지방자치단체 중기재정계획과 예산의 연계성 분석

□지방정부연구□ 제8권 제4호(2004 겨울) : 335~353

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- 경상북도 사례를 중심으로 -

An Analysis of the Linkage between the Medium-Range Financial Plan and the Annual Budget in the Korean Local Government Sector

김    렬(영남대학교 행정학부)

구 정 태(전국시장·군수·구청장협의회)

서 한 교(경상북도 예산담당관실)

본 연구의 목적은 중기지방재정계획의 실효성 정도를 파악하기 위한 것이다. 이를 위해 경상북도 사례를 선정하여 계획과 예산의 연계성 정도를 측정할 수 있는 세출 및 세입부문의 분석지표를 설정하고, 계획상의 사업들이 궁극적으로 예산에 얼마나 반영되었는가를 분석하였다. 분석결과, 세출부문에서는 각 부문별로 계획과 예산의 연계성 정도에 상당한 차이가 있는 것으로 나타났고, 세입부문에서는 자주재원에 의한 계획과 예산의 연계성이 의존재원의 그것보다 훨씬 높게 나타났다. 그리고 중기재정계획의 실효성을 제고하기 위한 방안으로 중기재정계획의 운영방식 및 내용의 개선, 재정관리시스템의 구축·운영, 자치단체의 적극적인 자주재원 세수증대 노력 등을 제시하였다.

주제어 : 중기지방재정계획, 계획과 예산, 연계성 지표, 계획의 실효성, 중기재정분석

I. 머리말

최근 국내외 환경변화는 무한경쟁의 주체를 □국가□로부터 □지역□으로 급속히 변화시키고 있는 바, 지방자치단체의 환경변화에 대한 보다 유연한 대응능력이 과거 어느 때보다 중요시되고 있다. 이에 따라 참여정부에서도 □지방분권과 국가균형발전□을 국정 핵심과제로 제시하면서, 지방의 자주재원 확충과 함께 계획적이고 합리적인 재정운영을 통해 이들 핵심과제의 실현가능성을 제고시키기 위한 노력을 하고 있다.

그러나 현행 우리나라 지방자치단체의 재정운영시스템은 단기적인 안목의 통제위주 품목별 예산제도를 중심으로 하고 있기 때문에, 자원의 효율적인 이용은 물론 미래지향적이고 체계적인 발전전략의 수립 및 추진에 상당한 어려움을 야기하고 있다. 이러한 재정운영시스템의 한계를 극복하고 재원의 효율적 배분을 도모하기 위한 방안의 하나가 바로 중기재정계획이다. 지방자치단체의 중기재정계획은 지방자치실시와 지방재정의 자주성 확보 및 국가계획과 연계한 계획적인 재정운영을 위하여 1988년에 법제화되어, 1993년 이후 □5개년의 연동화계획(rolling plan)□으로 매년 편성·운영되고 있다.

지방자치단체 중기재정계획과 예산의 연계성 분석

□지방정부연구□ 제8권 제4호(2004 겨울)

이처럼 중·장기적인 시계에 바탕을 두어 투자효율의 극대화를 위한 필요성에 따라 도입된 중기재정계획은 지방자치단체의 재정전망, 투자계획수립, 재원확충 등에 있어서 계획적 재정운영에 어느 정도 기여를 하고 있는 것으로 인식되고 있다. 그럼에 불구하고, 중기재정계획과 매년도 예산 간에 상당한 괴리가 여전히 존재하고 있고 그 내용에 있어서도 합리성이 다소 결여되어 있음이 또한 지적되고 있다. 이는 중기재정계획의 법적 효력이나 중요성에 대한 인식 및 수립과정에서 제기되는 문제점보다는 지방자치단체의 재정운영상 활용성 측면에서 기인하는 바가 더 크기 때문으로 볼 수 있다.

이에 본 연구는 중기재정계획의 실효성을 판단하는 차원에서 지방자치단체의 계획적인 재정운용, 재원배분 및 예산편성에 얼마나 기여하고 있는가를 평가하고자 한다. 이를 위해서 예산편성의 계획성 정도 또는 계획과 예산의 연계성 정도를 객관적·종합적으로 측정할 수 있는 지표를 개발하여, 경상북도의 사례를 중심으로 각 지표별 계획과 예산의 연계성을 실증적으로 분석하고자 한다. 분석결과를 기초로 중기지방재정계획의 실효성 확보를 위한 방안을 모색함으로써, 향후 중기지방재정계획의 수립과 지방자치단체의 재정운영을 보다 합리적으로 개선하는데 도움이 될 것으로 기대한다.

) 중기재정계획과 매년도 결산을 비교하거나 중기재정계획과 매년도 당초예산을 비교함으로써 그 실효성을 평가할 수 있으나(나중식, 2003), 본 연구에서는 예산편성과정에서 계획과 예산의 연계가 어느 정도 이루어졌는가를 파악하려는 취지에서 추가경정예산을 포함한 일반회계 최종예산을 대상으로 한다. 지방자치단체가 당초예산의 미비점을 보완하기 위해 추가경정예산을 편성한다는 점에서 이를 통하여 이미 수립한 중기재정계획을 보다 충실히 반영하려는 의도가 내재되어 있다고 볼 수 있기 때문이다.

Ⅱ. 이론적 고찰

1. 중기지방재정계획의 의의

일반적으로 '지방재정계획'(local financial plan)은 단년도 예산제도의 제약성을 보완하여 중·장기 재정운용정책을 수립하고, 이에 따른 재원변동 및 배분방향을 계획함으로써 단년도 예산편성제도의 합리성을 제고시키고자 예산평성의 계획(기획)기능을 중시한 재정관리제도라고 할 수 있다(이규환, 1997:21; 손희준 외, 2001:354).

많은 선진국에서는 이미 1960년대부터 예산편성의 기획기능을 중시하여 계획예산제도를 채택한 바 있고, 미국의 일부 시(市)정부에서는 자본투자계획(capital improvement program)의 일환으로 이를 수립·시행하고 있으며, 연동식(rolling plan)프로그램 및 재정계획(program and financial plan)을 운영하고 있는 사례도 다수 있다(정세욱, 2001:277-278). 즉, 회계연도별 예산이 1년 단위로 편성되고 집행됨으로써 중장기적인 개발사업을 추진하는데 제약이 수반되기 때문에 중·장기적인 지역개발 투자에 대한 재원확보계획으로 지역개발사업의 실현성과 투자의 효율성을 높이기 위해서는 재정계획이 중요한 역할을 한다고 할 것이다.

우리나라의 경우도 1991년 지방자치가 부활·실시된 이래 지방자치단체가 수행해야 할 각종 지역현안사업이 급증함에 따라 이러한 지역개발사업의 효율성과 지역경제 안정화를 추구하기 위해 □중기지방재정계획□(medium-range financial plan)을 실시하여 오고 있다.

) 본 논문에서는「중기지방재정계획」과「중기재정계획」을 교환적으로 사용한다.

현행 운영되고 있는 중기지방재정계획은 예산과정을 시작하는 첫 단계에 해당하는 사전적 재정운영제도로서, 예산의 시계를 5년으로 연장하고 매년 계획기간을 1년씩 연장하여 새로운 5개년 계획을 세우는 연동계획(rolling plan)이다. 이러한 중기지방재정계획은 중장기적으로 계획과 예산을 연계함으로써 중장기적인 재원조달과 투자방향 설정, 그리고 지역개발계획의 실천성 및 투자의 효율성 제고에 의의를 둔다.

) 1989년 지방자치단체에 중기지방재정계획 수립제도가 최초로 도입된 이래 1993년에 들어 중기지방재정계획은 연동화 계획으로 운영되고 있다. 여기서 연동화 계획이란 중기지방재정계획의 집행과정에서 매년 계획내용을 수정·보완하되 계획기간을 계속하여 1년씩 늦추어 가면서 동일한 연한의 계획을 유지하도록 하는 제도이다.

