미국 지방정부 성과평가 연구를 통한 한국 지방정부의

□지방정부연구□ 제8권 제3호(2004 가을) : 73∼93

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성과평가체계 구축에 관한 연구*

A Study on the Directions of Performance Evaluations in Korea

Based on the Analysis of Performance Evaluations of U. S. Local Governments

* 이 논문은 2002년도 한국학술진흥재단의 지원에 의하여 연구되었음(KRF-2002-037-B00063).

임 동 진(University of Texas at Arlington)

본 연구는 미국 지방정부의 성과평가 활용실태와 사례연구를 통해 한국 지방정부의 성과평가체계의 구축 방향을 제시하고자 한다. 연구결과, 미국 지방정부의 성과평가를 활용하는 수준은 인구 5만 미만의 도시정부는 약 30%, 인구 10만에서 25만 미만의 도시정부에서는 50%, 인구 25만 이상의 도시정부는 75% 정도인 것으로 나타났다. 또한 성과측정 방법으로는 업무량(workload), 산출(output)에 대한 방법이 50˘80%, 효과성이 35˘65%, 서비스 질과 고객만족도가 35˘55%, 효율성 측정이 20˘35%인 것으로 나타났다. 성과측정을 하는 이유로는 약 80% 정도가 의사결정을 위해, 약 40% 정도는 행정책임성에 대한 시민의 요구라고 하였다. ICMA와 IOG의 지방정부 성과평가의 사례연구를 통해 나타난 시사점으로는 첫째, 최고경영자의 지원이 중요하다. 둘째, 성과측정체계 개발에 많은 재원과 노력이 요구된다. 셋째, 동질성이 있는 집단 간 비교를 위해서는 보다 신뢰성 있는 자료가 제공되어야 한다. 넷째, 성과측정시 좀 더 적은 지표를 활용하는 것이 더 좋은 방법이 될 수 있다. 다섯째, 지속적으로 성과측정의 활동이 이루어져야 한다. 위와 같은 미국 지방정부의 성과평가의 경험을 토대로, 한국 지방정부의 성과평가체계 구축을 위한 방향을 제시하였는데 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 최고경영자의 인식과 지원이 중요하다. 둘째, 성과측정시스템 개발에 상당한 재원과 노력을 투자해야 한다. 셋째, 성과결과물의 적절하게 활용하여야 한다. 넷째, 성과평가활동은 지속적으로 이루어져야 한다.

주제어 : 미국지방정부, 성과평가, 성과측정, 정부생산성, 벤치마킹

Ⅰ. 서   론

세계화, 국제화, 지방화 시대에 접어들면서 무한경쟁의 원리가 민간부문뿐만 아니라 정부부문에서도 많은 변화를 야기하고 있다. 그러나 정부부문은 시장가격 기능과 경쟁원리가 작동하지 않으며, 선거나 이익집단의 로비 등 정치적 과정 등으로 인해 민간부문과 같은 관리적 효율이나 배분적 효율을 기대하기 어려운 측면이 있다. 그럼에도 불구하고, 각국의 정부들은 제한된 재정력으로 증대되는 행정수요와 당면한 제반문제를 보다 효율적이고 효과적으로 대응해야 하는 과제를 안고 있다. 이처럼, 한정된 행정재원을 가지고 날로 증대되는 주민들의 기대와 요구에 부응하기 위해서는 정부의 생산성을 증대시켜야 한다. 한국의 지방정부들은 정부생산성을 증대시키기 위하여 각종의 개혁과 그에 상응하는 구조조정을 추진하여 왔다. 이러한 정부의 능력을 극대화하려는 노력은 정부의 성과에 대한 정확한 진단과 평가를 통해 합리적인 대안을 모색할 때 가능하다.

한국에서 정부생산성을 향상시키려는 노력은 1997년 IMF 외환위기 이후에 두드러지게 나타나고 있다. 정부의 이러한 노력은 중앙정부의 일방적이고 일률적인 구조조정으로 나타났으며, 이러한 정부의 구조조정은 각 지방정부의 행정수요나 행정공급능력을 고려치 않고 인력과 재정의 단순한 감축관리(downsizing)로 표출되는 등 많은 문제들을 야기하였다. 또한 각 지방정부들은 생산성 향상을 위해 신경영기법이나 행정개혁 기법을 무차별적으로 도입하고 있으며, 실제 이러한 혁신적인 방법이 어느 정도 개혁성과나 정부생산성에 기여했는지에 대한 분석이나 평가를 도외시 한 채, 도입·운영되어 왔다. 이처럼 지방정부의 성과평가의 필요성이 증가함에 따라 최근 국내에서도 지방정부에 대한 성과평가가 다양하게 시도되고 있다.

미국 지방정부 성과평가 연구를 통한 한국 지방정부의 성과평가체계 구축에 관한 연구

□지방정부연구□ 제8권 제3호(2004 가을)

미국의 경우, 1993년 정부성과결과법(Government Performance and Results Act: GPRA)이 제정됨으로써 연방정부에 대한 성과평가를 확대·실시하고 있으며, 정부의 성과평가체계에 대한 이론과 방법론이 발전되어 있고, 심도 있는 연구가 활발히 진행되고 있다. 이에, 지방정부들도 지속적인 개혁과 성과의 확보수단으로서 성과관리체계를 확대하고자 하는 움직임이 광범위하게 확산되어가고 있다.

본 연구는 좀 더 합리적인 한국 지방정부의 성과평가체계 구축을 위해 성과평가 체계가 잘 발달되어 있는 미국 지방정부의 성과평가의 활용실태를 체계적이고 심층적으로 분석하고자 한다. 이를 토대로 한국 지방정부의 합리적인 성과평가체계의 구축방향을 모색하고자 한다.

Ⅱ. 성과측정·평가에 대한 이론적 논의

1. 정부부문에서의 성과측정의 필요성

성과측정을 왜 하는가? 그것은 성과측정이 좋기 때문이다. 그러면, 우리는 그것이 좋은지 어떻게 알 수 있는가? 왜냐하면 대부분의 민간기업들이 그들의 성과를 측정하고 있기 때문이다. 민간부문이 공공부문보다 잘 관리되고 있다는 것은 주지의 사실이다. 불행하게도, 민간기업에서 성과측정으로 사용하는 경상이익 등의 성과측정방법은 공공부문에서는 적합하지 않다(Behn, 2003: 586). 그러면, 어떤 방법으로 정부기관에 대하여 성과를 측정하는 것이 바람직한가? 다음에서 정부부문에서 왜 성과측정이 필요한지, 그리고 성과측정을 어떻게 하는지에 대해 논하기로 한다.

) 일반적으로 성과(performance)는 다양하고 광범위하게 정의된다. Mayne와 Zapico-Goni는 성과의 개념을 잘 실행되는 공적프로그램이나 서비스라고 하였다(Mayne & Zapico-Goni, 1999: 5). Halachmi와 Bouckaert는 성과를 투입에 재화를 최소화하는 경제성(economy)과 투입과 산출의 관계를 나타내는 효율성(efficiency), 산출물에 의해 기대되는 달성의 정도를 나타내는 효과성(effectiveness) 이라는 세 가지 요소로 구분하였다(Halchmi & Bouckaert, 1996:12). 일반적으로 성과관리체제에서의 성과의 개념은 크게 세 가지로 분류하여 정의하고 있다(박중훈, 1999: 9). 첫째, 효율성과 효과성의 개념을 포함하는 것이다. 이때 효율성은 □투입과 산출 간의 비율□을, 효과성은 □산출물이 외부에 대해 영향을 초래하여 의도한 목적을 달성하는 정도를□ 말한다. 따라서 효율성을 바탕으로 한 성과의 개념은 동일한 투입물을 기준으로 더 많은 생산을 하거나 동일한 산출에 대해 더 축소된 투입을 하느냐로 정의된다. 동시에 효과성은 도출된 산출물로 제시된 목표의 성취정도를 성과의 개념으로 보고 있다. 두 번째, 성과의 개념은 업무수행과정을 바탕으로 정의될 수 있는데, 생산성(productivity)이라는 개념과 밀접한 관계가 있는 개념으로 효율성과 효과성의 요소를 포함한다. 아울러 자원의 투입과 산출, 그에 대한 영향 등을 통해 목적달성을 위한 업무수행과정에서의 생산성에 근거를 두고 있다. 세 번째, 성과의 개념은 결과에 중점을 두고 있다. 이 개념은 지금까지 이루어져 왔던 효율성과 효과성에 의한 개념정의에서 목적달성도를 포함하는 개념으로 그 범위가 넓어졌다고 할 수 있다.

