자율규제와 규제권한 확대간의 갈등 및 해결방안에 관한 연구*

□지방정부연구□ 제8권 제4호(2004 겨울) : 355~379

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- 신문고시제도 사례를 중심으로 -

A Study on the Resolving Conflicts between Self Regulation and Enlargement of Regulation Power

* 이 논문은 2003년도 한국학술진흥재단의 지원에 의하여 연구되었음(KRF-2003-002-B00311).

김 영 수(부경대학교 행정학과)

본 연구는 첫째, 규제대상집단의 자율규제논리와 규제강화를 시도하려는 규제감독기구와 이를 중립적인 입장에서 조정□총괄하는 규제개혁위원회의 역할, 그리고 일반 시민사회의 역할 등을 중심으로 규제개혁정책과정이 어떻게 이루어지고 있는가를 분석하였다. 특히 규제개혁과정에서 자율규제와 규제강화간, 규제당사자간의 갈등과 그 관리에 대하여 이론적으로 체계화하여 규제개혁과정에서의 갈등양상을 분석하기 위한 분석틀을 정립하였다. 둘째, 정립된 분석틀을 기초로 우리나라의 규제개혁정책 중에서 신문고시제도를 사례로 하여 이를 입안하고 추진하는 과정에서 나타나고 있는 규제기관과 규제대상집단 등 이해관계집단간의 갈등의 과정과 원인을 체계적으로 분석하였다. 셋째, 규제개혁정책과정에서 나타나고 있는 갈등을 해결하기 위한 방안을 규명하고 합리적으로 갈등을 해결하기 위한 방안을 제시하였다. 결론적으로 신문업의 공정거래질서를 확립하기 위하여 정부규제냐, 자율규제냐와 관련하여 발생하는 갈등은 규제정책목표의 불명확성, 규제정책수단선택의 부적절성, 규제정책효과의 측정곤란, 규제주체 및 절차의 비합리성 등에 기인하였으며 이를 해결하기 위해서는 합리적인 규제정책 수단과 방법의 선택, 규제개혁위원회의 기능 및 위상 강화, 규제순응도 제고, 규제정책결정과정에의 참여 확대 등을 통하여 이루어 질 수 있으며 신문업의 정상화를 위한 제 방안을 선행적으로 실천하여야 한다.

주제어 : 갈등관리, 자율규제, 규제강화, 규제개혁, 신문고시제도

Ⅰ. 서  론

국가가 추구하는 목적을 달성하는데 있어서 시장의 결함과 시장실패라는 측면에서 정부의 역할에 대한 정당성의 근거가 있고 정부의 역할이 중요하지만 그렇다고 해서 정부라는 기제도 우리사회에서 제기되는 문제를 해결할 수 있는 완벽한 수단은 아니다. 정부의 대표성, 민주성, 배분적 효율성과 X-효율성(X-efficiency)측면에서 정부자체도 특수한 이익집단의 정책요구, 정치가 및 관료의 이익추구 성향 등으로 인해 과장되거나 왜곡되며, 정부의 활동은 독점적으로 이루어지고 지향하고자 하는 목표와 그에 대한 정의가 불명확하고 객관적인 예측이 어려운 가운데 이루어지기 때문에 대단히 비효율적일 수 있다.

이러한 시장실패가 정부활동의 정당성을 부여하였지만 정부 역시 실패현상이 나타나게 되고 정부실패(government failure)현상을 극복하기 위한 다양한 노력 중에서도 정부규제의 개혁, 특히 규제완화에 대한 논의가 이루어지고 있는 것도 정부의 비효율성을 없애고 작은 정부를 요구하는 신자유주의 사고에 기인하였다고도 할 수 있다. 1998년 규제개혁위원회가 출범한 이후 그동안 우리나라의 정부규제개혁은 정부주도의 국가발전과정에서 누적된 각종 규제를 폐지하는 등 총량적□외형적으로는 상당한 성과를 거두었으나 규제개혁이 정부주도의 규제중심적 정책체제를 혁파하고 규제를 폐지하거나 완화하는데 목표를 두고 있었기 때문에 정부와 국민, 기업 그리고 일선의 공무원들이 크게 공감하지 못한 것도 현실이다.

자율규제와 규제권한 확대간의 갈등 및 해결방안에 관한 연구

□지방정부연구□ 제8권 제4호(2004 겨울)

국가적 차원에서 해결되어야할 문제에 대하여 규제를 강화하려는 정부와 규제완화 내지는 자율규제를 요구하는 이해당사자간의 상호 상충된 기대로 인하여 해결되어야할 공공의 문제가 적절한 시기에 적절한 방법에 의하여 해결되고 있지 않으며 규제정책의 내용에 따라서는 이해관계자의 반대 내지 비협조로 정부와 규제대상집단간에 갈등과 마찰로 특정한 문제의 해결이 지연되거나 해결되지 못하고 있는 것도 현실이다.

규제정책은 정부가 존재하는 한 그 내용과 방법 그리고 적정한 수준이 무엇인가는 매우 어려운 문제이다. 정부의 규제개혁 중에서도 규제강화정책인 2001년 7월 부활된「신문업에 있어서의 불공정거래행위의 유형 및 기준」(통상적으로 신문고시라고 함)의 시행과정에서 공정거래위원회, 규제개혁위원회, 신문협회, 일반시민, 정치권 등에서 첨예한 의견대립을 보이고 있다. 이러한 의견대립의 양상들은 규제개혁과정에서 규제개혁정책을 둘러싸고 나타나는 이해당사자간의 갈등으로 표출되었다. 물론 규제정책에 대한 사회적 합의와 공감대의 형성없이 추진되는 규제개혁이 소기의 성과를 기대하기는 대단히 어려운 일이다.

특히 한국적 상황에서 언론이라는 대상은 바로 거대한 이익집단 또는 기득권 집단으로 볼 수 있다. 이러한 이해관계집단의 자율규제 요구와 규제권자인 공정거래위원회의 규제권 강화의 논리 사이에 모순과 상충의 상황이 존재하게 된다. 규제강화든 규제완화든 규제개혁정책을 추진하는 과정에서 개인간, 집단간에 잠재적이든 현재적이든 끊임없이 대립과 마찰의 사회적□심리적 상태가 존재하게 된다. 이러한 갈등을 야기하는 원인을 철저하게 분석하고 이를 합리적으로 해결하는 과정을 통하여 보다 타당하고 합리적인 규제개혁이 가능하다.

규제개혁을 통하여 달성하고자하는 목적을 보다 효과적으로 달성하기 위해서는 규제개혁이 단순히 규제의 철폐 또는 완화, 강화, 개별적 규제의 질 개선 등에만 한정되어서는 안 될 것이고 국민과 기업의 편의 및 공익증대라는 궁극적인 목표달성으로 이어질 수 있도록 성과지향적이며 규제순응을 확보할 수 있는 순응친화적 규제개혁이 이루어져야 한다(박경효□정윤수, 2001). 규제순응을 확보할 수 있는 순응친화적 규제개혁이 이루어지기 위해서는 규제자, 피규제자, 일반국민 등이 규제개혁정책 목표를 달성하는데 부합되는 행동을 할 수 있도록 규제강화와 규제완화 또는 폐지(자율규제)간의 갈등, 그리고 규제관련당사자간의 갈등과 마찰을 체계적이고 객관적으로 분석하고 이를 합리적으로 해소하는 규제개혁정책을 마련하여야 한다.

이상과 같은 관점에서 본 연구는 첫째, 규제대상집단의 자율규제논리와 규제강화를 시도하려는 규제감독기구와 이를 중립적인 입장에서 조정□총괄하는 규제개혁위원회의 역할, 그리고 일반 시민사회의 역할 등을 중심으로 규제개혁정책과정이 어떻게 이루어지고 있는가를 분석한다. 특히 규제개혁과정에서 자율규제와 규제강화간, 규제당사자간의 갈등과 그 관리에 대하여 이론적으로 체계화하여 규제개혁과정에서의 갈등양상을 분석하기 위한 분석틀을 정립한다. 둘째, 정립된 분석틀을 기초로 우리나라의 규제개혁정책 중에서 자율규제와 정부규제간의 갈등의 대표적 사례인 신문고시제도를 사례로 하여 이를 입안하고 추진하는 과정에서 나타나고 있는 규제기관과 규제대상집단 등 이해관계집단간의 갈등의 과정과 원인을 체계적으로 분석한다. 셋째, 규제개혁정책과정에서 나타나고 있는 갈등을 합리적으로 해결하기 위한 방안을 제시하고자 하는 것이 본 연구의 목적이다.

Ⅱ. 정부규제과정에서의 갈등관리와 분석틀

1. 규제개혁의 의의와 주요 측면

1) 규제개혁의 의의

정부가 존재하는 한 규제는 존재하게 마련이며 규제완화를 통하여 많은 규제가 사라지고 새로운 형태의 규제가 끊임없이 생겨나고 있는 바, 정부규제는 시대의 흐름에 따라 생성과 소멸을 되풀이하기 때문에 동태적인 관점에서 이해하여야 한다. 정부가 시장에 개입하는 타당한 이유가 있고 그 효과성이 있음에도 불구하고 정부규제도 기대와는 달리 많은 실패현상이 나타나게 된다. 이는 경제사회구조 및 상황의 변화에 따라 시장과 정부기능의 상대적 효과성이 변화하고 이에 대한 사회적 인식이 변화하기 때문에 시대적 상황변화에 따라 정부와 시장의 결합관계도 변화되어야 한다(최병선, 1996: 627).

일반적으로 정부규제란 사회적으로 바람직한 상태를 형성, 유지하기 위하여 정부가 개입하여 개인이나 기업의 행위를 일정부분 제약하는 것으로 정의(이시경, 1996: 113)할 수 있다. 이러한 정부규제는 소기의 성과를 달성하지 못하거나 상황적 여건이 변화하면 이를 폐지 또는 완화, 강화하여야 한다. 이러한 의미에서 규제개혁은 규제완화와 철폐는 물론 기존의 규제의 품질을 개선하는 것과 규제를 강화하는 것까지를 포괄하는 것이라고 할 수 있다. 규제정책은 정책이라는 구체적□행태적 차원에서 어느 정도 자율성을 갖고 수행되지만 그것은 궁극적으로 정치사회의 여러 구조적 변수들과의 역동적 교호작용 속에서 빚어지는 하나의 정치적 산물이다. 정부가 규제정책을 형성하고 집행하는 과정에 영향을 미치는 구조적 변수는 신자유주의적 국제환경, 정치문화적 유산, 국가발전의 과제와 같은 변수 뿐만아니라 대통령의 통치스타일, 기업, 관료, 일반대중, 노동조합과 같은 변수들도 포함된다(한영환□이성로, 2002: 143).

따라서 규제정책은 다양한 변수와 행위자간의 역동적 교류의 과정하에서 형성되고 집행되기 때문에 규제정책의 변화, 즉 규제개혁은 지속적으로 이루어지게 되는 현상이라고 할 수 있다. 이러한 의미에서 규제개혁이란 과거에 수행해 왔던 규제정책과 미래에 수행할 규제정책의 본질을 변경하거나 정책의 집행과정에서 채택할 수 있는 수단을 변경하기 위해 이들을 심사, 평가하는데 필요한 기법 및 절차를 변경하여 이를 실행에 옮김으로써 합리적, 효율적 그리고 민주적으로 규제정책의 목적을 달성하기 위해 취하는 일련의 정부행위(김용우, 2000: 61)이다. 이와 같이 규제개혁을 정의하면 규제개혁의 형태는 크게 규제강화와 규제완화 또는 규제폐지로 구분할 수 있다.