지방자치단체는 중기지방재정계획을 수립함으로써 지방재정을 거시적 차원에서 전체적으로 파악하여 재정규모와 투자사업 등 재정운용방향을 설정할 수 있고, 각 부서별 가용재원의 한계를 사전에 예측하여 무계획적인 예산요구나 사업변경에 대한 예산낭비를 방지할 수 있다. 그리고 지방자치단체는 중기지방재정계획을 통해 지역의 중장기적 청사진을 주민에게 제시함으로서 자치단체의 활동과 역할을 이해시키고 지방행정에 대한 주민의 참여와 협조를 구할 수 있다. 다른 한편으로는 중기지방재정계획은 지방자치단체의 재정상황을 분석·예측하고 이에 대처하기 위한 새로운 지방재정운영의 내용과 방법을 제시함으로써 지방자치단체의 행·재정지표 기능을 수행하는 역할을 하기도 한다.

2. 중기지방재정계획과 예산의 연계성

1) 계획과 예산의 연계성

계획과 예산의 연계성에 관한 논의는 지금까지 그리 활발히 이루어지지 못하였으나, 대체로 긍정적 입장과 부정적 입장으로 나누어 볼 수 있다. 긍정적 입장은 계획에 관한 이론들의 대부분이 여기에 속하며, 부정적 입장은 주로 예산의 결정과 집행에 관한 행태연구를 중심으로 전개되어 왔다.

) 계획과 예산의 연계성에 대해 부정적 또는 비판적 입장은 Wildavsky 등을 중심으로 제기되었다. Wildavsky는 □인간 인지능력의 한계□라는 개념에 기초하여 예산결정에 있어서 제기되는 복잡성을 정책결정자가 다루는데 한계가 있음을 주장하면서 계획과 예산의 연계문제를 점증주의 관점에서 접근하고 있다(Wildavsky, 1964). N. Caiden은 중앙집권적 계획방식을 비판하면서, 개발도상국들은 계획의 집행수단으로 예산을 효율적으로 사용하고 있지 못하다고 주장하고 있다(Caiden, 1974). J. Doh에 의하면, 예산체제는 국가의 생태적 환경 특히 문화와 사회적 경제적 여건과 적합해야 하며, 따라서 예산은 국민들의 수요에 부응할 책임이 있다고 한다(J.C. Doh: 1977)

계획에 관한 일반 이론에 의하면 예산은 계획을 집행하는 수단적 도구이기 때문에 계획과 예산은 당연히 연계되어야 하며 실제적으로 연계되고 있다고 한다. 과거 전통적 행정관리론의 관점에 있어서 계획은 행정관리의 능률향상을 위한 첫 단계이며, 예산은 이의 최종 집행단계로 간주한다(Mockler, 1970: 148-149). 계획을 단순하게 관리능률의 향상과 연결시키고자 하는 관점에서 벗어나, 보다 적극적으로 계획의 기능을 사회변동 및 국가발전의 한 축으로 간주하는 견해에 바탕을 두고 있다(J. Galbraith, 1962; J. Tinbergen, 1964; A. Waterston, 1965). 이와 같은 관점에서의 계획은 정책수립과 집행, 평가, 환류과정 등을 포함하며, 이에 따라 예산은 계획과정의 일부 또는 하위체제로서 계획과 순환과정을 이루게 된다.

계획과 예산의 본격적인 연계는 2차 대전 이후 발전도상국들이 경제개발위주의 정책을 수립·집행함에 따라 구체화되었다. 계획이 바로 발전을 도모한다는 낙관론에 따라 국가계획의 효율적인 추진을 위하여 계획과 예산과의 연계성이 강조되었다(A. Thirlwall: 1977). 개발계획에 관한 많은 문헌들은 합리적인 의사결정과정에 대하여 논의하면서, 투입-산출 및 비용-효과 등에 대한 분석과 함께 개발계획을 효율적으로 추진하기 위한 재원조달방안에 대해서도 많은 논의가 이루어져 왔다.

이처럼 계획과 예산의 연계를 통하여 정부는 개발사업의 효율적 추진은 물론, 소득의 배분방식을 균등하게 함으로써 사회 각 분야를 통합하는 주요한 역할을 수행하여 왔다는 견해도 제시되고 있다. 계획과 예산과의 연계성에 관한 우리나라의 연구도 같은 맥락에서 경제개발계획과 예산과의 괴리요인의 설명과 이를 조정하기 위한 제도적 방안을 다양하게 제시하고 있다(김신복, 1991; 유훈, 1986). 그러나 대부분의 이들 연구는 중기재정계획의 실태나 필요성, 문제점 등을 다루는 원론중심의 연구들이고 계획과 예산의 연계성에 관한 실증적 연구는 아직 미흡한 실정이다(나중식, 2003: 594∼595).

2) 중기지방재정계획에 있어서 연계성

계획과 예산의 연계는 중·장기적인 관점에서 계획적인 재정운영을 통하여 현실화된다. 특히 지방재정의 계획적 재정운영은 지방자치의 정착에 있어 매우 중요한 사안으로, 감축관리(cutback management), 계획예산제도(PPBS), 영기준예산제도(ZBB), 투자심사분석제도, 그리고 중장기재정계획 등과 같은 다양한 방법을 통하여 이루어질 수 있다(심정근·정영수, 1997: 154).

지방자치단체의 재정운용은 지역발전계획을 중기재정계획으로 보다 구체화시키고, 최종적으로 예산을 통하여 그 목표를 달성하게 된다. 따라서 중기지방재정계획은 재원조달과 투자방향을 설정하는 다년도 연동재정계획(rolling financial plan)인 동시에, 실질적 재원의 뒷받침을 가진 투자사업계획이다. 중기재정계획은 ① 합리적인 재정정책의 수립과 건전재정의 확립에 기여, ② 예산편성 및 심의의 기준, ③ 중장기개발계획과 예산간 연계, ④ 정책협의과정을 통한 타부서 사업계획간 정책 이해 증진, ⑤ 지방의회와 이익집단의 압력이나 로비에 대한 합리적 대처 ⑥ 계획적이고 종합적인 신축적 재정운영 가능 등의 기능을 수행한다(나중식, 2003).

t-2 ∼ t-1 (기본년도)	□	t년도 (기준년도)	□	t+1 ∼ t+2 (목표년도)
전년도 및 당해연도의 예산(과거 2년간 실적치)		다음연도 예산 편성기준제시		발전계획적 성격 (미래 2년간 전망치)

<그림 1> 중기재정계획상 계획과 예산간 연계

현재 우리나라의 중기재정계획은 계획기간을 5년으로 하여 과거 2년간은 기본 년도로 하고 미래 2년간을 발전 계획적 성격으로 운영하고 있으며 지방재정의 계획적 운영 및 국가계획과 지방계획의 연계를 위한 5개년 연동화계획으로 운영하고 있다. <그림 1>에서 보듯이, 중기재정계획의 1∼2차년도(기본년도)는 과거 2년간 예산으로, 3차년도(기준년도)는 익년도 예산편성을 위한 기준으로, 4∼5차년도는 계획적 성격으로, 미래 2년간 전망적 성격을 가지는 재정계획으로 구성된다. 3차 년도에 포함된 계획사업이 다음연도 예산에 반영되지 못하면 중기지방재정계획은 무의미한 것이 될 수밖에 없다.

행정자치부의 중기재정편성지침도 계획과 예산간 연계성을 제고하고자 하는 취지에서 지역계획□재정계획□예산편성의 연계체계를 확립하도록 하고 있다. 이러한 대원칙 하에 계획과 예산의 연계를 위한 기본방향을 몇 가지 설정하고 있다. 즉, 계획과 재정을 연계시킬 수 있는 제도적 장치를 구체적으로 마련하고, 기존의 지역계획을 일제히 재조정하여 실질적인 중기투자계획을 수립한 후 지방의회를 통하여 충분히 민의를 수렴하여 투자사업의 정당성을 확보하도록 하며, 계획 내용면에서 장기예측을 위한 표준모델을 제공하여 합리적인 계획수립을 유도하고, 계획관리면에서 중기재정계획과 매년도 수정계획을 수립하여 계획을 연동화시키고, 전담기구를 설치하여 중기재정계획의 실효성이 확보되도록 하고 있다(행정자치부, 2002).