성과측정은 모든 정부기관과 NGO에 있어서 수행하고 있는 프로그램의 효과성을 높이고 고객들의 요구를 반영할 수 있고, 공공에 대한 책임감과 정책결정, 프로그램의 관리와 효과성을 향상시킬 수 있다(Wholey & Newcomer, 1997: 92). 성과모니터시스템은 예산형성(budget formulation)과 재원배분(resource allocation), 직원의 동기부여(employee motivation), 성과계약(performance contracting), 외부에 대한 책임성과 함께 시민과 정부 간에 의사소통과 정부서비스를 향상시키는 효과가 있다(Wholey & Hatry, 1992: 604). 정부회계기준위원회(Governmental Accounting and Standard Board: GASB)는 성과측정은 목표와 목적을 설정하고 이러한 목표를 달성하기 위해 프로그램을 계획하고, 재원을 재배분하고, 결과를 모니터하고 평가하고, 프로그램 변경하게 한다고 하였다(Hatry et al., 1990: v). Kopczynski와 Lambardo(1999: 133)은 도시정부들 간의 성과측정의 비교는 다섯 가지 이유에서 바람직하다고 하였다. 첫째, 성과향상을 위한 특정영역을 파악하고 성과를 인식할 수 있다. 둘째, 성과가 낮은 영역을 향상시키기 위해 해당영역에 높은 성과를 갖고 있는 지방정부의 사례를 활용할 수 있다. 셋째, 비슷한 상황(인구규모, 지리적 환경, 서비스 전달체계 등)의 지방정부들 간에 성과비교가 가능하다. 넷째, 지방정부의 외부의 이해관계자들(시민, 기업체 등)에게 지방정부에 대한 정보를 제공할 수 있다. 다섯째, 미래의 성과를 향상시키기 위해 개개의 커뮤니티에게 협력을 요구할 수 있다. 지방정부에 대한 성과측정의 주창자인 Ammons(1995b: 37)는 좀 더 정교한 성과측정 체계는 관리과정을 뒷받침하고, 재원배분에 대한 정보를 제공하고, 의회의 감시를 강화하고, 책임성을 증가시킨다고 하였고, Osborne과 Plastrik(2000: 247)은 성과측정이 행정가들에게 조직의 책임성을 증가시키고, 성과에 대한 중요성을 인식시키는 계기가 되고, 시민과 고객들이 정부에서 공급되는 서비스의 수준을 판단하는데 도움을 줄 수 있다고 하였다.

그러면, 이와 같은 성과측정은 어떻게 해야 하는가? 성과측정 방법을 구분하는 것은 쉬운 일이 아니지만, 일반적으로 지방정부 성과측정에 사용되는 유형은 크게 네 가지로 구분할 수 있다(Hatry, 1980). 첫째, 업무량 측정(workload measures)은 수행된 업무의 양이나 제공된 서비스의 양을 나타낸다. 업무량 측정은 공무원이나 시민들에게 업무량의 증가나 감소에 관한 정보를 제공해 주기는 하지만, 단지 수행된 업무의 양만 보여줄 뿐, 얼마나 적절히 또는 능률적으로 수행되어졌는가는 알 수 없는 단점이 있다. 둘째, 효율성 측정(efficiency measures)은 수행된 업무와 그 업무를 수행하기 위해 소요된 자원과의 관계를 보여준다. 일반적으로 효율성은 단위비용 형태로 측정된다(예: 1노동시간당 단위생산량, 1m 매설에 필요한 비용 등). 셋째, 효과성 측정(effectiveness measures)은 성과목표의 달성도나 수행된 업무의 질을 나타낸다(예: 계량기 측정 오류율 등). 넷째, 생산성 측정(productivity measures)은 효율성과 효과성을 하나의 지표로 통합한 것이다. 예를 들면, 1노동시간당 계량기 수리건수가 효율성을, 계량기 수리율은 효과성을, 계량기 수리 당 단위비용이나 단위노동시간은 생산성을 나타낸다(Ammons, 2001).

) 성과측정(performance measurement)을 포함한 성과정보(performance information)의 주요 개념은 성과측정에서 시작하여 성과예산(performance budgets)으로 끝나고 있으며, 이는 가장 기초적인 단계에서 가장 복잡한 단계, 재원의 배분과 관련되어 구성되어 있다. 성과측정(performance measurement)은 목표로 하는 성과를 구체화하고, 관리자에게 결과를 측정 하는 근거를 제공하는 것을 의미하며, 성과보고(performance reports)는 관리자에게 달성하고자 하는 결과와 성과평가에 대한 기본적 근거를 제공하는 것이다. 성과회계(performance audits)는 성과보고의 신뢰성과 적절성을 독립적으로 평가하는 것이다. 성과벤치마킹(performance benchmarks)은 성과측정 결과, 최고의 성과를 거둔 기관을 성과목표로 규정하는 것이다. 성과계약(performance contracts)은 정부 간의 공식적 계약을 만들게 하고, 산출과 가격을 제공한다. 성과예산(performance budgets)은 기대한 성과결과에 근거하여 자원을 배분하는 것을 말한다(Forsythe, 2001: 45).

다음의 표는 미국 도시정부의 일반적인 기능에 대해 네 가지 형태의 성과측정 방법의 예를 보여주고 있다. 업무량 측정(workload)은 단순한 업무의 양만을 측정하기 때문에 그 역할에 한계가 있다. 그러나 효율성(efficiency), 효과성(effectiveness), 및 생산성(productivity)에 관한 측정은 업무량 측정에 따른 한계를 보완하고 있다.

<표 1> 성과측정의 방법

행정기능별	업무량 측정 (workload)	효율성 측정 (efficiency)	효과성 측정 (effectiveness)	생산성 측정 (productivity)
문서관리	준비된 시의회 의사록 건수	1단위 노동시간당 준비된 의사록 수	수정 없이 승인된 의사록의 비율(%)	회의 후 7일내에 준비된 의사록 중 수정 없이 통과된 비율(%)
도서관	대출건수	직원1인당 대출건수	주민1인당 대출건수	도서관 유지비용 $1,000당 대출건수
계량기 수리	계량기 수리건수	계량기 수리건당 비용	수리 후 최소 6개월간 정상 작동된 건수의 비율(%)	수리 후 최소 6개월간 정상 작동된 계량기의 평균 수리비용
인사부서	구직원 처리건수	구직원 건당처리비용	채용 및 승진 후 최소 6개월 동안 정상근무한 자의 비율(%)	성공적인 신규임용 및 승진 당 처리비용 (최소 6개월 동안 정상근무)

자료: Ammons, 2001

성과측정의 가장 중요한 기능은 성과측정지표에 대한 규칙적이고, 유효한 자료를 제공하는 것이다. 단순히 어떤 프로그램에 참여하는 고객의 수는 모호한 지표일 수 있다. 이는 측정지표가 사용되어지는 특정한 상황과 관련되어 있기 때문이다. 그렇다고 해서 성과측정이 결과(outcome)의 지표를 제한해서는 안 된다. 결과(outcome)를 찾는 주요한 원칙은 공공이나 고객의 관심과 가치를 규명하는 것이다. 이러한 의미에서 고객만족도가 결과(outcome)의 영역에 해당된다고 할 수 있다.

) 성과측정지표(performance measurement indicator)는 기관이나 프로그램 활동의 생산성, 서비스의 질, 타임라인, 효과성, 비용효과성을 측정하는 것이다(Wholey & Newcomer, 1989).

) 실제 주관적인 고객만족도와 객관적인 성과측정 결과가 일치하지 않은 경우가 많다. 그래서 고객만족도와 성과측정을 어떻게 연결시킬까 하는 고민이 최근의 연구에서 나타나고 있다(Swindell & Kelly, 2000: 30). 고객만족도 조사를 옹호하는 사람들은 고객만족도 조사는 대의를 표현하는 민주주의이며, 정책결정권을 선출직대표자에게서 시민에게로 가져오는 것이라 주장하고 있다. 반면, 공공정책에서 고객만족도 조사에 반대하는 사람들은 정부의 업무는 서비스의 질과 양으로 평가되어야 한다고 주장한다. 그 이유는 주관적인 고객만족도는 믿을 수 없다. 따라서 정부의 성과평가는 객관적 성과측정의 결과에만 의존해야 한다고 주장하고 있다. 고객만족도 조사의 부작용으로 공무원들은 시민을 불신하고, 시민 역시 정부를 불신하는 경우도 있는 것으로 나타났다(Miller & Miller, 1992). 또 다른 연구에서는 시민들이 도시서비스에 대한 평가에서 실제보다 더 낮게 평가하는 경향도 있는 것으로 조사되었다(Melkers & Thomas, 1998).

2. 미국의 성과평가관련 주요 변화와 연구경향

미국은 효율적인 정부의 실현과, 행정서비스의 질적 향상에 대한 국민들의 요구가 점증되자, 1993년에 미국 의회에서 정부성과결과법(GPRA)을 제정하여 정부의 성과평가를 위한 기초를 마련하였다. 성과측정(performance measurement)은 대체로 관리(management)나 정책결정을 지원하기 위해 회계나 예산분야에서 대체로 발달되어 왔다. 이와 같은 정부의 성과측정 분야는 특히, 1990년대 이후에 많은 발전을 하게 되었다.

성과측정에 관한 초기 연구 중의 하나가 1938년의 국제도시관리협회(International City/ County Management Association: ICMA)가 발행한 Measuring Municipal Activities: A Survey of Suggested Criteria for Appraising Administration이다. 이 연구에서 도시서비스의 성과측정에 대한 논의가 시작되었다. 1970년대를 거치면서 공공기관에 의한 성과측정 활동은 제한적이었다. 이 기간 동안에 도시연구소(Urban Institute)와 국제도시관리협회(ICMA)에서 도시정부의 성과측정에 대한 자료수집과 분석에 관한 두 권의 책□Measuring the Effectiveness of Basic Municipal Services: Initial Report(1974)와 How Effective Are Your Community Services?(1977)□을 발간하였다. 1980년대에는 TQM(Total Quality Management)으로 대표되는 생산성에 관한 민간부문의 연구들은 성과측정 분야를 서비스의 질, 고객만족도, 결과관리로 확대시켰으며, 이 기간에 있어서 주요한 저서들로는 Peters와 Waterman의 In Search of Excellence(1982)와 Deming의 Out of the Crisis(1986)가 있다. 1990년대의 관심사는 주정부(state government)들이 사업프로그램 또는 활동에 대한 성과측정을 할 때 지표개발에 어려움을 겪는다는 것에 관한 것이며, 정부회계기준위원회(GASB)의 연구보고서 Service Efforts and Accomplishments Reporting Series(1990)가 대표적이다. 특히 이 시기는 미국 지방정부들에게 있어서 벤치마킹과 성과측정이 핫 이슈로 대두되는 시기였다. 이렇게 핫 이슈가 된 배경으로는 1992년에 도시연구소(Urban Institute)와 국제도시관리협회(ICMA)가 공동으로 책(How Effective Are Your Community Services?: Procedures for Promoting Results)을 발간한 것과, 1992년에 미국행정학회(American Society for Public Administration: ASPA)에서 정부조직에서 성과측정의 활용과 리포팅을 권장하는 결의문을 채택한 것이 성과측정 분야를 활성화시킨 계기가 되었다.