첫째, 규제강화는 국민의 소득 및 생활수준의 향상, 정치사회적 민주화의 진전, 산업사회의 복잡화와 다기화에 따라 그 중요성이 증대되고 있으며 삶의 질의 확보, 인간의 기본적 권리의 신장, 경제□사회적 약자의 보호와 사회적 형평성의 실현을 목적으로 하는 사회적 규제와 같은 것은 오히려 강화되어야할 규제도 있다(이계민, 2002: 55-56). 특히 사회적 규제를 적정수준으로 강화하는 것은 정치사회의 민주화를 의미하고 국민의 삶의 질을 향상시키고 개인의 기본적 권리가 보장되는 사회의 건설(최병선, 1996: 718)을 위하여 필요하다. 또한 보다 더 적정한 규제 수준과 합리적인 규제수단을 설정하기 위하여 좋은 규제, 합리적인 기준과 수단을 가진 규제를 위하여 규제강화가 요구되는 분야도 존재하게 된다. 기업 등의 사회적 책임을 확보하기 위하여 현실적으로 규제가 꼭 필요한 분야에서 규제가 제대로 이루어지지 않음으로서 정부의 규제행위 자체에 대한 부정적인 인식을 확산시키고 규제준수를 낮추는 현상을 제거하기 위해서도 필요한 분야에 대한 규제강화가 요구되는 것이다.

둘째, 전통적으로 규제개혁을 논의 할 때 통상적으로 규제완화 또는 자율규제를 의미하는 것으로 인식되고 있다. 규제개혁에서 제기되는 본질적인 문제는 규제폐지, 탈규제, 혹은 규제완화, 자율규제와 같이 규제 자체를 포기하거나 통제력을 경감하는 일과 같은 정책의 기본적 내용를 변화(김영훈, 1998: 194)시키는 일련의 과정을 규제완화라고 할 수 있다. 이러한 규제완화는 규제로 인한 막대한 경제□사회적 비용 초래, 국제경제관계의 다양화로 인한 국내 규제의 변화 필요, 규제개혁의 경제적 효과 고려, 시장기능의 회복 요청, 개인의 경제적 자유와 권리의 보장 등의 관점에서 요구되고 있다.

) 자율규제는 해당산업체에 대한 구체적인 지식을 기반으로 기준이 정해지고 이에 대한 위반여부도 같은 참여업체들에 의하여 밝혀지기 때문에 더욱 합리적인 기준과 효과적인 감시활동을 기대할 수 있으며 동료집단이 압력을 활용할 수 있고 규제준수를 당연한 것으로 체화시킬 수 있는 장점이 있다(정윤수, 2004: 334-335).

바람직한 경제사회질서를 구현하기 위해 규제는 정부가 시장에 개입하여 기업과 개인의 행위를 제약하는 것이기 때문에 이해관계집단간의 지위, 권력, 자원배분에 중대한 영향을 주며 공익목적에 따라 관련 당사자들의 행위를 통제하는 정부의 활동으로 관련집단간의 이해관계에 직접적 또는 간접적인 영향을 미친다. 이러한 관점에서 적정하고 합리적인 수준과 방법으로 규제개혁이 이루어져야 하는 바, 규제정책의 본질을 변경하는 본질적 규제개혁과 규제를 심사□평가하는 절차, 기법 등을 개혁하는 절차적 규제개혁이 이루어져야 한다.

2)규제개혁의 주요 측면

정부규제 개혁의 핵심적인 문제는 정부규제가 주로 어떤 측면에서 규제대상집단과 규제기관 사이의 갈등, 대상집단의 불응 또는 낮은 순응도 등으로 규제실패의 문제가 발생하는가라고 할 수 있다. 규제개혁의 주요 측면은 규제정책 목적의 불명확성, 정책수단 선택의 부적절성, 규제정책 효과의 불가측성, 정부규제의 주체□절차의 불합리성(최병선, 1996: 828-836)등을 어떻게 극복하고 합리적인 규제개혁을 할 것인가와 관련된다.

첫째, 정부규제는 그 목적이 명확하고 분명한가 아니면 불명확한가의 여부가 중요하다. 정부규제의 개혁과 관련하여 논의하여야할 문제로서 정부규제의 목적이 타당하고 정부규제를 통해서만이 그 정책목적을 달성할 수 있으며 보다 나은 정책수단은 존재하는지에 대하여 체계적인 검토하에서 규제개혁을 하여야 한다. 정부규제는 항상 논리적 타당성과 정당성을 주장하지만 그 주장이 올바르지 않을 수 있으며 정부규제의 정책목적이 명확하지 않으면 정부규제의 정책수단이 합리적으로 선택되기 어렵고 정부규제에 대한 평가도 제대로 이루어지기 어려우며 규제대상 집단내의 이질성에서 야기되는 경제적 효율성과 공평성 사이에 갈등이 존재하게 된다(최병선, 1996: 829). 따라서 정부규제가 타당하지 않고 불필요하거나 정부규제를 통하여 정책목적을 달성할 수 없게 되는 경우 정부규제는 개혁되어야 한다는 관점에서 정부규제의 목표는 명확하여야 한다.

둘째, 정부규제에 있어서 정부규제의 정책수단이 합리적이고 적절한가의 여부가 중요한 문제이다. 정부규제 보다는 다른 정책수단이 보다 더 타당하거나 선택된 정부규제 정책수단 이외에 보다 나은 다른 정책수단이 존재하게 되는 경우 그러한 정책수단은 바람직하지 않다. 규제를 처음 만들었을 때와 비교해서 내적□외적 환경이 변화하게 되면 규제목적을 달성하기 위하여 당초에 선택한 정책수단에 대한 철저한 분석□평가를 통하여 기존의 정책수단을 변경하거나 새로운 정책수단을 탐색□개발하여야 한다. 규제에 대한 환경변화를 고려하지 않고 규제개혁에 대한 저항을 두려워하여 규제기관이 기존의 균형을 그대로 유지하는 데에 안주하려 한다면 시장질서를 제대로 만들어 주어야 할 정부의 역할을 망각하는 것이 될 것이다(김민정, 2002: 100). 따라서 정부규제에 있어서 정책수단 선택에 부적절성이 존재하게 되는 경우 합리적인 정부규제를 위한 적절한 정책수단의 선택을 위하여 규제개혁이 이루어져야 한다.

셋째, 정부규제는 정부가 추구하는 정책목적의 달성을 위해서는 규제정책의 효과가 명확하게 측정할 수 있어야 한다. 규제정책은 특정한 개인, 기업체, 조직에 제재나 통제 및 제한을 가하는 것으로서 그들의 행동이나 재량권 행사의 자유에 제약을 수반하는 정책을 말하며 정부의 정책 중 가장 많은 영역을 차지하고 있을 뿐만아니라 불응자에게는 강제력을 행사하게 되고 관련집단들 사이에 갈등이 많이 나타나게 된다(강대창□김영수, 2004: 210). 또한 규제정책은 피규제산업 및 집단의 이질성, 개인소득의 차이, 기업규모의 차이, 지역의 차이 등에 따라 차별적 효과가 나타나기도 하고 집행하는 과정에서 당초에 의도하고 있던 효과와는 상이한 효과를 나타내기도 한다(최병선, 1996: 833-834). 이러한 관점에서 규제정책의 효과가 가시적으로 제시되어야 하고 그 효과에 대한 지속적이고 객관적인 평가가 이루어져야 한다.

넷째, 정부규제가 성공하기 위해서는 정부규제의 내용이 합리적으로 마련되고 효율적으로 추진되어야 한다. 정부규제를 누가 할 것인가와 관련하여 정부규제의 주체를 광의의 정부, 협의의 정부, 정부 중에서도 중앙정부 또는 지방정부 가운데 누가 주체가 되어야 바람직한 것인가의 문제가 제기된다. 정부규제는 많은 이해관계집단이 존재하고 그 규제의 내용에 따라 각 개인 및 집단에 미치는 영향의 강도와 내용이 상이하기 때문에 정부규제의 정책과정에서 이해관계자에게 공정한 의견진술의 기회를 부여하고 공개적인 정책결정과정을 거쳐 합의를 도출하며 공익에 최대한 부합하여야 한다(최병선, 1996: 835-836). 따라서 규제정책의 본질적 측면과 절차적 측면에서의 합리성과 효과성을 제고하기 위해서는 합리적인 주체에 의해서 규제가 이루어져야 하고 규제의 목적, 규제의 수단, 그리고 규제의 효과 등을 과학적□객관적으로 심사□분석할 수 있는 제도와 절차의 구축하에서 민주적인 정책과정과 절차를 거쳐 규제정책을 결정하고 집행하여야 한다.

2. 정부규제과정에서의 갈등관리

정부규제는 정부가 정책목적을 달성하기 위하여 경제사회적 질서를 형성하는 것이기 때문에 이해관계집단간의 지위, 권력, 자원배분에 심대한 영향을 미칠 뿐만아니라 관련집단간의 이해관계에 직접적 또는 간접적 영향을 미치게 된다. 이러한 관계로 인하여 규제기관과 규제대상집단간에 규제정책의 목적, 수단, 효과, 추진과정 등에서 갈등이 나타나게 된다.

1) 정부규제과정에서 갈등의 의의

일반적으로 개인간, 집단간, 그리고 조직과 조직간에는 잠재적이든 현재적이든 끊임없이 대립과 마찰의 사회적□심리적 상태가 존재하기 마련인 바, 정부규제의 과정에서도 규제기관과 규제대상집단간의 상호대립의 상태가 나타나게 되는데 이를 정부규제과정에서의 갈등이라고 할 수 있다. 정부규제의 과정에서 나타나는 갈등이 항상 바림직하지 않은 것은 아니고 적절한 시기에 적절한 방법에 의하여 해결되는 과정에서 보다 바람직한 규제정책을 수립할 수 있고 당사자간의 협력을 강화하는 계기를 마련해 줄 뿐만아니라 규제정책의 순응도를 제고할 수 있으나 이것이 적절한 시기에 적절한 방법에 의하여 해결□조정되지 않을 때에는 국가적으로 꼭 필요한 규제정책의 집행이 지연되어 행정의 비능률과 국민의 생활의 질을 향상시키는데 장애요인이 될 수 있다.

2) 정부규제과정에서의 갈등의 원인

정부규제과정에서 나타나는 갈등은 규제개혁의 주요측면과 연계하여 갈등의 원인을 찾을 수 있다. 첫째, 규제기관과 규제대상집단간, 규제대상집단 상호간의 갈등은 특정의 한 원인에 의하여 발생하기 보다는 다양한 원인의 결합을 통하여 발생하는 것이 일반적이다(권오철, 1996: 6-8). 규제문제는 비배재성과 비경합성을 가지는 공공재적 성격을 가지고 있으며 비용과 편익이 불일치하는 구조, 즉 규제로 인한 비용은 한 당사자에게 집중되어 있는 반면에 편익은 분산되어 있으며 다른 당사자에게 집중되어 있는 경우에 규제로 인한 갈등이 나타나게 된다. 둘째, 정부규제과정은 매우 복잡하고 다양한 상호의존구조에서 이루어지기 때문에 복잡성과 불확실성이 내포하는 문제를 줄여야 하는 바, 규제문제의 상황이 복잡하고 불확실한 상황에서는 환경적 불확실성, 인과적 불확실성, 기술적 불확실성 등으로 인하여 관련집단 상호간에 서로 상이한 해결책을 제시하게 되는 불일치 현상에 의하여 갈등의 상황이 존재하게 된다(김영평, 1991).