Ⅲ. 분석을 위한 설계

1. 분석지표의 설정

중기지방재정계획은 중기에 걸친 재정운영방안을 수립하여 지역개발계획의 실효성을 뒷받침하기 위한 제도적 장치이다. 지방자치단체 재정운영의 시계를 5년으로 확대하여 중·장기적인 전망과 분석을 통하여 지방재정의 효율성, 건전성 및 계획성을 확보하기 위한 것이다.

중기지방재정계획이 계획과 예산을 연계시키는 역할을 수행함으로써 그 실효성이 확보되기 위해서는 계획에 포함된 사업들이 궁극적으로 예산에 반영되어야 한다. 따라서 계획이 실제 예산에 반영된 정도는 세입과 세출 각 분야별 예산과 계획을 상호 비교 분석함으로써 중기재정계획의 실효성 정도가 파악될 수 있을 것이다. 먼저, 분석지표 설정을 위한 기초로서 중기재정계획의 실제 수립과정에 대한 개괄적 논의를 행하고, 각 분야별 분석에 활용되는 지표를 설정하고, 실제 자료를 활용하여 중기재정계획의 실효성 정도를 살펴본다.

) 계획과 예산의 연계성에 대한 기존연구의 대부분은 세출부문만을 대상으로 분석을 행하고 있으나, 본 연구에서는 세입부문을 포함하여 중기재정계획의 실효성을 파악하고자 한다. 본 연구에 있어서 세출부문의 분석은 행정자치부(2002)와 나중식(2003)의 분석지표를 활용하며, 세입부문은 나름대로 분석지표를 개발하여 분석을 행하고자 한다.

1) 지표설정을 위한 기초

중기재정계획을 수립하는 방법에는 여러 가지가 있으나, 가장 이상적인 것은 정부가 추진해야 할 사업계획을 먼저 만들고 이에 따라 재원공급계획을 마련하는 것이다. 그러나 지방자치단체가 활용할 수 있는 재원의 한계로 인하여 실제로는 먼저 재원을 추계하고 이에 따라 재정수요를 예측하여 자원을 배분하는 방식을 이용하게 된다(이영조·최희경, 1994). 이러한 방식에 따라 중기재정계획을 수립하는 일반적인 절차는 <그림 2>와 같다.

) 일반적으로 중기재정계획을 수립하는 방법은 크게 세 가지로 볼 수 있다. 첫째, 재정공급계획을 먼저 작성하는 경우로서 먼저 가용재원을 추계하고 그 한도 내에서 사업을 결정하는 방법이다. 이는 재원의 규모가 어느 수준에 고정되어 있거나 한계를 지니는 경우에 주로 이용된다. 둘째는 재정지출계획을 먼저 수립하는 경우로서, 사업계획을 만들고 다음에 이를 지원할 재정조달계획을 만드는 순서를 따른다. 이는 재원조달의 진폭이 크고 융통성이 있을 때 주로 이용된다. 셋째로는 재원공급계획과 지출계획을 동시에 병행하여 수립하는 경우로서, 수입과 지출의 양면이 모두 변동 가능성을 지니고 있을 때 상호 조정을 통하여 적정한 수준에서 규모와 배분을 결정하는 방식이다(이영조·최희경, 1994).

첫 번째 단계로서 지방자치단체는 중기재정계획의 수립을 위해 중장기적인 계획지표를 설정한다. 이는 대체로 중앙정부에서 시달되는 지침이나 상위계획의 지표 등을 기준으로 하고 있다. 두 번째, 계획지표가 설정되면 세입을 추계하게 된다. 여기에는 조세수입과 세외수입의 자체수입에 대한 추계뿐만 아니라 보조금과 교부세와 같은 의존재원에 대한 세입추계까지 포함된다. 세 번째, 지역의 사업 수요와 이에 따른 지출을 예측한다. 사업수요는 다시 경상부문과 투자부문으로 구분되며, 경상부문은 재정지출 수요 중에서 비교적 경상적 대안의 여지가 적은 필수경비와 가변성이 극히 적은 경비를 의미하며, 투자부문은 정책적 대안의 여지가 비교적 규모가 큰 투자사업비를 지칭한다.

마지막으로, 추계된 세입에 맞추어 추정된 사업수요에 대해 재원을 배분하는 절차를 거친다. 이 단계에서는 우선 경상적 지출에 대한 배분을 한 후, 그 나머지를 가용재원으로 하여 투자적 지출에 대해 배분을 행한다. 투자적 지출의 결정에는 투자사업에 대한 심사 및 분석, 우선순위의 결정과정이 포함된다.

	제1단계 : 계획지표 설정		기본지침 및 부문별 하위지침 설정
	제2단계 : 세입추계		세 입 추 계
	제3단계 : 사업수요 및 지출 예측				경상적 지출 예측
					투자적 지출 예측
	제4단계 : 자원배분의 결정				① 세입 가운데 경상적 지출에 대한 재원 배분결정
					② 세입 가운데 경상적 지출을 제외한 가용재원으로 투자재원 배분결정

주 : 이영조·최희경(1994)을 인용함.

<그림 2> 중기지방재정계획 수립 절차

2) 세출분야의 연계성 지표

중기재정계획에 포함된 투자사업이 차기년도 예산에 어느 정도 반영되었는가를 통해 계획과 예산과의 연계성을 파악할 수 있다. 이를 분석하기 위한 현행 지방재정분석제도의 효율성 지표의 한 항목으로 활용되고 있는「재정계획운영비율」을 들 수 있다.

재정계획운영비율은 지방재정계획상 투자사업계획의 실제 예산반영정도를 나타내는 지표로, 지방재정계획상 사업비 대비 당해연도 사업예산액의 비율로 측정한다. 이는 지방자치단체의 재정운용시 중장기 재정전망 예측에 따라 예산을 편성함으로써 계획적 지방재정을 유도할 수 있는 지표로서, 그 비율이 100%에 근접할수록 계획적인 재정을 운영하는 것을 의미한다. 중기적 재원예측의 현실적 한계로 인하여 재정계획과 예산편성을 일치시키기에는 어려움이 있으나, 재정계획운영비율은 지방자치단체의 계획적이고 효율적인 재정운용을 제고하기 위한 중요한 지표로 간주되고 있다.

) 행정자치부는 재정운영의 건전성을 분석하기 위한 지표로 (1)재정자립도, (2)재정력지수, (3)경상수지비율, (4)세입·세출충당비율, (5)지방채상환비율을, 재정운영의 효율성부문에는 (6)재정계획운영비율, (7)세입예산반영비율, (8)투자비비율, (9)자체수입증감율, (10)경상경비증감율 등을 사용함으로써 지방재정계획과 예산의 연계성을 강조하고 있다(행정자치부, 2002).

	< 재정계획 운영지표 >
재정계획 운영비율 =		예산상 총사업비		□ 100%
		중기재정계획상 총사업비

그러나「재정계획 운영비율」은 계획서상의 사업비 총액과 예산서상의 사업예산 총액만을 총액개념으로 단순 비교하고 있어, 세출의 부문별 또는 같은 부문내에서도 개별사업들이 어느 정도 반영되었는가에 대한 정보를 제공하지 않고 있다. 또한, 실제 예산편성 과정에서 누락되거나 추가 반영된 사업을 고려하지 않는 단점도 있다.

따라서 재정운영의 계획성을 객관적·종합적으로 평가하기 위해서는 중기재정계획상 사업이 실제 예산에 총규모 측면에서 반영되고 있는 정도뿐만 아니라, 세출의 부문별·사업별 반영정도와 함께 비계획사업이 실제 예산에 어느 정도 계상되어 있는가를 판단하는 지표도 포함되어야 한다(나중식, 2003).

