대구지하철 재난 대응의 실패

□지방정부연구□ 제8권 제4호(2004 겨울) : 147~164

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

- 지방정치 위기의 관점 -

Reflecting Daegu Subway Disaster Control Failure from the Perspective of Local Politics Crisis.

전 영 평(대구대학교 도시행정학과)

단순 지하철 방화 사건이 대형사고로 이어지는 과정, 지하철 공사의 사실 은폐, 사고 수습과정에서 나타난 대구시장 및 공무원의 책임전가, 지방정치 행위자들의 대구시 두둔 행태는 지방 정부의 재난 관리 능력의 한계뿐만 아니라 지방 정치의 위기 상황을 여실히 보여주는 것이다.  이 연구는 대구시의 재난 대응 실패가 지역의 낙후된 지방 정치 실태를 그대로 반영하는 전형적인 사례라는 인식 하에, 지하철 참사 처리 과정에서 보여준 대구시장, 대구시 공무원, 지하철 공사, 국회의원 , 대구시 의회, 지역 언론, 시민단체, 희생자 가족의 대응을 분석하였다. 지하철 재난 관리를 무력화시킨 대구의 지방 정치의 특징으로는 1)일당지배구조의 견고성과 배타성, 2)시장중심의 지배구조와 주변권력의 협력 현상, 3)관료적 권위주의와 은폐주의, 4)관이 주도하는 지역 원로 정치, 5) 시민단체의 활동의 한계, 6)일반 시민의 의견 수렴 통로 부실, 7)대표 언론의 지역 여론의 조작 등을 지적할 수 있다.  폐쇄적 지방정치구도 속에서는 각종 현안에 대한 지방 정부의 합리적 대응 및 의사결정의 책임을 확보하기 어려우며, 지역의 지배를 목적으로 하는 지방 정치는 지방 정부의 과오에 대하여 공동 책임이 있다는 것도 이 연구가 강조하고자 하는 바이다.

주제어 : 지하철재난, 재난관리, 지방정치, 재난관리정책

I. 주목해야 할 대구지하철 참사의 국면

단순 방화로 발생한 대구지하철 화재는(2003년 2월 18일) 대구시의 재난 대응 부실로 인하여 200명에 가까운 사망자를 내는 어처구니없는 대형 참사를 초래하였다.  표면적으로 보면 대구지하철 참사는 대구지하철 공사의 안전관리체제의 허점 및 관료주의적 책임회피의 산물이라고 할 수 있을 것이다.  그러나 대구시의 재난 관리 실패를 초래한 보다 근본적인 이유는 대구의 낙후된 지방 정치 구조에서 찾을 수 있다.  정당의 눈치를 살피면서 차기 선거에 대비해야 하는 대구 시장의 정치적 위상, 시장 지배적 권력구조 속에서 시장의 취향을 알아서 살펴야 하는 관료 집단의 무사안일 행정, 관료집단의 지시와 통제에 무기력하게 움직여야 하는 지하철 공사의 운영, 지역 정치의 독점적 지배를 추구하는 정당의 존재, 지역 언론의 지배집단 동조 성향, 시민단체의 활동의 한계, 지식인 사회의 참여부족 등은 신속성과 정확성이 요구되는 재난 발생 대응에 대한 결정적인 장애물로 작용하였다.

실제로 대구지하철 공사, 대구시, 대구시장이 보여 준 재난 대응 실패는 미국의 911 참사의 수습과정에서 보여준 뉴욕시의 재난 대응 활동과는 비교할 수 없는 초라한 지방 정부의 재난 대응 모습 그 자체였다. 특히 대구시장이 최종 승인한 사고 현장의 조기 훼손은 실종자 가족을 분노하게 만드는 계기가 되어 지방정부를 극도로 불신하고, 마침내 중앙정부특별지원단과 수사단의 개입으로 종결되는 결과를 초래하였다. 지하철 화재 참사 처리 과정에서 보여 준 지방관공서와 지방정치가들의 무리한 사태 축소기도, 정치성 국면 전환 시도는 지방정부에 대한 범시민적 불신을 촉발시키는 계기가 되었으며,  무능한 지방 정부에 대한 불신은 결국 중앙 정부의 개입 요청으로 이어지고, 사태 수습에 나선 중앙 정부는 비교적 성실하게 사건을 처리함으로써 대구시의 입지는 더욱 위축되고 말았다.

대구지하철 재난 대응의 실패

□지방정부연구□ 제8권 제4호(2004 겨울)

이 연구는 대구지하철공사, 대구시 공무원, 대구시장, 사고 관련 지방 관공서의 재난 대응 실패가 지역의 낙후된 지방 정치 실태를 그대로 반영하는 전형적인 사례라는 인식 하에, 지하철 참사 처리 과정에서 보여준 대구시장, 대구시 공무원, 지하철 공사, 한나라당 국회의원, 대구시 의회, 지역 언론, 시민단체, 희생자 가족의 대응행태를 분석하고, 이를 통해 현재와 같이 낙후된 지방 정치의 구도 속에서는 재난 사고와 같은 특별한 사건에 대한 합리적 대응은 커녕, 일반 지방행정 분야에서의 실질적 혁신조차도 실로 어려울 것이라는 정책적 함의를 제시하는데 목적을 둔다. 지하철재난 사후관리의 실패를 통해서 본 지방정치의 상황은 가히 □지방정치의 위기□ 상황으로 규정할 수 있으며, 이는 향후 지방정부에 의한 지방자치의 구현이 얼마나 다양한 정치적 요소에 의존하는가를 주지시키는 데 기여할 것이다. 구체적으로 이 연구는 지하철 재난관리 실패와 지방정치의 위기현상을 현실감 있게 파악할 수 있도록 언론보도, 시민단체 및 희생자 유족과의 면담, 지하철 사고 토론회 자료, 수사결과 보고서 등을 중심으로 지하철 재난과 관련된 지역 정치 행위자들의 활동을 분석하였으며, 이러한 분석의 의미를 보다 잘 이해할 수 있도록 지방정치와 재난관리에 관한 기존 이론 및 관계 설정에 대해서도 검토하였다.

Ⅱ. 재난 연구 경향의 검토와 지방 정치 관점의 도입

김영삼 정부 출범 이후 지난 10년간 발생한 대형 참사는 아직도 계속 이어지고 있다.  문민정부 이후 발생한 대표적인 재난사고로는 1993년의 구포열차사고, 아시아나 여객기 추락사고, 1994년 서울 성수대교붕괴, 충주호 유람선 화재사고, 마포가스기지 폭발사고, 1995년 삼풍백화점 붕괴사고, 1996년 대구 달서구 지하철 공사장 도시가스 폭발사고, 1999년 5월 경기도 화성군 씨랜드 화재사고 등을 들 수 있다. 이처럼 대형 재난사고가 빈발하면서 학계에서도 연구 분야에 따라 재난의 원인규명과 그 해결방안에 대한 논의가 다양하게 전개되고 있다.

) 재난관리법 제2조 제1항에 의하면, 재난이라함은 화재, 붕괴, 폭발, 교통사고, 화생방사고, 환경오염사고 등 국민의 생명과 재산에 피해를 줄 수 있는 사고로서 자연재해가 아닌 것을 말한다.

