치단체에 많은 권한이 부여되면, 이에 대한 지방자치단체의 수권역량이 강화되어야 할 뿐만 아니라 지방행정과 지방정치의 책임성이 확보되어야 할 것이다. 중앙에서 지방으로의 권한위임이 주민의 복지향상에 기여하고 서비스의 품질개선에 기여하는 방향으로 작용하기 위해서는 지방자치단체의 역량과 성과에 대한 체계적인 관리가 이루어져야 한다. 이러한 관점에서 볼 때에 지방자치단체의 평가는 시책이나 사업의 효율성, 효과성 및 성과 등에 대한 피드백을 제공하기 때문에 체계적인 성과관리와 시책의 개선에 관한 핵심적인 도구로서의 역할을 수행하게 될 것이다(한국지방행정연구원, 2004).

2. 자체평가의 개념 및 목적

1) 자체평가의 개념

평가는 학자들에 따라서 상당히 다양하게 정의되고 있으며 다양한 접근방법들이 활용되고 있다. 이러한 특성은 자체평가의 개념 정의에도 그대로 적용될 수 있으며, 평가를 어떻게 정의하느냐에 따라서 자체평가의 개념이 상당히 다르게 나타날 수 있을 것이다.

) 이에 대한 자세한 내용은 Kromrey(2001), 라휘문(2004) 참조.

자체평가(self-evaluation)는 기관의 활동 결과에 대한 해당 기관의 보고 및 평가를 말한다. 미시적 또는 사업수준에서 자체평가에 관심을 갖는 사람은 해당 사업추진의 정당성을 찾고자 하는 사업관련 책임자나 관계자들이다. 그러나 거시적 수준에서 이루어지는 자체평가는 해당 기관의 정책이나 프로그램에 대한 성과측정을 제공하고 납세자, 이익집단 및 일반 대중을 위한 정보나 피드백을 제공하고 있다 (Ingram, 2002).

김명수(2000: 100)는 자체평가를 평가자의 소속에 따른 분류의 한 유형으로 보고 □정책이나 사업의 집행을 담당하는 사람들 자신이 평가를 수행하는 것□이라고 정의하고 있으며, 정정길 외(2004: 25)도 자체평가를 □정책의 결정·집행을 담당하는 사람들이 행하는 평가□로 보고 있다. 일반적으로 정책이나 사업의 수행주체가 누구이냐에 따라서 자체평가, 내부평가, 외부평가 등으로 구분할 수 있으며, 자체평가는 중앙정부, 지방자치단체, 개별부처, 독립기관 등 다양한 수준과 기관에서 실시될 수 있다.

라휘문(2003: 3)은 자체평가는 □지방자치단체의 장이 자체적으로 선정한 업무의 추진내용 및 집행성과, 이를 추진하는 기관의 역량 등을 종합적으로 평가하여 평가결과를 해당 사업이나 시책에 대한 정보나 지식으로 활용하여 업무추진의 효율성을 도모하는데 있다□고 보고 있다. 이러한 정의는 평가기본법에 규정된 자체평가 정의와 상당히 유사하다고 볼 수 있다.

평가기본법에 따르면 자체평가는 □행정기관이 자체적으로 선정한 업무의 추진내용 및 집행성과, 이를 추진하는 기관의 역량 등을 평가하는 것□(평가기본법, 제2조 제5항)을 의미한다. 법적인 의미에서 자체평가는 업무를 대상으로 이루어지며, 주로 집행성과 및 기관의 역량평가에 초점을 맞추고 있어서 그 적용범위가 제한되고 있다. 본 논문에서의 자체평가는 지방자치단체가 스스로 자신이 수행하는 주요 정책, 시책, 사업 및 업무에 대한 산출, 성과, 기관역량 등을 종합적으로 평가하는 것을 의미하며, 이러한 자체평가를 통하여 정책, 시책, 사업 및 업무의 개선 또는 행정서비스의 질적인 개선을 도모하고, 시민에 대한 책임성 확보와 자원의 효율적인 배분을 달성하는 데에 그 목적이 있다.

2) 자체평가의 목적

자체평가는 내부적으로 관리개선을 도구이며, 외부적으로는 고객의 책임성의 확보의 수단이다(한국지방행정연구원, 2004: 109). 따라서 지방자치단체는 자체평가를 통하여 시민들의 요구와 기대를 반영할 수 있도록 모든 성과를 종합적으로 관리하고, 이에 근거하여 행정을 조종(steering)하도록 해야 할 것이다. 평가기본법에는 자체평가의 목적이 명시되어 있지 않으나 행정자치부의 자체평가지침에는 목적을 명확하게 제시하고 있다. 즉, □2004년 지방자치단체 자체평가지침□은 "각 자치단체에서 추진하는 주요업무에 대해 스스로 부진사항 또는 시행상의 문제점을 발굴□시정토록 함으로써 자원배분의 효율성 제고 및 사업수행의 책임성 확보 등 자치이념에 적합한 지방행정을 구현토록 하기 위함□이 자체평가의 목적이라고 밝히고 있다.

여기서는 자체평가의 목적을 구체적으로 살펴보기 위해 우선적으로 가치와 관점 측면으로 구분한다. 그리고 <그림 2>에 나타난 바와 같이 가치는 수단가치와 목적가치, 그리고 관점은 내부적 관점과 외부적 관점으로 세분하여(박희정, 2004) 자체평가의 목적을 설명하기로 한다.

수단가치/내부관점 측면에서는 자치단체장은 조직관리와 인사관리를 위한 수단으로 자체평가를 활용할 수 있다. 또한 지방자치단체가 실시하고 있는 자체평가는 1차적으로 부서별 성과에 따라 조직구성원에 대한 인사상 또는 재정적 인센티브를 차별화하는 도구로 활용될 수 있다. 그리고 수단가치/외부관점의 경우 상급기관은 하급기관이나 소속기관의 자체평가를 통하여 해당기관의 행정성과에 대한 책임성을 확보할 수 있다.

목적가치/내부관점 측면에서 평가는 구성원들로 하여금 주어진 목표에 도달할 수 있도록 발전적 긴장을 조성하여 변화노력을 이끌어냄으로써 사업 및 고객서비스 개선에 기여하게 만든다. 평가시스템의 존재는 조직을 학습조직으로 변화시켜 해당 기관의 경쟁력을 제고시키고, 고객만족도를 향상시키는 데에 크게 이바지하게 된다. 목적가치/외부관점 측면에서 자체평가는 지방자치단체의 행정성과를 제고시킴으로써 지출가치(value for money)를 보장할 수 있는 책임성 확보의 기능을 수행하도록 하는 것이다.

