우리나라 로컬 거버넌스에 관한 논의의 실제와 함의

□지방정부연구□ 제8권 제4호(2004 겨울) : 73~98

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- 도시 거버넌스와 지방분권을 강조하며 -

Realities and Its Implications of Discussions of Local Governance in Korea

- An Emphasis of Urban Governance and Decentralization -

김 순 은(동의대학교 사회과학부)

민주주의의 실험, 시민사회의 성숙, 이에 의한 좋은 로컬 거버넌스의 구축을 위해서는 지방분권 개혁과 신공공관리론의 도입·적용은 피할 수없는 정책적 과제이다. 특히 대도시의 정치·행정의 중요성을 감안할 때 좋은 도시 거버넌스의 구축에도 필수적 요건으로 판단된다.

아울러, 지방분권 개혁의 보완성 원리와 도시 거버넌스를 고려할 때 대도시의 하위정부, 즉 자치구정부의 지위와 위상이 강화되어야 한다는 결론에 이른다. 물론 이 때의 강화된 지위와 위상은 중앙정부와 특별시 및 광역시에 대한 것을 의미하며, 자치구의 강화된 지위와 위상은, 자치구정부의 주민에 대한 책임성만 확보된다면, 주민의 적극적 참여와 네트워크에 의한 파트너십과 자치구정부간 경쟁체제의 구축 등에 긍정적으로 기여할 것이기 때문이다.

주제어 : 로컬 거버넌스, 도시 거버넌스, 지방분권, 신공공관리론, 파트너십

I. 서  론

20세기말의 두드러진 시대적 특징은 정부 (Government)의 기능이 저하되었다는 것이다. 정부 기능의 축소는 경제의 글로벌화와 정보기술의 발달과 정부의 실패가 직접적인 원인이 되었다. 종래의 중앙정부는 여권, 비자의 발급을 통하여 내외국인의 출입을 관리하였고, 관세를 통하여 내외물품의 흐름을 통제하였다. 그러나 자유무역의 확대, 유럽통합과 같은 글로벌화는 종래 중앙정부의 기능을 무력화시키고 있다. 종래의 지방정부는 다양한 분야의 행정 서비스를 제공하는 것이 주된 임무였다. 그러나 민간위탁, 민영화, 행정수비 범위의 축소 등으로 지방정부가 제공하던 서비스들이 민간부문에서 생산·제공하는 사례가 점증하고 있다. 뿐만 아니라 지방정부의 운영에도 경쟁원리가 적용되는 신공공관리가 이루어지고 있다 (Hood, 1993; 김순은, 2003).

정보기술의 발달에 의한 정보화로 인하여 내국인들이 인터넷 등을 통하여 외국과의 상거래는 물론 다양한 접촉이 이루어지고 있다. 그러나 이러한 국제간의 교류를 정부가 통제하거나 관리하는 것은 불가능할 뿐만 아니라 무의미하다. 정보기술의 발달은 종래와 같이 정부가 정보를 독점하였던 시대의 종말을 예고하였고 그 결과 정보의 독점에 기초하여 유지되었던 정부의 권위에 커다란 변화가 야기되었다. 최근에는 국제적인 사건의 경우 정부보다 민간 기업이 정보를 먼저 취득하는 경우가 비일비재하다.

우리나라 로컬 거버넌스에 관한 논의의 실제와 함의

□지방정부연구□ 제8권 제4호(2004 겨울)

이러한 상황 하에서 현대 행정은 어느 국가에 있어서나 크게 4가지 요건을 갖출 것이 요구되고 있다. 첫 번째의 요건은 투명성 (Transparency)이다. 행정에 관한 정보를 공개하고, 정책결정 및 정책과정이 누구도 알 수 있어야 공개되어야 한다. 두 번째의 요건은 책임성 (Accountability)이다. 정치가에게 요구되는 책임성 (Responsibility)과 함께 행정의 책임성은 필수요건이다. 세 번째의 요건은 참여(Participation)이다. 행정에의 시민참여는 행정의 민주성을 제고하는 불가결의 요건이 되었다. 행정의 공평성이 행정의 마지막 요건이다. 행정이 시장원리에 의하여 운영되는 측면이 강해지는 반면 사회의 소외계층을 위한 행정도 간과되어서는 안된다. 이러한 행정의 요건은 우리나라의 참여정부에 있어서도 동일하게 다루어지고 있다. 정부혁신·지방분권위원회는 행정의 투명성, 책임성, 참여를 정부혁신의 기본목표로 삼고 있다.

정부기능의 저하와 현대 행정의 요건은 현대사회의 문제에 적절히 대처하기 위하여 종래와는 다른 새로운 정치·행정의 운영체제를 요구하게 되었다 (김석준, 2000; 정용덕, 2001; 이명석, 2002). 이러한 요구에 따라 정부의 기능에 갈음하여 탄생된 것이 거버넌스이다. 지역의 레벨에서도 새로운 상황의 전개로 지방정부보다는 로컬 거버넌스가 지역의 문제를 해결하는데 민주적, 효율적이라는 주장이 제기되어 왔다 (Rhodes, 1996, 2000; Stoker, 1998a, 1998b; 박재욱 외1, 2000; 村松, 2002).

1988년 피터스와 켐벨이 (Peters & Campbell) 거버넌스(Governance)라는 학술지를 발간하면서 세계적으로 거버넌스라는 용어가 사용된 이후 우리나라에서도 1990년대에 들어 거버넌스라는 용어가 정치·행정학에서 광범위하게 사용되기 시작하였다. 거버넌스에 관한 본격적인 연구는 1990년 말부터 현재에 이르기까지 다양하게 이루어지고 있다. 로컬 거버넌스에 관한 연구도 다양화되어 가고 있으며, 최근에는 한국행정학회 지방행정연구회가 로컬 거버넌스에 관한 체계적인 연구를 위하여 학회가 개최될 때마다 특별회의를 구성하고 있다.

거버넌스를 일찍이 구축한 미국, 영국 등의 경우 그들의 거버넌스는 신공공관리론, 파트너십론, 지방분권론 등 3가지 이론이 복합적으로 영향을 미친 것으로 평가되고 있다 (김정렬; 2000; 이도형, 2004; World Bank, 1997; 村松, 2002; 村松 외1. 2003). 그런데 우리나라의 거버넌스에 관한 논의들, 특히 로컬 거버넌스에 관한 논의들을 분석해 보면 무엇인가 빠뜨리고 있는 부분이 있다. 본 연구는 신공공관리론, 파트너십론, 지방분권론과 거버넌스의 관계를 분석하고, 이를 토대로 최근 활발하게 진행되고 되고 있는 우리나라의 로컬 거버넌스에 관한 연구들이 빠뜨리고 있는 부분을 분석하는 것이 목적이다.

Ⅱ. 연구의 틀과 범위

20세기 말부터 영국, 미국, 캐나다, 뉴질랜드, 일본 등에 있어서 새로운 정치·행정의 환경에 대응하기 위하여 새로운 서비스의 운영체제가 수립되었다. 정부의 기능과 역할이 현저히 축소되고 민간부문 및 NGO의 역할이 강화된 새로운 운영체제는 거버넌스라고 명명되었다. 지역의 레벨에서도 지방화의 세계화로 유사한 특징을 갖는 로컬 거버넌스가 수립되었다. 본 연구는 <그림 1>에서 보는 바와 같이 로컬 거버넌스는 신공공관리론, 파트너십론, 지방분권론이 병렬적으로 영향을 미쳤다 가정하였다. 이를 입증하기 위하여 제III장에서는 최근까지 거버넌스에 관한 연구들을 수행한 국내·외 학자들의 연구를 중심으로 거버넌스의 특징을 분석하였다. 이를 토대로 □좋은 거버넌스□의 개념에 관한 정의를 도출하였다.

<그림 1> 로컬 거버넌스와 신공공관리론, 파트너십론 및 지방분권론

제IV장에서는 □좋은 로컬 거버넌스□의 구축에 영향을 미친 신공공관리론, 파트너십론, 지방분권론과 거버넌스와의 관계를 논의하였다. 제V장에서는 2000년 이후 발행된 우리나라의 로컬 거버넌스에 관한 연구들을 분석하였다. 이 중에서도 서울시의 사례를 연구한 강황선·최병대 (2001), 부산시의 사례를 연구한 강성권·김형빈 (2003)의 연구를 심층적으로 분석하였다. 그들이 본 연구와 직접적으로 관련된 대도시의 연구이기 때문이다. 따라서 본 연구에 있어서 도시는 □대도시□를 의미한다.

제IV장에서 논의한 내용과 제V장의 주요 분석을 비교하여 우리나라의 로컬 거버넌스에 관한 연구들이 빠뜨린 부분을  탐색하였다. 제VI장에서는 우리나라의 로컬 거버넌스 연구들이 간과하고 있는 □도시 거버넌스□의 영역과 로컬 (도시) 거버넌스와 지방분권과의 관계를 논의하였고, 제VII장에서는 분석의 함의를 도출하였다. 본 논문의 함의는 □좋은 도시 (로컬) 거버넌스□의 구축이라는 관점에서 시도된 것이다.

Ⅲ. 거버넌스의 주요 요소와 특징

1. 거버넌스의 주요 요소와 특징

많은 연구들이 지적하고 있듯이 거버넌스에 대한 이해는 학문분야, 관심영역, 학자에 따라 매우 상이하다 (김석준, 2000; 박재욱 외1, 2000; 김정렬, 2000; 정용덕, 2001; 강황선 외1, 2001; 이명석, 2002; 강성권 외1, 2003; 전영평, 2003; 홍성만, 2004; 주재복, 2004; Rhodes, 1996; Stoker, 1997a, 1998a). 국제기구의 거버넌스의 개념도 매우 다양하다 (World Bank, 1994; UNDP, 1997; 문순홍 외1, 2000; 주성수, 2000). 일본의 학자들도 다양하게 정의하고 있다 (村松, 2002; 村松 외1, 2003; 中頓, 2003).

이 중에서 우리나라의 거버넌스 연구와 관련하여 영향지수가 높은 것으로 추정되는 로즈(Rhodes, 1996, 2000), 피터스 (Peters, 1996),  UNDP (1997), OECD (1995) 등의 연구들과 일본의 나카무라 (中頓, 2003)의 연구를 중심으로 거버넌스의 주요 특징을 분석하면 다음과 같다. 거버넌스의 특징을 논의함에 있어서 우리나라의 연구 중에는 서울특별시의 거번넌스에 관한 강황선·최병대(2001)의 연구와 부산시의 거버넌스 연구인 강성권·김형빈(2003)의 보고서를 분석하였다. 그것은 본 연구가 좋은 도시 거버넌스에 초점을 맞추었기 때문이다.