연방정부 차원에서도 시민에 대한 책임성과 행정의 효율성을 향상시키기 위해 지속적으로 노력하여 왔다. 1990년에 도입된 재무관법(Chief Financial Officer Act of 1990: CFO)은 연방조직에 CFO를 설치하여 매년 재정적인 상황에 대한 보고를 하도록 하였다. 1993년의 정부성과결과법(GPRA)과 부통령 Al Gore의 National Performance Review는 연방기관들 간의 성과측정을 통한 성과를 증진시키도록 하였다(National Performance Review, 1996). 또한 1996년에 제정된 정보기술관리개혁법(Information Technology Management Reform Act of 1996)은 정보기술의 활용을 통하여 조직운영의 효과성과 효율성을 향상시키는 것과 목표의 설정, 성과측정 및 목표달성 과정에 대한 보고를 하도록 하였다. 이와 같은 성과관리제도의 핵심은 정부성과결과법(GPRA)이라 할 수 있다. 정부성과결과법(GPRA)은 성과지향적 관리(result-oriented management)이며, 성과지향적 관리는 임무(mission)와 목표의 구체화, 기본 임무 및 목표와 연계된 계획과 성과지표의 개발, 프로그램의 성과를 향상시키기 위한 성과정보의 활용을 포함하는 다차원적인 활동이다.

사실, 미국의 정부성과결과법(GPRA)은 정부의 효율성을 높이기 위한 노력의 일환의 하나로 볼 수 있다. 이러한 미국의 성과평과와 개혁을 간략히 살펴보면, 1949년에 후버위원회(Hoover Commission)에서 발행한 보고서 Performance Budgeting에서는 연방정부가 기능과 활동 그리고 사업별로 예산을 배정해야 하여야 한다고 명시하고 있다(U. S. Commission on Organization of the Executive Branch of the Government, 1949: 8). 또한 1965년 미국 국방부 장관 Robert McNamara에 의해 도입된 PPB(Planing-Programming-Budgeting)는 세 가지 구성요소를 포함하는데, 첫째, Program Memorandums(PMs)는 주요 사업의 비용과 효과성을 비교하는 것이고, 둘째, Special Analytic Studies(SASs)는 PMs에 반영된 분석을 담당하고, 셋째, Program and Financial Plans(PFPs)는 5년 이상 정부사업에 필요한 산출(output), 비용, 재정소요액을 정리하는 것이다(U. S. Bureau of Budgeting Bulletin, 1968: 68-69). 1973년의 Nixon 행정부에서 추진한 MBO(Management By Objective)는 PPB제도 보다 유연성이 있으며, 정부 관리자가 그들의 목표달성을 위한 방법을 선택할 수 있도록 하였고, 정기적인 보고서를 제출하도록 하였다. 1977년에 Jimmy Carter 행정부에서 추진한 ZBB(Zero-Base Budgeting)은 점증주의 의사결정(Incremental Decision Making)의 거부로서의 영기준(Zero-Base)예산을 의미한다. 이러한 영기준예산제도는 각 항목의 중요성을 평가하여 예산요구의 정당성과 구체적인 분석을 하는 제도였다. 그러나 이러한 미국의 네 가지 예산 및 성과에 대한 개혁은 의도한 소기의 성과를 달성치 못하였다. 1980년에도 이와 유사한 개혁의 움직임이 있었는데, 생산성 향상운동(Productivity Improvement), 질적 관리(Quality Management)가 바로 그것이다. 그러나 이 역시 부적절한 성과측정과 회계관리시스템으로 인해 오래 지속되지는 못했다.

Ⅲ. 미국 지방정부의 성과평가 실태분석

1. 미국 지방정부의 성과측정 활용실태

1) 성과측정을 얼마나 활용하고 있는가?

성과측정제도를 활용하고 있는 도시나 카운티 정부는 서로 많은 차이점이 있음에도 불구하고, 행정성과에 대한 관리나 모니터에 대한 관심은 연방정부나 주정부 못지않게 높은 것이 사실이다(Ammons, 1995). 특히 성과관리로 유명한 Phoenix, Arizona와 Charlotte, North Carolina는 지난 수십 년 동안 예산부문에 체계적인 성과측정과 성과관리과정을 활용하고 있다. 또한 최근에 많은 지방정부들은 성과비교나 보다나은 서비스 전달을 위한 전략을 수립하고 있다(Ammons, 1996). 이러한 성과측정에 대한 관심의 증가는 1994년에 국제도시관리협회(ICMA)로 하여금 44개 지방정부의 비교성과측정컨소시엄(Comparative Performance Measurement Consortium: CPMC)을 구성케 하였다. 이렇게 구성된 컨소시엄에서는 프로그램에 대한 성과측정 지표를 선정하고 개개단위의 정부성과에 대한 자료를 수집하였다(Urban Institute & ICMA, 1997).

미국 지방정부에 있어서 성과측정의 파급속도는 그다지 두드러지지는 않은 것 같다. 1971년에 도시연구소(Urban Institute)의 조사에서는 절반 정도의 도시와 카운티가 예산과정에 효율성과 효과성을 측정하고 있는 것으로 나타났다(Winnie, 1972). 1976년의 국제도시관리협회(ICMA)에서 도시관리자(municipal managers)를 대상으로 한 조사에서는 조사대상자의 30% 이하가 성과측정제도를 활용하고 있는 것으로 나타났다(Fukuhara, 1977). 1984년의 인구 2만5천명 이상의 도시들의 도시 관리자를 대상으로 설문조사한 Poister와 McGrwan(1989), Poister와 Streib(1994)의 연구에서는 70% 이상의 정부에서 성과측정제도를 활용하고 있는 것으로 나타났다. 이들은 점차적으로 성과측정이 1970년대 후반부터 1980년대 초반에 미국도시에서 증가하였으며, 그 후 10년은 좀 감소하였다고 결론지었다. 1985년의 인구 1만명 이상 지방정부들의 재정담당관(financial directors)을 대상으로 한 Cope(1987)의 연구에서는 60% 정도가 성과측정제도를 활용하고 있는 것으로 나타났다. O'Toole와 Stipak(1988)의 재정실무자를 대상으로 한 연구에서는 80% 이상이 예산과정에서 업무량, 효율성, 효과성에 대한 성과측정제도를 활용하고 있는 것으로 나타났다. 정부회계기준위원회(GASB)와 국립행정원(National Academy of Public Administration: NAPA)(1997)의 1996년의 조사에서는 도시정부의 44%가 성과측정지표를 사용하고 있으며, 37% 정도가 실제 프로그램의 전략기획이나 성과평가, 예산과정과 같은 의사결정에 있어서 이러한 성과측정제도를 활용하고 있는 것으로 나타났다.

1997년 국제도시관리협회(ICMA)의 인구 2만5천명 이상 도시의 고위직 공무원들을 대상으로 설문조사한 Poister와 Gregory(1999)의 연구에서는 조사대상자의 약 38% 정도가 성과측정제도를 활용하고 있다고 하였으며, 이는 기존의 정부회계기준위원회(GASB)의 연구결과보다 다소 낮게 나타났다. 이러한 도시정부의 성과측정제도의 활용에 대한 연구결과는 인구규모와 정부형태에 따라 다소 차이가 있는 것으로 나타났다. 성과측정제도를 활용하는 수준은 인구 5만명 미만의 도시는 대략 30% 정도이고, 인구 10만명 이상∼25만명 미만 도시는 50% 정도, 인구 25만명 이상의 도시는 75% 정도인 것으로 나타났다. 또한 시장-의회제(mayor-council systems)의 도시정부보다 의회-관리자제(council-manager form)의 도시정부들이 보다 많이 성과측정제도를 활용하고 있는 것으로 나타났다.

) 이 연구는 인구, 지역, 정부형태 등을 고려하여 ICMA가 미국 인구 2만5천명 이상의 도시정부의 고위직 공무원 1,218명에게 메일을 발송하였으며, 조사는 1997년 봄과 여름 사이에 이루어졌다. 회수된 우편은 전체 695개(회수율 57%)이고 대부분의 경우, 도시 관리자나, 부관리자가 설문에 응답하였으며, 일부는 시장이나 재정담당과장 등이 응답하였다.