<그림 2> 자체평가의 목적

자체평가의 목적은 평가결과에 따른 환류(feed-back)기능의 강화와 밀접한 관련이 있다. 즉, 자체평가의 목적에 따라서 평가결과의 환류기능을 제고하는 방안이 크게 달라질 수 있다. 조직 및 인사관리를 위해서 자체평가를 실시하는 경우는 핵심업무의 선정이나 지표개발에 공무원들을 참여시켜 평가에 대한 설득력을 확보하는 것이 필요하며, 책임성 확보에 중점을 두는 경우는 성과상여금의 지급, 인사고과 반영 등과 같은 긍정적인 인센티브를 제공하는 것이 필요하다. 또한 자원의 효율적 배분을 위해서 자체평가가 활용되는 경우는 예산과 연계될 수 있는 방안이 강구되어야 하며, 사업단위로 성과평가가 이루어지도록 해야 할 것이다(국무조정실, 2004).

3. 지방자치단체평가의 유형

현행 평가기본법에 명시되어 있는 정부업무 평가의 종류와 대상은 중앙행정기관의 경우 기관평가, 특정과제평가, 자체평가 등을 들 수 있으며, 지방자치단체의 경우 중앙행정기관에 의한 개별평가와 합동평가, 지방자치단체에 의한 자체평가 등 크게 3가지 유형의 평가로 구분할 수 있다. 합동평가는 국무총리실에서 의뢰한 시책을 대상으로 행정자치부 주관하에 광역자치단체가 수행하는 중앙부처의 업무를 평가하며, 개별평가는 중앙부처가 개별적으로 지방자치단체를 평가하는 것을 의미하며, 자체평가는 지방자치단체가 평가주체가 되어 성과, 역량, 시민만족도 등을 자율적으로 평가하는 것이다.

합동평가는 평가기본법 제6조에 의거하여 국정의 효율적인 운영을 위하여 중앙정부가 위임사무, 국고보조사업, 국가의 주요시책 등이 지방에서 제대로 시행되고 있는지를 점검하는 평가이다. 합동평가의 목적은 광역자치단체에서 수행하는 국가위임사무, 주요시책 등에 대한 평가와 환류를 통하여 국정의 통합성과 책임성을 확보하고, 평가업무의 대한 지방자치단체의 부담을 완화하는 데에 있다.

따라서 합동평가는 지방자치단체가 수행하는 주요업무나 시책의 평가를 통하여 지방행정의 합리적인 운영이나 개선에 도움을 주기보다는 지방자치단체가 수행하는 국가의 주요시책을 평가하여 중앙정부의 정책개선에 주로 활용되고 있다(이윤식□김지희, 2004: 206). 또한 합동평가는 각 부처에서 통보한 시책을 중심으로 평가가 이루어져 평가과제별 크기나 비중에 차이가 있으며, 대표성을 지니지 못하여 지방자치단체가 수행하는 업무 전반을 포괄하지 못한다는 비판을 받고 있다(박우서, 2004).

개별평가는 국가주요시책에 대하여 각 부처별로 법률에 의거하여 지방자치단체의 업무수행을 평가하는 것을 의미하며, 평가기본법 제6조에 따르면 중앙부처는 지방자치단체에 대한 개별평가를 실시할 수 있다. 그러나 중앙부처 중에서 정책의 집행이 주로 지방자치단체를 통해서 이루어지는 경우 개별평가를 적극적으로 활용하고 있으며, 대표적인 예로 행정자치부를 들 수 있다. 2004년 5월 현재 10개의 중앙부처 및 1개의 위원회가 개별평가를 수행하고 있으며, 평가시책의 수는 24개에 이르고 있으나 평가시책의 수나 평가대상기관은 부처에 따라 상당한 차이를 보이고 있다(국무조정실, 2004).

지방자치단체는 2001년 5월 시행된 평가기본법 제2조와 제8조에 근거하여 자체평가를 실시하고 있다. 제2조는 자체평가가 무엇을 의미하는지를 정의하고 있으며, 제8조는 □중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 당해 기관에 대한 자체평가를 실시하여야 한다□라고 규정하고 있어서 지방자치단체의 장에게 자체평가 의무를 부과하고 있다고 볼 수 있다.

분권화정책에 부응하는 평가체계를 구축하기 위해서는 우선적으로 평가기본법에 규정하고 있는 자체평가제도의 정착 및 활성화가 필요하다. 자체평가는 사업의 내용, 특성, 추진현황 등에 대해 가장 잘 알고 있는 주체인 행정기관이 시행한다는 점에서 시책, 사업 등에 대한 파악이 용이하며, 스스로 평가하는 과정 속에서 행정기관이 업무 및 서비스를 개선하는 등의 내실 있는 업무수행을 기대할 수 있을 것이다(이윤식□김지희, 2004: 208).

Ⅲ. 자체평가 운영실태 및 문제점

1. 운영실태 분석

1) 자체평가 추진기반 현황

자체평가 업무를 수행하기 위해서 필요한 제도적 기반을 어느 정도 갖추고 있는지 알아보기 위해서 아래에서는 자체평가 관련 규칙의 제정 여부, 자체평가위원회의 구성 및 운영 현황을 파악해 보고자 한다.

자체평가제도에 관한 법적 근거로는 평가기본법 제2조 제5항, 제8조 및 제24조 제1항을 들 수 있다. 자체평가라 함은 □행정기관이 자체적으로 선정한 업무의 추진내용 및 집행성과, 이를 추진하는 기관의 역량 등을 평가하는 것□을 의미하며(제2조 제5항), □지방자치단체의 장은 당해기관에 자체평가를 실시하여야 한다□(제8조)고 규정하여 자체평가의 실시를 의무로 정하고 있다.

자체평가 관련 규칙제정 상황을 살펴보면, 전체 250개 대상기관 중 93%에 이르는 234개 자치단체에서 자체평가의 운영에 대한 규칙 제정을 완료하여 제도적 기반을 갖추고 있다. 광역자치단체는 16개 기관 모두가 규칙을 제정하였으며, 기초자치단체는 234개 중 93%에 이르는 218개 기관에서 자체평가 관련 규칙을 제정하였다. 특히, 서울시 기초자치단체의 경우 25개 중 17개만 규칙을 제정하고 있어서 규칙제정율이 68%에 불과하였다.

평가기본법 제24조는 자치단체가 자체평가위원회를 구성하여 자체평가를 실시하도록 하고 있다. 자체평가위원회는 분야별 전문가 및 소속공무원으로 구성되며, 자체평가계획 수립에 관한 사항, 평가 대상 및 방법, 평가결과에 관한 사항 등을 심의한다.

) 자체평가위원회의 구성을 살펴보면 광역자치단체는 위원장 1인을 포함하여 10인 이상 20인 이내로, 기초자치단체의 경우는 7인 이상 10인 이내로 구성하도록 되어 있다. 위원은 분야별 전문가 및 소속 공무원으로 하되 위촉위원의 수가 절반을 넘어야 한다.