영국의 로즈 (1996, 2000)는 거버넌스의 개념이 기업적 거너번스 (Corporate Governance), 신공공관리론 (New Public Management), 좋은 거버넌스 (Good Governance), 국가간 상호의존성, 사회적 유기체(Socio-cybernetic), 신정치경제(New Political Economy) 및 네트워크 7개의 유형으로 대분하여 사용하였으며 각 유형의 특징을 논의하였다. 기업적 거너번스 (Corporate Governance)의 대표적 특징으로 정보의 공개, 청렴 (투명)성, 명료한 책임과 업무의 배분을 예시하였다. 신공공관리론 (New Public Management)의 주요 특징으로는 성과 중심의 경영, 고객주의를 들었다.

좋은 거버넌스 (Good Governance)는 신공공관리론과 자유 민주주의의 결합체로 파악하면서 정통성, 효율성, 책임성, 경쟁, 시장체제, 분권화 등의 특징을 지니고 있다고 주장하였다. 국가간 상호의존성에서는 국민국가의 위상약화를 주요한 특징으로 파악하였으며, 사회적 유기체(Socio-cybernetic)의 형태에서는 상호규율, 민관파트너십, 공동생산 등을 주요한 특징으로 파악하였다.

신정치경제(New Political Economy)의 형태에 있어서는 국가와 시민사회 및 시장경제와의 구분이 모호해지는 특징을 지니며, 네트워크의 형태에 있어서는 다양한 당사자간의 네트워크 체제가 권위적인 정부와 시장을 대위할 수 있다고 보았다.

피터스 (1996)는 지방행정의 혁신모형으로 거버넌스를 상정하면서 시장모형, 참여모형, 신축모형, 탈규제모형 등 4가지의 거버넌스 모형을 제시하였다. 네가지 모형은 구조에 있어서는 분권화, 평면조직, 관리적 측면에 있어서는 성과급 및 민간부문에의 기법, 총품질관리, 임시직 관리, 관리재량권의 확대를 제시하였다. 정책결정에 있어서는 내부시장 (시장적 유인), 협의와 협상, 실험, 기업가적 정부를 상정하였다.

UNDP (1997)는 거버넌스의 요소로 참여(Participation), 법에 의한 지배 (Rule of Law), 투명성 (Transparency), 대응성 (Responsiveness), 합의지향(Consensus orientation), 형평성 (Equity), 효과성과 효율성 (Effectiveness and Efficiency), 책임성 (Accountability), 전략적 비전 (Strategic vision), 정통성 (Legitimacy), 신중한 자원사용(Resource prudence), 환경적 건전성 (Ecological Soundness), 권한위임과 권능부여 (Empowering and Enabling), 파트너십 (Partnership) 및 지역사회의 기반 (Spatially grounded communities) 등을 제시하였다.

OECD (1995)는 지속가능한 경제발전, 민주적 절차와 가치 및 책임성이 보장되는 체제, 포괄적 참여와 분권 등을 새로운 시대의 거버넌스 요인으로 보고 있다. 일본의 나카무라는 (2003) 시민과 행정의 파트너십, NGO의 역할 증대, 신공공관리, 집권으로부터 분권, 지방정부의 책임성 강화와 주민참여에 관심을 보였다.

강황선·최병대 (2001)는 정부간 관계, 민간단체와의 파트너십, 민간기업과의 파트너십, 시장의 자율성과 창조성 강화가 서울시의 로컬거버넌스 구축에 중요한 요인으로 열거하였다. 강성권·김형빈 (2003)은 조직간의 상호의존성, 네트워크, 협상과 협력, 자율성 확보를 거버넌스의 중심 요인으로 파악하고 있다. 이를 표로 정리하면 <표 1>과 같다.

거버넌스의 구성요소와 특징에 관한 연구들의 공통점을 토대로 거버넌스를 정부의 체제와 비교할 때 몇 가지 중요한  특징을 지니고 있음을 알 수 있다. 정부(Government)의 시대에 정부는 정치권력을 토대로 하위 정부, 주민과 기업에 대하여 우월적 자세에 입각한 규제와 통제가 주요 기능을 차지하였다. 행정국가라는 용어는 정부기능의 확대를 의미하였다. 반면 거버넌스는 중앙정부와 지방정부의 한계를 인식하고 정부, 민간기업, NGO 등 사회 구성원간의 협력에 기초한 네트워크 체제를 중시한다. 정부와 민간기업, NGO 등 구성원간의 관계는 정부시대의 상하·수직관계를 청산하고 상호·대등한 관계로 발전한다 (Peters, 1996; 김석준, 2000; 이명석, 2002; 최병대, 2003; 소순창, 2004).

<표 1> 거버넌스의 주요 요소

연구자	거버넌스의 주요 요소 및 특징
로즈 (1996, 2000)	정보의 공개, 청렴 (투명)성, 명료한 책임과 업무의 배분, 성과 중심의 경영, 고객주의, 정통성, 효율성, 책임성, 경쟁, 시장체제, 분권화, 국민국가의 위상약화, 상호규율, 민관파트너십, 공동생산, 국가와 시민사회 및 시장경제와의 구분의 모호, 다양한 당사자간의 네트워크
피터스 (1996)	분권화, 평면조직, 성과급 및 민간부문에의 기법, 총품질관리, 임시직 관리, 관리재량권 확대, 내부시장 (시장적 유인), 협의와 협상, 실험, 기업가적 정부
UNDP (1997)	참여(Participation), 법에 의한 지배 (Rule of Law), 투명성 (Transparency), 대응성 (Responsiveness), 합의지향(Consensus orientation), 형평성 (Equity), 효과성과 효율성 (Effectiveness and Efficiency), 책임성 (Accountability), 전략적 비전 (Strategic vision), 정통성 (Legitimacy), 신중한 자원사용(Resource prudence), 환경적 건전성 (Ecological Soundness), 권한위임과 권능부여 (Empowering and Enabling), 파트너십 (Partnership), 지역기반 사회 (Spatially grounded communities)
OECD (1995)	지속가능한 경제발전, 민주적 절차와 가치 및 책임성이 보장되는 체제, 포괄적 참여와 분권
나카무라 (2003)	시민과 행정의 파트너십, NGO의 역할 증대, 신공공관리, 집권으로부터 분권, 지방정부의 책임성 강화, 주민참여
강황선·최병대 (2001)	정부간 관계, 민간단체와 파트너십, 민간기업과의 파트너십, 시장의 자율성, 창조성 강화
강성권·김형빈 (2003)	조직간의 상호의존성, 네트워크, 협상과 협력, 자율성 확보

거버넌스 하에서 정부의 역할은 통치보다는 사회 구성원간의 협력 및 협조를 유도하는 조정기관으로 발전한다. 사회 구성원간의 관계가 상하·복종관계에서 상호·대등한 관계로 발전하면 구성원간의 관계는 더욱 복잡하여 항상 협력관계를 유지하기 보다는 상호 갈등, 대립관계가 일반적이기 때문이다. 정부는 이러한 상호갈등과 대립을 조정하고 완화하는 것이 무엇보다도 중요하다 (Pierre and Peters, 2000). 정부조직의 규모도 신공공관리론에 기초하여 작은 정부로 발전되는 경향이 강하다.

2. 좋은 거버넌스의 정의

상기에서 논의한 거버넌스의 구소요소와 특징은 기술적인 특성과 규범적인 특성을 동시에 지니고 있다. 영국과 뉴질랜드 등 일찍 거버넌스를 구축한 국가에 있어서 거버넌스의 구성요소와 특징은 기술적인 특성을 지닌다. 반면 후발국가에 있어서 거버넌스는 규범적인 성격을 띤다. 후자의 관점에서 신공공관리론적 요소, 파트너십론적 요소, 지방분권론적 요소가 적절히 조화를 이룬 화학적 산출물이 □좋은 거버넌스□라고 할 수 있다. 이러한 체제가 지역에 적용될 겨우 □좋은 로컬 (도시) 거버넌스□라고 명명할 수 있을 것이다. 로즈가 제기한 신공공관리와 고전적 자유민주주의의 조화에 덧붙여 분권화의 요소가 가미된 운영체제를 의미한다고 할 수 있다. 좋은 거버넌스에 영향을 미친 신공공관리론, 파트너십론, 지방분권론의 주요 요소를 정리하면 <표 2>와 같다.

<표 2> 신공공관리론, 파트너십론, 지방분권론의 주요 요소

구 분	주요 요소
신공공관리론	명료한 책임과 업무의 배분, 성과 중심의 경영, 고객주의, 책임성, 경쟁, 시장체제, 평면조직, 성과급 및 민간부문에의 기법, 총품질관리, 임시직 관리, 내부시장, 기업가적 정부, 시장의 자율성과 창조성 강화
파트너십론	상호규율, 민관파트너십, 공동생산, 협의와 협상, 합의 지향, 형평성, 지역기반 사회, 민주적 절차와 가치, 포괄적 참여, 시민과 행정의 파트너십, NGO의 역할 증대, 주민참여, 조직간의 상호 의존성, 상호협력
지방분권론	정치 및 행정의 분권화, 권한 위임과 권능부여, 지역기반 사회, 지방정부의 책임성 강화와 주민참여, 상호대등한 정부간 관계, 자율성 확보

Ⅳ. 거버넌스와 신공공관리론, 파트너십론, 지방분권론

1. 거버넌스와 신공공관리론

1) 신공공관리론의 요소와 특징

제III장에서 논의한 거버넌스 주요 요소와 특징으로부터 거버넌스의 구축에 영향을 미친 요인 중의 하나가 신공공관리론 (New Public Management)임을 알 수 있다. 신공공관리론은 계층제적 통제를 완화하고 민간부문의 경영원리를 공공부문에 적용하자는 주장으로서 1980년대 이후 세계화 흐름 하에서 폭 넓게 확산되었다.

영국, 뉴질랜드, 캐나다 등이 신공공관리론에 입각한 정부의 혁신을 단행하여 성공을 거둔 바 있다. 미국에 있어서는 지방정부 레벨에서 신공공관리론에 의거한 행정개혁이 이루어졌다. 비록 성공을 거두지는 못하였지만 1980년대 일본도 정부의 혁신을 신공공관리론에 기초하여 추진하였다 (Peters, 1996; Schmidt, 1998; 中頓, 2003). 우리나라에서도 적용의 효과에 대한 논의는 미미하지만 신공공관리론에 대한 일반적인 논의는 활발하였다 (김정렬, 2000; 김태룡, 2000; 이성진, 2001; 박해육, 2002).

