지방정부 성과평가의 갈등요인 분석*

□지방정부연구□ 제8권 제3호(2004 가을) : 167∼188

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* 이 논문은 2002년도 한국학술진흥재단의 지원에 의하여 연구되었음(KRF-2002-002-B00208).

- 전남 시군 행정인센티브 평가과정을 중심으로 -

The Analysis of Conflicting Factors in Evaluation of Administrative Performance

- The Case of 'Incentive Evaluation in Jeonnam -

정 순 관(순천대학교 행정학과)

이 연구는 전남 시군 인센티브평가를 사례로 성과평가에서 나타나는 갈등요인을 분석했다. 이를 분석함에 있어서 성공적인 실천요인에 대한 문헌고찰을 통해 제시된 요인들을 중심으로 성과평가의 시간적 흐름의 단계에 따라 그 갈등요인들을 고찰하였다. 지방정부의 성과평가에서 확인된 갈등요인은 역시 평가의 전과정에서 상존한다는 것이다. 특히 설계 및 준비단계에서의 이해당사자들의 참여문제는 모든 단계에서 다른 변수들 즉, 리더쉽의 유인, 평가과정의 고객화, 도구의 재정의, 결과의 공유 등과 상호관련되어 갈등증폭의 원인으로 작용할 가능성이 매우 높다는 점도 발견되었다. 또한 평가요소의 포괄성 보다는 지표의 적절성 문제가 더욱 심각한 갈등요인으로 작용하며, 성과평가의 시행에 있어서 기존의 행정과정에의 연계가 잘 조화를 이루지 못함도 중요한 갈등요인으로 확인되었다. 따라서 기존의 행정과정과의 긴밀한 연계를 구축하여 성과평가에 대한 새로운 인식을 창출할 수 있는 장치를 마련하여 리더쉽을 발휘하고 중복성을 피하는 전략이 필요할 것이다. 그리고 평가결과를 활용할 때는 처벌과 징계보다는 긍적적인 차원에서 책임성을 확보하는 장치가 갈등을 저감하는데 더욱 유용할 것이다.

주제어: 성과평가, 갈등요인, 행정인센티브

Ⅰ. 문제의 제기 및 연구목적

1990년대는 지방정부를 포함한 모든 정부수준에서 정부성과에 초점이 맞추어져왔다. 이는 주민에 대한 정부관료의 책임성(accountibility) 확보에 대한 요구였다.  이제 성과모니터링과 보고는 주민에게 그들의 세금사용에 대한 것을 알림으로써 정부에서의 공적신뢰를 증진할 수 있다고 믿게되었다(Benowitz and Schein, 1996). 행정학의 문헌들은 책임성의 확보를 위해 성과측정을 어떻게 해야할 것인가에 대해 많은 아이디어를 제공하고 있다(Epstein, 1988;;Holzer and Halachmi, 1996;국내문헌은 각주 3참조). 그러나 그 문헌들은 구체적인 지방정부가 성과평가를 의사결정과 프로그램 모니터링, 서비스성과개선, 그리고 보고와 사용의 효과 등을 지원하기 위해서 어떻게 사용하는지에 대한 많은 경험적 자료들을 제공하지 못하고 있다(Bernstein, 2000, p.1).

지방정부 성과평가의 갈등요인 분석

□지방정부연구□ 제8권 제3호(2004 가을)

한국의 지방자치단체에서도 많은 행정환경의 변화가 일고 있다. 그 중 주목할 만한 것들은 기존의 관리지향적 행정역량을 정책지향적 행정역량으로 변화시키고 있다는 점과 규제에 의한 관리에서 평가에 의한 관리로 급속히 대체되고 있다는 점이다.

이러한 변화에 대해 정부도 2001년에 「정부업무등의 평가에 관한 기본법」을 제정함으로써 지방자치단체에 대한 평가를 뒷받침할 법적 근거를 마련하였고, 중앙정부는 이미 16개 광역자치단체에 대한 평가를 실시하고 있으며, 전국 16개 광역자치단체 중 5개 시도에서는 기초자치단체에 대한 평가를 실시하고 있다.

) 중앙정부차원에서는 1997년 세계추진위원회에서 □정부정책집행에 대한 평가기능 강화방안□을 과제의 하나로 선정했고, 1998년 국무총리산하에 정책평가위원회를 설치하여 기존의 심사평가제도를 행정기관의 종합평가인 □기관평가제□로 전환하였으며, 1999년부터는 광역자치단체를 평가대상에 포함시키기로 결정하여 2000년에 16개 광역자치단체까지 평가를 실시한 바 있다.

그러나 이러한 성과평가의 중요성과 장점에도 불구하고 평가에 의한 행정관리방식으로의 전환시점에서 나타나고 있는 지방자치단체들의 갈등과 저항도 매우 우려할 만한 문제로 등장하고 있다.

) 1999도에 서울시가 자치구의 행정실적을 평가한 뒤 지원금을 차등지급하는 □자치구인센티브□를 둘러싸고 시와 자치구의 마찰, 자치단체 국정감사에 대한 위헌소송 제기, 2001년 국정감사에 대한 광역자치단체의 거부, 2001년 말 공무원 직장협의회를 중심으로 한 전라남도 시군행정인센티브 평가 거부운동 등이 주요 사례들이다.

그러면 이러한 갈등과 저항은 왜 나타나는가? 이러한 의문과 관련하여 볼 때 지금까지의 국내연구 동향은 성과평가에 관한 연구에서 단순히 성과평가의 결과만을 제시하거나 평가모형의 개발과 정립, 그리고 평가지표 개발에 높은 이론적 관심을 보이는 반면 성과평가에 관한 지방자치단체들의 저항이나 갈등에 관한 체계적인 연구는 희소한 편이다. Glazer는 일반적 형식을 사용한 성과측정의 엄격한 적용은 실패할 수 밖에 없다고 말하고 있다. 즉, 성과측정은 조직의 변화욕구에 적합한 지속적인 관심을 요구하는 하나의 과정이기 때문에  성과측정체계의 설계는 특별한 조직의 의사결정 욕구에 밀접한 내용이 포함되어야만 한다고 지적하고 있다(Glazer,1991,p.317). 따라서 성과평가 과정에서 나타나는 지방자치단체들의 저항과 갈등에 관한 적절한 대응과 해결을 위해서는 평가모형의 정립이나 평가지표의 개발과 적용에 관한 연구뿐만 아니라 평가체제와 평가과정에 내제하고 있는 구체적인 갈등과 저항요인들에 대한 연구가 필요하다 할 것이다.

) 성과평가에 관한 모형개발과 평가지표 개발에 관한 연구는 한국행정연구원(1994), 「자치단체의 조직진단-지표의 개발 및 검증」; 서울시정개발연구원(1995), 「자치구 구정진단을 위한 모형개발에 관한 연구」; 경기개발연구원(1996),「경기도정 평가지표 개발과 적용에 관한 연구」; 행정자치부(1998), 「지방자치단체 평가 표준모델 정립에 관한 연구」; 최봉기 외(1993), 「지방정부의 자치역량 강화방안」; 김신복(1996),「지방자치단체 평가의 대상과 접근방법 및 준거」; 우동기(1996), 「지방자치단체 경영진단모형개발을 위한 시론」; 김광주(1996),「지방정부조직의 생산성향상에 관한 연구」; 황명찬 외(1997), 「지방정부의 행정서비스에 대한 지역주민의 평가에 관한 연구」; 이창원 외(1998),「지방자치단체의 조직 효과성 평가에 관한 연구」; 강형기·허훈(1999),「지방자치단체 경영혁신을 위한 표준평가모델의 정립에 관한 연구」; 김병준·조경호(1999), 「자치단체의 조직과 인사의 성과평가모형개발」; 김영수·금창호(1999), 「자치구정의 평가모형개발과 결과의 활용방안」; 김병국·권오철((1999), 「지방자치단체 역량평가를 위한 지표개발연구:내부조직역량 평가체계의 구축을 위한 시론」; 김명찬·송락헌(2000), 「지방정부의 성과지표개발과 적용」; 김광주·최근열(2001), 「지방자치단체의 성과평가모형개발」; 이종수(2001), 「지방정부의 성과평가를 위한 기본모형의 설계」; 정순관(1997), 「지방시대에 있어서 정책평가의 적실성 제고 방안-과정평가의 위치와 중요성을 중심으로-」; 박기관(2001), 「지방정부의 행정성과평가 및 적용 모형에 관한 연구 - 시, 군 성과 및 노력도 지표를 중심으로-」; 라휘문·한부영·금창호(2002), 「지방자치단체의 자체평가모형에 관한 연구」; 박병식(2002), 「기관평가의 평가지표와 방법론 - 중앙행정기관평가를 중심으로-」; 박재희(2002), 「기관평가제도의 운영실태 및 개선방안」등을 들 수 있다.