기존연구 경향들을 살펴보면 크게 제도·정책적 측면의 연구, 조직·관리적 측면에서의 연구, 사회·문화적 측면에서의 연구 등의 3가지로 대별할 수 있다. 첫째, 제도·정책적 측면에서 재난발생원인을 분석한 연구로서, 남궁근(1995)은 신제도주의적 관점에서 재해관리를 담당하는 행정체제의 기능적 성과의 차이를 초래하는 중요한 변수를 제도적 틀이라고 가정하고, 미국과 한국의 사례를 중심으로 다정부-다분야 조직들의 네트워크인 재해관리체제에서 주도기관의 성격과 역할, 참여기관들의 연계관계 등 제도적 특징과 예방 및 완화단계, 준비 및 대응단계, 복구단계 등 재해관리의 과정을 분석한다. 둘째, 조직·관리적 측면에서의 연구(박용수 1999, 권오한·남상화·이춘하 2001, 이재은 2000, 김영수 1998)로서, 이들 연구들은 주로 재난발생의 원인을 재난발생시 실질적인 역할을 하는 재난관리조직에 초점을 둔다. 박용수(1999:361-384)의 경우 재난 관리시스템의 운영체계, 재난 관리조직, 재난관리방식을 분석대상으로 삼고 있으며, 김영수(1998: 59-78)는 재난관리과정과 전략 등을 분석대상으로 한다. 셋째, 사회·문화적 측면에서의 연구로서, 이러한 연구는 위험관리가 단순히 과학기술적, 공학적 차원뿐만 아니라 사회문화적 차원에서 고려되어야 한다고 본다. 즉 일반국민의 위험정도에 대한 인지, 위험문제를 바라보는 가치관, 위험문제 통제에 대한 제도 등은 각 국가에 고유한 역사적, 사회문화적 특성에 의하여 영향을 받는다는 것이다.

) 신제도론에서는 조직 및 이들 간의 역동적인 연결관계를 제도적 특성으로 파악하고, 이러한 제도적 틀의 구조가 정책성과를 결정하는데 큰 영향을 미친다고 본다(남궁근, 1995: 961).

김영평 외(1995: 935-954)는 위험관리가 과학기술적, 공학적 차원뿐만 아니라 사회문화적 차원에서 고려되어야 한다고 보고, 위험의 내재적 특성과 사회문화적 배경변수가 위험인지에 영향을 미치는 요인이므로 이를 고려해서 위험관리정책이 설계되어야 한다고 주장한다.  그런데 이러한 재난관리의 연구들은 대부분이 재난행정의 한 단면만을 취급하고 있기 때문에 재난문제의 해결을 종합적으로 처방하는데 한계가 있다는 지적도 있다. 박광국(1997: 581-602)은 보다 종합적인 관점에서 지방정부의 재난관리체계를 분석하고 있는데,  법·제도, 기구, 공무원의 행태적 측면이 재난 관리체계의 효과성에 영향을 미친다는 보고 재난 발생 유무가 이들 요인에 어떤 변화를 가져오는지를 분석하였다. 구체적으로 재난관리체계의 효과성은 3가지 하위요소의 기능, 즉 각종 재난관리법령 및 제도, 재난전담기구간의 수직·수평적 관계, 재난담당부서내 관료의 행태적 측면에 의해 좌우된다고 본다. 또 이들 요소들은 개방체제하에서 거시적 환경(일반국민들의 사회문화적 심리요인)의 영향을 받아서, 다시 사회문화적 환경(안전불감증, 운명결정주의, 님비적 사고, 인명경시풍조, 과학·기술주의 신봉)에 영향을 미치고, 이러한 관계가 재난관리정책의 성과에 영향을 미친다는 것이다.

이상에서 살펴본 바와 같이 일면적 연구이든 종합적 연구이든 간에 기존 재난관리연구들은 대체로 제도·정책적 요인과 조직·관리적 요인, 사회·문화적 요인에 초점을 맞추어 재난발생원인과 그 해결책을 모색하고 있다.  그러나 본 연구에서는 기존연구에서 간과되어온 지방정치 관점을 도입해 대구지하철사고가 대형 참사로 이어질 수 있었던 원인을 분석하고자 한다. 물론 기존이론에서 제시된 요인들이 재난발생의 주요 요인이며 재난문제해결의 중요한 변수임에는 틀림없지만, □지방정치의 낙후성□이라는 지방정치적 요인이 재난사고를 확대 재생산하는 메커니즘으로 작용하고 있다는 점도 간과되어서는 안된다는 것이 이 연구의 논지이다. 특히 대구의 경우 1995년에 달서구 지하철 공사장 도시가스 폭발사고(101명 사망)가 발생하는 참사를 겪은 후 2000년 또다시 대구 지하철 붕괴사고가 발생하였고, 급기야 2003년에는 2.18 대구 지하철 참사로 이어졌다. 이처럼 유사한 재난이 반복적으로 발생한다는 것은 재난관리체제가 존재함에도 불구하고 그것이 효과적으로 작동하지 않고 있음을 반증하는 것이라 하겠다.  따라서 이러한 재난관리행정의 실패는 기술적 관점이나 법제도적 관점, 혹은 공무원의 행태적 측면같은 미시적 관점이 아닌 보다 근본적인 관점에서 고찰될 필요가 있다.  이러한 관점에서 이 연구는 지방의 낙후된 권력 구조가 지방정부의 재난관리 실패를 불러 온 근본 원인이라는 가설을 채택하고자 한다.  즉, 지방의 공식적 권력자와 비공식적 권력자들이 독과점적으로 형성한 폐쇄적, 연고적인 권력구조가 행정의 경직성과 아울러 시민사회의 안전 관리 요구를 묵살하는 결과를 초래하게 되었으며, 이는 소형사고를 대형사고로 악화시키고 마침내는 정치적 국면전환을 위한 사고현장의 조기 처리 지시, 지시 사실의 부인과 거짓말의 탄로라는 연속적 재난 대응 실패를 초래하였다고 보는 것이 이 연구의 입장이다.

Ⅲ. 지방정치와 지방정부의 재난대응과의 관계

지방정치의 낙후성이 지방정부의 재난대응 실패의 주요 원인이라는 논지를 전개하기 위해서는 1)지방 정치가 무엇을 의미 하는가 2)지방정치가 지방정부의 행정에 얼마나 큰 영향을 미칠 수 있는가 대한 논의가 기본적으로 필요하다. 이러한 판단에 따라 지방정치의 의미와 영향에 관한 간략한 이론적 고찰을 하면 다음과 같다.