셋째, 규제기관은 시장이 제 기능을 하지 못할 때 이를 해결할 수 있는 적절한 대안을 탐색한 후 사회에 최대의 효과를 가져오는 대안을 선택하여야 한다(최진욱, 2002: 147). 이와 같은 관점에서 정부규제가 실패하는 원인과 관련하여 규제정책 목적이 불명확하고 정책수단의 선택이 부적절하며 규제정책의 효과의 측정이 곤란할 뿐만아니라 정부규제의 주체□절차가 불합리하거나 적절하지 않은 경우, 규제의 투명성과 일관성이 결여되는 경우 규제기관과 규제대상집단간 또는 규제대상집단 상호간에 갈등이 나타나게 된다(최병선, 1996: 828-836).

넷째, 정부규제에 있어서 핵심적 구성요소는 규제기관과 규제대상집단이라고 할 수 있는 바, 행정업무의 상당한 부분이 규제업무인 현실에서 규제기관이 규제권한을 상실하거나 축소되면 업무영역의 축소, 조직축소 등으로 이어질 것을 우려하여 가능하면 규제권한을 확대□강화하려고 하며(이용규□이성로, 2002:114-115) 피규제집단은 그동안 확보하고 있던 이익의 상실이나 축소를 우려하여 규제의 완화 또는 폐지 내지는 자율규제를 선호하게 되는 과정에서 갈등이 존재하게 된다. 규제기관은 규제의 신설 또는 완화 등의 변화에 따라 이익과 손해를 보는 집단이 생기게 되는 과정에서 규제기관과 규제대상집단간, 규제대상집단 상호간에 갈등과 마찰이 생기게 된다.

3) 정부규제과정에서의 갈등 해결방법

갈등과 관련된 많은 연구들이 갈등조정의 전략과 해결방법에 대하여 논의하고 있는 바, 갈등의 효과, 갈등의 성격, 갈등의 유형, 갈등의 참여자, 갈등해결의 가능한 전략들에 따라서 상이한 갈등해결방법이 필요하다고 주장하고 있다(Lan, 1997: 27-33). 규제문제를 둘러싼 갈등의 해결방법으로 Gladwin(1987)은 법률제정, 공청회, 투표 등 공공기관의 개입에 의한 공적해결기제, 알선, 조정, 중재 등 제3자에 의한 해결기제와 협상, 타협, 협력적 문제해결 등 당사자들간의 자율적 해결기제로 나눌 수 있으며 갈등의 주체에 따라 협상 등 당사자에 의한 방법과 사법부 등 제3자에 의한 방법 그리고 해결하는 시기에 따라 사전적 해결방법과 사후적 해결방법으로 나눌 수 있다.

) March와 Simon(1958)은 갈등의 해결방안을 비개입적 해결방안과 개입적 해결방안으로 나누고 비개입적 해결방안으로 문제해결(problem solving), 설득(persuation), 협상(bargaining), 정치(politics), 개입적 해결방법으로는 무마(smoothing), 강압(repressing), 관심전환(detracting)을 들고 있다. Thompson(1958)은 공동결정의 필요성이 많을수록 비분석적 해결방법인 협상, 정치, 타협, 영감을 사용하는 경향이 있고 필요성이 작을수록 문제해결, 설득, 계산, 판단 등 분석적 해결방법을 사용하는 경향을 보인다. Bingham(1986)은 대안적 분쟁해결방법(alternative dispute resolution: ADR)을 유형화하면서 중요한 개념으로 합의 구축, 연합 문제해결, 그리고 협상을 제시하고 있다. Lan(1997)은 공동목표성취, 합의구축, 합동문제해결, 협상, 정보조정, 중재, 갈등확대, 갈등억제 등의 다양한 전략들이 복합적으로 사용되어야 한다(최대용, 2003: 66-68).

첫째, 정부규제와 관련하여 갈등을 해결하는 방법으로서 갈등당사자에 의한 해결방법과 제3자에 의한 해결방법이 있다. 갈등해결방법으로서의 협상이란 갈등당사자가 자신들의 가치와 이해를 반영시키고 당사자 모두를 만족시키는 갈등해소(conflict resolution)에 도달하기 위하여 서로 의사를 주고받는 과정을 의미한다. 특히 정부규제와 관련하여 갈등을 해결하기 위해서는 당사자간의 토론과정을 통하여 자신의 입장을 상대방이 받아들이도록 설득시켜야 하는데 이러한 토론과정은 민주적이어야 하며, 합리적인 절차를 거쳐야 한다(최대용, 2003: 69). 제3자에 의한 갈등해결방법은 소송에 의한 방법, 대체적 분쟁해결수단에 의한 방법, 중재에 의한 방법 등이 있다. 갈등해결수단으로서 중재란 갈등당사자간의 협상과정에 제3자가 개입하여 갈등당사자간의 협상과정을 돕거나 협상과정에서의 문제점을 감소 또는 제거시킴으로써 갈등해소를 용이하게 해주기 위한 과정을 의미하며 갈등당사자간의 직접적인 협상을 용이하게 해주는 촉매제로서의 역할 뿐만아니라 갈등당사자들로 하여금 특정한 결과나 해결책을 받아들이도록 하는 행위까지 포함된다(안광일, 1994: 223-226).

대체적 분쟁해결방법(ADR: alternative dispute resolution)이란 중립적인 제3자로 하여금 법원의 소송절차에 의하지 않고 최종적으로 해결하도록 하는 방법을 말한다. 이는 법원 등에서 해결하는데 미치지 못하거나 또는 해결할 수 없는 문제까지를 포함한 분쟁해결을 위하여 또한 사법행정의 부담을 덜어주기 위하여 더 선호하는 방법이라는 보조적 개념이고, 다른 하나는 사법제도의 진부성을 탈피하고 다원적인 현대사회에 알맞는 해결제도를 창안□주도하는 방법이라고 할 수 있다(Frank P. Grad, 1989: 157-185).

둘째, 정부규제과정에서 갈등을 해결하는 시기에 따라 사전적 해결방법과 사후적 해결방법으로 나눌 수 있으며 사전적 해결방법은 갈등이 구체화되어 그 해결의 실마리를 찾지 못할 국면까지 진전되기 전에 해결하는 방법이고, 사후적 해결방법이란 갈등이 구체화되어 이것을 방치하였을 경우 국가 전체적으로나 지역사회를 위하여 꼭 필요한 규제정책이 효과적으로 집행되지 못하거나 잘못된 규제정책으로 인하여 경제적, 사회적으로 그 손실이 명백하여 혼란의 상태에 다다른 시점에서 이를 해결하는 방법이다. 정부규제와 관련하여 갈등을 해결하는 방법 중에서 무엇보다 중요한 것은 갈등의 발생을 사전에 예방하거나 그것이 해결 곤란한 상황이나 정책의 지연 등이 발생하기 전에 갈등을 조정하는 것이 바람직하다.

3. 분석을 위한 주요 구성요소와 분석틀

정부규제정책과정에서 나타는 갈등을 분석하고 그 해결방안을 제시하고 특정한 규제정책과정에서 나타나는 갈등을 분석□평가하기 위한 평가기준이나 평가요소의 설정이 필요하다. 이는 정부규제정책의 제도적□운영적 측면에서 이에 영향을 미치면서 이와 관련된 주요 쟁점들을 함축하고 있어야 한다. 앞에서 정부규제정책과정에서 갈등관리에 대한 국내□외의 연구결과를 기초로 관련 구성요소들을 분석한 것을 토대로 본 연구에서 분석하고자하는 분석의 주요 구성요소와 분석틀을 요약하면 다음과 같다.

첫째, 규제정책은 그 내용과 유형에 따라 그리고 처해있는 여건과 상황 등 상이한 환경에 따라 그 정책을 둘러싸고 제기되는 쟁점 등이 다르게 나타나고 상이한 규제문제를 야기한다. 따라서 특정한 규제정책을 둘러싸고 있는 환경과 쟁점 등 규제문제가 무엇인가에 따라 당사자간 갈등의 양상은 상이하다고 할 수 있다. 둘째, 정부규제정책과정에서 갈등을 분석하는데 있어서 갈등당사자의 특성과 행태, 그리고 갈등당사자가 누가인가가 갈등의 양상을 결정하는데 중요한 요소이다. 규제정책과 관련하여 갈등의 당사자는 규제기관, 규제대상집단 등이다.

<그림 1> 연구의 분석틀

셋째, 정부규제정책과정에서 나타나는 갈등은 적절한 시점에서 합리적인 방법에 의하여 해결되어야 한다. 특정한 규제정책과 관련하여 필연적으로 나타나게 되는 갈등을 어느 시점에서 어떠한 방법에 의하여 해결하는가를 분석하여야 한다. 넷째, 정부규제정책을 수립하고 집행하는 과정에서 규제정책 목적의 명확성, 정책수단 선택의 적정성, 규제정책 효과의 측정가능성, 규제 주체□절차의 합리성 여부 등에 의하여 갈등이 발생한다. 다섯째, 정부규제정책과정에서 나타나는 갈등을 해결하는 과정을 통하여 규제개혁, 즉 규제강화, 규제완화 또는 자율규제 등으로 이루어지는 규제개혁에 대하여 규제대상집단이 이를 순응 또는 불응하게 된다. 이상에서 논의한 것을 토대로 본 연구의 분석틀을 그림으로 요약하면 <그림 1>과 같다.

Ⅲ. 자율규제와 규제강화간 갈등의 분석·평가

1.분석사례의 개요 및 쟁점

1) 분석사례의 개요

자율규제와 규제강화사이의 첨예한 갈등과 마찰이 존재하고 있는 대표적인 사례가 신문시장의 정상화와 관련하여 정부, 신문기업, 시민단체, 학계 등 사이에 나타나고 있는 갈등이라고 할 수 있다. 신문이 정부의 운영에 대한 비판과 견제기능, 바람직한 여론형성 등을 통하여 국가발전에 있어 지대한 공헌을 해오고 있는 것은 누구도 부인할 수 없는 일이다. 그러나 우리나라 언론의 일방적 독과점에 따른 폐해도 수없이 지적되어 왔다. 소유세습의 문제점으로부터 여론지배와 왜곡의 심화 뿐만아니라 시장지배를 위한 불공정하고 불법적인 행위에 이르기 까지 진정한 국민의 언론자유에 대한 침해사례들이 존재한다고 시민단체 등에 의하여 비판받고 있는 것도 사실이다. 신문시장을 둘러싼 규제문제와 관련하여 특히 문제가 되는 것은 신문시장은 다른 시장과는 상이한 특징을 가지고 있다(이민창, 2003: 238-239). 신문시장의 주요특징은 첫째, 시장가치가 가격에 제대로 반영되지 않는 재화이다. 일반적으로 재화의 가치는 시장에서 가격에 의하여 결정되고 반영되지만 신문이라는 상품은 신문에 실려 있는 정보와 지식 등 물리적 형체로 나타내기 어려운 상품이고, 규모의 경제가 작용하며 상품의 차별성이 부족하기 때문에 신문은 적어도 우리나라의 시장에서는 재화의 생산원가나 사용 혹은 교환가치를 반영하는 가격이 형성되지 않는다.