세출의 부문별·사업별 계획과 예산의 직접적인 연계성 정도는 「계획사업수의 예산반영비율」과 「계획사업액의 예산반영비율」을 통해서 측정이 가능하다. 계획사업수의 예산반영비율은 중기재정계획상의 계획사업수가 실제예산에는 어느 정도 반영되었는가를 나타내며, 계획사업액의 예산반영비율은 중기재정계획상의 계획사업금액이 실제 예산에는 얼마나 반영되었는가를 나타내는 지표로서 비율 값이 높을수록 연계성이 높다고 판단할 수 있다.

	< 계획사업 예산반영지표 >
계획사업수의 예산반영비율 =		예산에 반영된 계획사업 수		□ 100%
		중기재정계획상의 계획사업 수
계획사업액의 예산반영비율 =		예산에 반영된 계획사업 금액		□ 100%
		중기재정계획상의 계획사업 금액

다음으로 계획과 예산의 연계성을 간접적으로 추론하기 위해서는 예산편성과정에서 추가로 계상된 비계획사업이 어느 정도인가를 살펴볼 필요가 있다. 이는 예산에 반영된 계획사업에 대한 비계획사업의 상대적인 비율로서,「비계획사업수의 예산반영비율」과「비계획사업액의 예산반영비율」로 측정할 수 있는데, 비율 값이 낮을수록 연계성이 높다고 볼 수 있다.

	< 비계획사업 예산반영지표 >
비계획사업수의 예산반영비율 =		예산편성시 추가 계상된 사업예산 수			□ 100%
		예산에 반영된 중기재정계획사업 수
비계획사업액의 예산반영비율 =		예산편성시 추가 계상된 사업예산 금액			□ 100%
		예산에 반영된 중기재정계획사업 금액

3) 세입부문의 연계성 지표

중기재정계획에 포함된 세입예산이 실제 예산에 어느 정도 반영되었는가를 통해 세입부문에 있어서 계획과 예산과의 연계성을 파악할 수 있다. 이를 분석하기 위해서는 자주재원과 의존재원으로 구분하여, 각 재원별로 세입예산의 반영비율을 측정하고자 한다. 그 비율이 100%에 근접할수록 계획적인 재정을 운영하고 있다는 것을 의미한다.

	< 재원계획 예산반영지표 >
자주재원의 세입예산 반영비율 =		예산에 반영된 자주재원 규모		□ 100%
		중기재정계획상 자주재원 규모
□ 자주재원 = 지방세+세외수입
의존재원의 세입예산 반영비율 =		예산에 반영된 의존재원 규모		□ 100%
		중기재정계획상 의존재원 규모
□ 의존재원 = 지방교부세+지방양여금+국고보조금 등

2. 자료수집 및 분석방법

중기지방재정계획과 예산의 연계성 분석은 경상북도의 재정관련 자료를 기초로 행한다. 본 연구에서는 경상북도의 회계연도 1998년부터 2002년에 매년 연동화방식으로 수립된 중기재정계획과 1999년부터 2003년까지의 각 년도 일반회계 실제 예산자료를 근거로 한다. 전년도에 수립한 중기지방재정계획상 기준년도의 일반회계 사업예산규모와 기준이 된 당해연도에 실제로 편성된 일반회계 최종예산을 기준으로 하여, 앞서 제시한 분석지표에 자료를 대입하여 각 지표값을 측정하는 방법을 택하였다.

) 참고로, 경상북도의 경우 1999년·2000년·2001년에 각 2회, 2002년·2003년에 각 3회의 추경을 행하였음.

Ⅳ. 분석결과의 제시

1. 세출부문의 연계성

1) 재정계획 운영비율

중기재정계획이 계획과 예산을 연계시키는 역할을 수행하고 실효성이 확보되기 위해서는 중기재정계획에 포함된 사업들이 궁극적으로 예산에 반영되어야 할 것이다. 경상북도의 중기재정계획에 포함된 투자사업이 차기년도 실제 예산에 어느 정도 반영되었는가를 보여주는 재정계획운영비율의 분석결과는 <표 1>과 같이 나타나고 있다.

「재정계획운영비율」은 사업예산의 계획대비 예산반영을 나타내는 지표로서, 그 수치가 100%에 근접할수록 중기재정계획상 사업계획의 실제 예산반영 정도가 높아 계획적인 재정운용을 위해 노력하고 있다고 판단할 수 있다. 1999년부터 2003년까지 5년에 걸친 경상북도의 재정계획운영비율을 보면, 이들 중 2001년도의 비율이 107%로서 가장 계획적인 것으로 나타난 반면에, 1999년도, 2002년도, 2003년도에는 각각 144.4%, 149.5%, 133.9%로서 100%와는 상당한 차이를 보이고 있다.

) 행정자치부에서 매년 실시·공개하고 있는 재정분석결과에 의하면 경상북도의 재정계획운영비율은 1999년 107.28%, 2000년 102.45%, 2001년 106.94%, 2002년 100.22%로서 2002년에 100%에 가장 근접한 재정계획운영비율을 보여 주고 있다(전국 평균 105.06%). 이처럼 <표 1>의 재정계획운영비율과 행정자치부의 재정분석실시결과 재정계획비율이 차이가 나는 것은 천재지변, 자연재해 등으로 중기지방재정계획에 반영 없이 긴급시설복구비를 예산에 편성한 경우에는 이를 제외하여 재정계획운영비율을 산정함에 따른 것이다.

<표 1> 재정계획 운영비율

(단위: 백만원, %)

구분	중기재정계획상 사업예산액(A)	예산에 반영된 사업예산액(B)	예산반영비율 (B/A)
평균	1,373,727	1,799,130	130.7
1999년도	863,295	1,246,312	144.4
2000년도	1,125,331	1,338,691	119.0
2001년도	1,387,054	1,484,327	107.0
2002년도	1,604,656	2,398,416	149.5
2003년도	1,887,297	2,527,905	133.9

주 1: 중기지방재정계획상 사업예산액은 매년 수립하는 중기지방재정계획상 예산편성 기준을 제시하기    위해 전년도에 수립한 기준년도 일반회계 금액임

주2: 예산에 반영된 사업예산액은 일반회계 최종예산 편성액임.

자료: 경상북도의 각 년도 중기재정계획 및 세입·세출예산서

이처럼 재정계획운영비율의 변동폭이 크게 나타나고 있는 것은 중기재정계획상 고려되지 않았던 사업들(예, 재해복구사업)이 실제 예산편성과정에 있어서 추가로 반영된데 따른 것으로 보여 진다. 또한, 중기지방재정계획상 사업금액보다 실제 예산에 반영된 사업금액이 많게 나타나고 있는 것은 중기지방재정계획 수립시에는 개별사업을 구체적으로 적시하지 않은 반면, 실제 예산편성시에는 개별사업을 일일이 나열하여 예산을 편성하고 있기 때문이다. 더욱이 중기재정계획은 단위 사업액이 1억원 이상인 사업만을 포함되어 소액사업비(예, 자산취득비, 소액보조사업비)가 제외되어 있는 것도 실제 예산편성액이 중기재정계획상 사업금액보다 높게 나타나는 원인이 되고 있다.

2) 계획사업 예산반영비율

이처럼 사업비 총액의 비교지표는 계획과 예산의 연계성 분석에 있어서 매우 한정적인 정보를 제공하고 있다. 중기재정계획상 세출의 부문별 또는 같은 부문내 개별사업들이 실제 예산에 반영된 정보를 얻기 위해서는 세부항목별 또는 사업별 비교와 같은 좀 더 구체적인 분석이 필요하다.

먼저, 계획사업의 예산반영비율을 부문별 사업단위 수의 관점에서 분석하면 <표 2>와 같다. 경상북도의 2002년도 중기지방재정계획상 1억원이상 계획사업의 수는 395건이며, 예산반영 사업의 수는 308건으로 78.0%의 반영비율을 보이고 있다. 세출부문별 예산반영비율을 보면, 사회보장부문으로 89.8%로 가장 높고, 그 다음으로는 일반행정부문 86.2%, 농·축·수산부문 85.2%, 보건환경산림부문 78.2% 순으로 나타나고 있다.