1. 지방 정치의 의미 규정

많은 학자들이 지방정치라는 용어를 사용하고 있음에도 불구하고 지방정치에 대하여 명백한 정의를 내리고 출발하는 연구는 많지 않다. 사실 지방정치가 무엇을 의미하는가는 보는 시각--예컨대, 정부통치시각, 맑시즘 시각, 거버넌스 시각 등--에 따라 달라지기 때문에 통일된 정의를 구하기는 어렵다.  이에 대하여 강명구(2002: 21)는 지방정치를 □중앙정부가 아닌 지방정부(지방자치단체), 전체 시민사회가 아닌 지방시민사회의 연계 하에서 누가, 무엇을, 어떻게 얻는가? 라는 라스웰의 고전적 정치 정의□로 규정하였는데, 이러한 관점은  최근 한국의 지방 정치를 연구하는 주요 학자들의 시각과 일치하고 있다. 즉 박종민(2000:347-360)은 지방정치의 주요행위자를 국가, 시장, 관료기구, 시의회, 기업이익, 토지이익, 사회단체, 근린주민조직으로 규정하면서 이들 간의 자원 및 권력 획득 과정을 지방정치과정으로 인식하고 있다.  이외에도 한국의 지방자치를 연구하는 다수의 학자들이 지방정치를 지역의 공식적 권력자와 비공식적 권력자들이 참여하는 자원 및 권력획득 과정으로 파악하고 있다(유재원, 2000; 최승범,2000; 이종수, 2002). 지방정치를 이런 관점에서 고찰하는 일은 1)정부 통치의 관점에서 지방정치를 이해하는 것으로부터 벗어나게 하고, 2)공식적 정치 행정 권력자와 비공식적 권력자들간에 일어나는 물질적 권력적 상호 교환의 역동성을 관찰할 수 있게 해주며, 3)무엇보다도 지방정치가 지방행정의 성과에 큰 영향을 미친다는 사실을 알게 해 준다.  이 연구의 경우에도 지방정치를 □지방의 주요 공식적 권력자와 비공식적 권력자들이 권력, 이념, 자원 배분을 둘러 싼 상호작용의 구조□로 정의하고자 한다.

2. 지방정치의 영향력에 관한 논의

지방 자치가 실시된 이후 지방 분권에 대한 요구가 강력해지고 있지만 지방분권이 지방정부의 문제해결 능력을 향상시키고 있는가에 대해서는 회의적이다(강명구, 2002;  박종민 2002; 유재원 2000; 전영평 2003). □자치가 이루어지지 않는 가운데에서도 분권화는 얼마든지 이루어 질 수 있으며 이는 자칫 집권적 정치체제보다 더 위험할 수 있다. 주민참여와 자치가 없는 분권화는 지역연고주의와 토호세력의 창궐 및 부패를 가져올 가능성이 농후한 것이다□(이종수, 2002: 119)는 지적은 외관적 자치 제도만으로 지방정부의 수준을 평가할 수 없으며, 지방정부의 행정은 그 지역의 지방정치의 수준에 대한 엄정한 파악을 통해 검토될 필요가 있음을 인식시켜 주는 것이다. 한편 지방정부의 행정은 시장에 의해 절대적으로 지배되고 있으며, 시장은 정당, 자신의 후원인, 토호 세력, 시의원 등과의 거래 관계를 중심으로 자원배분을 함으로써 지방행정의 건전성에 영향을 미치고 있다는 지적도 나오고 있다( 박종민 외, 2000).  따라서 지방정부 행정의 대응성은 분권의 부족 때문이라기보다는 지방정치의 건전성과 내용에 의해 좌우된다고 할 수 있다. 즉 그 지역에서 일어나고 있는 지방 정치의 내용과 수준을 분석하지 않고서는 지방정부의 대응성에 대한 제대로 된 평가를 하기 어렵게 된다.  이에 관한 연구 사례를 보면, 유재원(2000, 105)은 청주시를 사례로  □우리의 경우 정책이 경제구조적 영향 보다는 지방정치에 의해 결정된다□는 결론을 내리고 있다. 평택시 사례를 연구한 최승범(2000: 283-284)도 □평택시에는 지방정치가 존재하며 개발 문화 복지 환경 등 여러 분야에서 나타난다. ..........시장은 주도적으로 상위정부와의 연계를 통해 도시성장을 위한 재원을 동원하고 사적 소유권을 가진 기업이익과 연대하여 개발을 추구한다. 이러한 지방 통치체제에서 시장은 핵심적 역할을 하고 있다□고 지적하고 있으며, 성남시의 지방정치를 연구한 박종민(2000:340)도 □지방정부에 대항할 수 있는 유력한 사회집단들이 거의 없는 상황에서 ............ 시장은 자원의 권위적 배분과정에서 수직적 후견인-피후견인 간 교환관계 혹은 사적 유대관계를 발전시켜 독주체제를 구축하고 이를 토대로 지역사회를 통치하는 것이다□라고 결론내리고 있다. 지방자치 이후 한국 도시의 권력구조를 최초로 사례 연구한 이들 학자들의 결론은 1)작은 도시에도 지방정치 현상이 존재한다는 것 2)한국 도시의 권력은 시장에 집중되어 있다는 것 3)시장의 독단적 지배체제가 나타나는 것은 시민사회의 형성이 미흡한 상태에서 지역의 공식적, 비공식적 이익추구 세력들이 시장지배체제에 순종하며 시장을 이용한 자원 배분의 이득을 향유하려 든다는 것이다.  당연히 이러한 논의가 주는 직접적 시사점은 지방정부의 행정은 시장을 정점으로 한 지방정치세력들의 지방정치 과정과 수준에 의해서 영향을 받는다는 것이 된다.

3. 지방정치와 지방정부의 재난 관리와의 관계에 관한 논의

이 연구는 지방정치의 내용과 수준이 지방정부의 문제 해결 능력에 큰 영향을 미친다는 가정에서 출발하였다. 이러한 가정을 토대로 이 연구는 □대구지역의 지방정치의 낙후성이 지하철 화재 사고와 같이 매우 신속하고 정확한 판단이 요구되는 사안에 대한 지방 정부의 대응 실패를 초래했다□는 논의를 전개하고자 한다. 이러한 논의에 대하여 지방정치의 낙후성과 지방정부의 지하철 화재 참사 대응 실패를 연결시키는 것은 논리의 비약이라는 비판이 있을 수 있다.  그러나 한국 도시의 지방정치를 연구한 상당수 학자들의 일관된 견해는 지방자치 실시 이후, 지방정치 특히 시장지배적 지방 정치가 지방정부의 정책과정과 문제해결 능력에 가장 큰 영향을 준다는 것이다. 따라서 지방자치 실시 이후 한국의 지방정부의 문제해결 능력은 시장에 의해 좌우되는데, 시장은 자신의 후원인, 선거참모, 정당, 지방의 보수적 토호 세력, 지방상공인, 언론, 관변지식인들의 자문을 받아 각종 개발사업 및 지역 현안을 정치적 판단에 따라 결정하게 된다.  이러한 관행은 지방자치의 본래 의미를 퇴색시키는 시장중심의 집권적 지배 체제--제왕적 시장지배자치체제--를 구축을 의미하는데(강명구, 2002; 전영평, 2003, 유재원, 2000), 이러한 시장지배구도 속에서 지방정부의 공정하고 전문적 문제 해결을 기대하기 어렵게 된다.

그러나 시장지배체제는 민선시장 선출제도와 지방자치라는 제도적 명분하에서 더욱 공고하게 유지되며, 시민사회의 특별한 저항이 없는 한 시장과 지방정부는 자신들이 의도하는 일을 거침없이 수행할 수 있게 된다.  시장은 자신의 공약한 개발사업은 물론 지방의원들의 소액 사업을 지지하면서 지역의 성장연합, 개발연대, 토호세력과의 연대를 통해 행정의 모든 영역을 지배 총괄하게 된다. 문제는 완고하고 경직된 시장지배체제가 일상적인 행정의 영역에서는 이렇다할 저항없이 잘 추진되지만 특정이해를 갖는 주민집단--예컨대 쓰레기 매립장 설치--의 조직적 저항이나, 예기치 못한 사고의 발생에는 매우 취약하다는 것이다.  전자의 경우는 유권자의 조직적 저항이 자칫 자신의 정치적 위상에 영향을 줄 수 있다는 정치적 판단 때문에 발생하며, 후자의 경우는 사고에 대한 책임 회피를 추구하는 집권적 시장지배체제의 경직된 대응 자세로 인해 발생하게 된다.