) 신문은 신문을 읽어보기 전까지는 그 신문의 가치를 평가하기 어렵기 때문에 평판이나 이미지가 중요한 가격결정요소로 작용하며 독자가 한번 적응된 신문을 바꾸기 어렵다는 특성이 발생하여 다른 신문이 시장에 진입하기가 어렵다. 신문시장은 규모의 경제가 작용하여 초기 생산비용에 비해 다량생산에 들어가는 비용이 매우 적어 구독료를 매우 낮게 책정하고 광고수입 등으로 시장을 형성하는 것으로 나타난다. 우리나라 신문에서 제공되는 정보는 신문의 종류와 유형에 관계없이 상당히 유사한 정보를 제공하기 때문에 신문시장이 상품의 차별성이나 독자층의 다양화를 위한 노력을 덜하게 된다(이민창, 2003: 238).

둘째, 신문시장은 독특한 구조와 다양한 행위자가 존재한다. 시장에서 판매되는 재화로서 신문이 가지는 특성은 신문시장의 구조에 반영되어 정치시장, 판매시장, 광고시장을 형성한다. 신문의 정치시장은 여론의 형성과 제공이라는 기능을 통해 신문과 정부 혹은 권력층의 매체거래가 발생하는 시장이며 이 시장의 주요 행위자는 신문경영자, 정부 혹은 정치가(권력집단)이다. 신문자체가 판매되는 판매시장에서는 구독자와 신문사간에 신문매체를 거래하는 시장과 신문사 본사와 구독자에게 신문을 직접 보급하는 보급소 시장이 존재한다. 이 시장에서는 소비자(구독자), 신문경영자, 일선 신문보급소가 주된 행위자이며 이들은 가격 메커니즘이 제대로 작동하지 않는 시장에서 거래행위를 해야 하는 가장 왜곡된 행위자들이다. 광고시장은 신문사와 광고주간에 형성되는 시장으로서 광고가 주된 수입원인 신문사는 광고의 유치를 위해 판매시장을 왜곡할 유인이 발생한다. 이 시장의 주된 행위자인 광고주와 신문사간에는 비공식적인 거래관행에 의하여 관계를 형성하게 되기 때문에 광고가격과 광고시장에서의 거래행위는 왜곡될 가능성이 매우 크다(이민창, 2003: 239).

이와 같은 특징을 가지고 있는 신문시장은 □신문업에 있어서의 불공정거래행위의 유형 및 기준□인 신문고시가 시행되지 않았던 1996년 이전에는 각 신문사들이 신문의 독자를 늘리기 위해 경쟁적으로 경품류를 제공하거나 무가지를 끼워넣거나 강제투입을 하는 등 과당경쟁행위가 극심하였다. 이에 정부는 1997년부터 신문업계의 불공정거래를 막기 위하여 신문고시를 시행하게 되었다. 이러한 측면에서 신문시장의 정상화를 위하여 신문업계가 자율적 규제를 하여야 하는가, 아니면 정부가 규제를 해야 하는가에 대하여 정부와 신문업계간의 갈등의 과정속에서 1997년부터 도입되어 시행되었다. 신문고시제도가 1999년에 신문업계의 자율규제를 유도하고 규제개혁 차원에서 폐지됐고 2001년 7월에 다시 이 제도가 부활됐다. 부활된 신문고시는 신문협회로 하여금 자율규제토록 하였는 바, 신문협회의 자율적□신문공정경쟁규약□으로 대체돼 실시됐다. 2003년 5월에 신문시장의 불공정 거래행위에 대한 규제와 관련하여 신문협회의 자율적 규제에 맡길 수 없다는 관점에서 공정거래위원회가 직접 규제하도록 전환하여 정부규제를 강화하였다.

2) 분석사례의 쟁점

신문시장의 정상화와 관련하여 신문고시제도를 둘러싸고 제기되어 오고 있는 주요 쟁점을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 시문시장을 정상화하는 데 정부가 직접 규제할 것인가?, 아니면 신문업계(신문협회)가 자율적으로 규제할 것인가? 하는 문제이다. 신문시장은 원천적으로 자율규제의 한계를 가지고 있고 자율규제를 통하여 소기의 성과를 달성하기 어려운 현실을 반영하여 정부가 규제를 하여야 하고 더욱 강화해야한다는 시각과 신문시장에 대하여 정부가 관여하고 규제하는 것은 언론의 자유를 침해할 가능성이 크기 때문에 자율규제가 바람직하다는 시각사이에 첨예한 대립이 존재하고 있다.

둘째, 정부규제든 자율규제든 무가지한도, 강제투입기간, 경품한도 등 규제내용과 관련한 갈등의 문제이다. 신문고시의 주요내용과 관련하여 불공정거래행위(부당한 고객유인, 거래상 지위남용, 차별적 취급, 거래강제, 배타조건부거래, 거래거절, 신문광고 관련 불공정 행위), 시장지배적 남용행위(가격남용, 경쟁사업자배제, 사업활동방해)의 범위와 수준과 관련하여 대립과 갈등이 나타나고 있다. □신문업에 있어서의 불공정거래행위 및 시장지배적 지위남용행위의 유형과 기준□을 의미하는 신문고시제도와 관련한 그동안의 논의 과정과 쟁점사항을 요약하면 다음 <표1 >과 같다.

신문고시의 시행과정에서 관련집단간의 주장과 입장을 순서대로 살펴보면 다음과 같다. 1996년 7월 18일 신문에 관한 공정거래위원회의 고시를 시행하고 신문협회로 하여금 자율경쟁규약을 제정하도록 유도하여 무가지 발행부수를 구독료를 받는 유가지 부수의 20） 이내, 과도한 경품과 신문사 사원판매(부수확장캠페인)의 금지, 계열사간 광고수주 및 광고수수료 문제를 포함한 부당내부거래 등의 문제 검토, 한국신문협회가 무가지 배포와 부당경품 제공행위를 규제하는 자율경쟁규약을 만들어 시행하도록 하였다.

<표 1> 신문고시 관련 주요 진행과정

년월일	주 요 내 용
1997.1-1998 말	- 신문고시 제정, 운영
1999.1	- 규제개혁위원회 권고로 신문고시 폐지, 신문업계의 자율에 맡김
2001.3.1	- 신문고시부활 계획발표
2001.4.14	- 규제개혁위원회 전체회의에서 시행일자를 7.1일로 연기, 무가지비율 20%□10%로 조정, 신문고시 제11조 자율규제 조항삽입
2001.4.14	- 헌법소원제기 결정
2001.5.24	- 신문고시 관련 타율규제강요에 반발, 신문공정심의위원 전원 사퇴
2001.6.20	- 공정거래위원회 신문고시안 최종 확정
2001.7.1	- 신문고시 시행, 신문협회가 신문고시에 따른 자율규제안을 만들어 시행
2001.9.5	- 신문협회 신문공정경쟁규약 제정 시행
2003.5.2	- 규제개혁위원회 신문고시 개정안 최종 확정, 신문협회에 자율적 규제단서조항 폐지, 공정거래위원회가 직접 규제

1996년 7월 24일 신문과당경쟁을 방지하기 위해 정부는 자율경쟁규약, 신문고시 병행 시행, 신문협회는 8월말까지 무가지의 개념과 유가지에 대한 비율, 경품한도, 구독료 할인, 신문 강제투입 자제 등의 내용을 구체적으로 명시한 자율경쟁규약안을 만들고 공청회 개최와 공정위 승인절차를 거쳐 10월께부터 시행하도록 방침을 정하였다. 1996년 8월 17일 공정거래위원회는 신문판매경쟁규약안에 위약금제도 등을 도입하도록 요청하여 한국신문협회가 작성한「신문판매자율경쟁규약안」초안을 검토하고 무가지 제공기간 1개월, 자율규약 위반 신문사 위약금 부과, 소비자보호 및 피해보상기구 설치□운영 등을 요청하였다.

1997년 7월 1일 경품금지와 무가지를 유가지의 20%내에서 배포 허용, 무가지 제공기간 2개월이내, 강제투입 허용기간 7일, 신문협회가 자율규약을 제정 시행할 경우 우선 존중 등을 주요골자로 하는 신문고시를 시행하였다. 1999년 1월 신문업계의 자율규제를 유도한다는 관점에서 신문고시제도를 규제개혁위원회의 권고에 따라 폐지하였다. 다시 2001년 2월 28일 무가지 10%이내, 신문강제투입 3일이내 등을 골자로 신문고시 부활계획을 발표한 후 신문시장의 정상화를 위해서는 과거의 신문고시의 내용을 보완 강화하고자 하는 정부와 신문고시를 부활하려는 것은 규제완화라는 정부의 기본 정책기조에 정면으로 배치되는 것이라는 신문협회의 주장이 첨예하게 대립하였다.

2001년 7월 1일 규제개혁위원회는 당초 전면적인 타율규제 체제로 가려던 공정위의 고시안을 바꿔 우선 신문협회가 신문고시에 따른 자율규약을 만들어 시행할 경우 1차적으로 고시의 집행과 처리를 신문협회에 맡기되, 이것이 제대로 안될 경우 공정위가 개입할 수 있도록 확정하여 시행하게 되었다. 이에 따라 2001년 7월 11일에는 공정위가 15개 언론사의 부당내부거래행위에 대한 과징금 처분을 하였고 2001년 9월 신문협회는 신문공정경쟁규약을 제정하여 시행하였다.

그러나 신문협회의 자율적 규제가 제대로 작동하지 않은 채 경품, 무가지살포 등 불공정행위가 지속적으로 나타나게 되었고(정연구, 2003: 15-21) 2002년 7월 18일에는 신문고시의 위헌여부에 대하여 제기된 헌법소원에 대하여 □신문고시 제3조 1항 2호는 자유로운 기업활동과 소비자보호는 물론 경쟁사업자나 일반소비자의 이익을 부당하게 침해하는 행위를 규제할 것을 위임한 공정거래법에 위반하지 않으며, 침해되는 사익에 비해 공익이 크다□는 취지로 전원일치로 합헌결정을 내렸다. 이러한 가운데 2001년 신문고시가 시행된 이후 하반기에 신문협회의 자율규약을 어겨 위약금이 부과된 불공정 행위건수가 월 평균 94건이었으나 한 해 뒤인 2002년 하반기에는 3.8배인 361건으로 급증했으며 고가경품 때문에 위약금을 물린 건수는 64건에서 345건으로 5.4배나 늘어나게 되었다(김광원, 2003: 22-25).

) 2002년 5월 30일부터 6월 4일까지 전국 8개도시의 6개 중앙일간지와 5개 지방일간지 지국 295곳을 대상으로 주간 미디어오늘과 민주언론운동시민연합이 조사한 신문고시 이행실태를 보면 경품제공 현황은 50%이상 중앙일보, 조선일보, 동아일보, 경향신문, 한국일보, 부산일보이고 50%미만은 한겨례, 매일신문, 경인일보이며 광주일보, 대전신문은 전혀없었다. 무가지 3개월이상 제공 신문은 전 신문이 50%이상 이었다(송인근, 2002: 74-77).

이와 같은 상황에서 규제개혁위원회는 2003년 5월 신문시장의 불공정 거래행위에 대한 규제와 관련하여 신문시장을 더 이상 신문협회의 자율에 더 이상 맡겨 둘 수 없다는 판단에 따라 신문협회의 자율규제 전이라도 정부가 직접 규제와 제재를 할 수 있도록 신문고시 제11조를 개정하여 5월 27일부터 시행하였다. 정부는 신문고시 시행 1주년을 맞이하여 2004년 5월 신문고시 위반이 일정 정도 누적되면 지국은 물론 신문사 본사도 조사해 검찰에 고발하고 대규모 직권조사를 지속적으로 수행하며 신문고시 위반행위 신고시 포상금을 지급하는 방안 등 신문시장 종합대책을 발표하여 갈등의 깊이가 높아가고 있다.