이 글의 목적은 지방정부의 성과평가과정에서 나타나는 갈등과 저항의 요인들을 구체적인 사례를 중심으로 진단·탐색하여 성공적인 성과평가 체제활용의 개선방안을 제시하는 데 있다.

Ⅱ. 이론적 배경

지방정부는 성과평가모형을 여러 가지 이유에서 구축한다. 그와같은 체계들은 거의 모두 정부활동과 결과의 성취를 지원하기 위한 의도를 갖는다. 그래서 성과와 관련된 정보를 수집, 분석, 표현을 위한 절차들을 개발한다. 성과평가모형은 두가지의 주요목표를 갖는다. 즉 시민에 대한 책임성 확보와 성과정보의 수집을 통한 관리개선이다(Aristigueta, 1998). 지방정부에서 정형화된 성과측정의 단일모형은 없다고 할  수 있다(Ghobadian and Ashworth, 1994;라희문 외, 2002). 왜냐하면 공적 프로그램의 성과는 복잡하고 다차원적이기 때문이다. 따라서 성공적인 성과평가를 위해서는 보다 구체적인 성공요인들에 관한 검토가 필요하다.

이 연구의 주제인 성과평가의 과정에서 어떤 요인들이 갈등을 유발하는 것일까? 이 문제에 접근하기 위해서 우선 기존 문헌들이 제공하고있는 성공적 실천요인들에 대한 검토가 필요하다.

성과평가의 효과적인 활용에 대한 실천요인들에 대한 문헌들은 성과측정체계의 집행과 개발에 관한 많은 지침들을 규범적으로 제공하고 있다(Wang, 1997). 제안된 다양한 지침들은 측정체계의 단일유형 혹은 성과측정의 단일체계의 집행에 동의하지 않고 있다. 왜냐하면 서로다른 지방정부의 욕구와 성과측정체계에 영향을 주는 맥락적 요인들 때문이다(Epstein, 1988; Carter,1991). 그럼에도 불구하고 성과평가문헌들은 성공적인 실천요인들을 확인하고 있다. Bernstein(2000)은 광범한 문헌고찰을 통하여 이들 성공요인들을 다음과 같이 요약하고 있다.

①막료, 관리자, 선출된 관리, 그리고 주주로서 시민 참여의 중요성, ②성과측정을 지원하는 분위기와 개념적 틀의 창출, ③성과측정을 임무와 목적에 맞게 조정, ④성과측정노력을 유지하려는 리더쉽의 중요성, ⑤성과평가, 예산과정, 책임성에 대한 보고 등과 같은 행정과정에 연계, ⑥ 경험과 효용성에 따라 수단들이 재정의 될수 있도록 하는 반복적 접근, ⑦수단들의 숫자를 핵심적 지수에 한정, ⑧현 자료와 현 자료수집체계에 성과측정을 연계, ⑨개별정부의 욕구에 맞는 성과측정체계의 고객화, ⑩ 결과해석의 맥락을 제공하는 설명적 정보의 포함, ⑪서로다른 목적을 위한 다양한 성과측정의 사용(조직에 알맞은 지표수 적용), ⑫성과측정노력에 대한 내외적 의사소통의 중요성, ⑬결과에 대한 책임성의 명확화, ⑭처벌적이 아닌 긍정적 결과의 강조 등이다.

한편 Likierman은 경험적으로 20개의 성공요인들을 4개의 단계 즉, 개념(체계설계), 준비, 집행, 그리고 활용 등으로 나누어 다음과 같이 제시하고 있다(Likierman, 1993). 첫째, 체계의 설계단계에서 ①측정요소의 종합성과 통합성 ②평가대상조직에 적당한 지표의 수 ③정성적(soft) 지표에 대한 지침의 제공, ④정치적 변수와 책임성의 설명 등을 제시하고있다. 둘째, 준비단계에서 ①성과측정의 설계에서 책임있는 관료의 참여 ②단기적 측정도구의 구축 ③관리자의 노력을 반영하는 성과측정의 확립 ④통제할 수 없는 사항에 대응하는 방법모색, ⑤다른조직의 경험을 활용, ⑥대상을 선정하기 전에 성과의 실질적 수준 확립 등을 제시하고 있다. 셋째, 집행단계에서는 ①새로운 지표개발을 위한 시간확보, ②성과측정과 현체제와의 연계, ③성과측정의 지속성을 이해, ④주의깊은 간접측정의 선택, ⑤관계성을 재평가에 활용 등을 제시하고 있다. 그리고 마지막으로 활용단계에서는 ①자료의 신뢰성 확보, ②해답이 아닌 지침으로서 결과사용, ③부정적인 점을 피하면서 환류의 고지, ④상쇄성과 복합적 상호작용의 인식 ⑤결과에 대한 사용자와의 친밀성 확보 등을 제시하고 있다.

) 그 연구는 3년동안의 프로젝트를 수행한 결과이고 성과지표를 관리하는 500명의 관리자로부터 자료를 수집해서 이루어졌다.

또 1997년 미국의 국가행정평가위원회(National Performance Review:NPR)는 성과측정에서의 최적 실천요인에 관한 벤치마킹 보고서에서 다음과 같은 사항을 지적하고 있다. 즉, ①성과측정체계 설계와 개발에서 리더쉽의 중요성 ②개념적 틀의 필요성 ③효과적인 내외적 의사소통 ④결과에 대한 분명한 책임성 ⑤처벌적 결과가 아닌 긍정적 결과의 강조 ⑥성과에 보상을 연계 ⑦고용자, 고객, 그리고 시민과 결과와 과정의 공개적인 공유 등이다.

Ⅲ. 분석의 틀과 변수

1. 분석의 틀

공적 프로그램의 성과는 복잡하고 다차원적이기 때문에 지방정부에서 정형화된 성과측정의 단일모형은 없다고 할  수 있다. 그럼에도 종합적인 성과측정의 모형은 일정한 특징을 갖는다. Ghobadian and Ashworth(1994)는 지방정부에서 성과측정을 투입(자원), 산출(서비스생산), 영향(생산된 서비스에 의해 달성된 것)의 관계로 설명하고 있다. 투입에서 산출로의 과정은 능률성의 관계이고, 서비스에서 영향으로의 관계는 효과성의 관계이다. 이들은 기본적으로 3가지의 기본 구성요소를 가지고 있다. 즉, 임무를 정의하고, 목표를 설정하며, 성과평가체계를 개발하는 것이다. 즉, 종합적인 성과측정은 조직내 의사소통을 증진하는 하나의 과정이며, 동시에 설정된 목표를 어떻게 잘 달성하고 있는가를 측정하는 산출물이다.