특히 대구 지하철 화재 사고와 같이 전혀 예기치 못한 사고의 발생에 대하여 시장지배적 관료체제는 책임소재를 놓고 우왕좌왕하는 가운데 신속한  대응의 시점을 놓치게 되었으며, 이로 인해 소형 사고가 대형 참사로 악화되는 계기를 제공하였다는 것이다.  이러한 판단 실패는 지하철공사 직원들의 사건 조작, 시장과 공무원의 사고현장의 조기 훼손, 관공서간 책임 떠넘기기로 악화되는 가운데, 사고현장 및 시신 훼손, 사건 조작, 시장과 공무원의 거짓말에 대한 분노를 책임을 묻는 유족과 시민대책위원회의 지방정부 불신을 초래하였다.

이처럼 재난관리의 실패가 지방정치와 지방정부의 책임으로 귀착될 사유가 분명히 있음에도 불구하고 지방정치와 재난관리 관계에 대한 연구는 거의 찾아보기 힘들다.  미국의 경우, 지방정치의 특성과 안전사고를 연결시키려는 시도가 이미 수 십 년 전부터 진행되었다.  미국의 경우 산업 재난 발생에 관련된 연구들은 주로 주지사의 당적과 주 의회의 정당 분포를 사용하였으며, 이들의 정치적 성향이 산업 재해에 어떠한 영향을 미치는가 하는 것을 탐구하는 것이었다(Thompson and Scicchitano, 1985; Scholtz and Wei, 1986; McAteer, 1983; Corbin, 1981; Seltzer, 1985).  한국 연구자의 경우 전영평(1992)은 □광산안전규제의 효과분석□에서 미국의 광산 안전사고에 영향을 미치는 요인으로 주지사와 의원의 정당 소속을 사용하였는데, 그 내용은 주지사와 주 의회 의원의 당적 분포가 공화당에 치중될 경우 광산업자의 이익을 대변하는 것이라는 미국의 일반적 연구 경향에 부합되는 것이었다. 박광국(1997)의 경우에도 의식조사를 통하여 재난경험지역의 행정기관의 장은 재난관리부서의 강화나 담당공무원의 행태변화를 유도하지 않음으로써 재난발생의 가능성을 상존시키고 있다는 지적을 하고 있다.  이처럼 아직까지 재난관리와 지방정치의 특성을 관련지어 분석한 연구는 많이 발견되지 않지만, 특정 지방의 정치권력구조가 매우 낙후될 경우 권력 작용의 경직성 등으로 인하여 신속한 대응을 요하는 재난관리에 영향을 미칠 가능성은 적지 않다고 하겠다.

Ⅳ. 행위자를 중심으로 한 지하철 재난 관리의 해석

1. 분석틀의 구성

한국의 지방정치가 민주주의 구현의 수준에서 상당한 위기에 처해 있다는 점에는 전공 학자들 간에 이미 상당한 동의가 있다. 그 중에서도 영호남으로 대표되는 지역의 지방정치는 특정 정당 및 보스 정치의 지배하에 지방 정치의 건전성이 특별히 왜곡된 대표적 지역이라 하겠다. 이들 지역에서는 지방의 공식적 권력기관뿐만 아니라 비공식적 권력자들이 지방의 정치, 경제의 지배구조를 형성하고 있기 때문에 지역의 자원 배분과 행정 서비스 제공에 큰 왜곡이 일어나고 있는 것이 사실이다. 따라서 이들 지역의 지방정치 낙후성의 원인을 추적하는 데는 지방정치 혹은 지방의 권력구조에 주도적으로 참여하는 주체들을 중심으로 고찰하는 일이 중요하게 된다. 이러한 논점은 박종민(2002)등의 연구에서 이미 채택된 것으로서 지방정치 수준이 지방정치참여자들의 역할과 연계에 의해 좌우된다는 것을 밝히는 설득력 있는 논리적 틀이 될 것이다. 이를 보다 정교화하면 한국의 지방사회는 1)제도권 지방정치 체제와 3)비제도권 지방정치 세력 체제로 구성되어 있으며, 이러한 체제를 구축하고 있는 각각의 지방정치행위자들은 지방 행정에 대한 막강한 영향력을 행사하고 있음을 알 수 있다. 대구지하철 사고에서 보여 준 지방행정의 부실한 대응 과정은 경직된 지방정치의 영향력을 여실히 보여주는 대표적인 사례라고 해도 과언이 아니다. 이 연구에서는 지방사회의 정치 현실을 제도권 정치체제와 비제도권 정치체제로 이원화하고, 대구지하철 사고의 사후 대응에 있어 각각의 정치 행위자들의 대응 행태를 도출하여, 이를 지방행정의 재난 대응 실패로 연결하고자 하였다. 이러한 일련의 연계 과정을 분석틀로 제시하면 아래의 그림과 같다.

) 한국 사회의 대다수 학자들과 정치인, 언론, 심지어 시민단체들 마저도 지방정치에의 분석에는 큰 관심을 보이지 않고 있는 것이 우리의 현실이다. 이러한 현상은 1)낙후된 중앙정치 및 중앙 행정을 개혁하는 것을 최우선 과제로 인식한 결과이기도 하며, 2)지방정치를 중앙정치에 종속된 것으로 파악하는 편의주의 발상의 결과이기도 하고, 3)중앙정치와는 차원이 다른 상황에서 전개되는 지방정치의 상황에 대한 무지에 기인하는 바 크다.  그런데 학술 연구에서 거의 소외된 상태에 있던 지방정치분야는 최근 들어 일단의 학자들에 의해 집중적으로 연구된 바 있으며, 그 결과 지방정치, 지방정부, 지방의 권력구조, 지방민주주의 수준 및 역동성에 대한 상당한 연구 업적이 쌓이게 되었다.  박종민, 유재원, 강명구, 이종수, 최승범 등이 참여하여 완성한 [한국의 지방정치와 도시권력구조](나남출판, 2000), [한국지방민주주의의 위기](나남출판, 2002)는 한국의 지방정치의 현실과 문제점을 다양한 측면에서 예리하게 고찰함으로서 지방정치연구 및 지방정치의 개혁의 중요성을 부각시키는 데 크게 기여하였다.

<지방정치체제의 한계>                 <정치행위자의 대응행태>

제도권 지방정치행위자의 대응행태

市長의 대응행태

의회의 대응행태

정당의 대응행태

제도권 지방정치체제의 한계 : 市長중심적 지방권력구조

시장집권적 관료체제

지방의회의 종속적 지위

일당지배적 정당정치체제

비제도권 지방정치체제의 한계 : 미약한 시민사회

친권력 성향의 지역 언론

지역시민사회단체의 한계

일반시민 참여기제의 부족/ 이해당사자의 참여의 한계

지방 행정의 대응 부실

	재난 사후대응의 실패

〈그림 1〉지하철 재난 사후대응의 실패의 분석 틀

2. 개별 정치 행위자의 지하철 사고 사후 대응 행태 분석

이러한 분석틀을 중심으로 다음에서는 지하철 재난 사건의 경과를 토대로 대구시장, 공무원, 지하철 공사, 대구시의회, 매일신문, 한나라당, 시민단체, 희생자 가족 등의 활동을 고찰하고자 한다. 특히 이 글에서는 지하철참사의 수습과정 특히 지하철참사, 현장 훼손 등의 진상과 책임규명에 중점을 두고 이에 대한 관련 주체들의 대응을 언론보도, 시민단체 및 희생자 유족과의 면담, 지하철 사고 토론회 자료, 수사결과 보고서 등을 중심으로 정리하였다.