) 새로이 발효된 신문고시에 따라 공정거래위원회는 2003년 9월 30일 신문고시를 위반해 한도를 넘는 경품과 무가지를 제공하거나 끼워팔기를 한 5개 신문사 지국에 대하여 시정명령을 하였으며 2004년 5월 12일에는 전국 신문시장의 불공정행위에 대하여 직권조사하여 일부 신문사 지국에 대하여 과징금을 부과하였다.

2. 자율규제와 규제강화간 갈등원인에 대한 분석

자율규제와 규제강화간의 갈등을 분석하는데 있어서 갈등의 발생원인, 갈등해결의 과정, 방법과 절차 그리고 그러한 과정에서 발생한 문제점은 무엇인가 등이 분석의 주요내용이 된다. 먼저 자율규제와 규제강화간의 갈등은 관련당사자간에 다양한 원인에 의하여 발생하게 되고 구체적으로 어떠한 원인에 의하여 발생하는가를 규명하기위해서는 특정한 사례를 분석한 후 갈등의 원인을 도출해낼 수도 있고 또한 선험적□이론적 측면에서 도출해낼 수 있으나 본 연구에서는 이론적으로 도출된 원인인 규제정책 목적, 규제정책수단, 규제정책의 효과, 규제정책의 주체□절차 등의 측면에서 갈등이 발생한다는 차원에서 신문고시제도 사례를 대상으로 분석하고자 한다.

1) 규제정책 목적의 불명확성

특정한 규제정책을 통하여 달성하고자하는 목적이 명확하지 못하고 규제 관련 당사자간에 규제정책의 목적에 대하여 공유된 인식을 가지지 못할 때 갈등이 발생하게 된다. 신문고시제도는 신문을 발행 또는 판매하는 사업인 신문업에 있어서「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」제23조(불공정거래행위의 금지)제1항의 규정에 해당되거나 동법 제3조의2(시장지배적 지위의 남용행위)제1항의 규정에 해당되어 금지되는 불공정거래행위 및 시장지배적 지위남용행위의 유형 및 기준을 정하여 법집행의 일관성과 객관성을 제고하고 신문업 사업자의 법위반행위를 예방함과 동시에 당해 사업자단체 등의 자율적인 법준수활동을 지원하여 신문업 시장의 공정한 거래질서를 도모하고자 하는 목적을 제시하고 있다(신문업에 있어서의 불공정거래행위 및 시장지배적 지위남용행위의 유형 및 기준 제1조).

) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제23조1항은 부당하게 거래를 거절하거나 거래의 상대방을 차별하여 취급하는 행위, 부당하게 경쟁자를 배제하는 행위, 부당하게 경쟁자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하거나 강제하는 행위, 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위, 거래의 상대방의 사업활동을 부당하게 구속하는 조건으로 거래하거나 다른 사업자의 사업활동을 방해하는 행위, 부당하게 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 가지급금□대여금□인력□부동산□유가증권□무체재산권 등을 제공하거나 현저히 유리한 조건으로 거래하여 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위, 기타 공정거래를 저해할 우려가 있는 행위 등을 사업자는 해서는 안된다. 동법제3조의2 제1항은 상품의 가격이나 용역의 대가를 부당하게 결정□유지 또는 변경하는 행위, 상품의 판매 또는 용역의 제공을 부당하게 조절하는 행위, 다른 사업자의 사업활동을 부당하게 방해하는 행위, 새로운 경쟁사업자의 참가를 부당하게 방해하는 행위, 부당하게 경쟁사업자를 배제하기 위하여 거래하거나 소비자의 이익을 현저히 저해할 우려가 잇는 행위 등을 시장지배적 지위자는 하여서는 안된다.

신문고시제도를 통하여 신문업 시장에 규제를 하고자 하는 목적이 신문시장의 공정거래질서를 확립하고자 하는데 있다. 이에 대하여 신문업계에서는 신문시장의 공정거래질서 확립이라는 공식적 목표와는 달리 언론의 자유를 침해하여 언론의 비판적 기능을 훼손시켜 정부에 우호적인 신문시장 도모를 목적으로 하고 있다고 판단하고 있다. 규제정책의 목적이 불명확하거나 목표의 타당성과 정당성을 가지지 못할 때, 그리고 목표에 대한 당사자의 공유정도가 낮게 되면 갈등이 존재하게 된다는 관점에서 신문고시제도를 통하여 달성하고자 하는 목표는 명확하고 타당하지만 이해당사자간에 공유의 정도가 낮은 것으로 판단된다.

2) 정책수단 선택의 부적절성

자율규제와 규제강화와 관련하여 이해관계자간의 갈등이 나타나게 되는 원인 중의 하나로서 정부규제 보다는 다른 정책수단이 보다 합당하거나 정부규제 정책수단 가운데 보다 나은 정책수단이 있음에도 불구하고 비효율적이고 공평성에 문제를 야기시키는 정책수단을 사용하게 되는 경우에 갈등이 발생하게 된다. 정부는 신문시장의 공정한 거래질서 확립을 위하여 불공정거래행위와 시장지배적 지위남용행위의 유형과 기준을 정하고 이를 준수하고 있는지를 조사하고 제재수단을 채택하고 있다. 신문고시에서 제시하고 있는 다양한 불공정거래행위나 시장지배적 지위남용행위 중에서도 핵심은 무가지와 경품에 대한 제한을 하고 이를 위반하는 경우 제재를 가하고자 한 것이다. 이는 신문고시 개정배경과 관련하여 무가지와 경품이 만연된 신문시장, 신문협회의 자율규제의 한계, 공정거래위원회의 과징금 철회 결정, 시민단체의 공정위 직접개입요구(최민희, 2003: 5-9) 등을 들고 있으나 무가지와 경품의 제한을 통하여 신문시장의 정상화 내지는 공정거래질서를 유지하고자 하였다.

신문시장의 정상화 내지는 공정거래질서를 확립하기 위해서는 신문광고의 적정화, 판매부수 공사의 정교화□다각화, 공정거래위원회 조사의 활성화, 판매점주들의 신문사 협상력 강화, 수용자단체의 소비자보호기능 강화, 신문지대의 현실화(정연구, 2001: 5-9)등이 주장되고 있는 바와 같이 다양한 수단과 방법이 있다. 신문시장의 공정거래질서를 확립하기 위해서 무가지와 경품 등을 중심으로 제한하는 정부규제가 최선은 아니라고 판단된다. 신문시장이 정상화되고 공정경쟁이 이루어지기 위해서는 신문시장에 있어서 판매부문에 공정경쟁이 이루어지기 위해서는 광고시장이 정상화되어야한다. 그리고 신문시장에 있어서 공정경쟁이 이루어지기 위해서는 신문사별 판매부수에 대한 정확한 조사가 선행되어야 하기 때문에 판매부수공사 활동의 정교화가 이루어져야 한다. 이 수단을 통하여 소기의 목적을 효과적으로 달성하기 위해서는 공정거래위원회의 철저한 조사가 이루어 져야 한다. 또한 신문사와 판매점주사이의 대등한 관계의 형성과신문시장에 대한 소비자보호활동이 광범위하고 철저하게 이루어질 때 신문시장에 있어서 공정거래가 가능하다. 이처럼 신문시장에 있어서 공정거래를 확립하기 위한 다양한 수단과 방법이 존재하고 있는 가운데 경품과 무가지 제한을 중심으로 하는 정부규제에 대하여 신문협회 등 당사자들은 이 방법과 수단외에 앞에서 열거한 다른 수단이 신문시장의 공정경쟁과 정상화를 위해서 더욱 타당하고 바람직하다는 주장을 하고 있어 이해관계자사이에 갈등이 존재하고 있다.

3) 규제정책 효과의 측정곤란

정부규제정책은 행정의 특성으로 인하여 신공공관리의 측면에서 가장 우선적으로 추구하는 효율성 뿐만아니라 형평성, 공정성, 민주성, 절차적 합법성, 행정에 대한 통제 등 다양한 가치를 추구하기 때문에(양기용, 2004: 246)특정한 정부규제정책의 효과를 종합적으로 측정하기가 매우 어렵다. 또한 정부규제는 피규제산업 및 집단의 이질성에 따라 각각에 대해 차별적 효과(differential effect)를 발생시키며 동일한 정부규제로 인한 경제적 비용과 편익이 개인소득의 차이, 기업규모의 차이, 지역의 차이 등에 따라 다르게 나타나기 때문에(최병선, 1996: 833) 정부규제강화 또는 자율규제로 인한 효과를 정확하게 측정하기 어려운 경우에 규제를 강화할 것인가와 규제완화내지는 자율규제를 할 것인가 사이에 갈등이 존재하게 된다.

신문고시는 크게 나누면 신문판매관련, 신문광고관련, 계열사간 지원관련 불공정거래행위, 시장지배적 지위남용행위의 금지 등으로 나눌 수 있는데 신문판매관련은 부당한 고객 유인행위, 거래강제행위 등 신문사가 판매와 관련하여 부당한 거래행위를 하지 못하게 하는 것이고, 신문광고 관련은 신문사가 광고와 관련하여 거래강제행위, 광고주를 오인하게 하는 행위 등을 규정하고 있고, 시장지배적 지위남용행위의 금지는 가격남용행위, 사업활동 방해행위 등을 규정하고 있다(임동욱, 2001: 170).

이러한 규제와 관련하여 신문시장의 공정거래질서를 확립하였는가를 측정하는데 있어서 위반행위 건수와 과징금 부과액 등을 중심으로 측정할 수는 있으나 정확한 효과를 명확하게 측정하는 것이 어렵고 또한 정부규제강화로 인한 효과와 자율규제로 인한 효과를 객관적이고 명확하게 비교 평가한다는 것도 상당히 어려운 일이다. 신문시장의 공정거래질서를 확립하기 위하여 자율규제를 시행했을 때에도 경품제공, 무가지 제공, 강제투입 위반건수는 늘어나고 있고 그에 대한 처리도 처리건수의 89%가 자율적 시정권고이며 위약금 부과는 미미한 실정이고 위반건수도 대부분 소위 3대 메이저신문이 차지하고는 있다(이민창, 2003: 247). 자율규제 기간 중 위반건수는 경품제공 1998년 157건, 1999년 196건, 200년 216건, 무가지 제공 1999년 98건, 2000년 289, 강제투입 1998년 1,567건, 1999년 3,290건, 2000년 1,427건(임동욱, 2001: 163) 등이며 신문협회의 집계에 의하면 2001년 자율규약을 어겨 위약금을 부과한 건수는 월 평균 60~70건, 2002년 위약금 부과건수는 월평균 250~300건이다(최민희, 2003: 7).