주로 집합적 소비재 (Collective consumption)의 성격을 지닌 서비스를 제공하였던 공공부문은 시장의 원리와는 거리가 멀었다. 신공공관리론은 경영원리, 즉 인사, 조직, 재무 및 회계분야의 경영원리를 공공부문에 적용하여 공공부문의 효율화와 성과의 개선을 추구하고자 하였던 이론이다. 신공공관리론은 1980년대 공공부문의 확대에 대한 우려와 민영화, 행정의 기계화와 정보화, 행정의 국제화라는 상황의 종합적 처방으로서 (Hood, 1993) 시장 메카니즘의 활용, 고객주의, 성과에 따른 관리, 계층구조의 간소화, 책임성의 강조 등을 기본요소로 하고 있다.

시장 메카니즘의 활용이란 공공부문에 시장에서의 경쟁원리를 도입하는 것을 의미한다. 이 같은 원리는 개혁정도에 따라 몇 가지 단계로 나뉘어 진다. 우선 공기업 중에서 공정성이 크게 요구되지 않는 부문에 있어서는 강력하게 민영화가 추진되었다. 철도 및 전력의 민영화를 구체적인 사례로 예시할 수 있다. 1980년대 영국과 일본의 민영화가 대표적인 사례라 할 수 있다 (김순은, 2003).

민영화가 이루어지지 않은 분야에 있어서는 공공부문에의 경쟁원리 도입에 따라 강제공개입찰제도의 도입과 책임운영기관의 설치가 추진되었다. 전자는 행정 서비스의 생산과 제공에 있어서 민간부문과 공공부문이 동시에 경쟁자로서 공개입찰에 응모하는 형태이다. 후자는 정책의 집행을 담당하는 모든 부서에게 원칙적으로 적용되어, 일단 책임운영기관 (Executive agency)으로 지정되면 독립된 특별회계 하에서 일반 민간기업과 같이 운영하는 정책이었다. 영국의 경우 왕립 출판부 등 다수의 정책집행을 전담하는 행정기관들이 책임운영기관으로 전환되었으며, 일본의 경우 국립대학교와 박물관을 비롯한 공공기관들이 독립행정법인으로 전환되었다.

고객주의는 공공 서비스의 수혜자를 고객으로 간주하여 고객의 만족도를 중요시하여야 한다는 원리이다. 공공 서비스의 수혜자가 주권자인 시민으로서보다 고객으로 간주되어야 한다는 원리에 따라 민간부문과 공공부문이 유사성을 띠게 되었다.

성과에 따른 관리가 중요시됨에 따라 종래에는 공공부문이 어떤 일을 하느냐가 중요하였으나 신공공관리론에 있어서는 어떤 것을 달성하였느냐가 중요시되었다. 정책 과정에 있어서 정책평가가 중요시되는 이론적 근거가 되었다.

계층구조의 간소화도 신공공관리론의 중요한 요소이다. 종래에는 계층적인 관료제가 강조되었다. 그러나 향후 조직의 효율을 높이기 위하여 조직의 분권화가 강조되었고 이에 따라 조직의 형태는 평탄화되었다. 정책결정과 집행 부서의 분리가 시도되었다.

지역주민에 대한 책임이 강조되었던 점도 신공공관리론의 중요한 특징이다. 정부의 책임성을 높이기 위하여 주민에 대한 정보제공, 주민의 요구에 의한 정보공개 제도 등이 요구되었다. 신공공관리론의 관점에서 행정 서비스의 고객으로서 지역주민의 지위가 보다 강조되었지만, 지역주민은 정부가 최종적으로 책임을 지는 시민으로서의 지위를 동시에 지니고 있다는 것을 알 수 있다. 지역주민은 때로는 행정 서비스의 고객으로서, 때로는 정부에 대한 주권자로서 정부의 행정을 감시, 평가할 지위에 있다.

2) 거버넌스와 신공공관리론과의 관계

제III장에서 학자들이 정의한 거버넌스의 주요 요소 및 특징과 신공공관리론의 주요 내용을 비교하면 거버넌스와 신공공관리론의 관계를 쉽게 파악할 수 있다. 로즈 (1996, 2000)의 설명 중 명료한 책임과 업무의 배분, 성과 중심의 경영, 고객주의, 책임성, 경쟁, 시장체제 등이 신공공관리론적 요소이다.

그 외 피터스 (1996)의 평면조직, 성과급 및 민간부문에의 기법, 총품질관리, 임시직 관리, 내부시장, 기업가적 정부 등의 요소, 전통적으로 행정학에서 강조되었던  투명성, 효과성과 효율성, 책임성, 전략적 비전, 신중한 자원사용에 대하여 UNDP (1997)가 강조한 점,  OECD (1995)의 지속 가능한 경제발전, 나카무라 (2003)의 신공공관리, 지방정부의 책임성 강화, 강황선·최병대 (2001)의 시장의 자율성과 창조성 강화 등이 신공공관리론의 기본적 내용과 매우 밀접한 관계가 있음을 알 수 있다. 신공공관리론이 거버넌스에 이론적으로 상당한 영향을 미쳤다고 할 수 있다.

세계화의 흐름 속에서 전세계로 확산된 신공공관리론은 국가의 역할을 축소시키는 요인이 되었다. 반작용으로 시장 및 시민사회의 역할이 강화되었다. 국가, 시장, 시민사회 및 세계국가와의 관계를 새로운 관점에서 구축되는 결과가 되었다 (강성권 외1, 2003). 뿐만 아니라 공공부문내에 시장원리가 적용되는 체제를 요구받게 되었다. 결론적으로 신공공관리론은 거버넌스를 등장시키는 중요한 요인 중의 하나가 되었다.

2. 거버넌스와 파트너십론

1) 파트너십론적 요소와 특징

공공관리론은 행정의 효율에 바탕을 두고 행정의 내부개혁을 추동한 개혁의 도구적 성격이 강하였다. 그러나 행정개혁을 추진함에 있어서 반드시 효율성만이 개혁의 기준이 되는 것은 아니다. 후진국은 물론 선진국에 있어서도 행정의 공평성과 민주성이 중요한 가치 기준이 되고 있다. 2000년도 신설된 영국 런던의 선출직 시장제도도 지역의 민주성을 확대하려는 취지가 있었음은 주지의 사실이다 (Department of the Environment, Transport and the Regions, 1997). 물론 우리나라의 행정개혁도 효율성을 강조하고 있지만 공평성과 민주성을 소홀히 처리하고 있지는 않은 것으로 보인다. 최근 논란이 되고 있는 신행정수도의 건설과 국가균형발전은 후자의 가치에 비중이 있는 것으로 보인다. 우리나라 민주주의의 발전의 정도를 감안할 때 민주성의 제고는 앞으로도 중요한 가치가 되어야 할 것이다.

행정의 공평성과 민주성을 제고하기 위하여 다양한 정책 당사자간에 네트워크에 기초한 업무의 협력관계를 유지하여야 한다는 주장이 파트너십론이다. 영국의 새노동당 (New Labor)이 추진하였던 제3의 길은 행정의 전통적인 가치인 효율과 행정의 공평성을 조화시키자는 것이다.

신공공관리론과 파트너십론의 공통점은 중앙정부의 권한 축소와 분산을 강조하고 있다는 점과 공공서비스의 생산과 공급에 민간기업의 참여를 적극적으로 지지하고 있다는 점이다 (北川, 2003). 그러나 몇 가지 측면에서 근본적인 차이점을 지니고 있다.

신공공관리론은 결과의 공평성을 고려하지 않고 있기 때문에 강자의 논리라는 비판이 있다. 시민에 대해서는 고객으로서의 측면을 강조하고 있기 때문에 신공공관리론은 정책결정 주체로서의 시민의 역할을 경시한다. 이러한 점을 고려하여 파트너십론은 신공공관리론이 소홀히 취급하는 측면에 초점을 둔다. 비록 신공공관리론에 비하여 행정 내부개혁의 이념으로서의 비중은 떨어지지만 참여 민주주의의가 강조됨에 따라 중요성이 더해 가고 있다.

신공공관리론과 파트너십론은 우선 지향하는 목표에 차이가 있다. 신공공관리론이 행정의 효율화를 목표로 하고 있는 반면, 파트너십론은 행정의 민주화를 지향하고 있다. 목표달성의 지표로 전자가 공공지출에 부합하는 가치의 실현, 즉 고객의 만족에 관심이 있으나 후자는 공평성의 실현, 즉 시민의식의 향상에 관심이 모아진다. 신공공관리론이 서비스의 소비자로서의 시민을 상정하고 있으나 파트너십론은 민주주의의 주체로서 시민을 상정하고 있다.

공평성의 평가에 있어서도 차이가 있다. 전자가 기회의 평등성에 기초하고 있으나 후자는 기회의 평등성, 과정에서의 대우의 평등성, 최저 보장의 확보가 중요하다.

합리성에 있어서는 시장의 의한 선택을 전자가 강조하고 있는 반면 후자는 대화에 의한 합의를 중요시한다. 전자가 성과에 의한 통제에, 후자는 프로세즈에 의한 통제에 관심을 둔다.

전자가 국가□정부의 역할을 최소화하는 반면 후자는 정부의 조정역할을 강조한다. 민간부문에의 위탁, 양도를 전자가 강조하는 반면 후자는 협동 또는 권한의 부여에 그친다.

2) 파트너십론과 거버넌스와의 관계

신공공관리론이 거버넌스와 밀접한 관계에 있듯이 파트너십론도 거버넌스의 개념 정립과 무관하지 않다. 로즈 (1996, 2000)의 거버넌스 개념 요소 중, 상호규율, 민관파트너십, 공동생산, 다양한 당사자간의 네트워크, 피터스 (1996)의 협의와 협상, UNDP (1997)의 참여, 대응성, 합의 지향, 형평성, 파트너십, 지역기반 사회, OECD (1995)의 민주적 절차와 가치, 포괄적 참여, 나카무라의 시민과 행정의 파트너십, NGO의 역할 증대, 주민참여, 강황선·최병대 (2001)의 민간단체와 파트너십, 민간기업과의 파트너십, 강성권·김형빈 (2003)의 조직간의 상호 의존성, 네트워크, 협상과 협력 등이 파트너십론의 핵심적 내용이라고 할 수 있다.

3. 거버넌스와 지방분권론

1) 지방분권론적 요소와 특징

영국과 일본, 프랑스 등 많은 선진 국가에서는 분권 체제야말로 국가의 경쟁력을 높일 수 있는 체제로 확신하고 지방분권 개혁을 적극적으로 추진하였다. 영국의 지방분권은 광역분권으로서 웨일즈 지역과 스코트랜드에 독립의회를 설립하고 중앙정부의 정치□행정권한을 웨일즈 의회와 스코트랜드 의회에 대폭 이양하였다. 잉글랜드 지역에는 2000년 런던광역시를  설립하고, 런던 이외의 지역에는 지역개발청을 설립하여 지방분권을 실시하였다. 현재에는 잉글랜드에 광역지역정부(Regional Government)를 수립 중에 있다. 이들의 지방분권 개혁은 정부의 효율성, 경제성, 효과성을 높일 수 있다는 효율성 가치와 로컬 거버넌스의 구축에 일익을 담당한다는 거버넌스의 가치에 의하여 지지되었다 (김순은, 2001).