자체평가위원회의 구성 현황을 살펴보면, 전체 250개 대상기관 중 205개 자치단체가 자체평가위원회 구성하고 있어서 구성비율은 82%로 나타났다. 광역자치단체는 16개 자치단체 모두 자체평가위원회를 구성하였으며, 기초자치단체는 234개 기관 중 80.7%에 이르는 189개 기관이 자체평가위원회를 구성하였다. 이러한 현황을 볼 때, 자체평가위원회는 어느 정도 외형적 기반을 갖춘 것으로 볼 수 있다. 그러나 실제 운영상황을 살펴보면 자치단체별 위원회 개최가 연 평균 1.4회(기초자치단체 및 광역자치단체 포함)에 불과한 것으로 나타났다.

2) 자체평가 실시 현황

우선적으로 평가수행방식을 살펴보면, 일부 기초자치단체를 제외한 229개의 자치단체(대상기관의 92%)가 자체평가의 형식으로 평가를 실시하고 있다. 그러나 이 중 21개(8%) 자치단체는 종래와 마찬가지로 심사분석만 실시하고 있으며, 35개 자치단체(14%)에서는 심사분석과 자체평가를 병행하고 있다. 이렇게 볼 때, 외형적으로 92%의 기관이 자체평가를 실시하고 있지만 기존의 심사분석과는 확연하게 구분되는 자체평가를 실시하는 기관은 78%에 불과한 실정이다. 따라서 자체평가가 제대로 정착될 수 있도록 지속적인 행정지도와 지원 등이 필요한 상황이라고 볼 수 있다.

이어서 자체평가의 평가횟수, 대상 및 방법에 대해서 살펴보기로 한다. 평가기본법에 따르면, 자체평가는 1회 이상 자율적으로 실시하도록 되어있으며, 일반적으로 중간평가와 연말평가로 구분할 수 있다. 실제적으로 각 자치단체에서 이루어진 자체평가 횟수를 살펴보면, 시·도의 경우 연 2-3회 (평균 2.4회), 시·군·구의 경우 연 1-2회(평균 1.5회) 정도 자체평가를 실시하였으며, 전반적으로 자치단체당 1.6회의 평가가 이루어진 것으로 분석되고 있다.

평가방법을 살펴보면, 자체평가를 실시한 229개 자치단체의 96.5%에 이르는 221개 자치단체는 평가담당부서 주관으로 주로 제출된 서류에 근거한 자체평가를 실시하였다. 이렇게 볼 때 대부분의 지방자치단체에서 현장확인이나 주민참여 방식을 활용하는 등의 다면적인 평가가 이루어지지 못하고 있는 실정이다. 일부 기초자치단체(8개)에서 평가의 객관성과 신뢰성을 확보하기 위하여 전문기관 위탁평가를 실시한 것으로 나타났다.

3) 사후관리 실태분석

사후관리 실태는 평가결과의 공표, 환류, 인센티브의 부여 등을 중심으로 살펴보기로 한다. 자체평가의 주요한 목적 중의 하나는 업무처리의 책임성과 행정의 신뢰성을 확보하기 위한 것이다. 이를 위해서는 평가결과를 지역주민에게 공표하는 것이 매우 중요하다. 그러나 자체평가를 실시한 229개 기관 중 실제 평가결과를 공표한 기관은 121개 기관으로 52.8%에 불과한 것으로 나타나고 있다. 광역자치단체의 경우 16개 기관 중 15개 기관이 자체평가 결과를 공표하였으며, 기초자치단체는 214개 기관 의 49.5%에 해당하는 106개 기관만 자체평가 결과를 공표하였다.

자체평가가 행정의 책임성과 신뢰성 확보로 연결되기 위해서는 평가결과가 시책에 반영되도록 하는 환류체계의 구축이 필수적이다. 따라서 자체평가 실시 후 문제점이 발견되면 해당 실, 국, 과에서 조치계획을 수립하여 자체평가위원회에 보고한 후 시행하여야 하며, 결과가 우수하게 나온 부서와 개인에 대해서는 인사 및 재정적 인센티브를 부여해야 한다.

그러나 자체평가를 실시한 자치단체 중에서 평가결과 보고회를 개최한 기관은 229개 자치단체 중 47%에 이르는 108개 기관으로, 자체평가를 실시하고 있는 자치단체의 절반 이상이 평가결과 보고회를 개최하지 않은 것으로 나타났다. 이렇게 볼 때 전반적으로 자체평가의 환류체계 및 사후조치 등이 확립되지 못하였고, 평가결과의 활용도 상당히 미흡한 것으로 판단된다.

인센티브 부여 실적을 살펴보면, 자체평가를 실시하고 있는 229개 지방자치단체의 87.3%인 200개 지방자치단체는 평가결과에 따른 별도의 인센티브 부여방안을 마련하지 않은 것으로 나타났다. 일부 지방자치단체가 부여하는 인센티브의 종류를 살펴보면 표창, 재정지원, 국외연수 등이 활용되고 있었다. 29개 자치단체에서 총 84건의 인센티브가 제공되었으며, 그 중 50건은 표창의 방법을 사용하였으며, 25건은 재정지원의 방법을 사용하여 그 총액이 114백만원에 이르는 것으로 나타났다. 국외연수는 단지 9건에 불과한 것으로 나타났다.

2. 자체평가제도 및 운영상의 문제점

1) 평가기본법상의 개념 및 목표의 불명확

우선적으로 평가기본법상 자체평가가 평가자를 기준으로 한 평가유형을 의미하는지 아니면 하나의 독립된 평가제도를 의미하는지가 불명확하다. 일반적으로 학자에 따라서 자체평가(self-evaluation)를 내부평가(inside evaluation)와 동일시하거나 또는 이들 두 가지 평가를 구분하기도 한다. 후자의 입장에서 보면 자체평가는 정책이나 사업의 집행을 담당하는 사람들 자신이 평가를 수행하는 것을 의미하며, 내부평가는 정책이나 사업의 집행자는 아니나 집행에 책임을 지고 있는 기관의 직원이 수행하는 평가이다(김명수, 2000; 100).

현재 자체평가의 운영실태를 보면 내부평가와 동일시 할 수 있으나, 일부 자치단체의 경우 외부 전문기관에 평가를 의뢰하고 있다(외부평가)는 점에서 개념적 혼란을 야기할 수 있다. 만약, 자체평가를 내부평가와 동일시 할 경우에 행정서비스 만족도조사와 같은 외부평가는 이에 포함되지 않는 것으로 보아야 할 것이다. 다른 관점에서 본다면 평가기본법상의 자체평가를 개별평가 및 합동평가와 더불어 하나의 독립된 지방자치단체 평가제도로 간주할 수 있다.

) 이원론적 입장(자체평가와 내부평가의 구분)에서 보면 담당부서에서 업무에 대한 일차적인 평가가 이루어진다는 측면에서 자체평가의 특성을 지니고 있다.