1)  대구 시장의 대응

조해녕 대구 시장은 사고가 발생한 2월 18일, 사고현장에서 화재진압과 구조활동을 지휘하고 자신을 본부장으로 하는 사고처리종합상황실을 대구시청에 설치하였다. 그러나 대규모의 희생자 발생이 확인되자 이날 밤 종합상황실을 사고수습대책본부로 격상하고 장소도 시민회관으로 옮겼다. 그리고 사고수습대책본부는 희생자 파악, 합동분향소 설치, 특별재난지역 선포에 따른 세부추진계획의 수립 등 본격적인 사고수습에 나섰다. 이 과정에서 대구 시장과 대구시 공무원들의 무성의한 태도에 대한 희생자가족들의 불만이 강력하게 제기되기도 하였지만 심각한 문제가 발생하지는 않았다.

그러나 이 과정에서 대구 시장과 대구시, 지하철공사는 사고 다음날인 2월 19일부터 군부대 장병까지 투입한 중앙로역 지하3층 승강장의 유류품의 이송, 대대적인 물청소, 중장비까지 동원한 긴급안전진단 등으로 사고현장을 훼손하는 치명적인 잘못을 저질렀다. 뿐만 아니라 대구 시장은 2월 23일 중앙로역에서 유류품을 발견한 실종자가족들이 격렬하게 항의하자 □이러면 대화를 하지 않겠다□(매일신문, 2월 24일)는 발언을 하였으며, 실종자가족들과 대구지하철참사 시민사회단체대책위원회의 요구에 마지못해 사고현장 보존에 합의하는 모습을 보임으로써 더 큰 불신과 분노를 자초하였다. 이러한 대구 시장에 대한 불신 때문에 실종자 가족들은 중앙로역에서 생활하게 되고 법원에 참사현장에 대한 유류물 훼손금지 가처분 신청을 하게 된다. 결국 사고현장은 대구시가 경찰, 검찰 등이 담당기관인 아닌 실종자가족들이 보존하게 된 것이다.

그리고 □유류품인지 설명이 없어 전부 화재 쓰레기인 줄 안 담당자□(매일신문 2월 24일)에 의해서 안심차량기지사업소 야적장에 보관중인 폐기물더미에서 희생자 시신의 일부와 수백 점의 유류품이 발견되면서 실종자가족들의 분노는 극도에 달한다. 이후 실종자 대책위원회는 대구 시장의 퇴진과 처벌을 요구하며 대구 시장과 대책본부와의 대화를 거부하고 중앙정부에 사고수습을 요구하게 된다. 그리고 뒤이어 대구지하철참사 시민대책위원회도 중앙정부에 사고수습을 요구함에 따라 3월 1일 중앙정부특별지원단이 활동을 시작하게 된다. 이에 따라 대구시의 역할은 사고수습의 지원에 머물게 되고, 이후부터 한동안 대구 시장은 수습과정의 전면에서 사라진다.

그런데 사고현장 훼손과 관련해서 간과할 수 없는 것은 대구 시장의 이와 관련한 잦은 말 바꾸기였다.  대구 시장은 2월 24일 □ 붕괴 위험 등 안전문제가 걸려 군에 병력지원 요청을 한 것은 사실이지만 물청소는 지하철공사에서 결정했다□, □국립과학연구소와 경찰도 이에 동의했다□(매일신문, 2월 25일)고 밝힌 바 있다. 그러나 사고현장 훼손이 중요한 쟁점으로 부각되자 3월 5일에는 □물청소는 결코 한 적이 없다□, 인터넷에 공개된 물청소 사진에 대해서는 □지하상가에서 통로 청소를 한 것□(매일신문, 3월 6일)이라고 발언하였다. 그러나 대구 시장의 이러한 발언은 목격자들의 증언과 경찰 수사본부가 2월 18일부터 21일 사이에 중앙로역 지하층에서 모두 3차례에 걸쳐 지하철공사가 물청소를 한 사실을 확인하면서 사실이 아닌 것으로 밝혀졌다. 이러한 대구 시장의 발언은 3월 27일 검찰 조사에서 □현장정리에 대해 관계기관과의 사전협의는 없었으며, 사고현장을 은폐하려 하지 않았다□, □감식이 끝났으니 현장정리를 해도 좋다는 말을 지하철공사 관계자들로 전해 들었을 뿐이다□(매일신문 3월 28일)로 다시 바뀐다.

당시 화재진압과 구조활동을 지휘하던 대구 시장은 사고현장의 조속한 정리에 대한 집착에 매우 강했던 것이 사실이다.  사고 다음날인 19일부터 강행한 전동차 운행, 중장비까지 동원한 중앙로역의 긴급안전진단, 중앙로역에 안전진단도 되어 있지 않은 상태에서 중앙로역 복구공사 수의계약 등은 이러한 증언의 근거로 판단할 수 있을 것이다. 그리고 다음에서 인용하는 신문기사 역시 이를 뒷받침하는 근거가 될 수 있다.

□사건 당일 종일 현장에서 지휘부와 함께 있었다는 이 제보자에 따르면 18일 오후 3시 30분쯤 시신 수습작업이 시작됐다. 오후 4시가 조금 넘었을 때 소방대장이 조해녕 시장에게 시신이 100구가 넘는 것 같아 수습대책을 논의해야 한다고 말했다. 이에 시장은 놀란 기색으로 비서에게 중부경찰서장을 부를 것을 지시했다. 그러나 중부경찰서장은 행자부장관을 수행하고 있다고 하자 조 시장은 버럭 화를 냈다. 결국 오후 4시50분쯤 사고 현장 인근의 현장지휘소에서 시장, 의사, 소방대장, 중부서경비과장 등이 참석한 대책회의가 열렸다. 이 회의 중 시장은 시신 수습과 차량 이송 등을 위해 검사 또는 검찰 고위간부와 통화하는 것 같았다. 중부서장은 이때쯤 왔다. 하지만 이 자리에 검사는 참석하지 않았다. 당시 현장을 방문 중이던 한나라당 국회의원 7명은 맞은 편 사무실에서 자체회의를 갖고 있었다.

오후 5시 30분쯤 시장, 소방대장, 중부서장 등이 차례로 언론에 현장 상황을 브리핑했다. 이때 국내외 기자들이 현장 방문을 요구하자 시장은 언론사별로 1명씩 현장 방문을 허락했다. 그 20여분 뒤 국회의원, 수행비서 시장 등 20여명도 사고 현장에 5분 정도 머물렀다. 이들이 올라온 뒤 30명 이상의 기자들이 현장이 들이닥쳤다. 이때 이미 현장은 훼손됐다(2003년 3월 6일 매일신문).