우리나라의 경우도 정부업무등의 평가에 관한 기본법이 규정하고 있는 평가의 구성요소들에 관하여 일반적인 평가체계를 정리하면 먼저 평가실시의 주요 목표를 설정하고, 목표달성을 위하여 필요한 평가의 대상을 선정하며, 평가수행에 직접적으로 요구되는  평가기본요소를 확정하고 평가수행의 원활화를 위해 필요한 지원요소를 확정하여 직접적인 평가를 실시하고 평가결과를 적절하게 활용하는 절차를 취하고 있다(라희문 외, 2002).

이 연구는 위의 연구목적에서 밝힌 바와 같이 지방정부의 성과평가과정에서 갈등과 저항의 요인으로 지적되었던 문제점을 진단·탐색하여 성공적인 성과평가체계활용의 개선방안을 제시하는 데 목적이 있다. 따라서 일반적이고 종합적인 성과평가체계의 구축과 활용의 순차적 흐름을 조명하는 분석 틀을 사용할 것이다. 이를 체계화하면 다음 <그림 1>과 같다.

) 그러나 앞에서도 지적했듯이 각 지방정부는 서로다른 목적과 환경에서 평가체계를 구축하고 있기 때문에 모든 요인들이 이 분석의 틀에 표출되는 것은 아니다. 따라서 이 연구의 대상이 된 전남 시군 행정인센티브제의 사례에서 갈등이 표출된 부분만을 중심으로 분석하게 될 것이다.

<그림 1> 분석의 틀

이 분석 틀은 지방정부가 성과평가를 활용하는 사건의 이론적 흐름을 3단계, 즉 체계설계 및 준비단계, 집행단계, 활용단계로 나타내고 있다. 그리고 이 분석 틀은 정부성과평가 체계가 지방정부관료, 미디어, 그리고 시민들에 의한 성과평가의 활용과 연계됨을 말하고 있다.

우선 정부의 책임확보와 정부관리의 개선을 위한 정보의 필요에 따라 성과평가체계를 설계하게된다. 사용자가 원하는 정보를 충분히 제공할 수 있고, 정보수집에 적절한 측정도구를 개발할 것이다. 설계가 완성되면 이를 지원하는 요인들을 고려하여 평가체계를 확립할 것이다. 여기서 정보의 내용은 사용자에 따라 다를 수 있다. 즉 시민은 책임성확보를 위해서, 관리자는 관리개선에 대한 정보(장애요인 등)를 필요로 할  것이다. 이 평가체계가 신뢰할 수 없고 관리자의 지원을 받지 못하면 포기나 재구성의 과정을 거칠 것이다.

그러나 만약 신뢰성이 있으면 집행단계 즉, 성과평가체계가 기획과 예산배정 등 정부과정에 구체화되고 관리자의 지원이 있게 될 것이다.

마지막으로 성과평가의 결과들을 행정기능들, 즉 의사결정지원, 보고, 성과모니터링 등에 활용하게 될 것이다. 이와같은 성과평가체계의 활용정도와 범위는 시군, 미디어, 그리고 시민들에 의한 조정인자에 따라 다를 것이다.

2. 분석변수

효과적 실천요인들에 관한 논의는 분명히 약간은 주관적이다. 왜냐하면 구체적인 자치단체의 요구에 따라 강조점이 다를 수 있기 때문이다. 또한 이들은 경험적 인과관계의 차원이 아닌 규범적 처방적 차원에서의 제안들이다. 그럼에도 성과평가의 성공적인 활용을 위한 많은 아이디어를 제공하고 있음은 분명하다. 앞에서 검토한 성과평가의 성공적 요인들을 단계별로 분류하여 정리하면 다음 <표 1>과 같다.

) 각각의 요인들을 저자의 판단에 따라 단계별로 분류한 것임.

<표 1> 단계별 성과측정의 성공요인

구분	설계 및 준비	집행단계	활용단계
Bernstein	-참여 -리더쉽 -지원분위기 -성과측정의 체계성 -설명적 정보포함 -자료수집체계연계성	-행정과정과의 연계 -반복접근(도구 재정의) -평가과정의 고객화 -의사소통 -다양한 성과측정	-책임성확보 -긍정적 활용
Likierman	-측정의 포괄성 -적당한 지표수 -정성지표 지침제공 -책임성 설명제공 -참여 -통제불능사항 대응책 -다른조직의 경험활용	-지표개발시간 확보 -행정과정과의 연계 -성과측정의 지속성이해 -간접측정의 활용 -재평가의 고려	-신뢰성확보 -지침으로 활용 -환류 -복합적 상호작용인식 -결과의 친밀성확보
NPR	-리더쉽 -지표의 개념적 틀	-의사소통	-책임성 확보 -결과의 공유 -긍정적 활용 -보상과의 연계

이들 제요인들은 모두 분석의 대상이 될 수 있다. 그러나 제요인들이 중복 및 유사성이 있고, 전남 시군인센티브평가 사례에 적절한 요인들을 중심으로 재편이 요구되는 것들이다. 따라서 이들 제요인들을 이 글의 상황에 맞게 3단계의 분석 틀에 따라 재구성하여 분석변수를 고려했다. 설계 및 준비단계에서는 주로 평가요소의 포괄성, 지표의 객관성과 체계성 및  정성적 지표의 지침제공 그리고 적정한 지표수 등의 지표적절성, 리더쉽, 그리고 참여요인을 들이다. 집행단계에서는 행정과정과의 연계성, 의소소통을 강조한 평가과정의 고객화, 그리고 재평가를 위한 측정도구의 재정의 등에 관한 요인들이다. 마지막으로 활용단계에서는 결과의 공유, 성과와 보상 연계하는 책임성확보, 그리고 처벌성의 배제 등이 포함된다. 이를 보면 다음 <표 2>과 같다.

<표 2> 분석의 변수

분석단계	분석변수
설계 및 준비단계	□ 평가요소의 포괄성 □ 지표 적절성(개념,수,지침등) □ 관련자의 참여 □ 리더쉽의 중요성
집행단계	□ 행정과정과의 연계 □ 평가과정의 고객화 □ 반복적 접근(도구의 재정의)
활용단계	□ 결과의 공유 □ 책임성확보(성과와 보상의 연계) □ 처벌성의 배제

3. 연구대상과 자료의 수집

이 글의 연구목적을 달성하기 위해서 단체장 직선이후 1996년부터 도입 시행하여 왔던 전라남도의 인센티브 평가제도를 사례로 분석할 것이다. 특히 여기서 전라남도와 시군과의 갈등이 최정점에 달했던 2001년도 행정인센티브 평가과정을 연구대상으로 하였다.

인센티브 평가 시행과정에서 갈등과 저항의 요인으로 제기되었던 문제점의 탐색과 개선방안의 제시를 위해 다음과 같은 자료를 수집하여 분석에 활용하였다. 첫째, 성과평가에 관한 일반적인 문헌과 특히 성공적인 성과평가를 위한 제요인들에 관한 문헌을 중심으로 검토하였다. 둘째, 2001년 인센티브 평가제가 시행되고 난 후 2002. 2. 6 - 2. 20기간동안에 전라남도가 22개 시군에 조사한 인센티브 평가제에 관한 개선안 의견조회의 자료를 분석에 활용하였다. 셋째, 전라남도 시·군 행정 인센티브 평가 기간동안에 도와 시·군의 내부 인터넷망에 올라온 인센티브평가와 관련된 글 총 57개의 문서에 대한 내용분석, 그리고 성과평가 거부 및 폐지운동을 주도했던 시·군의 직장협의회 임원과 평가단에 참가한 도청공무원에 대한 심층면접을 통해 얻은 자료를 활용하였다. 마지막으로 전라남도 22개 시군 공무원을 대상으로 구조화된 설문조사를 한 자료를 활용하였다. 22개 각시군의 협조를 얻어 각 시군별로 70개, 총 1,540개의 설문지를 배포하였고 이중 1,174개의 설문이 수집되어 분석에 활용하였다.