<표 2> 부문별 계획사업수의 예산반영비율

(단위: 건수, %)

지표 영역	중기재정계획상 계획사업수		예산반영사업수		예산반영비율 (B/A, %)
	사업수(A)	비율	사업수(B)	비율
총 계	395	100.0	308	100.0	78.0
일반행정부문	29	7.3	25	8.1	86.2
경제·통상부문	43	10.9	29	9.4	67.4
문화·체육·관광부문	68	17.2	46	14.9	67.6
농·축·수산부문	88	22.3	75	24.4	85.2
보건·환경·산림부문	78	19.8	61	19.8	78.2
사회보장부문	49	12.4	44	14.3	89.8
지역개발부문	40	10.1	28	9.1	70.0

주: 중기재정계획상 2002년도 1억원 이상 사업과 2002년도 예산서상 1억원 이상 사업만을 대상으로 함

자료: 경상북도의 2002년도 중기지방재정계획 및 세입·세출예산서(최종예산)

<표 3> 부문별 계획사업액의 예산반영비율

(단위: 백만원, %)

지표 영역	중기재정계획상 계획사업액		예산반영사업액		예산반영비율 (B/A, %)
	금액(A)	비율	금액(A)	비율
총 계	1,599,071	100.0	1,319,171	100.0	82.5
일반행정부문	34,056	2.1	27,013	2.0	79.3
경제·통상부문	71,012	4.5	50,056	3.8	70.5
문화·체육·관광부문	167,265	10.5	131,762	10.0	78.8
농·축·수산부문	268,695	16.8	224,273	17.0	83.5
보건·환경·산림부문	257,177	16.1	214,758	16.3	83.5
사회보장부문	294,828	18.4	268,796	20.4	91.2
지역개발부문	506,038	31.6	402,513	30.5	79.5

자료 : 경상북도의 2002년도 중기지방재정계획 및 세입·세출예산서(최종예산)

다음으로, 계획사업의 예산반영비율을 부문별 사업금액의 관점에서 분석한 결과를 보면 <표 3>과 같다. 이에 따르면, 사회보장부문이 91.2%로 가장 높은 연계성을 보이고 있고, 그 다음이 농·축·수산부문 및 보건·환경·산림부문이 83.5%의 순으로 나타나고 있다. 반면에 경제통상부문과 문화·체육·관광부문은 각각 70.5%, 78.8%로 낮은 연계성을 보여주고 있다. 이러한 결과는 중기재정계획 수립시 예측하지 못한 태풍·호우 등의 재해복구를 위한 예산의 추가반영 요인이 다소 작용한 점도 있지만, 계획과 예산의 연계에 기초한 계획 수립 및 예산 운영의 합리성이 다소 미흡하다는 것을 의미하고 있다고 할 것이다.

3) 비계획사업 예산반영비율

앞에서 분석한 「재정계획 운영지표」와 「계획사업 예산반영지표」는 중기재정계획과 예산의 직접적 반영비율을 통하여 연계성의 정도를 파악한 것이다. 실제 예산편성과정에서 중기재정계획에 없던 많은 사업이 추가로 반영되고 있기 때문에, 이러한 비계획사업의 예산반영정도를 포함하여 종합적인 관점에서 계획과 예산의 연계성을 분석할 필요가 있다(나중식, 2003). 따라서 예산에 반영되어 있는 계획사업과 비계획사업의 상대적 비율을 파악함으로써 계획과 예산의 연계성 정도를 간접적으로 측정하는 동시에 재정운영의 계획성 정도를 살펴볼 수 있다.

먼저, 비계획사업의 예산반영비율을 사업건수의 관점에서 부문별로 살펴보면 <표 4>와 같다. 2002년도 경상북도가 중기재정계획에 근거하여 예산에 반영한 사업수는 총 308건인 반면에, 중기재정계획에 근거하지 않고 예산편성시에 추가 반영한 사업수가 269건에 이르고 있다. 이들 269건의 비계획사업은 중기재정계획상의 전체 계획사업수의 68.1%정도이며, 특히 중기재정계획에 따라 예산에 반영된 사업수의 87.3%에 달하고 있다. 이는 당초 중기재정계획 수립과정에 필히 반영되어야 할 사업이 결과적으로 누락되었다는 의미로 해석할 수 있다.

<표 4> 비계획사업수와 계획사업수의 상대적 비율

(단위: 백만원, %)

지표 영역별	계획사업수			예산편성시 추가 반영된 비계획사업수 (C)	계획사업수에 대한 비계획사업수의 비율
	중기재정계획상 계획사업수(A)	예산반영 계획사업수(B)	예산반영 비율(B/A)		(C/A)	(C/B)
총 계	395	308	78.0	269	68.1	87.3
일 반 행 정 부 문	29	25	86.2	48	165.5	192.0
경 제·통 상 부 문	43	29	67.4	9	20.9	31.0
문화·체육·관광부문	68	46	67.6	28	41.2	60.9
농·축·수산부문	88	75	85.2	77	87.5	102.7
보건·환경·산림부문	78	61	78.2	50	64.1	82.0
사 회 보 장 부 문	49	44	89.8	21	42.9	47.7
지 역 개 발 부 문	40	28	70.0	36	90.0	128.6

자료 : 경상북도의 2002년도 중기지방재정계획 및 세입·세출예산서(최종예산)

각 부문별로 예산에 반영된 비계획사업수(C)가 예산에 반영된 계획사업수(B)에서 차지하는 비율을 보면, 일반행정부문이 192.0%로 가장 비계획적이며, 그 다음이 지역개발부문 128.6%와 농·축·수산부문 102.7%의 순으로 나타나고 있다. 또한, 전체 269건의 비계획사업 중 각 부문이 차지하는 상대적인 건수비율을 보면, 농·축·수산부문이 77건으로 전체의 28.6%에 이르고 있으며, 보건·환경·산림부문이 50건으로 전체의 18.6%, 일반행정부문이 48건으로 전체의 17.8%를 보이고 있다.

비계획사업과 계획사업의 상대적 비교에 있어서 사업의 건수만으로는 계획적 재정운영의 정도를 파악하는 데는 한계가 있다. 이는 자치단체의 사업단위가 매년 거의 한정되어 있고, 또 사업에 따라 예산액의 규모가 현저하게 다를 수 있기 때문이다. 따라서 사업비의 규모를 분석단위로 하여 재정운영의 계획성 여부를 평가하면 <표 5>와 같이 나타나고 있다. 이것은 는 중기재정계획에 반영되어 있는 사업으로서 예산에 반영된 사업액(계획사업액)과 중기재정계획에 입각하지 않고 예산편성과정에서 추가로 반영된 사업액(비계획사업액)을 비교한 것이다. 즉, 계획적인 사업예산금액에 대한 비계획적 사업예산금액의 상대적 비율이라 볼 수 있다.

전체 총계의 측면에서 사업의 금액을 단위로 분석한 <표 5>의 결과 9.5%는 사업의 건수를 단위로 분석한 <표 4>의 결과 87.3%보다 그 비율이 매우 낮게 나타나고 있다. 이처럼 계획사업에 대한 비계획사업액의 분포비율이 비계획사업수의 분포비율보다 낮은 이유는 예산편성시 추가로 반영되는 신규사업의 수는 많지만 그에 대한 예산반영금액은 상대적으로 적다는 것을 의미하고 있다.

각 부분별 분석결과를 보면, 일반행정부문이 127.7%로 가장 비계획적으로 나타나고 있는 바, 이는 2002년도 자치단체장선거에 따른 선거비의 추가 반영에 따른 것으로 보여 진다. 그 다음으로 농·축·수산부문이 14.6%, 문화·체육·관광부문이 12.3%의 비중을 나타내고 있다. 반면에 지역개발부문(2.8%)과 보건·환경·산림부문(4.7%)은 거의 중기재정계획에 입각한 사업금액으로 예산을 편성하고 있음을 알 수 있다.