중앙정부특별지원단이 활동을 시작한 3월 1일 이후 지하철참사 수습의 전면에서 사라진 대구 시장의 이와 관련한 활동은 이후 간담회 등을 통한 입장 표명에 서 잘 드러나고 있다.  예컨대, 3월 1일 이후 지하철참사 수습과 관련한 대구 시장의 발언은 사고현장 훼손과 함께 중요한 쟁점으로 부각된 지하철 운행 중단 문제 등을 논의하기 위해 3월 4일 개최한 대구광역시도시교통정책심의위원회 간담회에서 나왔다. 이 간담회에서 대구 시장은 □신학기가 시작돼 학생 승객이 많이 느는 등 지하철 이용 승객이 점차 회복되고 있다□며 □운행을 중단하면 시민 불편 및 도로교통 혼잡이 가중되는 만큼 안전요원을 충분히 투입해 현재같이 구간 운행을 계속하는 것이 바람직하다(매일신문, 3월 5일)□는 입장을 밝혔다.  3월 5일에는 □사고 수습과정을 모두 공개했고 투명하게 처리했다고 생각하는데 하는 일마다 꼬여 많은 오해가 생긴 것 같다□(매일신문, 3월 6일)는 발언이 매일신문에 보도되었는데 이는 사태의 심각성에 대한 대구 시장의 안이한 인식을 드러낸 것이었다.

대구 시장은 3월 19일 자신과 경상북도지사, 교육감, 상공회의소 회장, 언론사 사장, 대학총장 등이 참여하는 대구·경북지역발전협의회 3차 모임에 참여하여 □대구가 지하철 사고로 흐트러진 민심, 공황에 빠진 것처럼 어려움을 겪고 있다□며 □정부차원의 지원이 선행돼야한다□는 입장을 밝히고 □지하철건설과 운영방안에 대해서는 차제에 돈에 맞춰서 해 나가다보니 이런 사고가 나게 되었다□고 언급하면서 □지하철 건설 운영방식을 국가운영 방식으로 하거나, 지하철 건설 뒤에 국고보조비를 100%, 혹은 최대 80% 정도 지원해 주고 운영비로 정부가 지원해 달라□(영남일보, 3월 20일) 주문했다고 한다.  대구 시장의 이러한 발언은 3월 20일 대구시청에서 열린 지하철참사 관계장관에서도 거의 그대로 반복되었다.

대구 시장의 대응과 발언을 종합하면, 대구 시장의 지하철참사에 대한 태도는 사고를 조속한 시일 내에 적당히 마무리하고, 이를 중앙정부로부터 보다 많은 재정지원을 얻어내는 계기로 활용하는 것이라는 판단을 내릴 수 있을 것이다.  그런데 여기서 주목할 것은 이러한 인식과 태도가 공무원, 대구시의회, 한나라당, 일부 지역 언론에 그대로 나타난다는 점이다.

2) 대구시 공무원

지하철참사 초기 대구시의 공무원 조직은 대구시청 공무원의 2/3가 격일제로 사고대책본부에서 격일제로 근무할 정도로 사고수습에 총력을 기울였지만 중앙정부특별지원단의 시작과 함께 이에 대한 보조기관으로 전락하고 말았다. 이렇게 된 데에는 사고현장 훼손에 따른 실종자 가족 및 시민들의 조해녕 시장과 대구시에 대한 불신이 가장 큰 원인이었지만 실종자 신고 가족을 보상금이나 노리는 사람처럼 취급했다는 실종자 신고 과정, 술에 취해 실종자 가족들에게 행패를 부린 도시건설국장의 추태 등 대구시 공무원들의 무성의하고 무책임한 태도 역시 중요한 원인이었다. '대구시가 이번 참사를 피해 규모가 큰 교통사고 정도로 여기는 느낌이 들었다□, □대구시 간부들은 민선시장 뒤에 숨어 화살만 피하려는 듯 했다□는 것이 실종자 가족들이 전체적으로 가지고 있었던 불만이었다.

지하철참사에 대한 대구시 공무원들의 태도와 대응은 조해녕 시장의 그것에서 전혀 벗어나지 못하였다. 공무원들의 이러한 태도는 불신과 사퇴요구의 대상으로 전락한 조해녕 시장에 대한 의식과 일반적인 관료조직의 특성, 대구시 공무원 조직 특유의 조직문화가 결합된 것으로 보인다.  이의 전형적인 사례가 중앙로 차량통행과 지하철 운행 중단 요구에 대한 대구시의 대응이다. 대구시는 2월 22일, 전문가로부터 지하철 참사현장인 중앙로 역의 안전에 문제가 있다는 지적과 함께 차량 및 보행자의 통행을 금지하여야 한다는 통보를 받았다. 그러나 사고 다음날인 2월 19일부터 중앙로역 지상도로의 차량 통행을 허용한 대구시는 이러한 통보를 받고도 2월 25일까지 차량통행을 중지하지 않고 있다가 언론의 비판이 제기되자 대형차는 2월 26일부터, 소형차는 3월 1일부터 통행을 제한하는 늦장 대응을 하였다.

그리고 지하철 운행 중단 요구에 대해서는 □금년 8월의 U대회 등 국제행사를 앞두고 국가적 안전관리체계에 대한 불신 가중으로 대외 신인도 저하 우려 및 외국인의 국내 투자 기피, 시설과 시스템의 안전성에 치명적인 결함이 있어 운행을 중단한 것으로 오인되어 국가기술력에 대한 불신 및 전동차 등 첨단설비 수출에 악영향을 미칠 것□이라는 등 납득하기 어려운 이유를 들며 지하철 운행을 강행하였다. 그리고 지하철 운행의 문제점이 드러난 후 비공개 간담회에서 시민의 여론에 따라 지하철운행 여부를 결정하겠다는 약속을 해놓고는 여론조사조차도 실시하지 않았다. 이에 희생자가족대책위원회, 시민사회단체대책위원회가 강경하게 대응하자 지하철 운행 중단은 건설교통부의 승인 사항이라는 이유로, 건설교통부의 중앙안전점검반의 종합안전진단실시 결과 지하철 운행을 중단할 만한 긴급한 문제점이 발견되지 않았다는 이유 등을 대며 지하철 운행을 계속 강행하였다.

그러나 4월 1일, 여·야정치인, 건설교통부, 시민사회단체 및 희생자가족대책위원회 관계자 등이 참석한 대구지하철 운행 여부에 대한 간담회에서 건설교통부 수송정책실장이 □지하철 운행 중단 결정이 건설교통부 장관의 승인 상황이 아니다□(영남일보, 4월 2일)라는 입장을 밝힘으로써 대구시의 주장은 사실이 아닌 것으로 드러났다. 그리고 중앙안전점검반의 종합안전진단 항목 중에 지하철 안전운행에 필요한 상당수의 문제들이 빠져있는 것이 지적되고 건설교통부도 이를 인정하여 대구시가 전문가, 시민, 유족대표 등이 참여하는 종합안전점검단을 구성, 안전점검을 실시할 수 있도록 지원하겠다는 입장을 밝힘으로써 그동안의 대구시의 주장이 허구임이 밝혀졌다.