<표 2> 행정기능별 성과측정 방법의 활용정도

행정기능별	성과측정 도시수 (N)	업무량 또는 산출량 (workload or output) (%)	단위당비용 또는 효율성 (unit cost or efficiency) (%)	결과 또는 효과성 (outcome or effectiveness) (%)	서비스의 질 (service quality) (%)	고객만족도 (citizen satisfaction) (%)
경찰서비스 소방서비스 응급의료서비스 동물관리 단지계획 구치소관리 주택 상·하수도 고체쓰레기 거리청결서비스 교통공학 도서관 공원 및 레저	230 212 151 160 233 236 146 198 199 237 228 136 227	77.8 71.2 58.9 53.8 57.1 68.2 44.5 67.2 59.8 70.5 51.3 60.3 67.8	32.3 30.7 30.5 22.5 24.9 31.4 28.1 52.5 45.2 46.8 34.2 32.4 40.1	64.8 56.6 44.4 33.1 45.1 53.4 43.8 46.0 35.2 46.4 37.7 39.0 49.8	56.5 56.1 45.0 27.5 39.1 44.1 26.0 44.4 36.2 40.1 34.6 42.6 46.7	53.0 41.0 37.1 30.6 41.2 38.1 28.8 37.9 35.2 37.6 29.8 47.1 54.2

자료: Poister & Gregory, 1999

도시정부에서 성과측정제도를 사용하는 이유에 대해서는 약 80% 정도가 도시 관리자나 고위행정가(특히 예산관리자)들이 의사결정을 위해 필요로 하는 것으로 나타났고, 그 다음 40% 정도는 행정 책임성에 대한 시민들의 요구, 25% 정도는 선출직 공무원(elected officials)들의 요구, 10% 내외는 연방정부의 요구, 7%는 기업체 집단의 요구, 마지막으로 5% 정도는 주정부의 요구에 의해 성과측정제도를 사용하고 있는 것으로 나타났다. 성과측정을 위해 사용하는 성과측정방법에 대해서는 50∼80% 정도가 업무량(workload)이나 산출량(output)을, 35∼65%는 효과성을, 35∼55%는 서비스 질과 고객만족도를, 20∼35%는 효율성을 사용하고 있는 것으로 나타났다. 성과측정이 왜 중요한가에 대해서는 응답자의 3/4 정도는 전략관리과정을 위해, 2/3 정도는 예산관리를 위해, 57% 정도는 프로그램 평가를 위해, 약 50% 정도는 MBO(Management By Objective)와 외부벤치마킹을 위해, 약 40% 정도는 인센티브제도(성과급 등)와의 연계를 위해 중요하다고 하였다. 성과측정과정에는 수많은 이해관계자들이 개입한다. 성과측정과정에서 누가 가장 큰 영향을 미치는가에 대한 질문에 각 부서의 장이나 각 프로그램의 책임자가 영향을 미친다가 약 80%인 것으로 나타났고, 의회의원 70%, 전문직 직원(professional staff)과 시장 50%, 시민위원회 20%, 연방이나 주정부 10% 정도로 영향을 미치는 것으로 나타났다(Poister & Gregory, 1999: 328-331).

2) 성과측정의 문제점은 무엇인가?

정부에서 성과측정을 할 때 나타나는 문제점에 대해서는 첫째, 다원화된 시각, 둘째, 불명확한 임무와 목적, 셋째, 다원적이고 상반되는 조직적·사업적·제도적 목표, 넷째, 모니터링, 평가에 대한 정보 필요(Barnow, 1992), 다섯째, 산출(outputs)과 결과(outcomes)에 대한 고려 부족(Osborne & Gaebler, 1992), 여섯째, 규제적 환경에서의 고객만족도의 측정(Swiss, 1992) 등이 있는 것으로 나타났다. 미국 도시정부들이 성과측정을 시행할 때 직면하는 어려움에 대해서는, 서비스나 프로그램의 질을 측정하는 것이 어렵다 70%, 현재 성과측정체계를 유지하는 것이 어렵다 59%, 성과자료의 수집과 배분이 어렵다 50%, 성과측정을 분석하는 기술이 부족하다 44%, 성과측정이 모호하거나 혼란스럽다 32%, 하위직 공무원, 관리직 공무원, 의회의 성과측정 참여가 불성실하다가 각각 60%, 45%, 27%로 나타났으며, 특히 하위직 공무원이 성과측정에 비협조적인 것으로 나타났다(Poister & Gregory, 1999: 332).

3) 성과측정의 영향은 무엇인가?

도시정부에서 성과측정에 따른 영향에 대한 조사결과, 의사결정의 개선 78%, 관리자들의 책임성 증가 71%, 서비스 질의 개선 71%, 조직목표에 대한 관심증가 67%, 예산배분의 변화 61%, 사업우선순위의 변화 56%, 사업초점의 변화 55%, 정부와 지역사회와의 관계개선은 51% 등의 순으로 긍정적인 측면이 많은 것으로 나타났다. 그러나 도시 관리비용의 축소 46%, 정부와 의회와의 관계개선 44%, 성과평가의 객관화 43%, 공무원들의 동기부여 증가 42%로 다소 낮은 것으로 나타났으며, 주요목표에만 전념 26%, 공무원의 성과감소 9% 등은 아주 낮게 나타났다(Poister & Gregory, 1999).

<표 3> 성과측정의 영향

성과측정의 영향	N	아주많음	보통	조금	거의없음
의사결정의 개선 예산배분의 변화 사업우선순위의 변화 사업초점의 변화 서비스 질의 개선 도시관리비용의 축소 관리자들의 책임성 증가 공무원들의 동기부여 증가 조직목표에 대한 관심증가 성과평가의 객관화 정부와 의회와의 관계개선 정부와 지역사회와의 관계개선 주요목표에만 전념 공무원들의 성과감소	142 139 143 145 141 140 142 135 143 132 135 134 133 133	20.4% 10.8% 11.9% 16.6% 23.4% 15.0% 30.3% 9.6% 28.0% 12.1% 14.8% 16.4% 1.5% 3.0%	57.7% 51.1% 44.8% 38.6% 48.2% 31.4% 40.8% 33.3% 39.9% 31.1% 29.6% 35.1% 21.1% 6.0%	16.9% 30.2% 34.3% 35.2% 23.4% 42.1% 24.6% 41.5% 28.0% 31.8% 37.0% 32.8% 49.6% 20.3%	4.9% 7.9% 9.1% 9.7% 5.0% 11.4% 4.2% 15.6% 4.2% 25.0% 18.5% 15.7% 27.8% 70.7%

자료: Poister & Gregory, 1999

2. 미국 지방정부의 성과측정에 대한 사례연구

1) ICMA와 IOG는 어떻게 성과측정을 하였는가?

미국 지방정부들이 성과측정을 통해 다른 지방정부들과 성과를 비교하고 벤치마킹하고자 했던 노력들 중의 핵심은 국제도시관리협회(ICMA)의 비교성과측정컨소시엄(Comparative Performance Measurement Consortium: CPMC)과 North Carolina의 IOG(Institute of Government) 프로젝트라 할 수 있다. 먼저, 국제도시관리협회(ICMA) 프로젝트의 배경을 살펴보면, 1993년에 인구 20만명 이상의 지방정부들의 도시관리자로 구성된 이른바, 대도시관리자포럼(Large City Executive Forum)이 비교성과측정컨소시엄(CPMC)을 만들기 위해 국제도시관리협회(ICMA)와 협정을 체결하였다. 초기에 34개의 지방정부로 구성된 컨소시엄은 44개의 도시와 카운티로 점차 확대되었다. 초기에 컨소시엄은 4개의 서비스 영역□화재서비스(fire services), 경찰서비스(police services), 이웃서비스(neighborhood services), 지원서비스(support services)□에 대해 성과를 비교하였다. 이와 같은 ICMA의 전국적인 규모의 프로젝트와 대조적으로 North Carolina의 IOG 프로젝트는 단일의 주(State), North Carolina로 제한적이었다. 1994년에 Winston-Salem의 예산책임자는 많은 North Carolina 도시들 중에 정부 간(intergovernmental) 서비스를 비교하는데 있어서 정확성이 많이 떨어지는 것을 우려하여, North Carolina 지방정부예산협의회를 구성하여 성과측정 프로젝트를 추진할 것을 제안하였다. 미국 University of North Carolina at Chapel Hill의 Institute of Government(IOG)의 연구원들과 지방정부 예산협의회 회원으로 구성된 지방정부들은 1995년부터 구체적인 활동을 시작하였다. ICMA와 IOG 프로젝트는 지방정부들의 성과측정 결과를 토대로 벤치마킹하는 것이 이론보다도 훨씬 어렵다는 것을 보여주고 있다. 예를 들어, 성과측정시 투입비용을 비교하기 위해서는 종합적인 비용회계시스템을 만들어야 했기 때문이다. IOG 프로젝트는 직접비용(direct costs), 간접비용(indirect costs), 장비비용(equipment costs), 시설비용(facilities costs)을 구분하는 비용회계시스템을 만들었다. 그러나 ICMA 프로젝트는 직접비용만을 사용하였다. 그럼에도 불구하고 두 가지 방법 모두, 결과(outcomes)를 측정하는 것은 대단히 어려웠다. 왜냐하면, 개념정의(definition)가 너무 광범위했기 때문이었다. 이러한 두 프로젝트의 경험은 성과측정의 어려움을 극복하는 방안을 제시하고 있다. 다음에서 IOG와 ICMA 프로젝트가 구체적으로 어떻게 진행되었는지 살펴보자.