이것은 신고된 것만을 대상으로 한 것이기 때문에 실제 위반건수는 더 많을 것으로 판단되고 이를 정확히 파악한다는 것은 매우 어렵고 자율규제와 정부규제의 효과를 측정하기도 어렵다. 공정거래위원회는 2004년 5월 12일부터 7월 3일까지 8개 신문사 전국 211개 신문지국을 대상으로 실시한 신문판매시장 직권실태조사 결과 211개 지국 중 신문판매고시에 위반한 것으로 인정된 지국은 175개 지국(82.9%)으로 법위반 지국에 대해서는 지국의 규모 및 위반행위의 중대성 정도에 따라 47개 지국에 대하여 과징금 및 시정명령을 부과하였으며(총 180,700천원), 38개 지국에 시정명령과 84개 지국에 대하여 경고조치하였다(공정거래위원회 2004년 11월 22일 보도자료). 특정한 정책문제를 올바로 이해하고 문제해결에 필요한 대안의 선택을 위하여 정책영향평가 및 효과평가를 다양한 방법을 통하여 하지만(노화준, 1999: 326-345) 자율규제의 효과와 정부규제의 효과를 각각 측정하는 것도 어려울 뿐만아니라 비교론적 관점에서 측정한다는 것은 매우 어려운 일이다. 따라서 신문시장의 정상화, 공정거래질서를 확립하기 위하여 자율규제와 정부규제 중 어느 수단이 더욱 효과적인지를 정확히 측정하기가 어려운 관계로 인하여 갈등이 발생하고 있다.

4) 규제주체 및 절차의 비합리성

신문시장의 공정거래질서를 확립하기 위하여 규제의 주체가 누구인가, 그리고 그러한 규제가 합리적이고 공정한 과정과 절차를 통하여 이루어지는가에 대하여 합의가 이루어지지 않고 타당성과 정당성에 문제가 존재하게 되면 규제와 관련된 이해관계자간에 갈등이 존재하게 된다. 자유로운 시장질서에 정부가 규제하는 경우에도 중앙정부냐 아니면 지방정부냐의 문제가 발생하며 자율규제는 관련업에 종사하는 사람들이 형성한 기구나 조직을 통하여 스스로 규제하자는 것이다.

신문시장에 있어서 공정거래질서를 확립하는데 정부규제는 공정거래위원회를 통하여 그리고 자율규제는 한국신문협회를 통하여 규제를 하였다. 공정거래위원회는 공정거래관련 다양한 분야의 업무를 수행하는 역할을 수행하기 때문에 신문고시운영에 있어서 선별규제를 할 수 밖에 없을 것이며 이에 따라 편파, 표적규제 시비는 물론 신문사경영에 까지 정부가 간접적으로 영향을 행사할 것이라는 주장도 있다(한국일보 2003.5.3). 또한 한국신문협회를 통한 자율규제도 그 처리의 온정주의로 인하여 엄격성을 상실하게 된다는 비판이 제기되고 있다. 공정거래위원회를 통한 정부규제든 한국신문협회를 통한 자율규제든 규제주체가 비합리적이고 각각의 규제절차가 합리적으로 이루어지지 못한 가운데 이해관계자사이에 갈등이 존재하였다.

) 공정거래위원회는 국무총리 소속의 장관급 중앙행정기관이자 합의제 준사법기관으로서 경쟁정책을 수립, 운영하며 공정거래관련 사건을 심결□처리하는 역할을 하며 의사결정기구인 위원회와 실무기구인 사무처로 구성되어 있다. 위원회는 위원장, 1명의 부위원장, 3명의 상임위원 그리고 4명의 비상임위원 등 9명으로 이루어져 있으며 사무처는 1급 사무처장하에 기획관리관, 심판관리관의 2개 관리관, 정책국, 독점국, 경쟁국, 소비자보호국, 하도급국, 조사국 등 6개국과 4개의 지방사무소로 구성되어 총정원은 438명이다.

3. 자율규제와 규제권한 강화간의 갈등해결 과정에 대한 분석

규제문제를 둘러싼 갈등을 해결하는 방법은 매우 다양하지만 신문고시를 둘러싼 자율규제와 정부규제와 관련한 갈등을 해결하고자하는 과정과 방법을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 정부와 한국신문협회 등 신문업계는 각자 일방적 주장을 하였다. 신문시장의 공정거래질서의 확립과 관련하여 공정거래위원회 등 정부는 신문판매, 신문광고, 계열사간 관련 불공정거래행위, 시장지배적 지위남용행위 등에 대하여 한국신문협회와 신문사들이 자율적인 규제가 거의 이루어지고 있지 않은 가운데 무가지, 경품제공 등 불공정거래행위가 지속적으로 나타나기 때문에 정부가 규제를 해야 한다고 주장하였다. 즉, 신문고시폐지후 업계의 자율적인 불공정거래 시정제도의 성과 미흡, 신문시장의 왜곡의 누적□심화로 각종 폐해 증가, 신문사의 불공정거래에 따른 국민경제적 낭비, 신문시장에 대한 정부개입요구가 비등하고 있기 때문에 신문시장에 대한 정부규제가 필요하다는 주장이다.

한국신문협회 등에서는 협회 회원사들의 자성과 노력에 의해 시장질서가 정착단계에 있고 언론의 독립성과 자유로운 시장경쟁체제를 위해 법적 규제는 최소화되어야하고 정부규제가 근본적인 해결책이 되지못하고, 신문시장에 대한 정부규제가 신문들의 위축을 부르고 그 결과 비판기능이 위축될 것이며 정부가 자의적으로 불법행위 여부를 판단할 수밖에 없고 특정언론이 표적이 될 수 있다는 등 신문시장에 대한 정부규제는 언론의 자유를 침해하는 것이라고 주장하는 등 양자 모두 자신의 입장에서 일방적 주장만을 되풀이 하는 가운데 정부안대로 신문고시를 강행하였다. 이러한 과정에서 신문고시 11조 단서로 공정거래위원회가 사업자단체에서 처리하는 것이 효과적이라고 인정하여 사업자단체와 협의한 경우에는 그 사업자단체가 동규약을 적용하여 사건을 처리하도록 하여 예외적으로 자율규제의 여지는 남겨두었다.

둘째, 사법부에 의한 분쟁해결을 시도하였다. 신문업에 있어서의 불공정거래행위 및 시장지배적 지위남용행위의 유형 및 기준 제3조 제1항 등이 헌법에 위반하는지에 대하여 헌법소원을 제기하였으나 2002년 7월 18일 헌법재판소는 이에 대하여 신문고시 제3조 제1항 등의 규정이 헌법에 위반되지 않는다는 이유로 기각 또는 각하결정을 하였다. 따라서 신문고시와 관련한 갈등을 해결하기 위하여 당사자간에 주로 입장에 입각한 협상내지는 일방적 주장을 통하여, 그리고 제3자에 의한 사법부 판단으로 갈등을 해결하고자 하였다.

4. 분석의 결과 및 종합

규제문제를 둘러싸고 발생하는 갈등을 해결하는 과정과 방법상의 문제가 무엇인가를 논리적인 측면에서 본다면 현재 발생하고 있는 갈등에 대하여 현재의 제도들이 어떻게 활용되고 있는가에 대한 사례분석을 통한 논의가 필요하다. 주로 신문고시제도와 관련하여 자율규제와 정부규제사이에 존재하는 갈등은 규제정책목표의 불명확성, 규제정책수단선택의 부적절성, 규제정책효과의 측정곤란, 규제주체 및 절차의 비합리성 등에 기인하였으며 갈등의 해결과정과 방법에 있어서 나타난 문제점을 요약하면 다음과 같다.

첫째, 적절한 해결제도가 부족하고 미비하고 정부에 의하여 일방적으로 해결하고 있다. 규제문제와 관련하여 이해관계집단간에 갈등이 발생하였을 경우 이의 해결을 위한 적절한 해결제도를 구비하고 있지 못하다. 오늘날 국가 전체적 차원에서 꼭 필요한 규제정책의 추진과정에서 갈등과 분쟁이 발생하고 있으나, 이를 해결하기 위한 제도는 신문고시를 둘러싸고 나타난 갈등해결과정에서와 같이 정부에 의한 일방적 해결이나 사법부의 판단에 의한 해결제도 밖에 존재하고 있지 못하다. 갈등이 적시에 합리적으로 해결되지 못하는 관계로 양자간의 갈등이 장기화되어 사회전체의 기회비용이 증대되는 등 부의 영향을 주고 있다. 주요 규제정책을 추진하는 과정에서 대상집단의 입장에서 보면 불이익을 초래하게 된다고 생각할 경우 이를 거부하는 사례가 증가하게 되고 이에 대하여 정부가 일일히 개입과 규제를 하고 해당집단은 이에 대응하여 소를 제기하는 악순환이 발생될 가능성이 높아 완전한 갈등해소 차원까지 이르지 못하고 있다.

둘째, 사전적□당사자간 해결제도가 결여되어 있다. 현재 규제문제를 둘러싸고 발생하는 갈등의 해결제도는 사후적 해결제도인 사법부에 의한 해결제도 위주로 이루어져 있어 갈등의 장기화를 방지하기 위한 사전적□당사자간 해결제도가 보다 바람직하다는 차원에서 이를 위한 제도적 장치가 미흡하다. 규제문제와 관련하여 발생하는 갈등은 특수이익과 국가 전체적 이익과의 상충관계로 인하여 나타나기 때문에 이들 이익 사이에 적절한 조화가 이루어지기 위해서는 양 당사자간의 충분한 협의와 조정의 과정을 거치는 당사자간 해결을 위한 제도적 장치의 마련이 시급히 필요함에도 불구하고 이러한 사전적□당사자간 해결제도가 결여되어 있다.

셋째, 갈등해결을 위한 시민 및 관련전문가의 참여가 활성화되어 있지 않다. 규제정책의 추진과 관련하여 갈등이 장기화되었을 경우 피해를 입게되는 것은 정부와 국민 모두이다. 이러한 관점에서 볼때 규제정책과 관련하여 갈등을 해결하기 위해서는 일반시민과 관련분야의 전문가가 광범위하게 참여하는 가운데 정부가 규제할 것인지 아니면 해당업계에 의한 자율규제를 할 것인지를 결정하여야 한다.

넷째, 사법부에 의한 해결은 한계를 가지고 있다. 규제문제와 관련하여 발생하는 갈등을 해결할 최종적인 방법으로서 사법부의 판단에 의존하는 바, 법원에 의한 심판과 헌법재판소에 의한 심판은 그 결정이 장기간 소요될 뿐만 아니라 사법부에 의한 규제정책 추진과 관련한 갈등해결은 규제정책 내용의 복잡성과 갈등원인의 다양성으로 인하여 정확한 분석과 해결방안을 모색하는데 있어서 한계가 있을 수밖에 없어 정책을 지연시킴으로써 국가적으로 막대한 행정의 비용손실을 초래하게 된다.

Ⅳ. 자율규제와 규제권한 강화간의 갈등해결방안

규제정책 추진과 관련한 갈등은 그것이 갖는 다양성, 난해성, 예방곤란성 등으로 말미암아 그 발생이 빈번할 수밖에 없어 그로 인하여 정책의 일관성 유지 곤란, 행정에 대한 불신을 야기시키며 관련 이해관계집단은 물론이고 국가 전체적으로 국가발전의 장애요인이 되고 있다. 따라서 규제정책과 관련한 갈등은 적절한 방법으로 해결해야 할 필요성이 존재하게 되고 또한 이 문제를 해결 또는 조정하는데 있어서 체계적이고 종합적인 조정이 요구되는 바, 기본적으로는 사전조정의 원칙, 당사자간 해결, 제도적 장치에 의한 해결, 협상문화의 정착이라는 기본방향 하에서 원활히 조정□해결되어야 한다.