또한 지하철참사와 관련한 대구시 공무원들의 인식 수준은 대구공무원노동조합이 3월 7일에 발표한 성명서에서 그대로 드러났다. 성명서에서 대구공무원노조는 지하철 참사의 원인을 □직접적으로는 사회파괴적인 테러분자의 행동과 지하철공사의 위기대처 무능에 기한 것이지만 지하철의 건설과 운영을 열악한 지방자치단체에 맡겨 방치한 것에 있다□고 규정하면서 대구시의 책임은 한 마디도 언급하지 않고 있다. 그리고 대구지하철 1호선과 부산, 인천, 광주, 대전 등과 비교하여 중앙정부의 지원이 적음을 탓하고 있다. 그러면서 대구지하철 부채와 운영적자 전부의 중앙정부 부담, 한국도시철도공사를 설립과 도시철도 건설과 운영의 국가 관장, 심지어 이번 사고로 입은 대구경제의 직간접적 손실을 5천억원으로 추정하고 이에 대한 특별지원까지 요구하였다. 이러한 대구공무원노조의 태도는 지하철참사에 대한 책임이 전혀 없으면서도 반성과 자정의 노력을 전개하는 계기로 받아들이겠다는 전국공무원노동조합 안동시지부의 성명서와 크게 대조되는 것이다.

3) 지하철 공사의 대응

지하철참사 수습과정에서 지하철공사는 독자적인 역할은 거의 하지 못하였다. 지하철 운행과 보여주기 식의 지하철 안전운행 종합 개선 대책마저도 지하철공사가 아닌 대구시에서 결정한 것으로 보인다. 따라서 사고 현장 훼손, 2000년에 발생한 지하철 2호선 신남네거리 공사현장 붕괴사고를 기술적으로 예측불가능한 사고로 규정하여 시민사회단체들이 대구시의 용역중단은 물론 손해배상 청구까지 요구한 (사)한국건설기술안전협회를 중앙로역 가안전진단업체로 선정한 것, 안전진단도 하지 않은 상태에서 수의계약으로 중앙로역의 보수공사 업체를 선정한 것 등도 지하철공사의 독자적인 결정이 아니라 대구시의 결정을 집행만 한 것으로 보인다. 이 과정에서 노동조합은 지하철 파행운행을 중단하는 성명서를 발표하였을 뿐 무기력한 모습을 보였다.

이러한 지하철공사의 안전대책의 허구와 무기력한 모습은 3월 15일에 있었던 지하철참사 희생자 가족들의 교대역 지하철 안전점검(지하철 전동차 점거)에서 그대로 나타났다. 전동차가 멈추자 기관사가 상황실로 무선통화를 시도하였으나 통화중이었고 비상호출을 했음에도 사용이 불가능하여 결국 개인휴대폰으로 사령실과 통화할 수 있었다. 그리고 지하철공사는 운행중지 후 두시간이 가까운 시간동안 현장 기관사의 복귀 명령이외에는 어떠한 조치도 취하지 않아 기관사 혼자서 6량의 차량의 점검하고 재출발하는 하는 일까지 발생하였다. 참사현장의 문제점이 그대로 되풀이 된 것이다.

4) 대구시의회

대구시의회는 2월 18일, 2월 19일부터 2월 23일까지를 시민애도기간으로 정하는 것 외에는 지하철 참사에 관한 두드러진 활동을 하지는 않았다. 그러다가 조해녕 시장과 대구시에 대한 희생자가족들과 시민들의 불신과 분노가 극도에 달하고, 중앙정부에 사고수습을 요구하는 시기인 2월 27일 시의회 사고대책위원회 위원장 명의로 □지금까지 지방차원의 사태수습에 다소 부족한 점이 있다 하더라도 중앙정부에 지나치게 의존하려는 일부 목소리에 대해서는 공감하면서도 한편으로는 우려를 금할 수 없다□라는 내용을 성명서를 발표하였다. 이에 실종자가족대책위원회에서 시의회를 방문하여 해명을 요구하자 의장단이 실종자가족대책위원회를 직접사과 방문하고 성명서를 취소하는 일이 발생하기도 하였다. 그리고 3월 11일에는 임시회를 개최하여 지하철 참사에 대한 대구시 책임론을 지적하면서 시의 위기관리 능력 부재를 강도높게 질타하고 진상조사와 재발방지특별위원회를 구성하는 등 늦게나마 의욕을 보이기도 하였다. 그러나 대구시에서 마련한 보상관련 조례안을 경제교통위원회에서 그대로 통과시켰지만 이마저도 실종자가족대책위원회의 격렬한 반발로 무력화되었다. 결국 시의회 임시회는 3월 19일 지하철 중앙정부 이관 촉구 결의문을 채택하는 것으로 마무리되었고 이후 지하철참사에 관한 한 시의회는 무기력한 모습에서 벗어나지 못하였다.

5) 한나라당

지하철참사 발생과 사고현장 훼손 직후 지역사회에서 제기된 한나라당 일색에 대한 자성, 한나라당 책임론이 제기되자 지역출신 한나라당 의원들은 일정부분 위기의식마저 가졌던 것으로 보인다. 그래서 한나라당에는 □거듭나야 한다□, □자성하자□, □굴욕적이지만 민주당과 함께 가야 한다□(매일신문, 3월 11일)는 등의 자성론까지 제기되었다.

그러나 지하철 참사 수습과정에서 조해녕 시장의 책임론과 퇴진요구가 제기되자 한나라당의 태도는 돌변하였다. 한나라당은 사고현장 훼손과 책임 규명에 대해서는 언급조차 하지 않으면서 조해녕 시장의 책임론과 퇴진요구에 대해서는 □대구의 불행을 정치적으로 악용하려는 세력이 있다면 용납할 수 없다□, □정치적 마타도어가 있다□(매일신문, 3월 11일)는 등으로 매도하는 등 문제의 본질을 왜곡하였다.

그리고 3월 20일에 대구시청에서 개최된 지하철참사 관계기관 회의에 대해서는 □행여 선거 운동하러 대구에 내려가는 것 아니냐□, □모종의 정치적 저의가 있는지 살펴봐야 한다□(매일신문, 3월 18일)는 등 정략적인 태도로 일관하였다. 또한 한나라당은 지하철의 건설, 운영을 중앙정부에서 담당하는 (가칭)한국지하철공사 추진을 앞장서서 제기함으로써 국면전환을 시도하였고 이는 일정부분 성공하기도 하였다.

6) 지역신문의 대응

대구의 여론을 움직이고 대변하는 최대 일간지는 대구매일신문이다. 매일신문은  지역 사회의 이해관계와 지역정서를 가장 충실하게 반영하는 것으로 알려 진 대구 지역 최대 일간 신문--전체 지역 신문 구독의 70% 정도에 달하는 신문--으로서  지역 여론을 좌우하는 힘을 가진 신문이기 때문에 여기서는 매일신문의 기사를 중심으로 논의하고자 한다.

매일신문은 지역신문이라는 장점을 살려 지하철참사 초기에는 참사관련 소식을 자세하고 신속하게 보도한 것으로 평가받고 있지만 지하철참사의 원인과 수습책임 규명에는 소홀한 것으로 평가받고 있다.  매일신문은 대구시가 사고수습에 실패하자 이를 중앙정부에 탓으로 돌리는 기발한 논리를 개발해 냈다. □지방자치단체의 대형 재난 수습능력에 문제가 있다는 점을 정부가 초기에 인식하고 초동단계부터 적극적으로 나섰다면 이번처럼 지자체가 재난 수습을 못해 행정력의 파산선고를 받는 초유의 일은 벌어지지 않았으리라는 것□(매일신문, 3월 4일)이다. 나아가, 이 신문은 지하철참사의 원인과 책임규명보다는 지하철참사로 인한 대구 이미지의 실추와 U대회에 미칠 악영향을 더 걱정한다. 그리고 지하철 참사로 시정공백이 장기화되는 것을 우려하면서 □어려운 재정에도 불구하고 엄청난 돈을 들여 대구시민의 구심점을 만들겠다고 창단한 프로축구단의 개막전이 오는 23일 열리지만 축제 분위기를 띄울 수 없어 본래의 목적이 실종되는 것□(매일신문 3월 18일)을 우려하고 있다. 그러나 지하철참사의 와중에도 대구 시장이 시민주 공모를 직접 챙기고, 대구FC 개막전에 대구시가 총력을 기울임으로써 매일신문의 우려는 기우에 그치고 만다.