Ⅳ. 전라남도 시군 행정인센티브 평가제도의 운영체계

1. 개 요

전라남도 시·군 행정 인센티브 평가제도는 민선이후 1996년부터 국·도정 시책의 차질없는 수행과 각 기관장 및 조직 구성원의 역량과 추진의지 및 노력도를 극대화하기 위하여 경영평가적 요소를 도입하여 평가의 객관성 유지를 위해 지속적인 발전 방안을 강구하면서 개선·시행되어 왔다.

<표 3> 추진경위

구분	1996	1997	1998	1999-2000	2001
권역	종합권역	육지-해양권	도시-내륙-해양권 구분		종합권역
항목	□단위사무중심의 주요시책평가			□4개분야평가(특수시책, 주민만족도, 기관장관심도, 현지확인)	□3개분야 평가(일반행정, 농림수산, 지역개발)
방법	□연2회 현지확인평가 -2개조 평가반운영 (1일 1시군 평가)			□연 2회평가(1개조 평가반운영)	□연 1회종합평가(60%) □실국연중수시평가(30%) □기관장 관심도(10%)

* 상사업비 96(40억), 97(33억), 98-00(30억), 01(13.5억원)

자  료 : 전라남도 자치행정과

1996년 시군행 인센티브제를 도입하여 전시군을 대상으로 단위사무중심의 주요 시책평가를 실시하여 상위 우수 시군에 인센티브로 시상금을 포상하였다. 1997년에는 평가대상을 종합권역에서 육지권과 해양권으로 분리하여 평가, 시상하였고, 1998년에는 도시권, 내륙권, 해양권으로 재구분하여 지역특성을 반영하려는 노력을 하였다. 또한 62개 시책을 38개 시책으로 축소 조정하였다. 1999년에는 특수시책에 한하여 외부전문가를 평가에 참여 하게 하였으며, 평가반운영도 2개반을 1개반으로 조정하였다. 또한 단위사무중심의 주요시책평가를 특수시책, 주민만족도, 기관장관심도 등을 평가항목으로 전환하여 평가하였다. 2000년에는 종합시상제를 폐지하고 분야별 시상제를 도입하였다. 한편 2001년에는 3개분야별 시상제로 전환하고 현지평가를 2회에서 1회로 축소하였다. 또 과열경쟁방지를 위해 상사업비를 기존의 30억원에서 13.5억으로 축소조정하였다.

2. 운영체계

2001년 전라남도 시·군 행정 인센티브 평가체계는 위에서 살펴 본 변화 과정을 거쳐 성립되었으며, 이를 일반적인 평가체계 구성요소별로 살펴보면 다음과 같다.

1) 평가목표

2001년도 평가 기본계획은 국·도정 시책의 원활한 추진은 물론 시·군간 선의의 경쟁을 유도하여 대주민 행정서비스 향상에 기여하는 것으로 되어 있다. 이를 위하여 국·도정 시책이 차질없이 수행될 수 있도록 주요(현안)사업 위주로 종합 및 수시평가를 병행실시하고, 경영 평가적 요소를 도입하여 각 기관장 및 조직 구성원의 역량과 추진의지 및 노력도를 극대화시키며, 평가의 객관성 유지를 위해 중양평가와 연계하여 지속적인 발전 방안을 강구한다는 것을 기본방향으로 하고 있다. 따라서 평가목표는 국·도정 시책의 차질없는 수행과 시·군간의 선의의 경쟁, 그리고 대주민 행정서비스 향상에 기여하는 것이라 할 수 있다.

2) 평가대상 및 항목

2001년 평가대상은 전라남도내 22개 시·군을 모두 포함하고, 일반 행정,  농림수산, 그리고 지역개발분야 등 3개 분야 69개 사업으로 이루어져 있다. 평가항목은 350개 항목으로 세부항목수는 640개 항목이다.

<표 4> 평가대상 및 평가항목

분야별	실국별	평가대상사업수	평가항목수	세부평가항목
합계	10개실국	69개사업	350개 항목	640개 세목
일반행정	감사·기획	12	57	105
	자치행정	11	59	114
	복지여성	5	27	57
	공무원교육	2	7	7
농림수산	농정	8	28	67
	해양수산	8	47	103
지역개발	문화환경	9	27	37
	경제통상	9	62	93
	건설교통	5	36	57

자료 : 전라남도 자치행정과

3) 평가기본요소

일반적인 평가체계에 의하면 평가기본요소는 평가주체, 평가내용, 그리고 평가방법으로 되어 있다.

먼저 2001년 전라남도 인세티브 평가체제의 평가주체는 내부(자체)평가로서 종합평가단과 도 관련 실국별로 자체 평가반을 16명 내외로 구성하여 평가를 시행했다.

평가내용은 현행 평가 기본법 제2조에 의하여 □업무의 추진내용 및 집행성과, 이를 추진하는 기관의 역량, 업무추진에 대한 국민 만족도 등□을 규정하고 있다. 2001년 전라남도 인센티브 평가내용도 이와 유사하다. 평가대상에서 선정된 분야별로 나누어 국·도정의 주요시책 및 시·군에서 추진하고 있는 특수 시책에 대한 성과를 평가하는 종합평가(60%), 국·도정의 주요시책 및 실국의 당면업무에 대한 성과를 평가하는 수시평가(30%), 그리고 기관장 관심도(10%)로 되어 있다. 그러나 일반행정분야는 주민 만족도를 포함시키고 이에 대한 배점을 기관장 관심도와 같은 비율을 배정하고 있고, 농림수산분야는 전라남도 시·군의 특수성 때문에 농·어가 인구를 기준으로 하여 이에 따른 비례 배점제를 택하고 있다.

평가방법은 일반적으로 종합평가, 수시평가, 그리고 기관장 관심도 평가로 이루어진 3개의 평가방법이 적용되나 일반행정분야에서는 주민 만족도 평가가 포함되어 4개의 평가방법으로 이루어져 있다.

① 종합평가는 평가시기를 년 1회 하반기로 하고, 평가대상기간을 2001. 1. 1 ∼ 10. 31(10개월)로 하여 분야별 국·도정의 주요 시책 및 시·군에서 추진하고 있는 특수시책에 대하여 종합평가단을 구성하여 계량화된 점검표에 의거 분야별로 현지 확인 채점하는 방식이다.

② 수시평가는 평가시기가 분기말로 수시로 되어 있고, 국·도정의 주요시책 및 실국의 당면업무에 대하여 수시평가에 정해진 총 배점 범위 내에서 분기별로 안배하게 하였다. 도의 실·국·원장 책임 하에 시책의 중요성과 주민의 관심도에 따라 1시책당 10∼20점을 배점하고(예를 들어 실국의 수시평가 배점이 100점이라면, 항목이 5개이면 항목당 배점은 20이고 항목이 10개라면 항목당 10점이 됨), 시·군별로 도의 실국에서 수시 채점하는 방식이다.

종합평가와 수시평가의 차이점은 종합평가는 목표달성도를 정확히 계량화하여 평가하지만 수시평가는 계량화하기 어려운 사업추진 과정·추진의지·업무협조도 등을 포함하여 최대한 객관성을 유지하도록 하였다.

③ 기관장 관심도 평가는 평가시기가 년 중 분기말로 되어 있으며, 항목당 10점을 배점(기관장 관심도 배점이 30점인 경우 3개 시책을 선정)으로 하고, 평가내용은 도·시군간 협의조정이 필요한 사항이나, 지시사항 이행 실태 등에 관한 내용을 중심으로 □도 평가협의회□에서 결정하도록 되어 있다. 기관장 관심도 평가의 관리부서는 총괄관리는 자치행정국(자치행정과)이며 분야별 관리는 소관 실국(주관 실과)에서 관장한다. 관리체계는 대상사업의 선정을 사업부서에서 자치행정과에 올리면 자치행정과는 이를 확정하여 사업부서에 하달하고 사업 해당실과에서 선정된 대상사업에 대한 비협조 사례를 카드화하여 기록관리하며, 이것을 해당실과는 분기별로 결과를 종합하여 자치행정과에 통보하고 자치행정과는 평가결과를 종합·조정하여 평가협의회에 제출하도록 되어 있다. 이를 도식화하면 아래와 같다.