<표 5> 비계획사업액과 계획사업액의 상대적 비율

(단위: 백만원, %)

지표 영역별	계획사업액			예산편성시 추가 반영된 비계획사업액 (C)	계획사업액에 대한 비계획사업액의 비율
	중기재정계획상 계획사업액(A)	예산반영 계획사업액(B)	예산반영 비율(B/A)		(C/A)	(C/B)
총 계	1,599,071	1,319,171	82.5	124,723	7.8	9.5
일 반 행 정 부 문	34,056	27,013	79.3	34,486	101.3	127.7
경 제 ·통 상 부 문	71,012	50,056	70.5	3,703	5.2	7.4
문화·체육·관광부문	167,265	131,762	78.8	16,156	9.7	12.3
농·축·수산부문	268,695	224,273	83.5	32,763	12.2	14.6
보건·환경·산림부문	257,177	214,758	83.5	10,170	3.9	4.7
사 회 보 장 부 문	294,828	268,796	91.2	16,319	5.5	6.1
지 역 개 발 부 문	506,038	402,513	79.5	11,126	2.2	2.8

주: 예산편성시 추가반영된 사업예산 중 태풍·집중호우 등으로 인한 재해복구비는 제외함.

자료 : 경상북도의 2002년도 중기지방재정계획 및 세입·세출예산서(최종예산)

4) 세출부문 지표별 분석결과 비교

세출부문의 지표별 분석결과를 종합적으로 비교해보면, 계획사업수의 예산반영비율이 78.0%, 계획사업액의 예산반영비율이 82.5%로 계획사업수 보다는 계획사업액을 기준으로 했을 경우 계획과 예산의 연계성이 좀더 높은 것으로 나타났다. 그리고 양자의 평균값이 약 90.0%로서 계획사업과 예산간의 연계성은 전반적으로 높다고 할 수 있으며, 계획사업수와 계획사업액 지표간의 비율값에 큰 차이가 없어 양 지표간의 상관관계도 높다고 볼 수 있다.

그러나 예산에 반영된 계획사업에 대한 비계획사업 지표의 경우, 비계획사업수의 예산반영비율이 87.3%로 계획과 예산간에 연계성이 매우 낮은 반면, 비계획사업액의 예산반영비율은 9.5%에 불과해 계획과 예산간의 연계성은 높아 두 결과가 상반되게 나타났다. 이는 앞서 지적했듯이 예산평성시 추가로 반영되는 신규사업의 수는 많지만 그에 대한 예산반영금액은 상대적으로 적기 때문인 것으로 판단된다.

다음으로는 각 부문별 계획과 예산의 연계성을 종합적으로 살펴보기 위해서 <표 6>과 같이 1∼7까지 순위점수를 부여하였다. 계획사업은 그 비율이 높을수록 순위점수가 높고, 비계획사업은 그 비율이 낮을수록 순위점수가 높게 나타난다. 각 부문 별로 부여된 점수를 합산한 결과, 사회보장 부문이 25점으로 계획과 예산의 연계성이 가장 높은 것으로 나타났고 그 다음으로 보건·환경·산림부문 20점, 농축산부문과 지역개발부문이 각각 16점, 경제통상부문 13점, 문화·체육·관광부문 12점, 일반행정부문 11점 등의 순으로 나타났다.

<표 6> 세출부문 지표별 분석결과의 비교

(단위: %)

지표 영역별		계획사업수의 예산반영비율		계획사업액의 예산반영비율		예산에 반영된 계획사업수에 대한 비계획사업수의 비율		예산에 반영된 계획사업액에 대한 비계획사업액의 비율
부문	종합점수	비율	점수	비율	점수	비율	점수	비율	점수
일반행정	11	86.2	6	79.3	3	192.0	1	127.7	1
경제통상	13	67.4	1	70.5	1	31.0	7	7.4	4
문화,체육,관광	12	67.6	2	78.8	2	60.9	5	12.3	3
농축수산	16	85.2	5	83.5	6	102.7	3	14.6	2
보건,환경,산림	20	78.2	4	83.5	6	82.0	4	4.7	6
사회보장	25	89.8	7	91.2	7	47.7	6	6.1	5
지역개발부문	16	70.0	3	79.5	4	128.6	2	2.8	7
총 계		78.0	-	82.5	-	87.3	-	9.5	-

자료: 경상북도의 2002년도 중기지방재정계획 및 세입·세출예산서(최종예산)

각주: 부문별 점수값의 경우 계획사업은 비율값이 높을수록(연계성이 높음) 점수가 높고, 비계획사업은

비율값이 낮을수록(연계성이 높음) 점수가 높음.

보건·환경·산림, 농축산, 지역개발 등의 부문은 어느 정도 계획에 따른 예산의 지출이 이루어진다고 볼 수 있으나, 경제통상, 문화·체육·관광, 일반행정은 계획과 예산의 연계성이 상대적으로 떨어진다고 볼 수 있다. 이러한 이유는 각 부문의 사업성격에 따른 차이에 기인한 것으로 보이는데, 이들 세 부문의 사업들은 대부분 자치단체장의 성향이나 의지 그리고 지방선거 등 정치적 환경의 변화에 따라 사업이 변경될 수 있는 여지가 많은 것들이라 할 수 있다.

2. 세입부문의 연계성

우리나라 지방자치단체의 예산편성과정을 보면, 먼저 세입재원을 추계한 후 필수 지출경비를 제한 가용재원을 투자가능재원으로 판단하여 세출예산을 편성한다. 이 경우 중기재정계획상 투자가능재원에 대한 판단은 매우 중요시되며, 특히 다음연도 예산편성 기준으로서 세입재원의 정확한 추계가 뒷받침되어야 한다.

1) 자주재원 세입예산 반영비율

지방자치단체의 재원 중 지방세와 세외수입으로 구성된 자주재원에 대한 계획과 예산의 연계성 정도는 중기재정계획상 자주재원규모에 대하여 예산에 실제 반영된 자주재원규모의 비율로 파악될 수 있다. <표 7>은 1999년부터 2003년도까지 지방세와 세외수입의 각각 및 전체 자주재원에 대한 분석결과를 보여주고 있다.

<표 7> 자주재원의 세입예산 반영비율

(단위: 백만원, %)

구분	중기재정계획상 금액(A)			예산반영금액(B)			예산반영비율(B/A)
	계	지방세	세외수입	계	지방세	세외수입	계	지방세	세외수입
평균	483,664	420,600	63,064	531,773	442,000	89,773	109.9	106.7	151.6
1999년도	328,134	290,000	38,134	403,643	335,000	68,643	123.0	115.5	180.0
2000년도	349,498	291,000	58,498	403,665	330,000	73,665	115.5	113.4	125.9
2001년도	541,952	490,000	51,952	561,492	470,000	91,492	103.6	95.9	176.1
2002년도	554,740	490,000	64,740	645,351	530,000	115,351	116.3	108.2	178.2
2003년도	643,998	542,000	101,998	644,712	545,000	99,712	100.1	100.6	97.8

주1: 중기지방재정계획상 세입금액은 매년 수립하는 중기지방재정계획상 예산편성 기준을 제시하기위해 전년도에 수립한 기준년도 일반회계 금액임

주2: 예산에 반영된 세입금액은 일반회계 최종예산 편성액임.

자료 : 경상북도의 각 년도 중기재정계획 및 세입·세출예산서

중기재정계획상 자주재원 전체의 세입예산 반영비율을 보면, 1999년부터 2003년에 걸쳐 각각 123.0%, 115.5%, 103.6%, 116.3%, 100.1%로 모두 100.0% 이상을 나타내고 있다. 이러한 수치는 계획상 자주재원의 규모보다 실제 예산편성과정에서 자주재원의 규모가 다소 크게 반영되어 왔다는 것을 의미하고 있다. 지난 5년간 이들 비율의 평균은 109.9%로 제시되고 있어, 계획과 예산의 연계성이 상당히 높은 것으로 판단할 수 있다.