) 미국 지방정부에 대한 성과측정 및 평가의 비교연구들 중에는 Rutgers대학의 National Center for Public Productivity에서 수행 중인 연구, Sloan재단 지원의 정부회계표준위원회(GASB) 프로젝트, Pew재단 지원의 Syracuse대학의 Maxwell행정대학원의 Campbell연구소에서 수행하고 있는 정부성과프로젝트(Government Performance Project: GPP)가 있다. Rutgers대학의 성과연구는 시민주도의 정부성과 연구가 중심이고, 정부회계표준위원회(GASB)는 정부재정보고에 관한 연구가 중심이고, Syracuse대학 Campbell연구소의 GPP모형은 역량관리(management capacity)에 대하여 연구의 초점이 맞추어져 있다. 특히, Syracuse대학 Campbell연구소의 GPP모형은 역량관리를 5개의 영역: ①재정관리(financial management), ②인적자원관리(human resource management), ③정보기술관리(information technology management), ④자본관리(capital management), ⑤성과결과에 대한 관리(managing for results)로 구분하여 재원을 사용하는 방법과 각각의 하위체계관리(each management subsystem)에서의 결과를 달성하는 방법을 분석함으로써 성과측정과 더불어 역량관리에 연구의 초점을 두고 있다. 또한 Campbell연구소는 이러한 GPP 분석기법을 바탕으로 1998년에 50개 주정부와 15개 연방정부기관, 1999년에 35개 대도시와 5개 연방정부기관, 2000년에 50개 주정부에 대한 2차 평가, 2001년에 40개의 카운티에 대하여 성과측정을 시행하여왔다(http://www.maxwell.syr.edu/campbell/index.htm).

) 2002년 현재, 국제도시관리협회(ICMA)는 기존의 4개의 서비스 영역에 청소년서비스(Youth Service)를 추가하여 5개의 영역으로 성과측정 대상을 확대하였으며, 비교성과측정을 위한 컨소시엄도 44개의 도시와 카운티에서 100개로 확대하였다(ICMA, 2002: xvi).

(1) IOG의 사례

IOG 프로젝트가 North Carolina에서 제안된 이후에, 1995년에 여러 도시와 카운티의 대표자들, IOG(Institute of Government)의 연구원들, North Carolina의 도시협회, North Carolina의 카운티 지방행정관(commissioners) 협회에서 이 프로젝트 제안서를 준비하기 위한 조정위원회(steering committee)를 구성하였으며, 7개의 대도시와 7개의 규모가 큰 카운티, 14개의 중소도시와 카운티가 프로젝트에 참여(참여비용은 $3,000)하기로 결정하였다. 프로젝트 조정위원회는 도시나 카운티의 어떠한 서비스를 연구할지에 대한 세 가지의 기준을 사용하였다. 첫째, 서비스는 지방정부의 임무(mission)에 있어서 중요해야 하고, 둘째, 많은 시민들에게 영향을 주거나 많은 고객을 가지는 서비스이어야 하고, 셋째, 민영화(privatization)나 외부계약(contracting out)이 가능할 수 있어야 한다는 것이었다(Few & Vogt, 1997). 이러한 기준으로 선택된 서비스는 경찰서비스(police), 고체쓰레기 수거(solid waste collection), 도로유지서비스(street maintenance)였다. 프로젝트 관리조정자(coordinator)와 각 도시의 대표자들은 어떤 자료들을 수집할 것인지, 어떻게 성과를 측정할 것인지에 대하여 심도 있는 토의를 하였다. 또한 IOG 프로젝트는 각기 다른 비용항목의 표준화를 위해 표준비용회계모델(standard cost accounting model)을 개발하였다. 감가상각비용을 측정하기 위한 비용모델은 장비나 시설에 대한 경제적 가치를 측정하기 위하여 이른바 역사적인(historical) 비용으로 불리는, 취득(acquisition)비용이나 건설(construction)비용 등의 개념을 사용하였다. 또 다른 선택적인 방법으로 경제적 가치를 측정하기 위해 교환율(replacement costs)의 측정방법을 사용하였으며, 이는 상당부분 적절하였으나, 많은 시간을 소요하였다. 이렇게 성과측정 자료가 수집되면, 프로젝트 책임자는 특정 서비스 목록에서 평균(means)과 중간 값(medians)을 비교하면서 적합하지 않은 특정 수치를 골라내었다. 성과측정이 된 이후 결과물의 활용측면에서 보면, 비용과 측정의 표준화를 위해 많은 노력이 들어갔기 때문에, 자료의 정확성에 대하여 비교적 신뢰를 갖는 편이었다.

) 경찰서비스에는 교통(patrol), 조사(investigation), 위급상황 통신(emergency communication)이 포함되어 있고, 고체쓰레기 수거에는 주택지 쓰레기 수거(residential refuse collection), 재활용(household recycling), 주택가 쓰레기 수거(yard waste/lear collection)가 포함되어 있고, 도로유지서비스에는 도로유지 및 수리(street maintenance and repair)가 포함되어 있다.

) 예를 들어, 조정위원회에서 경찰서비스의 효과성에 대한 성과측정지표로, 주민의 전화에 대한 경찰 전화반응시간(response time)이 좋을 것으로 본 반면, 경찰책임자들은 우선순위전화(highest priority calls)에 대한 반응시간을 비교하는 것이 더 적절하다고 조언했다(Coe, 1999).

) 비용회계모델은 4개의 범주(직접비용, 간접비용, 장비비용, 시설비용)로 비용을 계산한다. 단위당 비용(unit cost)은 각 비용항목에서 얻을 수 있고 합산화가 가능하다. 간접비용과 자본비용(capital costs)은 성과측정비교에서 유용성이 있지만, 다소 귀속적인(imputed) 가치를 가진다. 서비스 민영화의 비용과 편익을 측정하고자 할 때, 어떤 간접비용과 자본비용을 제외해야 하는 가를 결정하는 것이 바로 비용회계모델 관리의 핵심이다(Coe, 1999: 116).

) 시설과 장비에 대해 할당되는 가치에 대한 교환율은 ①가구나 사무실 장비: 취득비용의 10%, ②유지/건설장비: 취득비용의 12%, ③자동차나 소형자동차: 취득비용의 30%, ④중장비: 취득비용의 16%, ⑤자료처리장비: 취득비용의 20%, ⑥건물사용비용: 원래 건축비용+건물재보수비용(capitalized renovated)의 2%로 구분하였으며, 도시들이 취득비용을 보통 고정자산(fixed asset)으로 기록하기 때문에 쉽게 구분이 가능하였다.

(2) ICMA의 사례

ICMA의 전국적인 규모의 비교성과측정 프로젝트 작업은 1994년에 시작되었으며, 비교성과측정컨소시엄(CPMC)은 회원(참여비용은 $5,000)들이 측정하고자 하는 서비스를 선정하고, 측정지표의 개념을 정의하였다. 컨소시엄으로 구성된 지방정부들은 관리위원회(governing board)에서 대표위원을 선출하고, 나머지 지방정부 대표자들은 4개의 서비스 영역(경찰, 화재, 이웃, 지원서비스)의 기술자문위원(technical advisory committees)으로 임명되었다. 이 컨소시엄은 도시연구소(Urban Institute)로부터 자료 분석 등의 많은 도움을 받았다. 또한 Deloitte와 Touche라는 회사는 프로젝트에서 컨설턴트로 무료 서비스를 해 주었으며, 각각의 4개의 영역에 대하여 직원을 할당하여 도와주었다. IOG 프로젝트 경우와는 대조적으로, ICMA 프로젝트는 표준비용회계모델을 개발하지 않았다. 이 프로젝트에서는 각각의 데이터 요소에서 어떤 비용을 포함할 것인지를 결정하였으나, 직접비용이나 간접비용에서 나타나는 차이에 대해서는 구분을 두지 않았다. 성과측정이 된 이후 결과물의 활용측면에서 보면, 첫 번째 보고서, Comparative Performance Measurement: FY 1995 Data Report는 1996년에 발표되었으며, 이 보고서는 부정확한 성과측정 자료와 측정방법의 비정교화로 인해 많은 부분에서 문제점이 있는 것으로 나타났다. 이에 대해 ICMA 프로젝트 매니저 Machael Lombardo은 이 보고서는 성과측정의 출발점(starting point)에 있다고 보았다. ICMA 프로젝트는 성과가 높은 도시들에 대하여 그들의 성공사례의 원인이 무엇인가에 대하여 분명한 해답을 제시하지 못했지만, 좋은 성과를 가진 정부에 대한 일반적인 설명은 효과적인 소프트웨어 프로그램을 갖고 있었다고 지적하였다. 예를 들어 경찰서비스의 효율성이 높은 어떤 도시는 범죄조사를 위해 자동화된 범죄조사 프로그램을 갖고 있었다는 것이다. 이처럼 ICMA의 전국적인 성과측정 자료는 IOG의 한 주(state)의 자료보다 신뢰성이 떨어졌다. 그러나 전국적 차원에서 최고의 성공사례를 가진 지방정부를 파악하는데 많은 도움을 주었다.

) 4개의 서비스 영역에 대한 구체적인 성과측정 항목들을 살펴보면, 경찰서비스(police)에는 교통(patrol), 조사(apprehension/investigation)가 포함되어 있고, 화재서비스(fire)에는 화재진압(fire suppression), 긴급의료서비스(emergency medical services), 조사(inspections), 위험물(hazardous materials)이 포함되어 있고, 이웃서비스(neighborhood)에는 고속도로유지(highways/road maintenance), 도로조명(street lighting), 쓰레기수거(refuse collection), 법률집행(code enforcement), 주택기회(housing opportunities), 공원과 레크레이션(parks and recreation), 도서관(library) 등이 포함되어 있고, 지원서비스(support services)에는 구매(purchasing), 위험관리(risk management), 수로관리(fleet management), 인적자원 및 시설관리(human resources and facilities management)등이 포함되어 있다.

) 조정위원회(coordinating committee)는 성과측정을 위해 서비스를 4개의 영역(경찰, 화재, 이웃, 지원서비스)으로 구분하였고, 각 도시의 대표자들은 서비스의 성과를 어떻게 측정할 것인지를 결정하기 위해 많은 미팅을 가졌지만, 항상 만족스런 결과로 이어지지는 못했다. 많은 미팅으로 인해 비용부담이 상당하였으며, 그로인해 참여자들이 항상 일정하지도 못하였다.