<그림 2> 기관장 관심도 평가체계

대상사업선정	□	비협조사례 기록 관리 (카드화)	□	분기별 결과종합	□	평가결과 종합, 조정

·사업부서             ·해당실과            ·해당실과(실국)          ·자치행정과

(선정)□□(확정)         (실국)                  □(통보)                □(제출)

·자치행정과           ·자치행정과	·평가협의회

기관장 관심도 평가의 평가협의회 구성은 행정부지사를 위원장으로 하여 기획관리실장, 자치행정국장, 그리고 관련 실국장을 위원으로 하고 있다.

④ 주민 만족도 평가는 민원사무처리실태와 전화 친절도로 구분된다. 민원사무처리실태는 평가시기가 하반기 2회로 되어 있고, 각 시군에 민원을 신청하여 서비스를 받은 주민을 대상으로 하여 시군 민원행정의 처리방식 및 절차, 공무원의 태도, 처리결과 등에 대하여 느끼는 만족도를 조사하는 것으로 민원인은 현지 출구조사(10명씩 2회)를 실시했다. 전화 만족도는 평가시기가 하반기 3회로 되어 있고, 시군(읍면동) 공무원을 대상으로 하여 인사성, 태도, 정확성, 대화예절, 명료성, 만족도로 구분하여 조사를 실시하고 동일인에 대하여 각각 3회씩 조사원이 전화로 확인 조사를 했다. 조사는 전문조사기관에 의뢰하도록 되어 있다.

4) 평가결과의 활용

평가결과의 활용은 일반적으로 평가결과에 따른 환류와 인센티브 부여에 관한 것이다. 그러나 2001년 전라남도 인센티브 평가체계에 있어서 평가결과의 활용은 인센티브 부여에 관한 것으로 수상시군의 선정과 시상계획으로 되어 있다. 수상시군의 선정은 분야별로 평가 결과에 따라 순위를 결정하여, 최우수 1개시군, 우수 2개시군, 그리고 장려 1개시군을 선정한다. 시상은 12월 종무식에서 하게 되며 시상내용은 최우수(3개 시군), 우수(6개 시군), 그리고 장려(3개 시군)로 나누어 지고 이들에 대한 시상금은 총 13억 5천만원으로 최우수 시군에는 각 2억원, 우수 시군에는 각 1억원, 그리고 장려 시군에는 각 5천만원으로 되어 있다.

Ⅴ. 인센티브 평가의 갈등요인 분석

1. 인센티브 평가에 대한 갈등과 저항의 진행과정

인센티브 평가 시행전 시·군 직장협의회는 인센티브 평가에 대한 문제의 제기 과정을 보면 2001년 11월 6일 도내 11개 시·군 직장협의회 대표들은 강진군 소재 음식점에서 □시·군 행정 인센티브 평가 폐지 연대회의□를 갖고 시·군 행정 인센티브 평가 거부와 도지사 면담 요청 및 평가 강행시 자료 제출 거부 등 단계적 대응을 결의하고, 11월 19일 도 자치행정과를 방문하여 도지사 면담을 요청하였다. 11월 21일 시·군 직장협의회 대표들은 행정부지사와 면담을 갖고 인센티브제 폐지를 주장하였으나, 이들의 주장은 수용되지 않았고, 11월 22일 □시·군 행정인센티브 평가 폐지 연대회의□를 갖고 성명을 발표하였다. 성명 발표 내용은 전라남도는 시·군에대한 인센티브 평가를 즉각 폐지할 것, 시·군에서는 인센티브 평가 결과를 기관장 치적용으로 이용하지 말 것, 그리고 시·군 공무원들은 평가 서류의 제출 요구에 응하지 말라는 것이었다. 그리고 전라남도 시·군 인센티브 평가 폐지를 위한 대응지침으로 성명서 배포 및 사이버 홍보 전개와 대형 현수막 제작 설치가 각 시·군 직장협의회에 시달하였다. 성명서 배포 및 사이버 홍보 전개는 성명서를 직협 홈페이지 및 청내 전자게시판에 게시하고, 도청 및 시·군 홈페이지와 직협 홈페이지에 게시하도록 하였고 대형 현수막 제작 설치는 □자치행정 역행하는 시군 인센티브 평가 폐지하라□는 문안으로 자체제작하여 11월 26일 까지 청사에 설치하도록 하였다. 11월 25일 시·군 행정인센티브 평가 폐지 연대회의는 평가반의 청사 진입 원천 봉쇄와 평가서류 제출 요구 거부 등과 같은 시·군 행정인센티브 평가 거부 행동지침을 시달하였다. 그후 평가진행과정에서 각 시군에서 평가저지 행동이 있었고, 결국 불완전한 평가과정이 마무리되었다. 한편 이러한 행정인센티브평가제는 2002년 폐지되었다.

) 시군 행정인센티브제는 전남경제살리기 우수시군 시상제로 대체되었다. 여기서는 평가항목이 기존의 350개에서 43개로 대폭축소되었으며, 우수기관포상과 우수공무원 포상이라는 분명한 보상체계가 명시되었다.

<표 5> 인센티브 평가에 대한 갈등과 저항의 진행 과정

일 시	내 용
2001년 11. 6 11. 19 11. 21 11. 22 11. 25 11. 29 2001년 12. 10 12. 11 12. 12 12. 14 12. 17 2002년 7. 18	도내 11개 시·군 직장협의회 대표 □시·군행정인센티브평가폐지 연대회의□를 가짐 도 자치행정과 방문, 도지사 면담 요청 행정부지사와 면담시 인센티브평가제 폐지 주장 □시·군 행정인센티브평가폐지 연대회의□ 성명 발표 시·군 행정인센티브평가 거부 행동지침 시달 해남직협 임시총회 여수시 청사진입 저지 나주시 청사진입 저지 완도군 청사진입 저지 해남군 청사진입 저지 순천시, 광양시 청사진입 저지 행정인센티브평가제 폐지

2. 평가체계설계 및 준비단계

1) 평가요소의 포괄성

평가체계 형성과정 및 준비단계에서의 갈등을 저감시키는 실천요인은 우선 평가요소의 포괄성문제이다. 앞에서 살핀대로 일반적으로 평가요소는 포괄적이이어야한다는 것이 일반적 주장이다. 전라남도 시·군 인센티브 평가제에 있어서 평가요소의 포괄성은 상당히 확립된 것이었다.

<표 6> 2001년도 평가항목비교

평가주관	관련실국	분야별	부문별	평가대상 사업 수	평가항목수	세부평가항목
국무총리실 (정부합동평가)	7개실국	3개분야	9개부분	62개시책	143개 지표	258개 세부지표
전남인센티브 평가	10개실국	3개분야		69개사업	350개항목 (중앙대비2.4배)	640개 세목 (중앙대비 2.5배)

자료 : 전라남도 자치행정과

그러나 평가대상의 구성문제는 시행초기에 종합권역이었던 것이 시군의 특성을 살린 그룹군 즉, 도시-내륙-해양권으로 세분화했지만, 2001년에 다시 종합권역으로 통합하였다. 이와같은 평가체계는 지역특성을 살리지 못한다는 불만으로 표출되었다. 이 문제는 지표수의 과다성과 겹치면서 불만의 상승효과로 이어졌다고 할 수 있다.