자주재원 중 지방세 수입의 예산반영비율을 살펴보면, 2001년도를 제외하고 모두 100.0%를 넘어, 지방세 규모도 계획금액보다는 예산편성액이 다소 높게 나타나고 있으나, 5년간 비율의 평균은 평균 105.1%로서 대체로 적절한 수준으로 판단할 수 있다. 이처럼 지방세의 경우 계획과 예산의 연계성이 높은 것은 지방세의 세원이 대체로 비탄력적이며 고정세율을 지니고 있는 특성에 기인한 것으로 보여 진다. 세목별로 보면, 목적세에 해당하는 공동시설세, 지역개발세 및 지방교육세의 연계성이 특히 높으며, 취득세와 등록세 등 보통세는 경기변화에 다소 민감한 특성상 계획과 예산의 연계성에 있어서 약간의 괴리를 보이고 있다고 하겠다.

자주재원 중 세외수입의 예산반영비율을 보면, 지난 5년간 비율의 평균이 151.6%이며, 1999년도에 180.0%, 2003년도에는 97.8%로서 연도별 비율의 차이가 크게 나타나고 있다. 이는 지방세와는 달리 세외수입원이 매우 탄력적이며 가변적인 성향을 띠고 있어 정확한 수입추계가 어려운 점에 기인한 것으로 볼 수 있다. 특히, 재산매각수입, 융자금회수, 이월금, 기부금, 전입금, 지방채 등 임시적 세외수입이 계획과 예산의 연계성을 저하시키는 요인으로 작용하고 있다고 할 것이다.

2) 의존재원 세입예산 반영비율

지방자치단체의 세입재원 중 의존재원에 대한 계획과 예산의 연계성 정도는 중기재정계획상 의존재원규모에 대하여 예산에 실제 반영된 의존재원규모의 비율로 파악될 수 있다. <표 8>은 1999년부터 2003년도까지 지방교부세, 국고보조금, 지방양여금의 각각 및 전체 의존재원에 대한 분석결과를 나타내고 있다.

<표 8> 의존재원의 세입예산 반영비율

(단위: 백만원, %)

구분	중기재정계획상 금액(A)				예산반영금액(B)				예산반영비율(B/A)
	계	교부세	양여금	국고	계	교부세	양여금	국고	계	교부세	양여금	국고
평균	1,333,965	347,640	202,241	784,084	1,718,479	400,810	203,806	1,113,863	128.8	115.3	100.8	142.1
1999	810,571	215,543	146,800	448,228	1,137,431	228,466	138,233	770,732	140.3	106.0	94.2	172.0
2000	1,058,400	313,733	149,015	595,652	1,249,507	272,236	189,485	787,786	118.1	86.8	127.2	132.3
2001	1,362,502	315,700	237,200	809,602	1,475,978	386,984	237,990	851,004	108.3	122.6	100.3	105.1
2002	1,629,142	399,826	273,688	955,628	2,305,189	396,184	187,892	1,721,113	141.5	99.1	68.7	180.1
2003	1,809,212	493,400	204,500	1,111,312	2,424,288	720,178	265,432	1,438,678	134.0	146.0	129.8	129.5

주1: 중기지방재정계획상 세입금액은 매년 수립하는 중기지방재정계획상 예산편성 기준을 제시하기 위해 전년도에 수립한 기준년도 일반회계 금액임

주2: 예산에 반영된 세입금액은 일반회계 최종예산 편성액임.

자료: 경상북도의 각 년도 중기재정계획 및 세입·세출예산서

의존재원의 연평균 예산반영비율은 양여금이 100.8%, 교부세가 115.3%, 국고보조금이 142.1%순으로 양여금이 가장 계획적으로 예산에 반영되고 있음을 보여주고 있다. 양여금은 주로 도로정비사업, 농어촌지역개발사업, 수질오염방지사업, 청소년육성사업, 지역개발사업 등 재원의 지출용도가 정해져 있고 그 종류도 얼마 되지 않기 때문에 재원의 지출목적이 정해져 있지 않는 교부세나, 특정 사업의 지출목적이 정해져 있지만 각 중앙부처마다 관리하고 있는 사업이 무려 533개나 되는 국고보조사업보다는 상대적으로 비교적 정확한 재정계획을 세우는 것이 가능한 것으로 보인다.

그러나 양여금의 연도별 예산반영비율을 보면 2000년도에 127.2%, 2002년도 68.7%로서 그 차이가 크게 나타나고 있다. 이는 중기재정계획 수립시 양여금의 재원인 국세부분이 결정되지 않은 상태이고, 그 규모가 결정된 이후에도 중앙정부의 계획과 결정에 따라 양여금의 배분규모가 달라져 양여금에 대한 세입재원의 사전 추계가 어렵기 때문인 것으로 판단된다.

다음으로 교부세의 연도별 예산반영 비율을 보면 2000년도 86.8%, 2003년도 146.0%로서 연도별 예산반영비율에서 큰 차이를 나타내고 있다. 이는 교부세의 경우 내국세의 일정액을 지방으로 이전하는 재원으로서 매년 국세 규모에 따라 교부세 규모액이 변경되고, 지출용도가 정해져 있지 않아 자치단체의 임의적인 변경 가능성이 커짐에 따라 중기재정계획금액과 예산과의 연계가 미흡하기 때문인 것으로 보인다.

) 그리고 2003년의 경우 예산반영금액이 중기재정계획금액보다 무려 2,268억원이나 더 많이 반영된 것은 2002년도 태풍「루사」및 2003년도 태풍「매미」피해 복구를 위해 중앙에서 예산을 추가 지원하게 된 데 따른 것으로 보인다.

마지막으로 국고보조금은 예산반영비율 차이에 있어 가장 많게는 180.1%나 큰 차이를 보이고 있다. 교부세와 양여금보다 더 많은 차이를 보이고 있는데, 교부세나 양여금은 경기여건 등을 고려하여 어느 정도 예측이 가능하나 국고보조금은 전년도 10월쯤 중앙정부 각 부처로부터 결정되나 연도 중 수시로 변경 교부 결정되고 더욱이 태풍 등 천재지변이 발생할 경우는 중기재정계획에 미반영된 국고보조금이 추가 지원되기 때문에 정확한 세입추계가 사실상 어려운 실정이다.

Ⅴ. 요약 및 결론

본 연구는 중기지방재정계획의 실효성을 살펴보기 위해 경상북도의 사례를 중심으로 세출부문과 세입부문의 각 지표별 계획과 예산의 연계성을 실증적으로 분석하였다.

먼저, 세출 부문에서 전반적인 계획과 예산의 전체적인 연계성 정도는 대체로 높은 것으로 나타났다. 즉, 계획사업수의 예산반영비율이 78.0% 예산에 반영된 계획사업에 대한 비계획사업액의 비율이 9.5%로서 어느 정도 계획에 따라 예산이 지출된 것으로 볼 수 있다.

그러나 부문별로 보면 계획과 예산의 연계성 정도에 있어 상당한 차이를 보이고 있다. 보건·환경·산림, 농축산, 지역개발 등의 부문은 계획과 예산의 연계성이 높게 나타난 반면, 경제통상, 문화·체육·관광, 일반행정 등의 부문은 계획과 예산의 연계성이 상대적으로 낮게 나타나고 있다. 이는 전자의 경우는 지출에 있어 정책집행자의 의도나 성향 그리고 정치적 환경에 크게 영향을 받지 않고 사업이 지속적으로 이루어져야 되는 부문인 반면, 후자의 경우는 자치단체장의 성향이나 의지 그리고 지방선거 등의 정치적 환경에 따라 가변적인 요인이 상대적으로 많기 때문인 것으로 보인다.