) 내부서비스 기금(internal service funds), 부가급여(fringe benefits), 도시전체 간접비용(citywide indirect costs), 부서간접비용(departmental indirect costs), 또는 장비나 빌딩의 감가상각비용에 대해 표준화하는 작업을 시도하지 않았다. 또한 지역마다 생활비용(cost of living)이 차이가 났음에도 불구하고, 이를 적절하게 표준화하지 못했다.

) 예를 들어, 체포된 방화범의 사건은 2%에서 81%의 범위를 나타냈고, 주택불평을 나타내는 평균일수도 1일에서 45일까지의 범위를 나타내 성과지수 간에 편차가 너무 심한 것으로 나타났다. 물론 어떤 경우는 편차(variation)에 대하여 설득력 있는 이유가 제시되기도 하였다. 예를 들어, 경찰관들의 반응시간의 차이는 부서의 효율성과는 관련이 없는 네 가지 요인에 기인하는 것으로 나타났다. 첫째, 어떤 부서(department)는 다른 기관에서 전화가 오는 경우, 중앙에서 전화를 분배하는 방식으로 되어 있다. 둘째, 부서가 그들이 긴급전화를 어떻게 정의하느냐, 어떻게 기록하느냐에 따라 달라졌다. 셋째, 어떤 부서는 전화가 도착하는 시간을 기록하지 않았다. 넷째, 성과결과는 지방정부의 규모, 인구밀도, 도로사정, 교통상황 등 여러 요인에 의해 영향을 받았다.

2) ICMA와 IOG의 시사점은 무엇인가?

첫째, 최고 경영자의 지원이 중요하다. 도시들이 제한적으로 ICMA의 프로젝트에 참여하였다. 어떤 도시의 매니저들은 4개의 기능적 영역에 대해 모든 미팅에 대표자들을 보냈다. 이러한 매니저들은 이 프로젝트에 상당한 시간과 돈을 투자한 셈이다. 다른 도시의 매니저들은 미팅에 참여하는데 필요한 재원에 대해 인색한 편이었다. 제한적인 수의 지방정부만이 참여하였기 때문에 성과측정에 대한 표준화와 개념정의에 어려움이 있었다. 반대로, North Carolina 프로젝트에서는 각각의 7개 도시의 예산책임자들이 그 프로젝트의 매 단계마다 적극적으로 참여하였다.

둘째, 성과체계의 개발에는 상당한 재원과 노력이 요구된다. 효과적인 성과측정체계를 구축하는데 많은 장애가 나타났다. 첫째, 성과정보를 추적하고 보고하는데 충분한 시간을 갖고 있지 못했다는 것이다. 4개의 주요서비스(경찰, 화재, 이웃, 지원서비스)에 대한 각각의 자료를 수집하고 개발하고, 교정하는데 상당한 시간을 소요하였다. 이러한 일은 계속 반복적인 일이며, 비교가능한 자료를 얻기 위한 자료정의를 하는데 만도 2년이 걸렸다. 둘째, 많은 지방정부들은 수많은 기술자문위원회(technical advisory committee)의 모임에 참여하여 자료를 수집하고, 자료에 대한 개념정의를 결정하고, 수집된 자료를 교정하게 된다. 이러한 과정에서 변환된 자료가 자료의 질을 개선하기도 하지만, 때로는 예전부터의 자료의 흐름을 상실하는 결과를 낳기도 했다. 셋째, 성과측정의 핵심적인 역할은 프로그램 관리자나 이해관계자들이 자료를 이용할 수 있도록 충분한 빈도로 적절한 시간주기로 자료가 보고되어야 했다. 컨소시엄의 자료들은 회계연도(fiscal year)를 기준으로 구성된 자료들이다. 컨소시엄이 달력연도보다 회계연도를 이용하게 되는데, 회계연도가 12개월과 22개월 등 다양한 회계연도를 사용하고 있음으로 인해, 경우에 따라서는 자료제출일로부터 약 13개월 이상 걸린 경우도 있었다. 그럼으로 인해, FY 1995보고서가 1997년 4월에 출판되었고, FY 1996년의 보고서는 1998년 5월에 출판되었다. 넷째, 자료와 보고의 적시성(timeliness)을 높여야 했다. 자료를 만들기 위해 2개년도, FY 1996, FY 1997의 자료가 동시에 만들어져야 한다. 실시간(real-time)으로 자료수집이 이루어져야 하고, 이를 위해 각 지방정부들은 회계연도가 끝나기 전 90일 전에 회계연도에 기초한 자료들을 제출하여야 한다. 또한 자료의 수집은 전자수집기기 등을 이용하여 자동화되어야 한다. 그리고 6월 30일에 회계연도가 끝나는 각 지방정부는 자료의 교정(cleaning)을 하는데 늦지 않도록 중간년도(mid-year) 정도에 자료를 교정하고 보고하여야 한다.

) 이러한 예가 주택기회부서에서 나타났다. 주택기회(housing opportunities)부서에서의 많은 자료의 변환은 FY 1996의 주택기회를 위한 추세자료를 만드는 것을 불가능하게 하였다.

셋째, 동질성이 있는 집단 간 비교를 위해서는 보다 신뢰성 있는 자료가 제공되어야 한다. ICMA 프로젝트는 IOG의 표준비용회계모델과 유사한 종합적인 비용회계모델(comprehensive cost accounting model)을 개발하여야 한다. 도시들이 벤치마킹을 하려면, 얼마의 어떤 투입비용을 사용하는지를 알 필요가 있다. 그러나 회계제도나 방식의 차이로 인해 다른 주의 지방정부들의 비용을 비교하는 것이 쉽지 않다. 이러한 비용비교의 어려움 외에도 많은 해결하기 어려운 과제들이 있다. 예를 들어, 많은 지방정부들이 7월 1일에서 6월 30일을 회계연도로 사용하지만, 일부 도시들은 서로 다른 예산회계연도와 방법을 사용하고 있으며, 생활비용(cost of living)의 개념도 다르게 사용하고 있다는 것이다. 이러한 차이들로 인해, 벤치마킹을 하려면, 단일의 주(state)내에서나 또는 적어도 인근의 주에서 벤치마킹 가능한 도시를 비교하는 것이 좀 더 바람직하다는 것을 암시한다. 정치적으로나 지리적으로 유사성이 있는 도시들이 정치적 문화, 생활비용, 회계제도 등을 공유하는 것이 더욱 설득력이 있을 것 같다. 반대로, IOG 프로젝트와 같이 단일 주내에서 제한된 지방정부에 대한 연구는 ICMA의 전국단위의 연구에 비하면 많은 제한점을 가지고 있다. 분명히, 생산성 향상에 대한 해답은 North Carolina의 연구에서 얻을 수는 있지만, 이를 다른 주에서도 적용할 수 있을 지는 미지수이다.

) 주(state) 마다 특정한 형태의 예산절차(예를 들어, 기금균형요구(fund balance requirements), 내부기금변경절차(interfund transfers procedures), 회계방법, 감가상각방법 등)에 있어서 많은 차이를 나타내고 있다.

넷째, 성과측정시 좀 더 적은 수의 성과지표를 활용하는 것이 더 좋은 방법이 될 수 있다. 2개의 프로젝트는 지방정부들이 성과를 측정하거나 믿을 만한 자료를 수집하는데 얼마나 어려움이 많은가를 잘 보여주고 있다. IOG 프로젝트는 무엇을 측정할 것인가에 대해 각 기관의 대표자들 사이에서 합의(consensus)를 도출하는데 많은 시간을 소모하였다. IOG 프로젝트는 이러한 과정의 엄격성으로 인해 ICMA 프로젝트보다 자료의 정확성을 높일 수 있었다. 그렇지만, IOG 프로젝트는 보다 많은 서비스를 비교하기 위해서는 ICMA 프로젝트를 검토하여야 한다. 이에 반해, ICMA의 자료의 정확성을 높이기 위해 IOG와 유사한 비용회계시스템을 활용하여야 하며, 서비스에 대한 표준적인 성과측정법 역시 정교화 할 필요가 있다(Lombardo, 1998). 이런 의미에서 ICMA는 자료의 신뢰성을 확보하고, 대중에게 공표하기 위해서는 성과측정의 수를 축소할 필요가 있다. 결론적으로 ICMA와 IOG의 두 사례의 장·단점과 성과측정방법론을 적절히 혼용한다면, 좋은 벤치마킹사례를 모방하고자 하는 많은 다른 정부나 기관에 좋은 모델을 제공할 수 있을 것이다.

다섯째, 성과측정을 위한 연구가 지속적으로 이루어져야 한다. ICMA는 1994년에 성과측정 연구센터(Center for Performance Measurement)를 설립하였다. 이 프로그램에 2002년 현재, 100개 이상의 지방정부들이 참여하고 있다. 이 센터는 측정지표(투입지표, 산출지표, 효율성지표 등)를 선정하고, 정의하고, 결과를 해석하는 것을 도와주고 있다. 더불어 도시나 카운티 공무원들에게 성과측정에 대한 교육·훈련을 제공하고 있다. 또한 각 지방정부에서 수집된 수많은 자료와 데이터베이스를 유지하고, 성과측정이 높은 지방정부를 규명하기 위한 과정(process)에 대한 연구와 효과적인 관리방법이 무엇인지에 대한 연구를 하고 있다.