둘째로 자체평가 목표의 불명확을 지적할 수 있다. 평가기본법은 합동평가와 개별평가를 통하여 국가 주요시책의 효과와 추진상황을 점검하여 중앙부처의 정책과정을 개선하는 데에 중점을 두고 있으며, 평가의 주체가 지방자치단체가 아니라 중앙정부이다. 따라서 동법상의 평가목적은 국정의 통합성, 효율성, 지방자치단체의 중앙부처에 대한 책임성 등을 강도하고 있어서 자체평가의 목적에 부합하기 어렵다. 따라서 평가가 지방자치단체의 자율성을 통제하는 또 하나의 통제수단으로 인식될 우려가 있다(행정자치부, 2004). 그 외에도 평가기본법상 자치단체의 자체평가에 관한 규정은 일부 조항에 불과하여 자체평가의 전면적인 실시에 부응하지 못하는 것으로 나타나고 있다.

2) 자체평가 규칙 미제정 및 평가위원회 구성 미비

자체평가에 대한 규칙제정 측면에서 16개 기초자치단체는 아직까지 규칙을 제정하지 않아서 법을 위반하고 있다고 볼 수 있다. 또한 자체평가위원회는 205개 자치단체에 구성되어 있으나, 자체평가 관련 규칙을 제정하고 있는 자치단체 중에서도 29개 자치단체는 자체평가위원회를 구성하지 않았다. 자체평가위원회의 운영상황을 살펴보면 광역자치단체는 평균적으로 연 2.6회 회의를 개최하여 자체평가위원회가 어느 정도 그 기능을 수행하고 있다고 볼 수 있겠으나, 기초자치단체의 경우 회의개최 실적이 평균적으로 연 1.3회에 불과한 실정이다. 뿐만 아니라, 자체평가위원회는 구성되었으나 실제 회의개최 실적이 전혀 없는 자치단체도 무려 34개나 되는 것으로 나타나 자체평가위원회가 형식적으로 운영되고 있음을 알 수 있다.

) 평가기본법 시행령 제9조 제1항은 □.......지방자치단체의 장은 연 1회 이상 자체평가를 실시하여야 한다□고 규정하고 있어서 연 1.3회의 회의개최는 법적으로는 아무런 문제가 되지 않는다. 그러나 자체평가위원회를 연 1회만 개최하여 법에서 정하고 있는 업무(평가기본법 제24조)를 처리한다는 것은 현실적으로 불가능한 일이다.

3) 자체평가제도 운영상의 문제

자체평가제도의 운영과 관련된 문제로는 자체평가와 심사분석의 구분 미흡, 자체평가 역량 부족 및 중앙지원의 미흡, 인센티브 및 환류체계의 미비 등을 들 수 있으며, 이에 대해서는 아래에서 자세하게 살펴보기로 한다.

첫째, 일부 자치단체들은 자체평가 뿐만 아니라 심사분석도 실시하고 있다. 심사분석제도는 지방자치단체가 수행하는 시책의 효과성을 높이고 예산 등 자원의 효율적 이용을 위하여 지방자치단체가 시행하는 주요 시책이나 사업에 대하여 그 집행상황을 관리하고 집행성과를 점검, 분석, 평가하여 그 결과를 시책 및 사업추진에 반영하기 위해 도입된 제도이다(김병진, 1997). 심사분석은 집행단계와 산출단계의 사업평가를 포괄하는 것으로 심사평가의 핵심적인 평가요소들은 계획적 집행정도, 사업진척도, 모니터링과 환류노력, 사후관리 등 이었다.

) 심사분석제도는 정부업무의심사평가및조정에관한규정(□95.2.24 대통령령) 및 시·도주요업무의심사평가및조정에관한규정(□95.4.12 내무부훈령)에 근거하였는데 2001년 평가기본법의 제정으로 자체평가로 전환되기 이전까지 우리나라 지방자치단체에서 주로 사용하였던 평가방식이다.

자체평가가 기존의 심사분석과 차별적인 중요성을 가지는 이유는 결과 중심의 평가를 한다는 것이다. 자체평가 과정에서 행정업무가 고객 및 지역에 미치는 영향(outcome)을 측정할 수 있는 성과지표를 개발하도록 유도하고 있다. 그러나 현재의 자체평가는 영향분석 없이 산출과 진도 중심으로만 평가가 이루어지는 것이 일반적이라고 볼 수 있다.

자체평가의 형식으로 평가를 실시하고 있는 229개의 자치단체(대상기관의 92%) 중에서 21개(8%) 자치단체는 심사분석만을 실시하고 있으며, 35개 자치단체(14%)에서는 심사분석과 자체평가를 병행하고 있는 실정이다. 행정자치부의 자체평가 시행지침 시달 및 자체평가 교육에도 불구하고 일부 평가담당자들은 자체평가와 심사분석을 구분하지 않고 실시하는 것으로 나타났다.

둘째, 자체평가 역량이 부족하고, 중앙의 지원이 미흡한 것으로 나타났다. 자체평가 담당자들을 대상으로 실시한 설문조사에서 응답자들이 제기한 문제점은 다음과 같다(<표 1> 참조). 가장 큰 문제점으로 평가과정에서의 과제선정, 지표개발, 목표설정 등의 기술적인 문제(62%)를 꼽았으며, 그 다음으로 지방자치단체의 조직, 인력, 전문성 측면에서 평가역량 부족(14.9%), 자치단체장 및 직원의 관심 부족(10.7%), 기타 성과관리도구(목표관리제 등)와의 연계부족 등의 순으로 나타났다.

<표 1> 현행 자체평가의 문제점 유형

자체평가 실시에 따른 가장 큰 문제점	빈도	%
자치단체장 및 직원의 관심부족	13	10.7
평가역량(조직, 인력, 전문성 등) 부족	18	14.9
평가수행상 문제(과제선정, 지표개발, 목표설정 등)	75	62.0
평가결과의 환류 미흡	5	4.1
기타 성과관리도구(목표관리제 등)와의 연계부족	8	6.6
기타	2	1.7
총 계	121	100.0

<표 1>에 나타난 바와 같이 자체평가의 가장 큰 문제점으로 평가대상과제의 선정, 지표개발 등을 들고 있어서 지방자치단체 평가담당자들이 자체평가를 무리 없이 진행할 수 있을 정도로 수준에 이르지 못하고 있음을 알 수 있다. 평가업무의 난이도에다 순환보직 등의 이유로 평가업무에 대한 전문성을 갖기 어려우며, 또한 조직차원에서도 자체평가를 담당할 독립부서나 전문인력을 확보하지 못하고 있다. 따라서 담당공무원들은 보다 많은 방법과 노력이 필요한 효율성, 효과성, 만족도 등에 근거한 성과평가보다 산출이나 업무량(work load)에 따른 평가를 선호하고 있으며, 핵심업무 위주의 자체평가에 대해서는 다소 부정적인 견해를 피력하고 있다.

) 미국의 지방정부 공무원들도 1970년대 이후 프로그램평가에서 이러한 경향을 보이는 것으로 나타났다(Poister, 1978).