1. 합리적인 규제방법과 수단의 선택

다양하고 복잡한 규제정책들의 목표와 효과도 마찬가지로 다양하고 복잡하기 때문에 규제로 인한 그 순효과를 정확하게 밝힌다는 것은 대단히 어려우며 대부분의 규제들은 비금전적인 효과를 수반하므로 이를 더욱 어렵게 하고 다양한 역학관계, 수요와 공급, 사익과 공익, 정부와 피규제집단, 사회적 가치, 역사성 등이 복합적으로 작용하여 결정된다(최신융, 2002: 24) 경제적 규제는 대폭적으로 완화하고 사회적 규제는 강화하는 기본방향하에서 규제개혁차원에서 규제대상과 내용에 따라 자율규제와 정부규제 중 어느 하나를 선택하여야 한다. 경제적 규제는 경제주체에 대해 비용이나 편익을 제공함으로써 일정한 의무를 부과하거나 행동을 제한함으로서 시장경쟁에 직접적으로 영향을 미치는 기업의 본원적 활동-시장진입, 가격, 생산품, 품질, 공급대상 및 조건설정 등-에 대한 규제를 의미하는 것인 바(이계민, 2002: 57), 이를 완화하는 방향으로 규제개혁이 이루어 져야 한다. 개발시대의 산업정책으로 고성장을 추구하던 시대에 행정편의를 위해 만들어 졌던 각종 행정, 사회, 경제규제 등이 지식기반경제를 지향하여 국가경쟁력을 제고시켜야할 현시점에서는 오히려 이를 저해하는 요소로 작용함에 따라 이들 규제의 완화, 철폐 내지는 더 나은 규제인 자율규제로 대체해 나가야 한다(김진국, 2002: 231). 시장에서의 경쟁이 경쟁력을 강화할 수 있다는 관점에서 사업의 인허가 등 진입규제를 통해 시장경쟁을 제약하여 산업성장을 촉진하고 가격규제를 통하여 물가안정을 확보하고 서민을 보호하고자하는 본원적인 기업활동을 규제하는 경제적 규제는 대폭적으로 완화하여야 한다(최병선, 1996: 836-837; 이계민, 2002: 55).

사회적 규제는 노동, 보건, 위생, 환경 등과 같이 경제활동에 간접적으로 관련되는 규제로서 개인이나 기업의 사회적 책임을 강제하기 위한 규제로서(이종범, 1988: 75)일반 다수 국민들의 생명과 재산, 기본적인 생활을 보호하기 위하여 공해나 허위광고 등과 같이 사회적으로 유해한 활동은 금지하고, 최저임금제공, 근로여건의 보장 등 유익한 활동은 의무화하는 일련의 조건들을 부여하여 준수토록 하는 일련의 정부활동이기 때문에 최근 소득 및 생활수준이 향상되면서 국민들의 건강과 안전의 중요성이 증가하고 있는 가운데 정부의 규제를 통하여 사회질서가 올바로 수립□유지되고 국민들의 사회적 위험을 최소화하기 위해서는 사회적 규제는 강화되어야 한다. 결국 민간부분에서는 경제성장과 소득수준의 향상으로 자유로운 경제활동에 대한 욕구가 증가하고, 민주화과정을 통해 인간의 삶의 질 향상을 위해 사회적 형평과 정의의 실현이 필요하다. 따라서 시장경쟁원리에 충실하면서 공정한 경쟁을 촉진하기 위하여 경제적 규제는 완화하고 개인 및 기업의 사회적 책임을 확보하고 경제적 약자를 보호하기 위하여 사회적 규제는 강화되어야 한다(이계민, 2002: 55-58).

이러한 기본적 관점에서 규제문제를 둘러싸고 발생하는 갈등을 합리적으로 해결하고 갈등을 최소화하기 위해서는 규제의 목표를 올바르고 명확하게 설정하고 그러한 목표를 효율적으로 달성할 수 있는 최선의 합리적인 규제수단을 선택하여야 한다. 정부규제를 하는데 있어서 규제로 인한 목표를 효율적으로 달성할 수 있는 규제수단을 선택하는데는 경제적 효율성과 공평성, 사회경제적 상황, 정치행정적 여건의 성숙도(이시경, 1996: 121; 최병선, 1996: 460) 등을 고려하여 규제수단을 선택하여야 한다. 좋은 규제(good regulation)란 무엇인가와 관련하여 제시되고 있는 기준인 목표달성이 용이한 것, 법적 근거가 확보된 것, 규제비용보다 편익이 큰 것, 시장왜곡을 최소화 할 것, 유인부여를 통한 혁신의 촉진, 규제내용의 명료성과 준수의 용이성, 다른 규제와의 일관성유지, 국제적 조화를 이루는 규제(전경련, 1999) 등도 합리적인 규제수단과 방법을 선택하는데 고려하여야 한다.

) 영국정부는 좋은 규제(better regulation)의 조건으로 투명성, 책임성, 일관성, 합목적성, 비례성 등을 제시하고 있다(이계민, 2002: 63, www.brtf.gov.uk).

결국 규제문제와 관련하여 발생하는 갈등을 최소화하기 위해서는 규제목표와 수단을 결정, 집행, 평가하는 과정이 공개적이고 투명하게 이루어져야 하고 규제수단이나 수준은 명확하고도 민주적으로 설정된 목표를 충분히 달성할 수 있도록 선택되어야 하며 규제수단이 비용이나 효과성의 측면에서 해당 규제가 규제목적을 달성하는데 적정한 수준에서 이루어져야 한다(이계민, 2002: 63-66).

2. 규제개혁위원회의 기능 및 위상 강화

규제개혁위원회는 정부의 규제정책을 심의□조정하고 규제의 심사□정비 등에 관한 사항의 종합적 추진을 위하여 대통령 직속으로 설치되어 규제정책의 기본방향과 규제제도의 연구□발전, 규제의 신설□강화 등에 대한 심사, 기존 규제의 심사, 규제정비 종합계획의 수립□시행, 규제의 등록□공표, 규제개선에 관한 의견수렴 및 처리, 각급 행정기관의 규제개선 실태에 대한 점검□평가 등의 기능을 수행하며 국무총리(당연직 위원장), 민간공동위원장, 민간위원 12인, 정부위원 6인 등 총 20명으로 구성되어 있다. 위원회는 본 위원회, 경제1분과위, 경제2분과위, 행정사회분과위와 사무국으로 조직되어 있다. 규제개혁위원회가 대체적 분쟁해결기구로서의 위상을 가져야할 이유는 첫째, 현재의 규제문제와 관련한 갈등조정제도는 그 한계성을 가지고 있고 앞에서 살펴본 바와 같이 현재의 갈등해결제도를 가지고는 복잡한 그리고 전문적인 갈등내용을 해결하는데 있어서 곤란성을 노출시키고 있어 규제갈등을 종합적으로 관리□해결하는데 미흡하다. 따라서 그 독립성, 객관성, 합리성이란 측면에서 합리적으로 갈등을 해결할 수 있는 제도 및 기구의 설치가 필요하다.

둘째, 규제문제와 관련한 갈등은 궁극적으로 사법기관에 의하여 해결될 수밖에 없으나 오늘날 법원의 과중하고 느리게 진행되는 소송제도와 그 소송비용도 엄청나게 상승하고 있어 중재, 조정 및 사실조사 등과 같은 대체적인 제도의 마련이 필요하다. 더구나 소송에 대한 대체적인 제도에 대한 관심이 높아지고 있고 또한 이것이 효과적인 분쟁해결수단이 될 수 있다는 것이다. 셋째, 많은 제도들이 변화하고 있으나 법원은 이에 보조를 맞추지 못하고 있어 대체적 분쟁해결수단이 분쟁의 해결을 위한 진정한 절차가 될 수 있다는 것이다. 이상과 같은 이유에서 대체적 분쟁조정제도(alternative dispute resolution)에 의한 해결방법은 그 수용가능성이 더욱 크며, 법원에 의해서 내려지는 판결보다 더 신속하며 더욱 적은 비용으로 이루어질 수 있다.

따라서 규제문제와 관련한 이해당사자간 갈등을 조정하는데 있어서 갈등조정에 대한 ADR(alternative dispute resolution)제도로서의 특성을 가지는 조직으로서 법적 구속력을 가지는 규제갈등의 분쟁을 최종적으로 해결□판단하는 기관으로서의 성격을 갖는 기구를 설치하거나 기존의 규제개혁위원회의 기능과 위상을 강화할 필요가 있다. ADR(대체적 분쟁해결수단)이란 당사자간의 사법상의 권리 또는 법률 및 이해관계에 관한 분쟁(dispute)을 중립적인 제3자로 하여금 법원의 소송절차에 의하지 않고(to be alternated), 최종적으로 해결하도록 하는 방법을 말한다(Frank P. Grad, 1989:157-159). 이러한 ADR은 제3자에 의한 분쟁해결에 있어서 기존의 해결방법인 사법제도상의 방법에 대하여 다른 방법으로 대체한다는 것을 의미하는 것이지 사법제도 자체를 대체한다는 것을 의미하지는 않으며 단지 보완적이고 개선적인 것이란 의미를 가지는 것이다. 즉 비사법적 체제의 임의적 절차에 따라 당사자간의 반목적 상황을 극복하면서 부담없이 소송절차를 배제하고 당사자간의 효율적인 합의를 도출하는 방법을 말한다. 기존의 사법제도 등 분쟁조정제도는 다양, 복잡 그리고 전문성을 띠고 있는 규제문제와 관련한 갈등의 해결에는 어려움이 내재되어 있는 반면, 대체적 분쟁해결제도는 당사자가 설정하는 제3자의 힘에 의하여 그리고 그러한 분쟁을 해결함에 있어서 당사자 자신이 해결의 주도권을 잡고 제3자의 도움으로 해결할 수 있는 방법이다.

규제문제와 관련한 갈등의 해결기구에는 알선위원회, 조정위원회, 중재위원회 등 3개의 분과위원회와 사무국으로 구성한다. 첫째, 알선위원회는 분쟁당사자의 일방 또는 쌍방이 분쟁해결의 신청이 있으면 당사자사이에 개입하여 원만한 타협이 이루어지도록 조력한다. 이는 당사자간의 의견차이에 대한 원인과 정도를 확인하고 해결을 위한 대안을 발견하게 하는 동시에 이러한 각 안이 가질 수 있는 합의를 일깨워주고, 상호간에 수용할 수 있는 타협안을 개발하고 그 안에 합의할 수 있도록 도와줌으로써 당사자간의 직접적인 협상과정을 지원해주는 역할을 수행한다.

둘째, 조정위원회는 분쟁이 알선으로 해결되지 못했을 때 개입하여 분쟁의 해결방안을 제시하여 이를 관철시키도록 노력한다. 알선은 단지 당사자간의 해결을 종용하고 주시하는데 있고 조정은 분쟁의 해결방안을 적극적으로 제시하고 이를 수락하도록 노력한다는데 약간의 차이가 있다. 조정위원회에 의하여 중앙정부와 지방자치단체간의 분쟁이 해결되면 즉, 조정안이 성립하게 되면 그러한 조정결정은 중재위원회의 중재판정과 동일한 효력을 가지게 됨으로써 당사자에게는 법원의 확정판결과 동일한 효력을 발생한다.

셋째, 중재위원회의 중재는 알선이나 조정과는 달리 법원의 판결과 같은 법적 구속력이 있으며 당사자의 동의 여부와 관계없이 중재안의 수락과 이행을 강제하여 분쟁을 궁극적으로 해결하는 역할을 수행한다. 중재위원회의 중재는 분쟁이 당사자간의 직접적인 흥정이나 협상에 의하여 자율적으로 해결한다는 원칙이 부정되고 제3자가 제시하는 조정안을 수락하여야 하는 타율적 위치에 놓이게 된다. 이러한 대체적 분쟁해결기관적 성격을 가지는 기구를 별도로 설치하는 것 보다는 기존의 규제개혁위원회가 대체적 분쟁해결기구로써 규제문제를 둘러싼 갈등을 최종적으로 해결하도록 하는 것이 바람직할 것이다.