) 이와 같은 ICMA의 전국규모의 프로그램에 참여할 수 있는 조건은 인구 10만 이상의 도시나 카운티들로 제한되어 있다. 예비(pilot) 프로그램에서는 인구 5만에서 10만의 California와 Texas의 도시들이 참여하였고, 성과측정 방법론과 측정지표의 검증을 위해 인구 1만에서 5만의 New York에 소재하는 도시들을 대상으로 하기도 하였다.

Ⅳ. 한국 지방정부의 성과평가체계 구축방향

1. 한국 지방정부 성과측정 및 평가의 실태 및 연구경향

한국 지방정부에 대한 성과평가는 지방자치제도가 본격적으로 시작한 1995년부터 시작되었다. 한국능률협회(1995)가 도시경영평가에 대한 보고서를 처음 발표하였고, 중앙일보사(1995)가 도시의 삶의 질 비교를 통해 각 지방자치단체에 대한 비교연구를 시작하였다. 정부부문에서는 서울시가 자치구 구정진단모형을 개발(최병대 외, 1995) 하였고, 내무부와 경기도가 1996년에 각각 시·도 심사평가 및 도정시책 평가를 시작하였다. 지방정부의 성과측정·평가에 대한 주요 연구들은 평가의 주체나 그 내용에 따라 다양화되어 가고 있다. 먼저 누가 평가의 주체인가에 대한 측면에서 보면, 대부분 평가가 제3자에 의한 평가이고, 중앙정부에서 실시한 평가는 행정자치부(1998)가 추진한 지방정부의 평가를 들 수 있고, 자체적인 평가로는 서울시(2000)의 사례가 있다. 다음으로 평가내용 측면에서의 대표적인 연구로 중앙일보(1995), 한국능률협회(1996), 조선일보(1996), 동아일보(1997)의 삶의 질과 도시경영평가를 들 수 있다. 지방정부를 대상으로 주관적 평가를 한 대표적 연구로는 황명찬 외(1997), 오영석 외(1998), 문화일보(1999), 서울시(2000) 등의 연구를 들 수 있는 바, 지역주민의 입장에서 지방정부의 행정서비스에 대한 영향을 평가함으로써 평가의 유용성 측면에서 그 의미를 부여할 수 있다. 또한 지방정부의 성과평가를 지방정부가 수행하는 기능에 초점을 맞추어 측정하고자 하는 대표적인 연구로 강형기 외(1999), 한표환 외(1999), 김명환(2000), 박기관(2001), 이광희(2003) 등의 연구가 있다.

이들 연구들을 총합적으로 평가해 보면, 지방정부의 성과개념 및 지표의 도출과정에서 지방정부의 목적에 대한 이론적 접근이 협소가 경우와, 모형개발에 치우친 연구들이 많고, 평가지표를 도출하는 과정에서 많은 문제점을 나타내고 있다는 것이다(이광희, 2003: 57). 또한 학계, 언론기관, 전문컨설팅 기관 등 중립적인 제3자 또는 중앙정부 및 상급단체 등에 의한 외부 평가가 주류를 이루며, 미국 지방정부의 사례와 같이, 자치행정의 성과에 대한 자발적인 자체평가는 제한적이다. 이러한 제3자의 평가는 지방정부의 성과를 파악하고 그 향상방안을 모색하기 보다는 평가결과에 대한 지방정부간의 서열화·등급화에 치중하는 경향이 있고, 상급기관의 평가에 대한 성과평가는 하급기관에 대한 통제 또는 정책목표를 강제하는 수단으로 인식하여 하향식으로 운영되는 문제점을 지니고 있다(박재완·김신, 2000: 8-9). 또한 많은 연구들이 성과측정이 모든 지방정부에 적용 가능할 것이라는 전제하에 성과지표를 개발하고 있으나, 지표선정 과정상에 타당성 조사가 결여되어 있고 핵심성과 지표가 과다 선정되어 있을 뿐 아니라 가중치 처리에 대한 명확한 방법이 결여되어 있다(박기관, 2001: 69).

<표 4> 한국 지방정부의 성과측정·평가 주요 연구경향

연구자	측정·평가영역	성과영역 및 지표
중앙일보(1995)	삶의 질	건강한 생활, 안전한 생활, 교육복지, 경제생활, 편리한 생활, 문화생활
조선일보(1996)	삶의 질과 지방정부역량	삶의 질(생활, 복지, 치안, 공해, 경제), 지방정부역량(대민서비스, 자치할동, 운영, 단체장평가)
한국능률협회(1996)	도시경영	도시자원 및 기반, 내부경영, 경영성과
동아일보(1997)	행정관리	비전과 리더십, 내부관리, 행정서비스 및 주요사업, 대외관계
황명찬 외(1997)	주민만족도	공무원의 자질, 행정서비스의 질과 만족도, 행정기관에 대한 평가
강형기 외(1999)	행정수준	생활환경지표, 생산환경지표, 복지환경지표
문화일보(1999)	주민만족도	만족도(단체장 업무능력 등 9항목), 가장 살고 싶은 도시, 주거형태 선호도, 공무원 청렴도
서울시(2000)	시민만족도	민원, 보건의료, 상수도, 시내버스, 지하철, 청소,
김명환 외(2000) 박기관(2001)	지방정부산출 주민복리증진	지방정부의 사무분류에 근거, 복지, 교육문화, 산업경제, 지역개발, 주민안전, 행정관리
이광희(2003)	자치행정·입법	재정성과, 공공서비스 성과, 주민참여성과, 지표검증

2. 한국 지방정부의 성과평가체계 구축방향

다음에서는 미국의 지방정부들의 성과평가의 경험에서 나타나고 있는 문제점들의 인식을 통해, 한국의 지방정부 특히, 기초자치단체들의 성과평가나 기관평가체계를 구축할 때 벤치마킹이나 시사점이 될 수 있는 기본 방향을 제시하고자 한다.

첫째, 최고경영자의 인식과 지원이 중요하다. 미국의 경우, ICMA나 IOG의 사례에서 볼 수 있듯이, 도시정부들의 성과측정 프로젝트 참여가 점차로 증가하고 있음을 알 수 있다. 미국 지방정부의 성과평가의 경험에서 비추어 보면, 지방정부의 성과측정 및 평가에 있어서 상당부분에 최고경영자나 책임자들이 시간과 재정을 투입하고 있다는 것이다. 이는 지방정부들의 성과평가를 통해 현재 지방정부들이 갖고 있는 여러 문제점들을 진단하고, 보다 나은 서비스를 제공하고자 하는 일련의 지방정부들의 노력으로 볼 수 있다. 최창수(2001)의 연구에서 보면 한국의 지방자치단체의 일부 공무원들이 기관평가를 일종의 감사로 생각하는 경향이 있다는 것이다. 또한 이러한 기관평가나 성과평가가 지방자치단체에 대한 통제의 수단일 뿐만 아니라, 평가가 공정하게 이루어지기보다는 평가자의 의지에 따라 결과가 달라지는 일종의 정치적 거래로 인식하는 공무원들이 다수 있다는 것이다. 물론 미국의 경우에도, 하위직 공무원들의 비협조가 성과측정과 평가를 어렵게 하는 경향이 있다. 그럼에도 불구하고, 성과측정으로 인해, 의사결정의 개선, 예산배분의 변화, 사업우선순위의 변화, 도시 관리비용의 축소 등 긍정적인 측면이 많이 나타나고 있다. 따라서 한국의 지방자치단체에서 성과평가시스템을 도입하거나 실시할 때, 최고경영자나 관리자들이 성과평가가 해당 기관이나 정부들에게 가져올 수 있는 여러 가지 편익을 주지시키고, 단기적이 아니라 중장기적으로 성과평가의 경험과 조직진단 등을 통해 나타날 수 있는 지방정부의 성과를 극대화할 수 있도록 노력하여야 한다.

둘째, 성과측정시스템 개발에 상당한 재원과 노력을 투자해야 한다. 미국의 ICMA나 IOG의 사례는 도시정부들이 성과를 측정하거나 믿을 만한 자료를 수집하고 분석하는데 얼마나 많은 어려움을 있는지를 잘 보여주고 있다. 한국의 광역자치단체의 기관평가의 경우, 제한적인 재원과 시간으로 인해 평가지표 개발단계와 평가단계 등에서 해당 자치단체의 대표자들이 배제되는 경향이 있었으며, 개발된 평가지표 역시 추진역량을 위한 지표 69개와 시책평가를 위한 지표 192개, 주민만족도 지표 19개 등 280의 세부지표를 사용하고 있다. 미국의 ICMA의 경험에 비추어 보면, 한국의 성과지표가 다소 과다한 것으로 판단된다. 왜냐하면, 수많은 성과지표를 통해 어떻게 다른 지방자치단체를 벤치마킹 할 것인지, 그리고 성과결과와 평가에서 인과관계를 규명하기에는 많은 어려움이 있을 수 있기 때문이다. 따라서 지방자치단체의 성과평가시, 해당 자치단체의 참여를 적극적으로 유도하여, 자치단체가 실제 평가를 원하는 분야부터, 성과지표에 있어서도 모두가 합의할 수 있는 지표부터 조금씩 추진하면서 점차 확대하는 것이 바람직하다. 중앙정부의 지방정부에 대한 기관평가방법도 좋으나, 지방자치단체 스스로 협의회를 구성하여 성과평가를 추진하는 것도 하나의 방안이 될 수 있다. 이는 보다 자율적으로 해당 자치단체에 도움이 될 수 있는 지표와 방향으로 추진이 가능할 수 있기 때문이다. 이를 위한 하나의 방법으로 현재 시장·군수협의회가 대안이 될 수 있다. 성과지표개발에 있어서도 정교화가 필요하다. 한국의 경우, 시책평가를 위해 사용된 지표 중 일부는 각 지방자치단체의 기본적 여건의 차이를 최소화하면서, 각 자치단체의 역량을 기반으로 하는 성과를 측정하는데 많은 한계를 나타나고 있다. 성과평가를 하는 목적이 무엇보다 동질성이 있는 집단으로부터 보다 많은 벤치마킹을 통해 기관의 효율성과 생산성을 증대시키는 것이 목적이라면, 실제로 성과평가의 결과가 낮은 자치단체가 성과가 높은 다른 자치단체를 벤치마킹이 가능하도록 성과지표가 특정분야에 제한적이어야 하고, 보다 정교화 되어져야 한다.