일본의 경우 1990년대에 들어 새로운 차원의 지방분권이 논의되었다. 1995년 지방분권특별법의 제정으로 지방분권추진위원회가 구성되었다. 지방분권추진위원회는 5년간의 활동을 거쳐 지방분권일괄법을 작성하여 기존의 기관위임사무를 폐지하는 등의 개혁의 제1라운드를 완성하였다. 일본의 지방분권 개혁은 정부혁신과 제도개선의 차원에서 진행된 것으로 정치, 행정 등의 개선을 위한 거시적인 것이었다 (中頓, 2003; 김순은, 2004a).

우리나라에서도 1990년부터 지방이양합동심의회, 중앙행정권한의 지양이양 촉진 등에 관한 법률 등의 제정으로 부분적인 지방이양을 실시하였다. 그러나 이양실적에 많은 문제점이 지적되어 참여 정부는 새로운 차원의 지방분권을 준비 중에 있다. 과거 어느 정부보다도 지방분권이 구체화될 가능성이 매우 높다. 참여정부의 출범으로 지방분권 개혁은 새로운 국면을 맞고 있다. 참여정부는 2002년 12월 대통령 선거과정에서부터 지방분권에 대하여 매우 적극적인 입장을 견지하였다. 국가균형발전과 지방분권은 참여정부의 국정의 축이 되었다 (이승종, 2003; 김순은, 2003).

상기의 논의를 종합하면 국가에 따라 차이가 있으나 일반적으로 지방분권론은 지방정부의 정치와 행정권한을 강화하고 이에 부응하여 지방정부의 책임성을 강조하는 것을 의미한다. 정치적 권한을 강화하면 정치적 분권, 행정적 권한을 강화하면 행정적 분권으로 대분할 수 있다. 영국의 경우가 전자에 속하면 일본과 프랑스가 후자에 속한다.

지방분권 개혁이 이루어진 영국, 미국의 경우 지역의 역할과 기능이 매우 중요시되었다. 뿐만 아니라 지방분권 개혁은 지역정치와 행정의 책임성과 대응성을 제고하여 로컬 거버넌스의 수립에도 유효한 것으로 이해되고 있다. 이것은 유럽통합 이후 지방분권이 진행되면서 위상이 제고된 유럽의 지방정부와 로컬 거버넌스의 예에서 확인할 수 있다.

지방분권이 이루어진 이전에는 중앙정부의 국회의원, 중앙관료들에 의하여 조정□결정되었던 많은 정책과 법률들이 분권 이후에는 지방정부에서 이루어지게 되었다. 그 결과 지방정부는 지역의 다양한 가치를 수용 또는 조정하여야 할 위치를 갖게 되었다. 지방정부의 권한강화와 함께 지방분권은 지방정부의 책임성 강화라는 측면도 지니고 있었다. 지방정부의 책임성 제고는 주민통제에 의하여 이루어지는 방안들이 강구되어 주민투표, 주민소환, 주민발안, 주민감사, 주민헌장제 등이 적극적으로 도입되고 있다. 일본의 경우 지방분권 개혁이 주민참가와 지역의 전략적 대응과 매우 밀접한 관계를 맺는 것으로 나타났다 (村松 외1, 2003).

분권적 상황 하에서 지역사회의 발전 및 복지구현을 위한 정책들이 지역에서 결정됨에 따라 무엇보다도 지역간, 계층간, 세대간, 성별간 갈등을 적절히 조정할 수 있는 로컬 거버넌스가 요구되었다. 지방분권의 결과 중앙정부에 비하여 상대적으로 협소한 지방행정구역내에서의 정책과정은 다수의 정책참가자들을 참여시키는데 보다 유리하여 거버넌스의 수립에 유리하기 때문이다. 바꾸어 말하면 지방분권 개혁으로 지역의 레벨이 중시됨에 따라 주민들의 지역에 대한 관심이 고조되어, 중앙의 레벨에서보다 지역의 레벨에서 주민의 참여기회가 증가하게 된다는 점이 로컬 거버넌스의 관점에서 지방분권 개혁이 중요시되는 요인이다.

2) 거버넌스와 지방분권론

로즈 (1996)가 정의한 거버넌스 개념 요소는 좋은 거버넌스를 위한 분권화, 피터스 (1996)의 분권화, UNDP (1997)의 권한 위임과 권능부여, 지역기반 사회, OECD (1995)의  분권, 나카무라 (2003)의 집권으로부터 분권, 지방정부의 책임성 강화와 주민참여, 강황선·최병대 (2001)의 정부간 관계, 강성권·김형빈 (2003)의 자율성 확보 등이 지방분권론의 핵심적 내용이다.

1980년대 말부터 OECD 국가들이 정부혁신의 차원에서 추진한 분권화운동은 정부의 체제를 거버넌스로 변화시킨 대표적인 사례들이다. 지방분권으로 지역의 정치·행정권한이 강화되고, 이에 기초한 지역 민주주의를 활성화시키기 위하여 시민참여가 강조되었다. 지방분권의 결과 지역사회의 활발한 참여에 의하여 구축된 지역의 새로운 운영체제가 로컬 거버넌스이다.

V. 우리나라의 로컬 거버넌스에 관한 논의

1. 기존연구의 분석

우리나라에서도 1990년대 말부터 거버넌스에 관한 연구가 활발하게 진행되었으며 (김석준, 2000; 박재욱 외1, 2000; 정용덕, 2001; 이명석, 2002) 최근에는 로컬 거버넌스에 관한 연구가 다수 발표되었다 (김정렬, 2000; 강황선 외1, 2001; 유재현, 2002; 강성권 외1, 2003; 전영평, 2003; 염일열 외1, 2003; 강창현, 2003; 강황선, 2003; 홍성만, 2004; 주재복, 2004; 강용기, 2004; 김형량, 2004; 이도형, 2004). 2003년도 한국지방정부학회는 로컬 거버넌스라는 주제로 학회를 개최하였으며 2004년 한국행정학회 지방행정연구회는 로컬 거버넌스라는 주제회의를 연속적으로 개최하고 있다.

이 중에서 대도시 지역으로 발전된  로컬 거버넌스에 관한 연구는 「서울시정의 로컬 거버넌스 도입방안」 (강황선 외1, 2001)에 관한 연구와 「부산광역시 협치행정 모델개발과 추진전략에 관한 연구」(강성권 외1, 2003) 뿐이다. 이들을 중심으로 제IV장의 이론적 논의에 기초하여 우리나라의 로컬 거버넌스에 관한 논의들이 소홀히 다룬 부분을 분석하였다.

1) 「서울시정의 로컬 거버넌스 도입방안」에 관한 분석

「서울시정의 로컬 거버넌스 도입방안」(이하 서울시 거버넌스연구)에서 서울시의 로컬 거버넌스는 □서울시 정부가 공공문제를 해결하고자 사회의 각 이해관계자들을 정부의 정책 과정 속에 제도적으로 포용하여 이들과의 지속적인 협력체제를 구축하는 과정□으로 정의하였다 (강황선 외1, 2001, p. 28).

사회의 각 이해 관계자로서 서비스 이용자 및 소비자 (users and consumers), 미래 또는 잠재적 이용자 (future or potential users), 배제된 이용자 또는 비이용자 (excluded and non users), 일반시민 (citizens), 지역사회 (local communities), 지방의원 (local elected members), 의사결정자 (decision makers), 공무원 (employees), 여타 공공기관 (other public agencies), 영리 및 자원봉사단체 (commercial and voluntary sector partners), 전문기관 (professional associations), 전체로서의 사회 (society as a whole)를 들고 있으며, 나라마다의 고유한 역사와 정치적 역학 및 사회적 문화에 따라 이해관계자들의 역할은 상이하다는 점을 강조하였다. 이들의 역할은 대개 고객으로서의 이해관계자, 투자자로서의 이해관계자, 공동생산자로서의 이해관계자, 의제 설정자로서의 이해관계자로 대분된다.

거버넌스의 다양한 참여자와 역할에도 불구하고 서울시의 경우, 민간단체와 시민사회는 거버넌스 내에서 정책의 주체로서의 역량이 부족하다는 전제하에 서울시가 로컬 거버넌스의 중심적 조정자 역할을 수행하여야 한다는 점을 강조하였다. 새로운 부서의 신설과 예산의 투입이라는 혁신적 방안보다 기존의 워킹 릴레이선을 개선하는 보수적인 관점에서 서울시의 거버넌스 도입방안을 제시하였다.

서울시의 거버넌스를 구축하는 보수적인 방안 중의 하나로 주민자치센터의 활성화를 제시하였다. 활성화를 위한 대안으로서 주민자치센터의 설치 및 운영조례 개정 및 공직 선거법의 정비, 주민자치센터의 운영 메뉴얼의 작성과 보급, 다양한 모델과 수범사례에 대한 정보공급, 서울시 시정참여사업의 일환으로 일정기간 지속적인 지원, 주민자치 센터의 홈페이지 구축과 활성화, 지역 내의 유관기관과의 수평적 연계와 협조를 위한 조정, 정기적인 간담회 혹은 워크샾의 개최, 행위주체들의 역량강화를 위한 장기적인 교육지원을 제시하였다. 제시된 대안들은 주로 서울시의 관점에서 자치구에 대한 행·재정적 및 기술적 지원을 의미하고 있다. 여기에 덧붙여 미국의 서비스 수혜자 중심의 성과측정 체제를 소개하면서 성과측정체제가 거버넌스 구축에 주는 함의를 소개하였다.

2)「부산광역시 협치행정 모델개발과 추진전략에 관한 연구」에 관한 분석

부산시 거버넌스 연구 (강성권 외1, 2003, p. 13)는 □지방정부의 공공문제를 효율적으로 해결하기 위하여 지역 내의 이해관계를 공유하는 구성원들이 민주적인 수평적 정책 네트워크를 형성하는 방식□을 로컬 거버넌스로 정의하면서 부산광역시의 거버넌스 모델과 추진전략을 제시하였다. 부산광역시의 거버넌스 모델로서 시민대표·전문가 주도형의 네트워크 모형을 제시하면서, 부산광역시, 시민단체, 전문가 집단, 시민이 각각 정책발의자의 역할을 수행하여야 한다는 점을 강조하였다.