2) 지표의 적절성

지표의 적절성문제에서 첫번째는 핵심적 요소에 평가지표를 한정해야 한다것이다. <표 6>에서 보는 바와 같이 전남 인센티브평가지표 수는 중앙정부에서 시행하는 기관평가의 지표수에 비해 2.5배에 달하는 것이었다. 이러한 과도한 평가지표의 설정은 시군에서의 평가준비과정에서 행정력낭비라는 불만으로 표출되었다. 실제로 일선시군 공무원들을 대상으로한 조사결과는 지표수가 많다는 데 동의한다는 응답이 47.4%로 동의하지 않는다는 11.1%보다 4배이상 높게 나타났다.

<표 7> 평가지표 수(지표수가 많다는 설문에 응답)

구분	빈도	비율(%)
□ 매우동의 않음 □ 동의 않함 □ 중간 □ 동의 함 □ 매우 동의 함 □ 무응답	21 109 474 451 107 15	1.8 9.3 40.3 38.3 9.1 1.3
계	1,177	100

또한 시군 행정인센티브평가제 개선의견조회의 결과를 보면(<표 8>참조) 지역특성을 고려한 지표선정의견이 가장 많았고,  평가항목축소의 의견은 세 번째로 많았다. 이는 중앙정부의 종합평가와 상당부분 중복되고 있다는 점에서 시군의 불만은 당연한 결과일 수 도있다.

<표 8> 시군 행정인센티브평가제 개선안 의견조회 결과분석

구 분	지역특성 고려	평가지표 시군합의	평가항목 축소	평가결과 공개	평가지표 객관화	기관장관심도 평가 폐지	내외부합동 평가 채택	분야별응모 방식 채택	기 타
응답시군 (22개)	13	12	11	10	10	8	7	5	□수시 및 서면 평가
비율(%)	59.1	54.5	50.0	45.5	45.5	36.4	31.8	22.7

두 번째는 지표의 객관성 문제다. 일정한 개념적 틀속에서 각 측정지표들의 객관성 확보는 평가과정을 정당화하는 일차적 요인으로 볼 수 있다. 측정지표의 객관성에 대한 일선공무원들의 조사결과는 객관적이지 못했다는 응답이 34.3%로 객관적이었다는 17.4% 보다 2배정도 높게 나타났다. 또한 22개 시군에서 10개의 시군이 객관성에 문제가 있음을 지적하고 있었다(표 8).

<표 9> 지표의 객관성(객관적이었다는 설문에 응답)

구분	빈도	비율(%)
□ 매우동의 않음 □ 동의 않함 □ 중간 □ 동의 함 □ 매우 동의 함 □ 무응답	64 304 563 195 9 6	5.4 28.9 47.8 16.6 0.8 0.5
계	1,177	6100

마지막으로 정성적 지표의 사전 지침제공이다. 계량화 할 수 없는 부분에서 일정한 지침을 제공함으로써 평가의 객관성을 확보하는 것은 갈등요인을 저감하는데 요청되는 당연한 요인일 것이다. 전남 인센티브평가에서 정성적 지표에 해당되는 것은 수시평가와 기관장 관심도 평가이다. 수시평가는 분기말에 수시로 국·도정의 주요시책 및 실국의 당면업무에 대하여 수시평가에 정해진 총 배점 범위 내에서 분기별로 안배하게 하였다. 도의 실·국·원장 책임 하에 시책의 중요성과 주민의 관심도에 따라 1시책당 10∼20점을 배점하고 시·군별로 도의 실국에서 수시 채점하는 방식이다. 그러나 시책의 중요성과 주민의 관심도에 대한 선택은 평가자의 재량이었다고 할 수 있다. 한편 기관장 관심도 평가는 평가시기가 년 중 분기말로 되어 있으며, 항목당 10점을 배점(기관장 관심도 배점이 30점인 경우 3개 시책을 선정)으로 하고, 평가내용은 도·시군간 협의조정이 필요한 사항이나, 지시사항 이행 실태 등에 관한 내용을 중심으로 □도 평가협의회□에서 결정하도록 되어 있다. <그림 2>에서 보여주는 것처럼 비협조사례를 기록관리하여 평가에 반영하는 등 상당한 평가지침이 세분화되어 있다고 할수 있다. 또한 평가항목 선정기준도 도지사특별지시사항 등 7개의 예시를 제시하고 있다. 그럼에도 불구하고 이들 정성적 평가에 대한 불만은 매우 높았다. 즉, 이러한 정성적 평가의 지표가 행정통제의 수단으로 인식되고 있음을 면접과정에서 확인할 수 있었다. 또 인터넷에 올라온 글의 내용분석 항목 중 비민주적 과정으로 분류된 25개글에서 8개 글이 바로 이러한 정성적 평가가  자치행정에 역행하는 것으로 도가 시군의 자치단체를 통제하려는 것이라고 지적하고 있었다. <표 8>에서 보여주는 것처럼 22개 시군 중 기관장관심도 평가항목 폐지를 건의한 시군이 8개 시군이었다. 이러한 반응은 지방자치제가 정착되고 있는 현시점에서 국정감사의 반대 등 상급기관의 하급기관에 대한 과잉감독 등의 기류를 반영한 것으로도 해석할 수 있을 것이다. 여하튼 정성적 평가지표의 경우 그 평가지침의 여부에 관계없이 이에 대한 합의과정은 매우 중요한 갈등요인의 저감요인이라는 점이 확인된 셈이다.

3) 참여와 리더쉽 요인

한편 성과평가의 성공적인 실천요인으로 지적되고 있는 것은 평가체계의 형성과 준비과정에서의 관련자 참여문제이다. 전남 시군인센티브평가에서는 이 과정이 주요 불만요인으로 표출되었다. <표 10>에서 보는 것처럼 참여가 이루어지지 않았는 음답이 40.9%로 참여가 이루어 졌다는 23.3%보다 더 많았다. 또한 <표 8>에서 보는 바와 같이 평가지표의 구성에서 시군합의가 필요하다는 의견이 두 번째로 많은 지적을 하고 있다.

<표 10> 참여의 정도(관련자의 참여가 이루어졌다는 설문에 응답)

구분	빈도	비율(%)
□ 매우동의 않음 □ 동의 않함 □ 중간 □ 동의 함 □ 매우 동의 함 □ 무응답	103 378 422 228 32 14	8.8 32.1 35.9 19.4 2.7 1.2
계	1,177	100

실제로 2001년도 초반까지는 평가지표에 대한 시군의견을 수렴하지 않다가, 2001년도 후반기에 평가에 참조하기 위한 서면의견수렴을 거쳤던 것이 전부였다. 따라서 시군의 입장에서 보면 매년 초 도에서 각시군에 전달한 시군 행정인센티브평가 기본계획을 시달받을 때 각 평가대상과 지표를 알게되는 것이다.  즉, 성과평가 자체의 타당성에 대한 합의과정이 부재했고, 따라서 평가결과에 대한 자치단체장의 성과평가제도에 대한 리더쉽은 유도해 낼수 없었다. 단지, 좋은 평가를 받기위한 왜곡된 리더쉽만이 작동하게 되었고, 이 과정에서 평가자료를 준비하는 일선공무원들의 불만이 표출되었다고 할 수 있다.

3. 집행단계

1) 행정과정과의 연계

집행단계에서 고려할 첫 번째 요인은 행정과정과의 연계성문제이다. 이는 평가과정이 기존의 행정과정과 긴밀하게 연계되어 평가과정과 자료수집 등이 기존의 행정관리에 구체화되어 소정의 목표를 달성할 수 있도록 해야된다는 점이다. 한편에서 보면 전남 인센티브 평가제도는 일상적인 행정과정 그 자체일 수도 있다. 즉, 기존에 수행되고 있는 시군의 사업을 평가하여 포상하는 일상적 제도였다.