) 부정적인 견해로는 자체평가가 자치단체가 수행하는 모든 업무를 포함하고 있지 않다는 점, 서비스의 품질과 수준을 고려하는 데에 있어서 매우 제한적이라는 점, 사업부서와 비사업부서간 평가의 차이가 크게 날 수 있다는 점 등을 들 수 있다.

또한 주무부서인 행정자치부는 자체평가제도의 정착을 위해서 많은 지원을 해야 하나 아직까지 자치단체가 요구하는 수준에 못 미치고 있다. 특히, 자체평가를 위한 공통지표 개발·보급, 평가기법 교육, 평가정보시스템의 개발 및 보급 등을 위한 노력이 부족한 것으로 나타나고 있다.

셋째, 인센티브 및 환류체계의 미비를 들 수 있다. 평가결과에 따른 인센티브를 부여하는 자치단체는 단지 50개에 불과하여 인센티브 부여실적이 상당히 저조한 것으로 나타났다. 이러한 현상은 자체평가에 대한 기관장의 관심 부족과 공무원들의 인식 부족으로 인한 것이라 볼 수 있다. 그리고 자체평가를 실시한 지방자치단체 중 절반 이상이 결과보고회를 개최하지 않은 것으로 나타나 평가결과가 제대로 환류 되지 않고 있음을 알 수 있다.

) 광역자치단체는 16개 기관 중 50%에 이르는 8개 기관에서 결과보고회 개최가 이루어졌고, 기초자치단체는 213개 기관 중 46.9%에 이르는 100개 기관에서 결과보고회 개최가 이루어졌다.

4) 평가의 중복으로 인한 과부담 및 비효율성

자체평가 이외에도 합동평가와 개별평가가 이루어지고 있어 평가의 중복으로 인한 업무부담 증가와 평가의 비효율성에 대한 비판이 증대되고 있다. 합동평가는 개별평가에 따른 업무부담을 줄이고 중복평가를 피하기 위하여 도입되었으나 중앙부처들이 개별평가 대상과제를 합동평가에 포함시키려는 의지가 부족하며, 각 부처는 주요한 업무일수록 개별평가를 실시하려는 종래의 입장을 견지하고 있다. 이와 관련하여 합동평가의 많은 문제점들이 나타나고 있다. 예를 들면 합동평가 실시 목적의 불명확, 평가대상 과제의 대표성 및 과제간 비중의 차이, 평가결과의 환류 및 사업 개선의 미비, 평가에 대한 관심 부족 등을 들 수 있다(박우서, 2004; 행정자치부, 2004).

자체평가와 병행해서 목표관리제를 실시하는 것도 중복적인 평가라는 비판에서 자유로울 수 없다. 자체평가를 통하여 지방자치단체의 성과를 전체적으로 조감할 수 있고, 체계적인 성과관리가 이루어진다면 목표관리제를 통한 과장급 이상의 성과평가를 추가적으로 실시해야 할 필요가 없을 것이다. 이외에도 조직 내부적으로 부서별평가, 성과급제도, 서비스나 시책의 만족도조사 등과 같은 평가가 실시되고 있어서 평가가 상당히 중복적으로 이루어지는 것을 확인할 수 있다.

Ⅳ. 자체평가의 활성화 방안

지방자치단체 자체평가 활성화를 위해서는 자체평가 관련 법령의 정비, 자체평가 규칙의 제정 및 위원회 구성, 평가제도 운영의 내실화, 자체평가 정보시스템의 구축, 평가제도의 통합 및 개선 등이 필요한 것으로 나타났다.

1. 자체평가 관련 법령의 정비

1) 자체평가 명칭의 변경

자체평가를 내부평가와 동일시 할 경우 외부평가 이루어지지 않아야 한다. 특히 행정서비스에 대한 주민만족도조사나 외부전문가의 현장평가 등은 이에 포함되지 않아야 한다. 그러나 이 경우에 지방자치단체평가는 상당히 제한적으로 실시될 뿐만 아니라 평가를 위한 평가로 전락할 가능성이 크다. 그러나 자체평가가 내부평가의 범위를 벗어나 지방자치단체의 성과에 대한 전반적인 조감에 중점을 둔다면 현재의 명칭은 개정할 필요가 있다. 즉, 자체평가가 지방자치단체의 종합적인 성과에 대한 평가를 염두에 두고 있다면 자체평가 보다는 □지방자치단체성과평가□라는 용어가 더욱 적절할 것으로 판단된다.

2) 자체평가 목적의 재설정

평가기본법 및 동법시행령에 의하면 지방자치단체평가의 목적은 지방자치단체에서 수행하는 국가 주요시책이나 사업의 효과 및 추진상황을 점검하여 중앙부처의 정책과정을 개선하는 데에 중점을 두고 있다(장교식, 2003). 또한 평가결과를 예산배정과 연계하여 국가재원의 효율적 배분 및 지방자치단체의 책임성을 확보할 수 있는 근거로 활용하려고 한다.

그러나 이러한 목적은 자체평가 보다 합동평가나 개별평가의 취지에 더욱 적합하다고 볼 수 있다. 자체평가의 목적은 앞에서 살펴본 바와 같이 지역주민에 대한 책임성이나 지출가치의 확보, 효율적인 조직관리와 인사관리, 서비스 개선, 조직경쟁력 강화 등에 기여하는 것이 바람직할 것이다. 앞으로 평가과정에의 주민참여나 지방자치단체의 참여를 강화하고, 자치단체의 자율성을 보장하는 방향으로 자체평가가 이루어지기 위해서는 평가목표를 지방자치단체의 관점에서 새로이 설정해야 할 것이다(한국지방행정연구원, 2004).

3) 평가기본법의 개정 및 제정

평가기본법에서 지방자치단체의 자체평가에 관한 규정을 근본적으로 개선하거나 새로운 법률, 예를 들면 □지방자치단체 평가기본법□(가칭)을 제정하는 것을 고려해야 한다. 앞에서 살펴본 바와 같이 평가기본법 제정의 취지 측면에서 볼 때에 중앙부처가 행하는 지방자치단체평가에 중점을 두고 있어서 지방자치단체의 자체평가에 해당하는 조항은 극히 일부에 지나지 않고 있다. 따라서 지방자치단체의 자체평가는 법 개정이나 새로운 법의 제정을 통하여 활성화시켜 나가는 것이 바람직할 것으로 판단된다.

2. 자체평가 규칙의 제정 및 평가위원회의 구성

1) 자체평가규칙 제정 및 도입

평가가기본법에 규정하고 있는 자체평가규칙이 제정되지 않은 자치단체는 빠른 시일 내에 마무리될 수 있도록 해야 할 것이다. 우선적으로 규칙을 제정하지 않은 16개 기초자치단체에 대해서 규칙제정을 촉구해야 한다. 또한 자체평가를 실시하지 않고 있는 21개 자치단체에 대해서 자체평가가 이루어지도록 지도해야 할 것이다.