성공적인 거버넌스의 구축조건으로 정책적 협력, 자발적 주민참여, 상호 존중 및 신뢰관계, 통합된 이미지 형성, 지역적 지식의 활용을 예시하였다. 로컬 거버넌스를 형성하는 각 주체들의 의식변화를 추진 전략의 차원에서 주문하였다. 시민단체에게는 지방적 사고, 전문성의 축적, 대표성의 확보 및 사회적 책임성을 요구하였다. 부산시정부에게는 행정의 투명성, 지원금의 확대, 제도적 장치의 보완 및 위원회 제도의 개선을 요구하였다.

구체적인 거버넌스의 구축을 위한 전략적 차원으로 협치행정추진협의회를 제안하였다. 부산시정부, 시민, 시민단체, 기업 등이 참여하는 협치행정추진협의회에게 거버넌스를 전담하는 총괄부서로서 부산시가 거버넌스를 구축하는데 요구되는 핵심적 역할을 부여할 것을 권하고 있다.

2. 소 결

앞 절에서 서울시와 부산시의 거버넌스 구축에 관한 논의를 간략하게 분석하였다. 서울시 거버넌스에 관한 연구는 서울시 중심의 파트너십과 성과측정에 기초한 주민자치센터의 활성화를 서울시 거버넌스 구축의 시험대로 제시하였다. 부산시 거버넌스에 관한 연구는 시민대표·전문가 주도의 파트너십에 기초한 협력 네트워크를 부산시 거버넌스의 모형으로 제시하였다. 제IV장의 이론적 논의에 기초하여 제V장의 논의를 요약하면 서울시와 부산시에 관한 연구는 주로 정책 당사사간의 네트워크와 협력이 강조되는 등 파트너십론에 의거하고 있음은 자명해 보인다.

서울시 거버넌스 연구는 수혜자 중심의 성과평가, 부산시 거버넌스 연구는 행정의 투명성을 강조하였으나 신공공관리론과 거버넌스와의 관계에 관한 논의정도는 매우 미흡하였다고 판단된다. 반면 지방분권론과 도시 거버넌스에 관한 사항은 거의 고려되지 않은 듯하다.

신공공관리론이 영국, 뉴질랜드 및 미국의 로컬 거버넌스 구축에 크게 기여함은 의문의 여지가 없다. 공공부문과 민간부문이 비교적 명확하게 구분되어 왔던 영국, 뉴질랜드 및 미국에 있어서 공공부분에 민간부문의 시장원리를 적용하는 것이 비교적 용이하였을 것이다 (Derlien, 2000). 아울러 이들 국가에서의 지방분권론은 신공공관리론의 대표적 특징인 행정의 비즈니스화와 동시에 진행되는 경향이 강했다.

그러나 유럽국가나 일본, 우리나라와 같이 도시계획, 교육, 복지 및 환경정책 등과 관련하여 정부가 민간부문을 규제하였거나, 지도하는 역할을 가진 국가에 있어서는 공공부문의 역할이 매우 방대하였다. 따라서 이러한 공공부문에 시장원리를 일거에 적용하는 것은 쉽지 않다. 우리나라의 중앙정부가 지방정부에서 도입하도록 권장하였던 성과급제, 목표관리제, 성과평가체제 등이 소기의 목적을 거두지 못하였던 것도 (김태룡, 2000) 그러한 행정문화와 무관하지 않은 것으로 보인다.

1) 지방분권론

1980년대 이후 개시된 서구의 지방분권 개혁 및 1990년대 일본의 지방분권 개혁은 로컬 거버넌스의 구축에 영향을 미친 중요한 요인이었다 (Sharpe, 1995; Lefevre, 1998; 村松 외1, 2003; 吉田, 2003). 지방분권 개혁의 결과 종래 중앙정부가 지방정부에 대하여 행사하였던 통제와 감독의 정도가 완화되고, 지역의 정치·행정권한이 강화되자 지역에서의 문제해결 방식은 종래와는 비교도 안될 정도로 복잡한 성격을 띠게 되었다. 새로운 정책 당사자들의 역할이 강화됨으로써 다양한 로컬 거버넌스의 체제의 등장을 뒷받침하는 요인 중의 하나가 된 것이다. 정부가 독점하였던 정책기능이 지역의 다양한 정책 당사자들 -- 각종 시민단체, 민간기업, 시민 -- 사이의 협의와 협상에 의하여 수행되는 형태로 발전되었다.

강황선 외1 (2001)의 연구도 다음과 같은 구절에서 지방분권론이 정부간 관계의 측면에서 로컬 거버넌스의 구축에 중요한 요인임을 주장하였다.

정부간 관계(IGR)가 서울시의 거버넌스에 중요한 변수로 작용하고 있다. 지방정부들은 중앙정부로부터 새로운 권한과 기능을 위임받으면서 해당 지역의 정체성 확보와 발전을 위해 중앙정부와 그리고 지방정부 상호간에 끊임없이 교류하는 로컬 거버넌스의 중요한 구성원이다. 따라서 국가와 공공의 목적을 달성하기 위하여 중앙정부, 광역자치단체, 기초자치단체 상호 협력이 요구된다. 이는 정부간 상호의존성이 심화되고 있음을 의미하며 공공정책의 성공을 위해서는 정부간 협조를 이끌어 내는 서울시의 능력이 그 무엇보다도 중요할 수밖에 없다 (pp. 29-30).

그럼에도 불구하고 서울시 거버넌스 연구에서는 서울시의 거버넌스 구축과 지방분권과의 관계를 심층적으로 논의하고 있지 않다. 주민자치센터의 운영방식을 개선함으로써 서울시의 거버넌스를 구축할 수 있다는 연구자들의 주장은 논리적이고 설득적이다. 그러나 정부간 관계의 중요성을 전제로 시작된 연구임에도 불구하고 지방분권과의 관계를 소홀히 다루다보니 지방분권의 관점에서 주민자치센터의 중요성 내지는, 분권적 관점의 운영방식에 대한 논의는 소홀히 처리되었다.

주민자치센터의 운영이 자치구에 따라 커다란 편차가 있음은 서울시 거버넌스 연구에서 확인하고 있다. 현재 자치경찰의 지방분권안에서 보는 바와 같이 향후 보완성의 원리에 기초한 지방분권 개혁이 진행될 경우 자치구의 정치·행정권한은 강화되므로, 주민자치센터의 운영과 관련하여 자치구간의 편차는 더욱 커질 가능성이 높다.

부산시의 협치행정 모델개발과 추진전략에 관한 연구에서는 서울시의 사례연구보다 지방분권에 대한 고려는 전혀 없었다. 연구에서 제안된 시민과 전문가 집단이 주축이 되는 협치행정모델이 □관에서 민으로□으로의 분권은 고려하고 있지만, □중앙정부에서 지방정부로의□ 분권적 관계는 전혀 논의하고 있지 않다. 서울시의 경우 정부간 관계의 관점에서 지방분권의 중요성은 인정하고 있지만 부산시의 연구에는 그러한 가정도 전제되어 있지 않다. 아마도 현재 지방분권 개혁에 대한 논의는 풍성하지만 제도적 개혁으로 이어지지 못하고 있기 때문인 것으로 추정된다.

지방분권의 관점에서 볼 때 주민자치센터는 현대적 상황에서 추구하는 지역공동체의 산실로서 중요한 역할을 수행하여야 할 것으로 보인다. 따라서 서울시 거버넌스의 구축과 관련하여 제시된 정책대안 중에도 서울시가 주도하는 권위적인 방식보다는 탄력적이고 자치구간의 다양한 운영을 권장하는 것들이 포함되어야 할 것이다. 향후 지방분권 개혁으로 확대될 서울시의 정치·행정 권한에 대비하여 자치구의 행정재량을 제고하는 대안들도 포함되어야 한다.

부산시 거버넌스 연구에 있어서도 지방분권에 대비하는 협치행정의 모델이어야 할 것이다. 2003년부터 활동을 개시한 부산시, 부산시의회, 부산시민단체들이 참여하는 부산분권운동협의회를 상설화하는 것도 좋은 방안이 될 수 있을 것이다.

2) 도시 거버넌스

우리나라의 경우 국가 거버넌스에 비하여 로컬 거버넌스에 대해서는 학자나 실무자들의 관심이 부족하였다. 강력한 중앙집권의 영향일 것이다. 그러나 1990년초 지방의회가 출범하고, 지방분권 개혁에 대한 관심이 고조되면서 이에 비례하여 로컬 거버넌스에 대한 논의가  증대하기 시작하였다.

그럼에도 불구하고 로컬 거버넌스에 관한 이슈들이 학자들간에 합의가 이루어질 만큼 충분한 수준에는 이르지 못하고 있다. 한국행정학회 지방행정연구회가 로컬 거버넌스를 연구의 특별주제로 선택한 것도 그러한 상황을 간접적으로 입증하고 있다. 더욱이 대도시를 중심으로 하는 로컬 거버넌스, 즉 도시 거버넌스에 관한 연구는 더욱 드문 편이다. 앞 절에서 분석한 서울시와 부산시에 관한 연구를 제외하고는 거의 찾아보기 어려운 실정이다. 엄밀하게 논의하면 서울시와 부산시에 관한 연구도 도시 거버넌스에 관한 논의라기보다 로컬 거버넌스에 관한 논의라고 할 수 있다.

로컬 거버넌스 이론들이 대도시와 연계되면서 도시 거버넌스 (Urban Governance) 이론으로 발전되었다. 로컬 거버넌스와 도시 거버넌스의 근본적인 차이는 대도시의 광역성과 이에 기초한 구조 및 네트워크의 복잡성에 있다 (Lefevre, 1998; 강황선 외1, 2001; 吉田, 2003). 이런 관점에서 볼 때 도시 거버넌스는 로컬 거버넌스의 논의에 도시정부의 구조에 관한 논의가 부가되어야 한다 (Lefevre, 1998).

도시 거버넌스는 대도시 지역의 다양한 정책문제를 해결하기 위한 운영체제로서 광역 지방정부와 하위 지방정부간의 정부간 관계와 업무 네트워크가 체제의 중요한 특징을 이루고 있다는 점에서 로컬 거버넌스와 차이점을 갖는다. 아울러 도시 거버넌스는 전통적인 대도시의 정치·행정에 관한 이론과도 많은 면에서 상이하다. 이에 대해서는 다음 장에서 논의하였다.

도시 정부의 구조에 관한 요소가 부가된 도시 거버넌스의 관점에서 보면 서울시와 부산시의 거버넌스에 관한 연구는 서울시와 부산시정부의 구조에 관한 논의를 누락시키고 있다. 특히 서울시와 부산시가 대도시정부로서 자치구와의 정부간 관계가 도시 거버넌스에 중요한 요소임에도 이에 대한 심층적인 논의가 없었다는 점이다.