3. 규제순응도 제고

규제문제와 관련하여 관계집단 상호간에 갈등을 최소화하고 특정의 규제로 인하여 달성하고자하는 목표를 효과적으로 달성하고 그 효과를 극대화하기 위해서는 규제대상집단과 집행관료가 규제의 목적에 공감하여 목표달성에 부합되는 행동을 하여야 한다. 즉, 특정한 규제에 대하여 피규제자의 입장에서 이에 불응하는 다양한 요인이 존재하게 되는 데 이를 극복하고 규제에 대한 순응도를 높일 때 규제로 인한 갈등을 최소화할 수 있다. 규제순응도를 제고하기 위해서는 첫째, 규제현장의 문제를 체계적으로 파악하고 분석해야 한다. 둘째, 규제정책의 내용 및 결정과정이 순응친화적이어야 한다. 셋째, 규제순응확보를 위해 순차적 접근전략을 수립□실시하여야 한다. 넷째, 규제순응확보를 위한 기반조성의 중요성을 인식하고 노력해야 한다. 다섯째, 규제정책의 집행가능성 제고를 위한 정책적 지원을 강화한다. 여섯째, 규제순응 정도를 지속적으로 평가하고 그 결과를 활용한다 등 6가지 원칙을 제시(박경효□정윤수, 2000: 52-66)하고 있는 바, 규제정책을 수립하고 집행하는데 이러한 원칙에 입각할 때 규제순응도를 제고할 수 있다. 이러한 규제순응도의 제고를 통하여 규제준수로 이어져야 한다.

) 피규제자의 측면에서 규제불응 요인은 피규제자의 법률의 복잡성으로 인한 이해부족, 법과 규제의 목적에 대한 사회신뢰성 결여, 절차의 불공정, 높은 규제비용, 집행의 실패□저지실패□조치실패□설득실패, 시민사회실패 등이 제기되고 있다(양준석□김홍률, 2001: 62).

규제준수를 제고하기 위해서는 성과지향적 규제대안을 마련하고 경제적 보상 등 인센티브를 활용하며 정보를 제공하는 대안을 마련 할 뿐만아니라 자기책임 지향적 규제대안, 자율적인 협약적 규제대안을 마련하여 규제 대상집단이 규제정책의 내용이나 지침에서 요구하는 기준에 부합하는 행동을 하도록 하여야 한다(김태윤, 2000: 140-155). 또한 정부규제에 대한 철학과 원칙하에서 연도별  종합규제계획을 수립하고 규제에 대한 사전심사기준과 절차, 규제개선 작업단 구성, 정부 및 기업대표와의 정기적 협의회 개최, 기존 규제의 재검토□정비, 부처간 이견해소 절차 등에 따라 규제심사제도를 명확히 하고 적극 추진하여야 한다. 또한 자율적 규제순응 확보를 위하여 자율규제, 자발적 협약, 경제적 유인, 정보접근 및 공개, 규제수단의 혼합적 활용 등 다양한 규제수단을 사용하는 것도 한 방안이 될 수 있다(정윤수, 2004: 334-336).

4. 규제정책결정과정에서 참여 확대와 합리적 규제정책의 수립

규제와 관련한 관련집단간의 갈등을 조정□해결하기 위해서는 규제내용과 방법 등을 결정하는 과정에 피규제자와 이해관계자의 적극적인 참여가 보장되어야 한다. 이는 다양한 피규제자의 준수능력을 고려하게 되어 현실성있는 성과목표를 확인할 수 있고 피규제자의 준수에 대한 관심을 유도할 수 있을 뿐만아니라 시민단체와 같은 이해관계자들의 관심을 제고시킬 수 있다.참여확대는 규제대안에 대한 여론을 환기시키고 피규제자의 규제준수를 감시, 확인하는 과정에서 많은 이해관계자들의 잠재적인 도움을 얻을 수 있기 때문에 필요하다(김태윤, 2000: 142).

국가 전체적 차원에서 뿐만아니라 특정집단의 이익보호라는 차원에서 정부의 정책결정과정에서 피규제자 등 이해관계자의 참여는 바람직한 정부와 국민간 관계의 형성 뿐만아니라 사전에 정부와 국민간 갈등과 마찰을 해소한다는 차원에서도 필요하다. 정부의 정책결정과정에서 피규제자 등 이해관계인의 참여에 대한 당위성에 대하여 찬□반 양론이 있을 수 있으나 규제문제를 둘러싸고 발생하는 갈등의 해소라는 차원에서 제도화되어야 한다. 왜냐하면 규제문제에 대한 정책결정과정에서 피규제자 등 이해관계자의 참여는 매개기능, 참여기능, 건설적인 비판 및 제안기능, 적정절차의 확보 기능 등을 수행하기 때문이다. 이러한 참여에 있어서 원칙적으로 공식적 참여자를 중심으로 이루어지고 이를 보완한다는 관점에서 비공식적 참여자의 역할을 활성화하여야 한다. 참여에 있어서 피규제자 등 이해관계자는 정부와 대등한 입장에서 또는 이들이 주도적 입장에서 참여가 이루어져야 한다. 참여의 대상이 극히 한정적이고 매우 제한된 범위에서 예외적으로 참여가 이루어지고 있는 것을 확대하여 규제정책과정에 참여할 수 있는 대상영역과 그 범위를 확대하여야 한다.

규제정책결정과정에 있어서 이해관계자 및 관련 전문가의 참여에 있어서 정책과 의견을 적극적으로 반영하고 정책결정과정에서 주도권을 행사하기 위해서는 이해관계집단이 가지고 있는 제 자원을 광범위하게 동원하고 정부의 지지를 얻기 위하여 다양한 전략을 사용하며 이들의 영향력을 제고하기 위하여 다양한 수단을 구비하여야 한다. 규제문제와 관련하여 이해관계자의 참여에 있어서 보다 더 중요한 것은 이해관계집단이 정부의 규제정책과정에 자발적으로 참여하고자 하는 의식을 가져야 한다. 결론적으로 규제정책과 관련하여 이해당사자간의 갈등을 최소화하고 갈등을 사전적으로 해결하기 위해서는 규제정책목적의 명확한 설정, 규제정책 수단의 적절한 선택, 규제정책으로 나타나는 효과의 명확하고 계량적인 측정, 규제주체의 합리적 선택과 규제절차의 합리화를 실현하여야 한다.

Ⅴ. 결  론

규제정책 추진과 관련한 갈등은 그것이 갖는 다양성, 난해성, 예방곤란성 등으로 말미암아 그 발생이 빈번할 수밖에 없어 그로 인하여 정책의 일관성 유지 곤란, 행정에 대한 불신을 야기시키며 관련 이해관계집단은 물론이고 국가 전체적으로 국가발전의 장애요인이 되고 있다. 따라서 규제정책과 관련한 갈등은 적절한 방법으로 해결해야 할 필요성이 존재하게 되고 또한 이 문제를 해결 또는 조정하는데 있어서 체계적이고 종합적인 조정이 요구되는 바, 기본적으로는 사전조정의 원칙, 당사자간 해결, 제도적 장치에 의한 해결, 협상문화의 정착이라는 기본방향 하에서 원활히 조정□해결되어야 한다.

국가적 차원에서 해결되어야할 문제에 대하여 규제를 강화하려는 정부와 규제완화 내지는 자율규제를 요구하는 이해당사자간의 상호 상충된 기대로 인하여 해결되어야할 공공의 문제가 적절한 시기에 적절한 방법에 의하여 해결되고 있지 않으며 규제정책의 내용에 따라서는 이해관계자의 반대 내지 비협조로 정부와 규제대상집단간에 갈등과 마찰로 특정한 문제의 해결이 지연되거나 해결되지 못하고 있는 것도 현실이다.

규제정책은 정부가 존재하는 한 그 내용과 방법 그리고 적정한 수준이 무엇인가는 매우 어려운 문제인 바, 정부의 규제개혁 중에서도 규제강화정책인 2001년 7월 부활된「신문업에 있어서의 불공정거래행위의 유형 및 기준」(통상적으로 신문고시라고 함)의 시행과정에서 공정거래위원회, 규제개혁위원회, 신문협회, 일반시민, 정치권 등에서 첨예한 의견대립을 보였다. 물론 규제정책에 대한 사회적 합의와 공감대의 형성없이 추진되는 규제개혁이 소기의 성과를 기대하기는 대단히 어려운 일이다.

이와 같은 관점에서 본 연구는 첫째, 규제개혁과정에서 자율규제와 규제강화간, 규제당사자간의 갈등과 그 관리에 대하여 이론적으로 체계화하여 규제개혁과정에서의 갈등양상을 분석하기 위한 분석틀을 정립하였다. 둘째, 정립된 분석틀을 기초로 우리나라의 규제개혁정책 중에서 신문고시제도를 사례로 하여 이를 입안하고 추진하는 과정에서 나타나고 있는 규제기관과 규제대상집단 등 이해관계집단간의 갈등의 과정과 원인을 체계적으로 분석하였다. 셋째, 규제개혁정책과정에서 나타나고 있는 갈등을 해결하기 위한 방안을 규명하고 합리적으로 갈등을 해결하기 위한 방안을 제시하였다.

결론적으로 신문업의 공정거래질서를 확립하기 위하여 정부규제냐, 자율규제냐와 관련하여 발생하는 갈등은 규제정책목표의 불명확성, 규제정책수단선택의 부적절성, 규제정책효과의 측정곤란, 규제주체 및 절차의 비합리성 등에 기인하였으며 이를 해결하기 위해서는 합리적인 규제정책 수단과 방법의 선택, 규제개혁위원회의 기능 및 위상 강화, 규제순응도 제고, 규제정책결정과정에의 참여 확대 등이 필요하다. 또한 신문시장의 공정거래질서를 확립하기 위해서는 신문업의 정상화를 위한 제 방안을 선행적으로 실천하고 자율규제를 원칙으로 하면서 정부나 제3자에 의한 보조적인 개입을 통하여 규제를 하는 것이 바람직하다.

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김영수(金暎洙): 서울대학교에서 행정학석사, 중앙대학교에서 행정학박사학위를 취득하고, 한국지방행정연구원 책임연구원과 시라큐스대학교(Syracuse University)교환교수를 역임하였으며 현재는 부경대학교 행정학과 교수로 재직중이다. 주요 관심분야는 지방자치, 지방행정, 행정조직관리 등이며 저서로는「행정학의 이해」(2004, 공저),「한국의 지방분권」(2003, 공저),「한국지방자치론」(2000, 공저) 등이 있으며, 주요논문은 □대도시행정의 효율적 추진을 위한 자치구제도의 분석□평가□(2001), □중앙정부의 정책결정과정에 있어서 지방자치단체의 참여방안 연구□(2002), □특별지방행정기관의 조정방안□(2003, 공저), □지방선거제도의 개선방안에 관한 연구□(2004)등이 있다. 현재 한국지방정부학회 편집위원장, 한국지방자치학회 이사□편집위원, 부산광역시 남구인사위원회 위원 등으로 활동하고 있다.

<E-mail: kysoo@pknu.ac.kr/논문접수일: 2005.1.10/심사완료일: 2005.2.1>

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