) 16개 자치단체의 분포를 살펴보면 서울 8개, 인천 1개, 대전 1개, 경기 2개, 충북 1개, 충남 2개 및 전북 1개 등인 것으로 나타났다.

) 21개 자치단체를 살펴보면 서울 3개, 인천 1개, 대전 1개, 경기 3개, 충북 4개, 충남 9개 등으로 나타났다. 이 중 5개 자치단체의 경우 규칙은 제정되어 있으나 자체평가는 실시하지 않은 것으로 나타났다.

또한 현재의 자체평가규칙이 조례가 아니라 내부규칙으로 제정되어 운영되고 있어서 자체평가가 형식적으로 운영될 가능성이 크다고 볼 수 있다. 따라서 자체평가가 활성화되기 위해서는 규칙이 아니라 조례로 제정하여 운영하여야 한다. 이를 통하여 지방의회의 관심제고와 더불어 집행부의 의회에 대한 책임성 확보에도 기여하게 될 것이다.

2) 자체평가위원회의 구성 및 운영 활성화

모든 자치단체에 자체평가위원회의가 구성되어야 하며, 위원회가 더욱 내실 있게 운영되어야 할 것이다. 또한 자체평가위원회는 구성되었으나 실제 회의개최 실적이 전혀 없는 등 자체평가위원회가 형식적으로 운영되는 문제점을 개선하기 위해서 위원회 운영의 활성화가 필요한 실정이다. 자체평가위원회가 자체평가 과정에서 평가대상과제, 평가방법, 평가결과, 사후조치 계획 등을 심의하기 위해서는 최소한 연 2회 이상 개최되어야 하며, 자체평가위원회의 위원은 전문성이 있는 인사들로 구성하여 위원회의 효율적인 운영에 이바지 할 수 있도록 해야 할 것이다. 이를 통하여 자체평가위원회의 운영을 더욱 활성화시킬 수 있을 뿐만 아니라 자체평가의 신뢰성 및 실효성 확보에도 기여할 것이다.

) 평가담당자의 견해에 따르면 자체평가에 대한 전문인력 풀의 부족으로 전문성을 지닌 지역인사를 자체평가위원으로 선정하는 것은 매우 어려우며, 또한 전문가의 부족은 자체평가제도의 정착에 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다.

3. 자체평가제도 운영의 내실화

1) 심사분석에서 자체평가로 전환

자체평가를 실시하고 있는 자치단체 중에서 아직까지 심사분석만 실시하고 있거나 심사분석과 자체평가를 병행하고 있는 자치단체가 있는 것으로 나타나고 있다. 자체평가제도 도입과 더불어 심사분석제도는 폐지하도록 되어 있으므로 실시하지 않는 것이 원칙이다. 또한 자체평가를 실시하면서 심사분석을 병행하고 있는 자치단체의 경우에도 불필요한 업무를 추가적으로 수행하고 있는 것이다. 따라서 모든 자치단체는 기존의 심사분석에서 평가기본법에서 정하고 있는 자체평가로 전환해야 할 것이다.

) □정부업무등의평가에관한기본법시행령□ 부칙 제2조는 □정부업무의심사평가및조정에관한규정□을 폐지한다고 규정하고 있다.

2) 자체평가 활성화를 위한 지원 강화

자체평가제도의 개선을 위해서 중앙부처가 지원해야 할 사항은 자체평가 표준프로그램 개발 및 배포, 평가조직 및 인력의 확충, 자체평가와 목표관리제의 통합 등으로 나타났다(<표 2>참조). 다른 분야에 대해서는 뒷부분에서 살펴보기로 하고 여기서는 우선적으로 평가조직 및 인력의 확충에 대해서만 고찰하기로 한다.

<표 2> 자체평가에 대한 지원 사항

행정자치부가 지원할 사항	빈도	%
평가조직 및 인력 확충	17	16.0
자체평가 표준프로그램 개발·배포	58	54.7
자체평가 전문교육 실시	7	6.6
제도개선 (자체평가와 목표관리제 통합 등)	13	12.3
다양한 자료 및 정보 제공	5	4.7
평가업무에 대한 인센티브 제공	5	4.7
기타	1	0.9
총 계	106	100.0

<표 2>에 나타난 바와 같이 응답자의 16.0%는 평가조직 및 인력의 확충이 시급한 과제라는 견해를 지니고 있어서 자체평가 역량을 제고하는 것이 중요한 문제로 인식되고 있음을 알 수 있다. 실제적으로 시·군·구의 평가담당 인력은 평균적으로 1명 정도에 불과하며, 그나마 다른 업무와 병행해서 평가업무를 담당하고 있는 경우가 대부분을 차지하고 있다. 그러나 지방자치단체 수준의 행정평가가 체계적으로 이루어지고 있는 일본의 경우는 최소한 2-3명이 담당하도록 하며, 자치단체에 따라서는 6-7명이 평가업무를 담당하는 곳도 있다(小野達也·田□雪子, 2004: 32).

) 물론 자체평가 역량의 문제는 단지 인력의 확충만으로 해결될 수 있는 것은 아니며, 평가담당자들이 필요로 하는 교과과정을 중심으로 체계적인 교육이나 훈련이 실시될 때 어느 정도 해결될 수 있을 것으로 판단된다. 평가전문가의 양성을 위한 교과과정에 대해서는 이혜영 외(2004) 참조.

자체평가의 활성화와 전문화를 위해서는 기초자치단체인 시·군·구에까지 자체평가 전담부서(담당급)를 설치하여 담당자를 배치해야 할 것이다. 평가전문가의 육성을 위하여 우선적으로 담당공무원을 대상으로 합동 워크숍, 위탁교육 등을 통하여 체계적인 교육이 이루어지도록 해야 할 것이다. 예를 들어 서울특별시, 경기도, 경상북도 등 일부 자치단체에서는 이미 이러한 형태의 평가교육을 실시하고 있다.

3) 인센티브의 부여 및 환류체계의 구축

평가결과에 따른 인센티브 부여 실적이 상당히 낮게 나타나고 있는데, 평가결과에 따른 인센티브 부여를 좀 더 강화해야 할 것이다. 또한 지금까지 일반적으로 이용되는 표창, 재정지원 이외의 다양한 인센티브 제도들을 활용하여 공무원의 사기제고는 물론 평가제도 및 평가문화의 확산에 기여하도록 해야 할 것이다.

또한 자체평가의 활성화를 위해서는 평가결과에 대한 환류체계가 구축되어야 한다. 아직까지 자치단체의 평가결과 공표, 자체 보고회 개최 등의 실적이 미흡하며, 자체평가 결과의 공개, 공표 등 환류기능이 취약하여 평가결과 제도개선에 활용되지 못하여 이를 지속적으로 점검하고 관리해야 할 필요가 있다. 장기적으로는 평가결과가 예산편성에 반영되도록 하기 위해서는 평가결과와 예산을 연계할 수 있는 체계가 구축되어야 한다.