비록 서울시 거버넌스 연구의 내용 중에는 자치구의 주민자치센터 활성화에 대한 정책이 매우 중요하다는 점을 강조하고 있고, 주민자치위원의 교육을 자치구가 담당하는 것이 중요하다는 점을 강조하고 있지만, 서울시 거버넌스의 차원에서 체계적으로 자치구와의 관계를 분석하지는 않았다. 예를 들면 서울시의회가 주민자치센터의 활성화에 관한 조례를 제정하는 경우에는 자치구의 의견이 반영되어야 함은 물론이다. 자치구가 주민자치센터의 운영에 핵심적인 역할을 하고 있기 때문이다.

부산시 거버넌스에 관한 연구에 있어서도 정책 사안에 따라 탄력적으로 자치구의 의견이 반영되는 네트워크의 구축은 민간기업, 시민단체 및 시민이 참여하는 거버넌스만큼 중요한 사안이다. 이런 점은 서울시의 거너번스 체제에 있어서도 동일하다고 할 수 있다.

여기서 도시 거버넌스와 전통적인 대도시 정치·행정이론과의 차이를 논의할 필요가 있다. 특히 종래부터 논의되어 왔던 고전적 주민참여와 로컬 거버넌스의 상이점도 포함된다. 왜냐하면 최근에 발표되는 우리나라의 로컬 거버넌스에 관한 연구들이 주민참여에 의한 네트워크 체제를 강조하고 있기 때문이다 (강창현, 2003; 주재복, 2004; 홍성만, 2004).

Ⅵ. 도시 거버넌스와 지방분권론

1. 도시 거버넌스와 전통적 대도시 정치·행정 이론의 차이점

대도시의 정치·행정체제에 관한 논의는 일찍부터 개시되었다 (Robson, 1935, 1948, 1963, 1967; Smith, 1985; Sharpe, 1995; Barlow, 1991, 1994, 1997; Boyne and Cole, 1998). 우리나라에서도 광역행정의 관리 (김익식, 1992), 시·구간의 관계 정립 (안성호, 1997; 김순은, 1997, 2002), 자치구의 효율적 운영 (김병국, 1997; 이승종, 1990; 한국지방행정연구원, 1990, 1997), 21세기 대도시 행정구역 개편 (이달곤, 1994; 김순은, 2002), 대도시 이층제 정부구조의 논거와 발전과제라는 주제로 다양한 논의가 전개되어 왔다 (안성호 외1, 2003). 이와 같은 전통적인 대도시 이론은 최근에 대두된 도시 거버넌스 이론과는 다음과 같은 차이가 있다 (Lefevre, 1998; 吉田, 2003).

전통적인 대도시 정치·행정이론에 따르면 대도시 정부는 대도시지역의 정치와 행정을 담당하고 있는 기관으로서 일반적으로 4가지 주요한 특징을 지니고 있다 (Sharpe, 1995). 지역주민의 직접 선거로 구성되는 정부로서의 정통성, 중앙정부나 하위 지방정부로부터의 재정·인사상의 자율성, 지리적 광역성, 광역적 행정 서비스의 기능성을 구비하여야 대도시 정부 (Metropolitan government)의 요건을 갖추었다고 할 수 있다.

대도시 정부를 옹호하는 이론은 주로 집권적인 사고방식을 갖고 있다. 집권론이 광역정부옹호론자에게 이론적인 기초를 제공하고 있다. 대도시로의 인구유입이 증가하고, 인구의 활동 공간이 확대됨에 따라 다양한 행정서비스가 광역적 차원에서 수행되어야 행정의 효율과 규모의 경제에 적합하다는 것이 집권론의 핵심적 내용이다. 예를 들면 도로, 항만, 전력, 하천, 통신, 교육 등의 인프라 구축은 광역적 차원에서 진행되어야 한다는 점을 강조한다 (안성호 외1, 2003).

따라서, 대도시 정부가 추구하는 행정가치는 행정의 효율과 규모의 경제에 높은 비중을 두었다. 행정의 효율과 규모의 경제를 강조하다 보니 구성체 정부 (하위 지방정부)와의 관계는 상하·복종관계를 강조하게 되었고, 관리 방식도 권위적, 하향식 관리방식에 (Top-down Approach) 의존하는 경우가 많았다. 만약 대도시 정부가 이러한 행정가치를 충족시키지 못할 경우 해체되는 결과도 있었다. 1986년 런던광역시 (Greater London Council)의 해체 이유도 런던광역시의 비효율과 낭비였다 (김순은, 1997).

이러한 대도시 정부 구조 하에서는 시민들은 대도시 정부의 관리 및 통제의 대상이었다. 따라서 정책과정에서의 시민참여도 수단적, 절차적 성격을 띠는 경우가 많았다. 앞 장에서 분석한 부산시 거버넌스 연구에서도 이러한 사실을 확인하고 있다. 거버넌스 시대에 시민들의 관점에서는 의결기능과 법적 기속력이 있는 위원회의 참여가 진정한 시민참여라는 의견을 갖고 있는 것으로 나타났다 (강성권 외1, 2003).

요약하면 대도시 정부의 정당성은 행정 서비스의 기능성에서 구할 수 있다. 만약 대도시 정부가 제공하는 행정서비스가 행정 효율성의 가치에 부적합하거나, 규모의 경제에 부합하지 못할 때에는 논란의 대상이 되었음을 알 수 있다. 이러한 대도시 정부의 구조 하에서는 도시 행정문화는 권위적으로 밖에는 유지될 수 없었을 것이다.

그러나 최근에 논의되는 도시 거버넌스 이론은 상기에서 논의한 대도시 정치·행정이론과 판이하게 상이하다. 전통적인 대도시 정치·행정이론이 대도시 정부의 이론적 근거로서 정치적 정통성, 자율성, 지리적 광역성, 광역행정의 기능성을 강조하고 있는 반면 도시 거버넌스 이론은 파트너십, 협상, 자발적 참여, 구조의 탄력성을 강조한다. 따라서 후자에 있어서는 전자와는 상이한 현상이 발생한다. 도시 거버넌스하에서는 대도시 정부의 구조정책을 포함하여 다양한 정책들이 사전에 확정 또는 예정되는 사례는 드물고, 네트워크 상에 있는 다양한 정책 당사자들이 자발적으로 참여한 논의가 진행되어 가는 과정에 협상 등에 의하여 결정되는 특징을 갖는다. 네트워크도 구조적인 탄력성을 지니고 있다. 이러한 특성으로 말미암아 도시 거버넌스의 목표도 당사간의 협상에 의하여 결정되며, 논의의 과정도 대도시 정치행정 체제에 비하여 장기간이 소요된다. 그만큼 완전히 실패할 가능성도 낮다.

정책 당사자간의 역할을 강조하는 측면에서 보면 분권론에 기초하고 있다고 하겠다. 대도시 정치·행정이론이 대도시 정부의 당위성에 비중이 있다면 도시 거버넌스는 정책 당사자간의 역할 강화를 강조한다. 따라서 분절정부옹호론인 분권론과 밀접한 관계를 갖고 있다 (안성호 외1, 2003). 뿐만 아니라 신공공관리론의 적용과 민간부문으로의 민영화를 포함하여 작은 정부를 지향한다.

따라서 분절정부옹호론이 제시하고 있는 민주성, 공평성이 효율성과 함께 도시 거버넌스의 중요한 행정가치가 된다. 도시 거버넌스의 체제 하에서는 대도시 정부와 구성체 정부 (하위 정부)와의 관계는 상호 대등·협력를 유지하여야 한다. 이러한 상황 하에서 종래의 하향식 관리 방식은 지양되고, 상호의 합의와 협상에 의하여 처리되는 거버넌스 특징을 갖게 된다.

행정 수요자와의 관계도 파트너십에 입각하여 상호 협력 및 네트워크 관계를 유지한다. 따라서 행정에의 시민참여도 알차고 실질적인 성격을 띤다. 종합하면, 도시 거버넌스는 민주성과 참여자의 상호 의존성에서 체제의 정당성을 구하게 된다. 이러한 상황은 자연스럽게 창의적, 참여적 도시행정 문화와 연결된다.

2. 도시 거버넌스와 지방분권

상기의 논의를 토대로 도시 거버넌스와 지방분권의 관계를 분석하면 로컬 거버넌스와 지방분권과의 관계와 유사함을 알 수 있다. 로컬 거버넌스 하에서 강화된 지역의 정치·행정권한을 토대로 네트워크로 연결된 다양한 정책 당사자들의 다양한 의견을 조정 내지는 협상해야 하듯이 도시 거버넌스 하에서도 거의 동일한 현상이 발생한다.

대도시지역에서 도시정부의 구조를 결정하는 과정에도 하위 지방정부의 역할이 강화되고 있음을 알 수 있다. 중앙정부 또는 대도시 정부가 제시하는 대안을 수용하는 방식이 아니고 도시 거버넌스의 다양한 주체들이 자발적인 참여에 의하여 탄력적인 방식으로 문제에 접근하는 예가 많다. 강력한 중앙집권 체제를 지녔던 프랑스에서조차 중앙정부의 하향식 접근방식 대신에 협약에 의한 당사간의 다양한 협력방식을 권장하고 있다 (Lefevre, 1998; Pierre, 2000). 이태리 볼로냐 주에 있어서도 대도시 정부의 수립과정에 중앙정부가 가이드 라인을 제시하는 방식 대신에 볼로냐주와 48개 도시 정부간의 협약에 의하여 대도시 정부를 수립하는 협력방식을 구축하였다. 대표적인 도시 거버넌스의 정착이라고 볼 수 있다.

상위지방정부로의 지방분권 개혁으로 2000년 런던지역에 새로운 런던광역시를 (Greater London Authority)를 설립한 영국이 강력한 대도시 정부 대신에 런던광역시와 버러우 정부간, 또는 버러우 정부간의 정책 조정만을 담당하는 400명 수준의 작은 대도시 정부를 수립하였다는 것도 도시 거버넌스의 체제 수립과 무관하지 않다고 할 수 있다 (김순은, 2002).

1999년 지방분권 개혁의 제1라운드를 마친 일본의 경우도 하위지방정부로의 지방분권으로 동경도 특별구의 권한을 강화하는 개혁을 단행하였다. 동경도와 특별구와의 관계는 오랫동안 논란의 대상이 되었다. 특별구의 지위를 1947년 자치구, 1952년 행정구, 1975년 자치구로 변경해 오면서 동경도와 특별구의 정치·행정적 관계가 대도시 정치·행정의 중요한 이슈가 되었다 (村松, 1994; 神原, 1988; 沼田, 1990; 本田, 1995). 그런데 1999년 지방분권 개혁으로 동경도 특별구의 지위를 시정촌과 같은 일반 지방정부로의 지위로 강화함으로써 동경지역의 도시 거버넌스 구축에 기여하였다 (吉田, 2003). 동경도 특별구의 역할이 강화되는 결과, 이러한 발전은 도시 거버넌스에도 긍정적인 영향을 미쳤다 (村松 외1, 2003).