이처럼 세출의 부문별로 계획과 예산간에 큰 차이를 보이는 것은 중기재정계획의 특성에 기인하는 바도 크다고 할 것이다. 즉, 현재 중기재정계획이 개략적인 내용을 제시하고 있을 뿐, 구체적인 부문별 재원배분 결정방법이나 부문별로 사업의 타당성을 평가하는 기준들을 제시하지는 못하고 있기 때문이다. 더욱이 중기재정계획 수립, 투자심사 및 예산편성 등의 일련의 과정은 전문적인 인력과 기법의 활용이 요구되는 바, 실제 담당인력의 전문성 부족과 정확한 재정관련 기법의 개발 및 적용이 현 단계에서 아직 미흡한 점이 있기 때문이라고 할 것이다.

다음으로 세입 부문에서 계획과 예산의 연계성 정도를 살펴보면, 최근 5연간 평균 자주재원의 세입예산 반영비율이 109.9%, 의존재원의 세입예산 반영비율이 128.8%로서 자주재원에 의한 계획과 예산의 연계성이 의존재원의 그것보다 훨씬 높게 나타나고 있다.

이러한 결과는 지방자치단체의 부문별 사업성격에 따라 차이도 있지만, 지방자치단체의 세수를 구성하고 있는 재원의 성격에 따라서도 상당한 차이가 있을 수 있기 때문으로 볼 수 있다. 즉, 자주재원에 대한 세입예측은 어느 정도 정확한 예측이 가능하지만, 지방교부세나 국고보조금 등의 의존재원은 일정치 않고 사업기간 중에도 변화될 수 있는 것이어서 최종적으로는 그 계획과 예산 간에 큰 괴리가 발생할 여지가 그 만큼 크다는 것이다. 특히, 우리나라 대부분 지방자치단체의 재정운영이 지방세에 의한 자주재원에 의한 것이라기보다 지방교부세나 국고보조금 등의 의존재원에 절대적으로 의존하고 있다는 점에서, 지방자치단체의 노력만으로는 계획과 예산의 연계성을 확보한다는 것은 한계를 지닌다고 할 것이다.

이러한 분석결과를 바탕으로 지방재정의 계획기능을 제고함으로써 중기재정계획의 실효성을 확보하기 위한 몇 가지 정책적 대안을 제시하면 다음과 같다.

첫째, 운용방식의 개선방안으로 재정의 계획기능을 강화할 수 있도록 하향적 접근과 상향적 접근의 유기적인 통합이 이루어져야 한다. 중기재정계획이 당해연도 이상에 걸치는 투자사업계획에 관한 것이므로 중기재정계획의 범위를 투자사업에 대한 재정계획으로 한정하여 부문별 재원배분과 투자사업의 실시시기를 결정하는 역할을 부여한다. 또한 부문내의 사업우선순위의 결정은 사업부서에서 담당하게 하고, 사업제안의 통로를 개방하여 주민이나 주민대표의 의사를 반영할 수 있는 장치를 마련하도록 한다. 즉, 중기재정계획의 수립과정에 담당 부서뿐만 아니라 유관 부서를 참여시킴으로써 상호 이해 증진을 통하여 계획과 향후 실행 간의 연계성을 제고할 수 있을 것이다.

둘째, 특히 관련분야 계획과의 연계성을 강화하기 위하여 상위계획(종합계획)□중기재정계획□투자심사□예산편성의 재정운영체계를 확립함이 필요하다. 종합개발(기본)계획 등 상위계획이 중기재정계획에 반영되어 실효성을 가지기 위해서는 무엇보다도 계획수립 방식이나 내용면에서의 개선이 이루어져야 한다. 즉, 종합(기본)계획이 지역의 중장기적인 발전방향을 제시해 줄 수 있도록 전략적으로 수립되고 계획지표들이 구체화되어야 한다. 종합(기본)계획에 제시된 투자사업은 중기재정계획에 먼저 포함되고, 이들 사업의 타당성 심사를 거쳐 당해연도 예산이 편성되는 일련의 재정운용 절차가 원칙적으로 지켜져야 할 것이다. 또한 장기적으로는 중기재정계획 내에 투자심사제도를 포함하여 중기재정계획, 투자심사, 그리고 예산편성이 유기적으로 통합되는 재정관리시스템의 구축 및 운영이 필요하다고 할 것이다.

셋째, 재정관리시스템의 구축 및 운영이 제대로 이루어지기 위해서는 재정 관련 인력의 전문성 제고와, 재정예측기법의 개발 및 활용, 재정관련 자료의 구축, 정책결정자나 실무자의 인식전환, 자체평가 및 시민통제 강화 등 환경적인 제반 여건의 개선도 함께 강조되어야 한다.

넷째, 계획과 예산의 연계성을 제고하기 위해서는 무엇보다도 지방자치단체의 자구적 세수 증대 노력이 근본적으로 필요하다고 할 것이다. 지방자치단체 스스로의 노력에 기초한 자주재원에 의하지 않고 중앙정부의 의존재원에 의존할 경우 당연히 도덕적 해이가 발생하고 □정확한 계획□보다는 □부풀리기식 계획□을 세울 수밖에 없다. 예를 들어, 이번 연도에 어느 정도의 세수증대 노력을 기울인다면 얼마 정도의 세입이 예상될 것이며, 이를 근거로 지역실정에 맞는 정확한 사업계획을 세울 수 있어야 한다. 여기서 지방교부세나 국고보조금등 지원금은 단지 보완적인 역할에 그치는 수준에서 계획과 예산을 연계시켜야 할 것이다.

향후 지방분권은 국가균형발전이라는 정책적 방향에 따라 더욱 가속화될 전망이다. 이와 함께 재정분권도 빠르게 진행되고 있다. 지방양여금은 이미 폐지되어 지방교부세로 전환되었고, 국고보조사업도 대폭 정비되어 분권교부세로 이전될 계획이다. 그리고 지방소비세 도입과 법정외세의 도입도 매우 긍정적으로 검토되고 있다. 이처럼 재정분권이 이루어진다면, 상당한 수준으로 지방재원이 확충될 것이며 지방재정운영의 자율성도 크게 확대될 것이다. 이러한 시점에서 향후 지방재정에 대한 책임성 강화와 계획적 운영은 더욱 요청되고 있다고 할 것인 바, 지방자치단체는 단순히 형식적으로 수치를 맞추는 재정운영 행태에서 벗어나 스스로 중·장기재정계획의 합리적인 운영을 위한 노력을 지속적으로 기울여 나가야 할 것이다.

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김  렬(金  洌): 1992년 미국 Ohio State University에서 행정학 박사학위를 취득하고(논문: Urban Dynamics and Role of Public: An Analysis of Urban Hardship and Fiscal Institutions), 현재 영남대학교 행정대학원장으로 재직하고 있다. 지방재정 및 정책분석이 주요 관심분야이고, 저서로는 □지방재정론□(공), □사회과학조사방법론□ 등이 있으며, 논문으로는 □재정조정제도의 도시성장 효과에 관한 연구□, □지방정부의 민관협력의 실태 및 개선과제□, □자치단체 채무수준 변화에 대한 결정요인 분석□, □환경정책과정에서 지방정부와 NGO와의 관계□ 등이 있다. 전화: 053-810-2638. <E-mail: ykim@yumail.ac.kr>

구정태(具正泰): 2003년 영남대학교에서 박사학위를 취득하고(논문: 우리나라 지방재정조정제도의 지출효과 분석), 현재 전국시장·군수·구청장협의회 전문위원으로 재직중이다. 조사방법론 및 지방재정 등이 주요 관심분야이며, 논문으로는 "지방재정조정제도의 지출효과 분석: Flypaper Effect를 중심으로□, □참여정부의 지방분권정책네트워크 분석: 지방분권특별법 제정과정을 중심으로□ 등이 있다. 전화: 053-810-3708.

<E-mail: jtkoo999@hanmail.net>

서한교(徐漢敎): 2004년 영남대학교에서 석사학위를 취득하고, 고령군청·경상북도산림환경연구소·경주세계문화엑스포 사무처를 거쳐, 현재 경상북도청 예산담당관실에 재직중이다. 지방자치 및 지방재정 등이 주요 관심분야이다. 전화: 053) 950-3881. <E-mail: seohg@gb.go.kr/논문접수일: 2005.01.10./심사완료일: 2005.2.15>