그러나 전남 인센티브평가과정에서 제시된 목표는 국-도정의 통합성과 효율성확보, 행정서비스의 질적 수준제고 등으로 새로 도입된 성과평가와 연계되는 새로운 목표설정이라기 보다는 일상적인 행정업무감독의 성격을 띠고 있었다. 또 그 결과를 활용하는 것도 평가에 의한 단순 포상이라는 일회성 성격이었다는 점이다. 이러한 이유 때문에 행정력의 낭비라는 불만을 초래했다. 실제로 평가과정이 행정력의 낭비인가에 동의하는 응답이 41.7%로 그렇지 않다는 응답 28.5%보다 훨씬 많게 나타났다.

평가과정을 행정과정의 개혁지향성과 연계하지 못함으로써 성과평가도입에 대한 새로운 인식창출에 실패했을 뿐만 아니라, 그 결과는 기존의 일상적인 행정감독업무와 다분히 중복된다는 불만표출로 이어졌다고 할 수 있다. 환원하면 평가목적의 일상성과 그 활용의 일회성으로 인해 성과평가제도를 기존의 행정과정개혁에 구체화하지 못했으며, 평가제도의 새로운 인식창출에 실패했다는 것이다. 따라서 시군 자치단체장들의 평가제도에 대한 리더쉽을 이끌어 낼 수 없었고, 등수에의 진입을 위한 부작용과 결과의 치적 사용으로 왜곡되는 결과를 초래하였다. 실제로 반대에 참여했던 사람들이 들고 있는 반대이유 중의 하나로 평가결과의 치적 사용에 대한 불만이 많았고, 평가단에 참여했던 평가자들의 면접과정에서 평가과정에서 자치단체장의 방관자적 입장이 평가수행에 상당한 어려움을 준 것으로 지적되었다.

) 인터넷에 올라온 한 글을 인용하면 □...평가에 참여했던 분들의 이야기를 들어보면 제일 분노를 느꼈던 부분이 내년 선거를 의식한 시장군수들이 적극적으로 말리지 않고 저들의 불법행위를 방조하거나 묵시적으로 동조하는 듯한 인상을 받았다고 합니다. ...□ 01-12-14 오전 10:48:26

<표 11> 행정력의 낭비(행정력의 낭비인가라는 설문에 응답)

구분	빈도	비율(%)
□ 매우동의 않음 □ 동의 않함 □ 중간 □ 동의 함 □ 매우 동의 함 □ 무응답	39 179 461 342 148 8	3.3 15.2 39.2 29.1 12.6 0.7
계	1,177	100

2) 평가과정의 고객화

성과평가의 성공적인 실천요인으로 두 번째는 평가과정의 고객화가 지적되고 있다. 이는 성과평가의 대상인 시군을 행정의 고객으로 인식하고 평가결과가 결국 시군에 환류되어 그 과실이 시군에 귀속됨을 인식시키는 과정을 말한다. 환원하면 사용자와의 친밀성을 확보하는 것이야말로 성공적인 성과평가의 실천요인이라는 것이다. 전남 시군인센티브평가과정은 이점에서 상당한 문제를 안고 있는 것이 발견된다. 시군공무원들의 설문조사결과를 보면 평가자가 피평가자의 입장을 배려하지 못하고 있다는 응답이 47.6%로 고려하고 있다는 11.5보다 4배이상 많게 나타났다.

<표 12> 피평가자에 대한 고려(피평가자의 입장을 고려했는가에 대한 응답)

구분	빈도	비율(%)
□ 매우동의 않음 □ 동의 않함 □ 중간 □ 동의 함 □ 매우 동의 함 □ 무응답	101 459 473 124 12 8	8.6 39.0 40.2 10.5 1.0 0.7
계	1,177	100

또한 평가과정이 <표 13>에서 보는 바와같이 매우 비민주적이었음을 알 수 있다. 도와 시군의 인터넷상에 올라온 글 중 비민주적 과정을 지적한 글들이 총 42개 내용 중에서 25건으로 가장 많았다. 다음이 객관성결여, 행정력 낭비, 그리고 중복성 등의 순이었다.

) 2001.11.22 - 12. 18(48일간) 기간에 도시군 홈페이지에 올라온 행정인센티브와 관련된 글 총 57개를 대상으로 내용분석을 수행했다. 총 57개 글 중 31개는 일방적 비방이나 공지사항 전달내용이었고, 26개의 글이 행정인센티브제가 갖고 있는 문제점에 관한 글이었다. 26개 글의 내용분석결과 주요 문제로는 평가의 중복성, 평가의 객관성, 행정력낭비, 비민주적 평가과정 등 모두 4개 군으로 나누어졌고, 이들 각각의 군에 해당되는 글의 내용항목은 총 42개 였다.

<표 13> 인터넷에 올라온 글의 내용분석

구 분	합 계	비민주적 과정	객관성 결여	행정력 낭비	중복성
빈 도	42	25	8	7	2
비율(%)	100	59.5	19.0	16.7	4.8

시군직장협의회장과 도청담당공무원사이의 대면과정에서 받은 인상 등이 갈등증폭의 한 계기가 되었다는 한 글을 인용하면 다음과 같다.

...직협회장단이 도청을 방문하여 인센티브평가폐지를 정중히 요청하였을 때 ... 시군직협회장들에게 모욕을 주었다. 만약 전남도에서 개선할 의지를 보여주고 시군직원들이 선출한 회장단에게 모욕을 주지않았다면 이런 불행한 사태는 없었을 것이며, 점진적 개선과 폐지를 하는 아름다운 모습이 연출되었을 것이다. ...-01-12-15 오전 10:30:55

3) 반복적 접근

집행과정에서 성과평가의 성공적 실천요인으로 지적되고 있는 것은 반복적 접근이다. 이는 성과평가에 대한 경험과 효용성에 따라 수단들이 재정의 될수 있도록 해야하고 측정에의 충실이다. 반복적 접근의 입장에서 보면 앞에서 살핀 바 대로 전남 행정인센티브평가제도는 대상권역의 구분과 평가항목의 축소, 평가반의 일원화 등의 노력이 있었다고 할 수 있다. 그러나 2001년의 경우 평가권역을 다시 통합함으로써 지역특성에 맞는 평가요소를 구축하지 못했다는 점과 평가지표의 과다지정이 별다른 시정없이 지속되었다는 점등은 갈등요인으로 작용했다.

또한 한편 평가반원들의 측정에의 충실도 측면에서 보면 평가반원들의 열의와 적극성으로 보아서, 극단적인 반대를 했던 시군의 경우를 제외하고는, 충실한 측정에 별 문제는 없었다.

4. 활용단계

1) 평가결과의 공유

성과평가의 활용단계에서 성공적 실천요인으로 지적되는 요인은 평가결과의 공유문제이다. 성과평가의 최종 목적이 평가결과가 평가대상인 시군에 환류되어서 시군 행정의 주민에 대한 책임성 확보와 성과정보의 수집을 통한 행정관리개선에의 이용에 있음은 자명하다.

일반적으로 주민에게 있어서 정부의 책임을 확보할 수 있는 기제가 충분하지 않기 때문에 성과평가에 관한 문헌들은 성과평가에 대한 정보가 있는 보고서가 공적으로 접근가능하면 정부의 책임성이 확보될 수 있다고 추정하고 있다. 얼마나 많은 사람들이 그와같은 보고서를 실제로 이용하느냐와는 상관없이 그와같은 정보의 유용가능성은 정부책임의 개념에 중요하다. Epstein이 지적한 것처럼, 의사소통은 성과와 책임성의 연계고리이다(Epstein, 1988,p.129).

전남 시군 행정인센티브평가에 있어서 이 문제는 역시 중요한 갈등요인으로 표출되고 있다. 설문조사결과 공개되지 않고 있다는 응답이 43.7%로 공개된다는 15.7%보다 거의 3배로 나타났다.