3. 도시 거버넌스와 신공공관리론

일본과 우리나라와 같이 지방정부가 경제발전 및 다양한 복지 등의 사무를 담당하여야 하는 국가에 있어서 신공공관리론의 주장을 엄격하게 적용하는 것은 사회로부터 소외된 계층을 보호하여야 한다는 공평성의 원리에 위배될 가능성이 높다. 뉴질랜드의 경우 신공공관리론의 도입으로 빈부의 격차가 확대되었다는 통계가 있다 (中頓, 2003).

이러한 가정은 대도시지역에 있어서도 동일할 것이다. 그러나 주지하다시피 대도시 지역으로부터 발생하는 다양한 정책 과제들이 -- 범죄, 빈부격차, 교육, 공해 등등 -- 재원의 효율적 이용이 없이는 가능하지 않을 것이다. 신공공관리론이 주장하는 내용의 핵심이 자원의 효율적 이용이라고 전제할 때 도시 거버넌스의 구축에도 이 점이 충분히 반영되어야 할 것이다. 종전 서비스 생산자로서의 대도시 정부의 역할과 기능을 가능한 한 축소하고, 민간부문의 활성화, 경쟁원리의 도입에 의한 자치구간의 경쟁체제 등이 도시 거버넌스의 구축에 필요요건일 것이다.

그러나 우리나라 지방분권론의 특징과 행정문화를 감안할 때 지방분권 개혁과 시장원리의 도입이 원만하게 추진되어 도시 거버넌스의 구축에 긍정적으로 기여할 것으로 보는 것은 시기상조이다. 우리나라의 지방분권 개혁에 관한 논의는 지역의 경제성, 효율성, 효과성 등이 강조되고, 지방정부의 책임성과 대응성이 요구되는 기능적인 측면보다는 정치와 행정의 제도적 분권에 초점을 맞추고 있다. 그러다 보니 권한이 약화될 것을 우려하는 중앙공무원들의 반대로 원만한 추진을 기대하기 쉽지 않다 (김순은, 2004a).

여기에 관존민비라는 만다린 전통 (Mandarin tradition)으로 공공부문에 시장원리를 도입하는 것도 쉽지 않다. 민간위탁이나 민영화의 수준은 명목적이고, 행정 인사나 조직운영에 있어서 민간기법을 적극적으로 도입된 사례가 많지 않은 것도 우리의 행정문화와 무관하지 않을 것이다 (김태룡, 2000). 상기에서 분석한 서울시와 부산시 거버넌스에 관한 연구가 주로 파트너십론에 의존하고 신공공관리론적 요소를 간단히 처리하였던 것도 이러한 상황과 무관하지 않을 것이다.

그럼에도 불구하고 거버넌스가 행정의 절차뿐만 아니라 재원의 사용방법에 관심이 있다는 점, 정책 당사자들의 네트워크를 통하여 참여와 협상에 의한 문제의 해결방식을 선호한다는 점, 이러한 네트워크 구축이 작은 행정단위에서 유리하다는 점 등을 감안하면 좋은 거버넌스의 구축을 위해서는 지방분권 개혁과 신공공관리론의 적용은 적극적으로 수용되어야 할 것으로 판단된다.

우리나라와 유사한 행정문화를 가진 일본의 미에현 (三重懸)에 있어서 정책평가 제도의 도입, 목표관리제 (벤치마킹), 아웃 소싱 등의 시장원리에 기초한 민간기법이 도입되어 거버넌스 구축에 기여한 사례는 우리에게 좋은 선례가 되고 있다. 로컬 거버넌스가 지역 정책당사자간의 상호 대등·협력관계를 구축한다는 관점에서 보면 제한적이나마 공공부문의 시장원리에 대한 이해와 도입은 필요할 것이다 (Hood, 1996; 김순은, 2003).

Ⅶ. 분석의 함의

1. 거버넌스 이론의 규범성

전통적으로 분권적인 체제를 가졌던 미국, 1990년대 지방분권 개혁을 이룬 영국은 일찍부터 민주주의의 발전에 기초가 된 성숙한 시민사회가 있었다. 여기에 1980년대 이후 재정위기와 정부의 실패를 치유하고자 등장하였던 신공공관리론에 기초한 행정개혁의 흐름은 자연스럽게 거버넌스로 발전하는 결과가 되었다. 앞 장에서 논의한 신공공관리론, 파트너십론, 지방분권론이 적절히 조합되어 거버넌스를 뒷받침한 결과이다. 지역에 있어서는 로컬 거버넌스의 등장을 의미하였다 (Loffler et al., 2001).

현대 행정이 추구하는 투명성 (Transparency), 책임성 (Accountability), 참여 (Participation), 공평성 (Equity)의 이념을 추구함에 있어서 거버넌스가 적절하다는 데에는 일찍부터 학자들간에 합의가 있는 듯하다 (Peters, 1996; Rhodes, 1996; Stoker, 1997b; 中頓, 2003). 세계의 기구들도 거버넌스의 구축을 권장하고 있다 (UNDP, 1997). 세계은행은 자금 지원의 조건으로 제시하고 있다.

그러나 민주주의의 발전정도가 낮고, 시민사회의 성숙이 이루어지지 않은 국가에 있어서 거버넌스의 구축은 향후 지향하여야 할 규범적인 성격을 띤다. 민주주의와 시민사회의 성숙, 지방분권 체제, 신공공관리론에 입각한 행정개혁을 마친 선진 국가에 있어서 거버넌스는 국가 및 지역의 운영체제의 결과인 반면 그렇지 못한 국가에 있어서는 향후 지향하여야 할 이상형의 모델이다. 즉 후발 국가에 있어서 거버넌스의 구축은 항상 □좋은 거버넌스□를 상정하고 추진된다.

그런데 세계화와 정보화에 힘입어 거버넌스 이론은 전 세계로 확산되었다. 우리나라에서도 국가레벨에서 뿐만 아니라 지역레벨에서 거버넌스에 관한 다양한 논의가 진행되고 있음은 앞 장에서 논의하였다. 따라서 후발 국가에 있어서는 거버넌스의 규범성은 강화되고 있다고 판단된다.

가까운 일본의 경우 신공공관리론에 입각한 행정개혁과 지방분권의 제1라운드 개혁으로 거버넌스의 개혁에 매우 유리한 입장에 있다. 그럼에도 불구하고 시민사회의 미성숙으로 시민이 지방정치와 행정의 주체가 되었는가에 대해서는 부정적이다. 정부와 시민, 또는 정부와 시민단체간의 상호 대등한 협력관계를 구축하는데 걸림돌로 해석되고 있다 (村松 외1, 2003; 中頓, 2003; 吉田, 2003). 좋은 거버넌스를 "거버넌스의 대표적인 특징적 사항을 적절히 갖춘 운영체제"라고 정의할 때 일본의 경우 시민사회의 성숙과 이에 기초한 파트너십 형성이 좋은 거버넌스를 구축하는데 중요한 요인이라고 할 수 있다.

) 1990년말 개시된 일본의 행정개혁이 거버넌스의 구축을 고려하지 않고 진행되었다는 비판도 있다 (中頓, 2003).

우리나라의 경우도 일본과 같이 시민사회의 성숙이 이루어졌다고 할 수 없다 (강성권 외1, 2003; 김순은, 2004a). 뿐만 아니라 우리나라는 아직도 지방분권에 관한 논의만 무성했지 제도적 분권으로 이어지지 못하여 강력한 지방분권 개혁을 위한 전략이 필요한 시점이다 (김순은, 2004a). 이런 점을 토대로 할 때 우리나라의 거버넌스도 규범적 성격을 지닐 수 밖에 없다고 판단된다. 본 논문의 주제인 도시 거버넌스와 지방분권의 관점에서는 거버넌스의 규범적 성격이 더욱 강화된다. 이에 대해서는 다음 절에서 논의하였다.

2. 도시 거버넌스와 지방분권

1) 지방분권의 시급성

앞 장에서 우리나라의 로컬 거버넌스에 관한 논의가 지방분권과 도시 거버넌스에 관한 것을 간과하고 있다는 것을 분석하였다. 거버넌스의 규범성을 감안할 때 향후 좋은 도시 거버넌스의 구축을 위하여 지방분권 개혁의 시급성을 지적하고자 한다. 현재까지는 지방분권 개혁이 이루어지지 않았기 때문에 지방분권의 영향적 요인이 고려되지 않은 채 논의가 이루어져 왔다.

이러한 까닭에 현재까지의 로컬 거버넌스에 관한 논의는 주로 시민참여, 시민단체 및 민간부문과의 파트너십이 강조되는 것이 주를 이루었다 (박재욱 외1, 2000; 강황선 외1, 2001; 강성권 외1, 2003; 염일열 외1, 2003; 주재복, 2004; 홍성만, 2004). 지방분권 개혁이 이루어지지 않은 상황 하에서의 도시 거버넌스에 관한 논의는 한계를 지닐 수밖에 없다.

거버넌스는 정적인 개념이 아니고 동적인 개념으로서 주제와 정책에 따라 매우 다양하고, 탄력적으로 운영되는 특징을 갖는다 (Pierre and Peters, 2000). 그런데 강력한 권한을 갖고 있는 중앙정부의 존재는 광범위한 정책을 담당하여야 할 도시 거버넌스의 구축에 걸림돌이 된다. 도시정부의 정치·행정권한이 미치는 영역이 협소하고, 중앙정부가 계속적으로 지역에 대한 지도·감독을 고집하며, 행정에 대한 획일성을 지속적으로 요구하고 있기 때문이다. 도시 거버넌스의 유기적인 탄력성을 유지하기가 어렵게 된다.

거버넌스는 세계화의 흐름을 타고 전 세계로 확산되고 있다. 이와 함께 지방분권 개혁을 통한 지방화를 국제기구들이 지속적으로 요구하고 있다. 이러한 흐름과 요구의 배경에는 지방분권 개혁과 거버넌스의 유기적 관계가 전제되어 있다고 판단된다.

최근에는 단방제의 국가에서도 일국가 다제도의 수용이 두드러지고 있다. 지방분권의 다른 측면이라고 할 수 있다 (21世紀政策硏究所, 2003). 일국가 다제도 하에서 도시 거버넌스는 더욱 다양하고, 탄력성을 갖게 될 것이다. 일본의 경우 지역의 창의적 노력을 유도하기 위하여 구조개혁특구제도를 도입하고, 이에 따른 다양한 로컬 거버넌스의 발전에 의한 지역발전을 도모하고 있다.