) 평가결과를 예산에 반영하기 위한 하나의 방안은 익년도 예산을 편성하는 시점에 업무계획을 미리 수립하여야 한다. 또한 이러한 평가결과와 예산의 연계가 이루어지기 위해서는 지방자치단체 차원의 전략기획이 수립되어 있어야 한다.

) 예산은 정치적 게임의 부산물이라는 측면에서 성과와 예산간의 기계적인 연계는 어느 정도 한계가 있는 것으로 나타났다(World Bank, 2003).

평가결과의 공개는 평가에 대한 책임은 물론이고 평가결과에 대한 환류를 담보할 수 있으며, 지방자치단체가 평가를 통해서 드러난 문제에 대한 개선을 적극적으로 이행하였는지를 확인할 수 있도록 한다는 점에서 평가결과의 활용을 촉구하는 역할을 하게 될 것이다(장교식, 2003: 77). 따라서 장기적 시각에서는 평가결과의 공개를 법적으로 제도화 할 수 있는 방안이 모색되어야 한다.

) 선진국의 지방정부들은 행정평가의 결과를 각종 매체를 이용하여 주민들에게 공개하고 있다. 예를 들어 캐나다의 온타리오 주는 세금고지서에 평가결과를 동봉하여 보냄으로써 주민들에게 행정성과를 정기적으로 공시하고 있다(박희정, 2004a).

4. 자체평가정보시스템의 구축

특히 기초자치단체의 경우 광역자치단체에 비하여 자체평가 실시 수준 및 역량이 크게 미흡한 것으로 나타나고 있다. 따라서 기초자치단체 자체평가 표준모델을 우선적으로 개발하여 보급하는 것이 자체평가 제도의 정착을 위해서 시급한 과제라고 할 수 있다. 시·군·구에서 활용 가능한 평가지표를 개발·보급하고, 시(일반, 도농복합), 군, 구 등 유형별 평가지표 개발하고, 기초자치단체 차원의 평가 매뉴얼 구성 및 보급을 통하여 자체평가 제도가 빠른 시일 내에 정착되도록 노력하여야 할 것이다. 자치단체의 유형에 따른 표준모델의 개발은 평가정보시스템의 구축을 위한 표준화 작업이라고 볼 수 있다.

이와 같은 표준모델의 개발과 더불어 자체평가가 효율적으로 운영되기 위해서는 무엇보다 자체평가 관련 평가정보시스템의 구축이 필요하다. 자체평가 관련 자료 및 지표에 관한 데이터베이스를 구축하고, 자치단체에 대한 업무분석 및 평가지표 전수조사를 통하여 지표 풀을 구축하여야 한다. 이러한 업무분석과 지표 풀의 구축을 근거로 평가정보시스템이 구축되어 평가담당자의 업무부담 완화, 자체평가의 객관성 및 공정성 제고에 기여할 수 있도록 해야 할 것이다.

) 미국의 일부 부처나 주의 경우 성과관리를 위해서 pbviews, FlexMeasures, Comshare 등의 프로그램을 활용하고 있다(Poister, 2003: 146). pbviews 프로그램은 우리나라 공기업의 성과평가에도 활용되고 있다.

5. 평가제도의 통합 및 개선

1) 합동평가 및 개별평가와 통합 모색

자체평가 이외에도 합동평가와 개별평가가 이루어지고 있어 평가의 중복에 대한  지방자치단체의 불만이 고조되고 있으므로 가능한 한 이러한 자치단체평가를 통합하여 운영하는 방안이 모색되어야 할 것이다. 합동평가와 개별평가는 국가에 지방자치단체에 위임한 주요시책 등에 한정하고 있어서 지방자치단체가 수행하고 있는 전체기능을 평가하지 못하고 있다(장교식, 2003: 71). 따라서 지방자치단체에 대한 평가제도의 통합이 요구되며, 통합의 기본방향은 다음과 같다(이광희, 2003).

첫째, 개별평가는 가능한 한 합동평가로 통합될 수 있는 방안이 모색되어야 한다. 합동평가의 목적에 부합하도록 부처의 개별평가는 불요불급한 경우를 제외하고 합동평가에 포함시켜야 할 것이다. 그러나 많은 부처들이 핵심사업에 대한 개별평가를 합동평가에 포함시키길 원치 않는다는 점에서 보다 상위조직에서 이를 관리할 수 있도록 해야 할 것이다.

둘째, 평가기본법의 취지를 존중하여 자체평가를 중심으로 합동평가와 개별평가를 연계하는 것이 바람직할 것이다. 평가기본법에 따르면 자체평가는 법적인 의무사항이고, 합동평가는 권고사항에 불과하다. 따라서 지방자치단체평가를 자체평가 중심의 평가체제로 전환할 수 있도록 새로운 법이 제정되어야 할 것이다.

) 자체평가는 평가기본법 제8조에 □.....지방자치단체의 장은 당해 기관에 대한 자체평가를 실시하여야 한다□고 규정하고 있는 반면에, 합동평가는 동법 제6조 제3항에 □........행정자치부장관이 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 지방자치단체평가를 합동으로 실시하게 할 수 있다□고 규정하고 있다.

셋째, 참여정부의 분권로드맵에 제시된 바와 같이 지방자치단체의 평가제도 개선은 자체평가에 중점을 두고 이루어져야 한다는 것이다. 즉, 지방자체단체가 수행하는 주요시책이나 업무에 대해서 평가가 이루어지기 위해서는 평가대상이나 범위가 보다 포괄적인 자체평가에 중점을 두어야 함을 의미한다고 볼 수 있다.

이러한 방향으로의 평가제도 통합을 도식화 하면 <그림 3>과 같다. 현재 상태에서 과도기를 경유하여 정착될 수 있을 것으로 판단되며, 평가가 완전히 정착되면 자체평가를 중심으로 지방자치단체평가가 이루어져야 하며, 중앙부처의 역할은 상위평가(meta-evaluation)를 하는 데에 중점을 두어야 할 것이다.

) 상위평가는 □평가의 평가□(Vending, 1999) 또는 □전문가적 표준이나 원칙에 근거한 평가를 평가하는 것□ (Patton, 1997: 143) 등으로 정의되고 있다.

<그림 3> 평가제도의 통합 방향

2) 자체평가와 목표관리제의 연계

지방자치단체 내부적으로 평가의 중복을 피하기 위하여 자체평가와 목표관리제의 연계에 대한 요구가 강하게 대두되고 있다. 우선적으로 목표관리제에 관해서 간략하게 살펴본 후에 목표관리제와 자체평가의 연계를 모색해 보기로 한다.