<표 14> 평가결과의 공개(결과가 공개되고 공유되었는가에 대한 응답)

구분	빈도	비율(%)
□ 매우동의 않음 □ 동의 않함 □ 중간 □ 동의 함 □ 매우 동의 함 □ 무응답	124 391 470 162 24 7	10.5 33.2 39.9 13.7 2.0 0.6
계	1,177	100

또한 <표 8>에서 보는 것처럼 평가결과의 공개를 요청한 시군은 10시군으로 네번 째의 개선요인으로 지적되고 있다. 결국 평가결과의 공유에 인색함으로써 평가의 객관성이라는 점에 의구심을 불러일으켰을 뿐만 아니라 자료의 신뢰성확보와 정보 사용자와의 친밀성확보에도 실패하는 결과를 초래했다할 것이다.

2) 책임성의 확보

평가결과의 활용단계에서 성공적 실천요인으로 들수 있는 것은 성과와 보상의 연계이다. 이 사례의 경우 성과와 보상의 연계는 우수 시군에 대한 금전적 포상이다. 이 점에 대해서는 아무런 불만 징후를 발견하지 못하였다.

3) 처벌의 배제

한편 또다른 성공적 실천요인은 처벌성의 배제이다. 평가결과의 긍정적 활용이 처벌적 활용보다 평가과정을 성공적으로 수행하는데 중요한 요소라는 지적이다.

이 사례에서 보면 평가과정에서 갈등증폭 계기로 지적되고 있는 것은 도의 징벌공문이다. 도는 시군직협 연대회의에서 시군 인센티브폐지와 대응지침 등의 성명을 발표(2001.11.22)하자 12월 11일자로 방해행위공무원 의법조치 공문을 발송하게된다. 여기서 특이한 것은 이 공문을 22개 시군에 모두 발송한 것이 아니라 반대움직임이 강한 8개 시군에 한정했다는 점이다. 즉, 행정관리에서 감정적 대응이라는 비난의 빌미를 제공한 것이다. 이러한 일련의 과정이 인센티브평가를 물리적으로 저지하는 극한행동의 빌미를 제공하게 되었다고 할 수 있다. 이를 반영한 인터텟에 올라온 한 글을 인용하면 다음과 같다.

...특히 평가반대와 관련하여 전라남도에서는 집단행동 자제와 주동자에게는 실정법에 의해 처벌하겠다는 의지가 담긴 공문을 일선 시군에 시달하였지만 이는 오히려 대상 시군직장협의회의 투쟁의지만 키워준다고 생각한다. ...-01-12-13 오후 9:54:32

Ⅵ. 결론 및 정책적 시사점

지방정부는 성과평가모형을 여러 가지 이유에서 구축한다. 그리고 지방정부에서 정형화된 성과측정의 단일모형은 없다고 할  수 있다. 왜냐하면 공적 프로그램의 성과는 복잡하고 다차원적이기 때문이다. 이 연구는 전남 시군 인센티브평가를 사례로 성과평가에서 나타나는 갈등요인을 분석했다. 이를 요약하면 다음과 같다.

<표 15> 지방정부 성과평가의 갈등요인

분석단계	분석변수	갈등요인
설계 및 준비단계	□ 평가요소의 포괄성 □ 지표 적절성 - 개념적 틀 - 지표의 수 - 정성적 평가의 지침 □ 관련자의 참여 □ 리더쉽의 중요성	x □ □ □ □ □
집행단계	□ 행정과정과의 연계 □ 평가과정의 고객화 □ 반복적 접근(도구의 재정의)	□ □ □
활용단계	□ 결과의 공유 □ 성과와 보상의 연계 □ 처벌성의 배제	□ x □

주) □:갈등요인으로 확인; X: 갈등요인으로 확인안됨; □:잠재성 확인

우선 <표 15>에 보는 것처럼 지방정부의 성과평가에서 확인된 갈등요인은 평가의 전과정에서 상존한다는 것이다. 이러한 갈등요인들은 개별적 차원에서 작용한다기 보다는 상호 복합적으로 작용하고 있다고 보아야할 것이다. 따라서 평가과정에서의 갈등요인을 저감하는데는 어떤 한 요인의 저감대책보다는 평가과정 전반에 대한 통찰이 요구된다.

한편 각 단계별 갈등요인을 살펴보면 다음과 같다. 설계 및 준비단계에서 첫째, 이해당사자들의 참여문제는 모든 단계의 다른 변수들 즉, 리더쉽의 유인, 평가과정의 고객화, 도구의 재정의, 결과의 공유 등과 상호관련되어 갈등증폭의 원인으로 작용할 가능성이 매우 높은 요인이다. 즉, 성과평과체계의 설계과정에서 관련당사자의 적극적인 참여보장은 성과평가를 지원하는 분위기를 창출하게 하고 이는 성과평가의 갈등요인을 저감하는데 결정적인 요인으로 작용하고 있음을 확인하였다. 둘째, 한 평가요소의 포괄성을 확보하려는 기계적 사고는 과다한 평가지표를 생산하고 이는 심각한 갈등요인으로 작용한다는 점이다. 이는 일선시군의 준비과정에서의 과업부하로 이어져 불만요인으로 연계되고 있었다. 셋째, 지표체계의 구성에서 평가대상의 특성반영이 중요함을 확인할 수 있었다. 넷째, 지표의 수는 핵심요인에 한정적으로 제한하는 것이 갈등을 저감하는 요인이었다. 다섯째, 특히 정성적 평가에 대한 상당한 지침의 마련에도 불구하고 정성적 평가가 갖는 자의성과 통제이념의 함축성은 성과평가의 중요한 갈등요인이 될 수 있다는 점이이다. 따라서 정성적 평가지표의 구성에서의 이해당사자의 참여를 보장함으로써 이에 대한 합의를 거침으로써 사전에 갈등요인을 예방해야할 것이다.

집행단계에서 첫째, 기존의 행정과정과 연계가 되고는 있지만 일상적 업무와 중복되는 평가과정은 평가의 실효성에 대한 문제를 제기할 수 있는 가능성이 높아 갈등요인으로 작용한다는 것이다. 따라서 기존의 행정과정과의 긴밀한 연계를 구축하되 성과평가에 대한 새로운 인식과정을 창출할 수 있는 장치를 마련하여 리더쉽을 발휘하고 중복성을 피하는 전략이 필요할 것이다. 특히 평가의 목적이 평가후의 환류를 통해 행정과정의 개선에 있음을 주지하여 피평가자와의 친밀성유지, 의사소통의 원활화 등 평가과정의 고객화를 지향해야할 것이다.

활용단계에서 평가결과에 대한 공개와 공유여부가 갈등요인으로 작용하고 있었다. 결과의 공개와 공유가 평가의 객관성을 유도하여 평가과정에 대한 신뢰성을 확보해줄 뿐만 아니라 평가환류, 평가체계의 개선 등에 도움을 준다는 것은 알려진 사실이다. 한편 책임성확보 변수는 긍정적 차원에서의 책임성확보 방향에서 활용하는 것이 갈등을 저감할 것이다. 평가결과를 징계나 처벌에 활용할 때 평가과정에서의 갈등이 증폭될 가능성은 더욱 높아질 것이다.

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정순관(鄭淳官): 전남대학교에서 박사학위를 취득하고(논문:도시서비스공급 민영화의 전제분석, 1992) 현재 순천대학교 행정학과 부교수로 재직하고 있다. 주요 연구분야는 정책분석평가, 도시정책 등이며, 주요 논문으로는 □공공서비스공급 시장모형의 이론적 준거의 틀□(1997), □인구규모 및 특성변화에 따른 도시정책의 과제□(1997), □정부기능의 민간위탁 경험과 교훈□(1999) 등이 있고, 저서로는 □비선호시설의입지전략□(1996), □지방시대와 선택□(1997) 등이 있다.

<E-Mail: chungnet@sunchon.ac.kr/논문접수일: 2004.10.08/심사완료일: 2004.11.09>