셋째, 성과결과물을 적절하게 활용하여야 한다. 미국의 지방정부의 경우, 성과평가를 통해 얻을 수 있는 장점으로 의사결정방법의 개선, 예산배분의 변화, 사업우선순위의 변화, 도시 관리비용의 축소 등으로 조사되었다. 이는 성과평가가 평가를 위한 단순한 평가가 아니라 실제 업무의 생산성 향상으로 이어져야 한다는 것이다. 또한 성과측정을 활용하고자 할 때, 다음과 같은 원칙들을 활용하는 것으로 나타났다. 첫째, 분명한 임무, 전략과 목표를 만들어야 한다. 둘째, 명백한 측정전략을 만들어야 한다. 셋째, 디자인과 개발단계에서 주요 관계자나 고객들을 참여시켜야 한다. 넷째, 성과측정의 시작단계에 프로그램 구조를 합리화하여야 한다. 다섯째, 필요하다면 여러 성과측정 이용자를 위해 여러 가지 성과측정 모형을 개발하여야 한다. 여섯째, 성과측정과정에 고객을 고려하여야 한다(Kravchuk & Schack 1996: 350). 또한 성과결과활용에 있어서도 시민워크숍의 개최 등을 통해, 시민들이 정보를 공유하고, 이를 통해 정부에 대한 감시·감독과 함께 이해를 높일 수 있도록 추진되어야 한다. 한국의 경우, 중앙정부에서 지방자치단체를 평가하기 때문에 해당 자치단체는 평가에 대하여 보다 소극적인 것 같고, 또한 중앙정부에서 재정적인 지원이나 예산배분시 활용에 대한 논의도 나오고 있지만, 현재 성과평가 결과의 활용이 제대로 이루어지지 못하고 있다. 물론 중앙정부에서 지방정부의 평가결과를 활용하여 예산배분이나 재정지원시 성과평가를 활용하는 것은 좋은 방안이지만, 성과평가결과의 활용은 무엇보다 성과평가를 받은 해당 지방자치단체가 현재 직면하고 있는 기관운영에 있어서 무엇이 문제인지, 어떻게 하면 보다 나은 서비스를 제공할 수 있는가에 대해 초점이 맞추어져야 한다. 예를 들어, 성과지표개발이나 평가과정에서 소극적이었던 지방자치단체들이 이해하기 어려운 지표에서 나타나는 결과를 수용하라고 한다면, 이를 인정하기도 어렵고, 왜 성과평가를 실시하는지 의문을 가질 수 있다. 따라서 성과평가결과는 다소 지표선정이나 평가방법에서 여러 한계점이 있음에도 불구하고, 왜 우리 지방자치단체가 다른 지방자치단체에 비해 성과가 나쁜지, 왜 좋은지 등에 대해 설득력을 갖고 있어야 하고, 설득력이 부족할 시 지속적으로 그 원인을 규명하는데 많은 시간과 노력을 투자해야 한다. 이를 위해 성과평가 결과가 도출된 경우에도 해당 자치단체의 공무원들이 모여서 도출된 결과와 교훈을 논의하고, 우수사례를 벤치마킹할 수 있도록 기회를 제공하는 것도 하나의 방법이 될 수 있다.

넷째, 성과평가활동은 지속적으로 이루어져야 한다. 미국의 경우, ICMA는 효과적이고, 지속적으로 성과측정을 하기 위해 성과측정연구센터(Center for Performance Measurement)를 설립하였다. 이러한 센터를 통해 성과지표의 정교화와 확대, 그리고 성과측정시스템을 지속적으로 연구하고 있다. 또한 이 센터에서는 지속적으로 도시나 카운티의 공무원들에게 자료를 정의하고 가공하는 것, 이를 해석하는 것들에 대한 지속적인 훈련을 제공하고 있다. 또한 각 지방정부에서 수집된 수많은 자료와 데이터베이스를 유지하고, 성과가 높은 지방정부에 대해서 그 원인을 규명하고, 보다 효율적인 관리방법이 무엇인가를 다른 지방정부에게 소개하고 연구하고 있다. 한국의 경우, 법률에 근거하여 앞으로 지속적으로 성과평가나 기관평가 등이 이루어지리라고 판단한다. 그러나 지표선정, 성과측정이나 결과활용 등에 있어서 지속적인 연구와 지원이 필요하다. 이를 통해 성과평가가 좀 더 정교화되고, 세련화가 가능할 것이고, 기존의 성과평가가 갖고 있는 여러 가지 부정적인 요인을 최소화하고, 성과결과물의 활용에 있어서도 실질적인 벤치마킹이 가능하리라 판단된다.

위에서 한국지방정부의 성과평가체계를 구축하는 기본적인 방향을 제시하고자 하였다. 사실, 성과평가와 관련된 문제는 이외에도 기관평가모형의 문제, 평가지표의 대표성과 실효성의 문제, 평가대상 분류기준의 문제, 평가시기의 문제 등 헤아리기 어려울 정도로 많다. 그러나 이러한 문제는 다소 세부적인 것으로 판단되며, 보다 기본적인 방향을 확고히 한 후, 지속적인 수정·보완이 필요한 것으로 판단된다.

Ⅴ. 결   론

미국 지방정부의 성과평가의 활용실태와 사례연구, 한국 지방정부의 성과평가체계 구축방향에 대한 연구결과를 요약하면 다음과 같다.

미국 지방정부의 성과평가를 활용하는 수준은 인구규모에 따라 다소 차이가 나는데, 인구 5만 미만의 도시정부는 약 30%, 인구 10만에서 25만 미만의 도시정부에서는 50%, 인구 25만 이상의 도시정부는 75% 정도인 것으로 나타났다. 또한 성과측정 방법으로는 업무량(workload), 산출(output)에 대한 방법이 50∼80%로 가장 많고, 그 다음으로 효과성이 35∼65%, 서비스 질과 고객만족도가 35∼55%, 효율성 측정이 20∼35%인 것으로 나타났다. 성과측정을 하는 이유로는 약 80% 정도가 의사결정을 위해, 약 40% 정도는 행정책임성에 대한 시민의 요구라고 하였다. 성과측정에 따른 문제점으로는 서비스의 질에 대한 측정의 어려움 70%, 현재의 성과측정체계유지의 어려움 59%, 성과자료의 수집과 배분의 어려움 50%의 순으로 나타났다. 성과측정에 따른 영향으로는 의사결정의 개선 78%, 관리자들의 책임성 증가 71%, 서비스 질의 개선 71%, 조직목표에 대한 관심증가 67%, 예산배분의 변화 61%, 사업우선순위의 변화 56%, 사업초점의 변화 55% 등의 순으로 나타났다.

ICMA와 IOG의 지방정부 성과평가의 사례연구를 통해 나타난 시사점으로는 첫째, 최고경영자의 지원이 중요하다. 둘째, 성과측정체계 개발에 많은 재원과 노력이 요구된다. 셋째, 동질성이 있는 집단 간 비교를 위해서는 보다 신뢰성 있는 자료가 제공되어야 한다. 넷째, 성과측정시 좀 더 적은 지표를 활용하는 것이 더 좋은 방법이 될 수 있다. 다섯째, 지속적으로 성과측정의 활동이 이루어져야 한다. 위와 같은 미국지방정부의 성과평가의 경험을 토대로, 한국지방정부의 성과평가체계 구축을 위한 방향을 제시하였는데 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 최고경영자의 인식과 지원이 중요하다. 둘째, 성과측정시스템 개발에 상당한 재원과 노력을 투자해야 한다. 셋째, 성과결과물의 적절하게 활용하여야 한다. 넷째, 성과평가활동은 지속적으로 이루어져야 한다.

이 연구의 한계로는 비교연구가 가질 수 있는 행정문화나, 역사, 제도적 배경이 다른 외국의 사례를 수평적 적용에 따른 타당성의 문제와, 연구방법론에 측면에서도, 연구범위의 확대로 인한 연구내용의 인과적 관계 규명에 있어서도 치밀한 분석을 하고 있지 못하다는 것이다.

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임동진(林東鎭) : 건국대학교에서 행정학 박사(도시정부의 생산성 평가 및 결정요인에 관한 연구, 2000년)를 취득하고, 2002년 한국학술진흥재단의 지원으로 미국 University of Colorado at Denver에서 박사후과정(Post-Doc)을 수료하였으며, 현재 미국 University of Texas at Arlington에서 도시정책학 박사과정 중이다. 관심분야는 도시/지방행정 및 정책평가, 주요논문으로는 □정보화근로사업의 고용효과 분석□(2002), □공공직업안정서비스의 고객만족도 평가 및 결정요인□(2002) 등이 있다.

<E-mail: ncdilim@hotmail.com/논문접수일: 2004.9.05/심사완료일: 2004.11.19>