행정자치부는 1998년 목표관리제 도입계획을 수립하여 행정자치부와 21개 자치단체에 시범 실시하였으며, 1999년 2월부터 모든 정부조직에 전면적으로 시행하였다. 목표관리제는 4급 이상의 공무원을 대상으로 실시되고 있으며, 일반적으로 목표설정의 수는 5급 이상 공무원 중 실·국장급은 5개의 목표를 설정토록 하고 있으며, 과장급의 경우 3개의 목표를 설정하여 운영하고 있다. 목표관리제 도입의 목적은 첫째, 행정관리 방식을 통제중심에서 성과중심체제로 전환하여 행정에 대한 국민의 신뢰를 회복하기 위한 것이다. 둘째, 목표관리제는 조직구성원간의 성취감을 자극하고 성과를 중시하여 조직이 침체되는 것을 방지할 수 있다. 셋째, 행정이 수행하고 있는 사업에 대한 성과관리를 통하여 성과에 대한 적절한 보상을 함으로서 행정 내부적으로 경쟁을 강화시켜 나갈 수 있다.

이러한 목표관리제는 자체평가와 많은 차이가 있는 것을 알 수 있으며, 두 제도를 성격, 목적, 초점, 범위, 활용 등의 기준으로 구분하여 그 특징을 살펴보면 <표 3>과 같다.

<표 3> 자체평가와 목표관리제의 특성비교

	자체평가	목표관리제
성격	지방자치단체 주요업무의 평가 (업무평가)	중간관리자 이상의 업무실적 평가(개인평가)
목적	지방자치단체 행정성과에 대한 전반적인 조망	중간관리자급 이상의 성과 향상
초점	계층별, 부서별 주요업무의 성과 (과정, 산출, 결과, 영향)에 관심	5급 이상 공무원의 성과(산출)에 관심
범위	포괄적	제한적
활용	주민에게 행정성과 정보제공, 사업, 서비스, 조직 및 인사관리 자료	성과급 배분, 각종 인사관리에 반영

자체평가를 통하여 지방자치단체의 성과를 전체적으로 조감할 수 있고, 체계적인 성과관리가 이루어진다면 목표관리제를 추가적으로 실시할 필요가 없을 것이다. 만약 자체평가와 목표관리제가 서로 독립적으로 실시된다면 동일한 업무에 대해 평가를 중복적으로 실시하는 결과가 될 가능성이 많다. 그러나 자체평가는 지방자치단체의 성과 및 서비스를 포괄적으로 평가하는 성과관리도구의 성격을 가지므로 성과목표가 실·과·소장의 목표와 연계할 수 있음을 알 수 있다. 예를 들어 자체평가가 주로 팀 단위로 이루어질 경우, 팀의 성과를 종합하여 과장이나 소장의 성과로 인정하고 이를 평가할 수 있을 것이다.

) 자체평가의 수준을 어디에다 맞출 것인가는 상당히 중요한 문제이다. 예를 들어 팀 수준에서의 자체평가는 조직관리에는 상당히 도움이 될 수 있으나, 시민들이 필요로 하는 성과정보를 제공하는 데에는 한계가 있다.

현재의 목표관리제는 자체평가의 틀 속에서 운용하는 것이 가능하며, 이를 통하여 지방자치단체의 평가부담 완화와 평가체계 합리화에 기여할 수 있을 것이다. 따라서 행정자치부는 이들 제도를 담당하고 있는 부서간의 협의를 거쳐 목표관리제와 자체평가를 효과적으로 연계할 수 있는 방안을 마련하여 지침으로 시달하여야 한다.

V. 결  론

지방분권의 가속화와 더불어 많은 권한과 책임이 지방자치단체에 위임되고 있어서 앞으로는 개별평가나 합동평가를 축소하고 자체평가를 중심으로 평가시스템이 통합되는 방향으로 나아가야 할 것이다. 자체평가의 도입목적이 각 지방자치단체가 지출가치에 상응하는 성과를 산출하고 있는지 또는 경영을 효율적으로 하고 있는지 시민이나 중앙부처가 모니터링하는데 있다면 평가내용은 자치사무, 위임사무 구분 없이 각 자치단체의 주요한 시책 및 사업의 성과, 그리고 역량까지 포함하여야 한다. 즉, 자치단체의 성과를 한 눈에 조감할 수 있도록 보다 포괄적이고 종합적인 관점의 자체평가가 이루어져야 한다. 따라서 본 연구는 자체평가의 활성화를 위하여 현재 자체평가제도가 어떻게 운영되고 있으며, 문제점은 무엇이고, 이를 해결하기 위한 방안들은 무엇인지에 대해서 살펴보았다.

자체평가에 대한 실태분석에 따르면 16개 자치단체를 제외한 234개 자치단체들이 자체평가규칙을 수립하였으며, 205개 자치단체에 자체평가위원회가 구성되어 운영되고 있다. 그러나 지금까지 자체평가규칙을 제정하지 않거나 평가위원회를 구성하지 않은 자치단체도 있으며, 자체평가에 대한 역량이 부족하며, 자체평가결과에 대한 환류체계가 구축되어 있지 않고, 평가의 중복으로 인한 업무 과부담 및 비효율성을 초래하는 등 많은 문제점들이 나타나고 있다. 이러한 문제점을 해결하기 위해서는 관련법령의 정비, 규칙제정 및 위원회 구성, 자체평가제도 운영의 내실화, 환류체계의 구축, 평가제도의 통합 및 개선 등과 같은 다양한 방안들이 강구되어야 할 것이다.

개별 자치단체 수준에서 자체평가 실시를 위한 노력은 중단 없이 지속되어야 한다. 자체평가를 위한 평가정보시스템이 개발되어 각 자치단체에 보급되어야 하고, 평가 관련 공무원에 대한 교육 및 워크숍을 실시하여 자체평가 역량제고를 위한 노력이 경주되어야 하며, 또한, 환류체계를 적극적으로 활용함으로써 자체평가의 활성화에 기여하도록 해야 할 것이다.

본 연구는 지방자치단체의 자체평가제도의 운영실태, 문제점을 파악하고 활성화 방안을 제시하였다는데 의의가 있으나, 자체평가에 대한 선행연구가 일천하여 자체평가에 대한 영향요인, 인과관계 등에 대한 실증분석이 이루어지지 못한 한계를 지니고 있다. 향후에는 자체평가의 활성화 방안에 대한 체계적이고 실증적인 연구, 영향요인에 대한 분석 등에 대한 후속연구들이 이루어져야 할 것이다.

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박해육(朴海育): 독일 Speyer행정대학원에서 행정학 박사학위를 취득하고, 현재 한국지방행정연구원 수석연구원으로 재직하고 있다. 주요관심분야는 공공관리, 정책평가, 인사행정이며, 주요논문으로는 "90년대 독일 지방정부의 행정개혁□(2002), "통일 이후 구동독의 행정이행과 인력통합을 위한 인사정책"(2003), □지방자치단체 자체평가제도 집행실태 분석: 정책집행론적 관점□(2004), □신공공관리 시대의 성과계약관리"(2004) 등이 있다. <E-mail: hypark@krila.re.kr/논문접수일: 2004.10.20/심사완료일: 2004.11.17>