도시 거버넌스와 지방분권과의 관계를 감안할 때 참여정부의 지방분권 정책은 시의적절하다. 작은 중앙정부, 민간부분의 확대, 지방정부의 권한 확대, 지방분권에 의한 지방자치의 활성화, 이에 따른 시민사회와 시민단체의 발전은 모두 지역의 거버넌스의 구축에 중요한 요인들이다.

참여정부의 정책적 비중에도 불구하고 지방분권 개혁의 성과를 낙관하는 것은 금물이다. 우리나라 고유의 경제발전 지상주의, 지방분권 개혁을 추동할 요인의 부재, 지방분권특별법의 문제점, 지방분권의 고유한 특성 등을 감안할 때 지방분권 개혁의 전도는 그리 밝지 못하다. 최근 참여정부가 신행정수도의 건설에 모든 정치·행정역량을 집중하는 듯하여 지방분권 개혁에 대한 정책적 비중이 정부 출범 초와 비교하여 매우 낮아지고 있다. 지방분권 개혁을 위한 지역의 추진전략이 적극적으로 요구되는 시점이다 (김순은, 2004a).

특히 지방분권 개혁을 논의함에 있어서 지방분권특별법에서 규정하고 있는 바와 같이 보완성의 원리가 보다 철저하게 적용되어야 할 것이다. 아울러 지방분권 개혁을 논의함에 있어서 상위 지방정부에서 하위 지방정부로의 횡적 분권도 고려되어야 한다. 도시 거버넌스의 구축과 관련하여 하위 지방정부에 대한 정치·행정의 강화는 지방자치의 활성화, 민주주의의 훈련, 이에 의한 도시 거버넌스의 구축에 긍정적으로 기여할 것이기 때문이다.

도시 거버넌스와 지방분권 보완성의 원리라는 관점에서 지방분권 개혁시 고려되어야 할 것이 자치구의 지위와 관련되어 있다. 이에 대해서는 다음 절에서 논의하였다.

2) 자치구의 지위 강화

제III장에서 분석한 거버넌스의 주요 요소 가운데 사회적 유기체에 기초한 상호규율, 민관파트너십, 상호협의 및 협력, 형평성, 책임성, 정통성, 지역기반 사회, 민주적 절차와 가치, 포괄적 참여와 분권, 시민과 행정의 파트너십, 지방정부의 책임성 강화와 주민참여, 민간단체와 파트너십, 자율성 확보 등의 요소는 주로 하위 지방정부와 밀접하게 관련되어 있다. 도시 거버넌스의 관점에서 보면 대도시의 자치구정부와 관련되어 있다.

우리나라에서는 그동안 자치구정부와 관련된 이슈를 거버넌스의 관점에서 분석하기보다도 주로 전통적인 대도시 정치·행정이론의 관점에서 보는 경향이 강했다 (안성호 외1, 2003). 최근에 들어 서울시와 부산시의 거버넌스 구축에 관한 연구가 나왔을 뿐이다 (강황선 외1, 2001; 강성권 외1, 2003).

제VI장에서 논의하였듯이 전통적인 대도시 정치·행정이론은 대도시 행정의 효율성과 유기적 일체성을 강조하기 때문에 집권적, 권위적인 방식으로 자치구정부와 관련된 이슈를 접근하였다. 그 결과 자치구의 독자성과 자율성이 크게 훼손되는 결과를 낳았다.

현재 특별시 및 광역시의 구정부가 지니는 행정구역, 인구, 재정규모의 편차를 문제점으로 파악하기 보다는 구정부의 다양성으로 평가하여 다양성에 기초한 도시 거버넌스의 구축으로 이어질 수 있도록 유도하여야 할 것이다.

제도적으로 특별시나 광역시만을 위한 분권보다는 자치구의 정치·행정권한이 강화되고, 자치구의 재정적 상황이 개선되는 방향으로 지방분권의 개혁이 이루어진다면 도시 거버넌스의 구축에 크게 기여할 것으로 보인다. 자치구의 다양성과 권한의 강화가 도시 거버넌스의 구축에 긍정적으로 기여할 것이라는 최근의 실증적 연구도 같은 맥락의 주장이다 (김순은, 2004b). 서울시 거버넌스 연구 (강황선 외1, 2001)가 지적하였듯이 주민자치센터의 운영은 지방자치의 훈련, 시민사회의 성숙, 참여정치를 실현하는데 매우 중요한 실험대이다. 주민자치센터의 활성화가 지방분권 개혁으로 자치구정부의 창의적 노력에 의하여 추진될 수 있다면 그 성과는 더욱 클 것이기 때문이다. 서울시 거버넌스 연구에 있어서도 자치구정부의 주민자치센터 활성화에 대한 정책이 매우 중요하다는 점을 강조하고 있고, 주민자치위원의 교육을 자치구가 담당하는 것이 중요하다는 점을 강조하였다. 이러한 것들이 보다 탄력적으로 추진되기 위해서는 대도시의 하위정부, 즉 자치구정부의 위상이 제고되어야 할 것이다.

따라서 대도시 행정의 통일성, 유기적 일체성을 강조하여 자치구정부의 폐지 또는 통합을 논의하기보다, 자치구의 위상을 강화하는 논의가 도시 거버넌스 구축에 현재 우리나라의 상황에서 적합하다고 사료된다. 미국에 있어서와 같이 대도시 정부들이 협약에 의하여 구성체간에 느슨하게 구조화된 형태로 설립된 경우에는 보다 강력한 권한을 갖는 대도시 정부의 필요성이 제기될 수 있지만, 우리나라에서는 민주주의 실험의 확대와 참여에 의한 도시 거버넌스 구축이라는 관점에서 자치구의 중요성이 강조되어야 한다.

중앙정부와 지방정부간의 분권 논의를 종적 분권이라고 한다면 대도시정부와 자치구간의 분권논의는 횡적 분권이라고 할 수 있다. 대도시 거버넌스 관점에서 본다면 지방분권을 논의함에 있어 수직적 분권뿐만 아니라 횡적 분권에도 관심을 가져야 한다.

대도시 지역을 담당하는 도시 거버넌스의 구축에도 지방분권 개혁에 관한 논의와 함께 신공공관리론의 주장이 적극적으로 수용되어야 할 것이다. 대도시 지역에 요구되는 서비스의 양과 질은 기타의 지역에 비하여 많고 높다고 할 수 있다. 대도시의 특성에 기인하기 때문이다. 현재와 같이 가속화되는 대도시지역의 재정악화, 악화되는 대도시지역의 문제들을 감안할 때 시장원리에 의한 재원의 효율적 이용을 외면하고 건전한 도시 거버넌스의 구축은 어려울 전망이다. 서울시 거버넌스 연구에 있어서도 재정지원을 중요한 요인으로 들고 있다. 그러나 서울시가 충분한 재정지원을 계속적으로 할 수는 없을 것이다.

그런데 서울시나 부산시와 같은 대도시 거버넌스의 경우 구성원 (자치구)간의 경쟁을 유도하는 체제의 구축은 향후 재원의 효율적 이용에 크게 기여할 수 있을 것이다 (Ostrom et al., 1961). 지방분권의 관점에서 자치구의 정치·행정 권한은 강화하여 주고, 자치구간의 성과에 따라 다양한 인센티브를 제공하는 등의 방식은 신공공관리론적이라고 할 수 있다.

Ⅷ. 결  론

우리나라도 조만간 지방분권 시대를 맞이할 것이다. 지방분권 개혁의 결과 중앙정부에 비하여 지방정부의 권한이 강화될 것은  확실하나 그 효과에 대한 지나친 기대가 있는 것도 사실이다. 지방분권 개혁은 만병통치약은 아니다. 지방행정의 질 저하와 정치부패의 가능성도 배제할 수 없다. 지방분권이 지방자치의 활성화와 연결되어, 좋은 로컬 (도시) 거버넌스의 구축으로 이어질 지도 의문이다. 신공공관리론의 도입이 행정의 투명성, 책임성, 참가 및 공평성이라는 행정이념의 제고에 긍정적으로 기여하고 있는 지도 확인되고 있지 않다.

이러한 우려에도 불구하고 민주주의의 실험, 시민사회의 성숙, 이에 의한 좋은 로컬 거버넌스의 구축을 위해서는 지방분권 개혁과 신공공관리론의 도입·적용은 피할 수없는 정책적 과제이다. 특히 대도시의 정치·행정의 중요성을 감안할 때 좋은 도시 거버넌스의 구축에도 필수적 요건으로 판단된다.

끝으로, 지방분권 개혁의 보완성 원리와 도시 거버넌스를 고려할 때 대도시의 하위정부, 즉 자치구정부의 지위와 위상이 강화되어야 한다는 결론에 이른다. 물론 이 때의 강화된 지위와 위상은 중앙정부와 특별시 및 광역시에 대한 것을 의미하며, 자치구의 강화된 지위와 위상은, 자치구정부의 주민에 대한 책임성만 확보된다면, 주민의 적극적 참여와 네트워크에 의한 파트너십과 자치구정부간 경쟁체제의 구축 등에 긍정적으로 기여할 것이기 때문이다.

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김순은(金順殷): 서울대학교 법과대학에서 학사, 동 대학교 행정대학원에서 석사 및 정치행정학 박사('91년 Kent State University, Factors Affecting Implementation Effectiveness: A Study of Community Development Block Grant Implementation) 학위를 받았다. 동의대학교 연구교류처장 및 대외협력처장을 역임했으며 현재 사회과학부 교수로 재직중이다. 주요 관심분야는 지방자치, 지방의회, 정책집행, 지방□도시행정, 비교행정이며, 주요저서로는「한국의 지방분권」(공저),「지방분권과 지방정부의 혁신」, 「대도시 정치행정체제의 개혁」, □지방자치의 쟁점과 과제□, □신행정학□ (공저) 등이 있고, 주요논문으로는 □지방정부의 성과제고를 위한 영국과 일본의 개혁사례 비교분석□, □21세기를 대비한 대도시 정치□행정체제의 개혁□, □영국의 행정조직 및 관리개혁에 관한 연구: Next Steps 프로그램을 중심으로□, □Q 방법론의 이론적 배경과 비판적 고찰□ 등이 있다. 한국지방정부학회 편집위원장 및 한국정책분석평가학회 부회장, 한국행정학회 운영이사, 한국지방정부학회 부회장 역임을 역임했으며, 현재 한국정책학회 부회장, 한국지방자치학회 이사직을 맡고 있다. 캠브리지대학교(□95), 런던정경대학(London School of Economics and Political Science, '98), 와세다대학교(□00)에서 객원교수를 역임하였다. Tel. (051)890-1392 Fax (051)895-5800 MP 010-2694-2000

<E-mail: sekim@deu.ac.kr/논문접수일: 2004.10.05/심사완료일: 2005.01.04>