지하철참사와 관련된 매일신문 보도의 압권은 한국지하철공사 혹은 대구교통공단설립에 관한 보도이다. 매일신문은 '지하철 참사의 원인은 결국 돈이 문제였다. 재정이 열악한 대구시가 지하철을 무리하게 건설하다 보니 값싼 전동차를 구입할 수밖에 없었고 안전시설 설치도 부족했다□는 한 시민단체 관계자의 말을 인용하여 □대구경실련, 대구환경운동연합, 대구참여연대 등 시민사회단체 관계자들의 인식도 별반 다르지 않다□, □이에 따라 지역 시민단체들은 한국지하철공사나 대구교통공단설립을 위해 시민운동을 펼칠 계획으로 알려졌다□(매일신문, 3월 5일)고 보도했다. 그러나 이에 대해 대구 경실련은 상당부분 사실이 아니며 오히려 지하철참사의 원인을 돈의 문제로 환원하는 것을 강력하게 반대한다는 입장을 나타냈다. 그럼에도 매일신문은 대규모 궐기대회를 개최하고 서명운동을 전개한 부산의 예를 들면서 시민들이 나서야 한다고 역설하였다.

7) 시민사회단체

지하철 참사 다음날인 2월 19일, 대구지역의 37개 시민사회단체는 긴급 모임을 갖고 대구지하철참사 시민사회단체대책위원회를 구성하고 희생자 추모, 철저한 진상규명과 재발방지 등을 위한 활동을 전개하였다. 지하철 참사 다음날인 2월 19일, 대구지역의 37개 시민사회단체는 긴급 모임을 갖고 대구지하철참사 시민사회단체대책위원회을 구성하고 희생자 추모, 참사의 진상규명과 재발방지 등을 위한 활동을 전개하기로 하고 우선 희생자 추모 및 희생자가족 지원, 참사수습과정에서 자원봉사 활동을 전개하기로 하였다. 그러나 대구시의 지하철참사 수습 실패, 지하철공사의 조직적인 은폐 시도, 사고현장 훼손 등으로 인해 대구지하철참사 시민사회단체대책위원회의 활동은 지하철참사 진상 규명, 사고현장 훼손 진상규명과 책임자 처벌, 지하철 안전 점검을 위한 지하철 운행 중단 등으로 급격하게 전환되었고 참가단체도 60여개 단체로 늘어났다. 이를 위한 집회 및 시위, 고소 및 고발 등의 활동뿐만 아니라 대구지하철참사 시민사회단체대책위원회는 지하철참사의 진상규명과 재발방지책 마련을 위해 전문가의 역할도 하여야 했다. 그러나 그동안의 경험으로 대구지역의 전문가에 대한 신뢰도가 매우 낮고, 나서는 전문가도 거의 없는 조건에서 전문가의 도움을 받는 것도 쉬운 일은 아니었다. 그래서 전문가의 도움은 대부분 대구지역 이외에서 활동하고 있는 전문가의 도움을 받고, 전문가의 도움을 받을 수 없는 부분은 스스로 해결할 수밖에 없었다. 그래도 이러한 과정을 통하여 대구지하철참사 시민사회대책위원회는 지하철에 대한 중앙안전점검단의 종합안전진단 항목 중에서 지하철 안전운행에 필요한 사항들이 상당부분 빠져있다는 것을 지적하여 건설교통부도 이를 인정하여 대구시로 하여금 전문가, 시민, 유족 대표 등이 참여하는 종합안전점검단을 구성하게 하는 성과를 거두기도 하였다.

그러나 지하철참사의 수습과정에서 상당한 영향력을 갖고 있었던 대구지하철참사 시민사회단체대책위원회의 활동은 지속되지 못하고 4월부터 활동이 위축되더니 5월부터 사실상 활동을 정지하기에 이르렀다. 참여단체간의 견해차이나 갈등을 조정하는 체계를 갖추지 못한 조건에서 참사의 원인과 안전대책에 대한 시민운영진영과 민중운동진영의 견해 차이, 희생자대책위원회와의 관계에 대한 참여단체간의 견해 차이, 조해녕 시장 퇴진 운동에 대한 견해 차이 등이 드러나고, 여기에 단체간, 참여자간 불신이 겹치면서 활동이 사실상 불가능한 상태에 빠진 것이다. 그런데 이러한 상황에서도 대구지하철참사 시민사회단체대책위원회는 상당기간 동안 해체되지 않고 이름뿐인 조직으로 남아있었다. 활동력을 복원할 수도 해체할 수도 없는 상황이 계속 이어져 오히려 참가단체들의 발목을 잡는 존재가 되었던 것이다.

지하철참사 관련 쟁점들이 하나도 해결되지 않은 상황에서의 대구지하철참사 시민사회단체대책위원회의 무기력한 모습은 이후 지하철참사 과정에서 심각한 악영향을 미치게 되었다. 지하철 참사 진상 규명, 사고 현장 훼손 진상규명 및 책임자 처벌, 지하철의 안전 확보 등을 강력하게 요구하던 중요한 동력이 사라진 것은 물론 이러한 쟁점의 해결을 분노한 희생자가족들에게만 맡김으로써, 지역사회에 이에 대한 부정적 여론이 급격하게 확산되는 원인 중의 하나가 되었기 때문이다.

8) 희생자 가족

지하철참사 발생 후 희생자 가족들은 희생자의 성격에 따라 사망자, 실종자, 부상가족대책위원회를 각각 구성하여 사안에 따라 독자적으로 혹은 연대하면서 활동을 전개하였지만  3월 18일, 세 개의 대책위원회를 하나로 통합하여 대구지하철참사희생자대책위원회를 구성하였다. 그리고 한 명의 억울한 희생자 없는 조치, 안전한 지하철 건설, 철저한 원인 규명과 책임자 처벌, 추모공원 조성 등을 4대 실천과제로 선정하고 이의 실현을 위한 활동을 전개하였다.

지하철참사와 대구시의 수습실패의 최대의 피해자는 희생자가족이었다. 희생자 가족들은 주검조차 제대로 남기지 못한 가족의 죽음을 스스로 증명해야 했으며, 가족의 흔적을 지키고 찾아내기 위하여 유독가스가 남아있어 호흡마저 불편한 중앙로역에서 숙식을 해결해야 했으며, 쓰레기 더미를 뒤지고, 지하터널을 헤메야 했다. 사고 수습과정에서 대구시의 능력과 자격을 부정하고 새로운 사고 수습의 주체를 찾아야 했다. 그리고 대구시, 대구시의회, 검찰, 경찰 등 관련 행정기관은 물론 신문사까지 찾아다니며 힘겨운 싸움을 하여야 했다.

지하철참사 이후 한동안 희생자가족들의 이러한 활동은 사고수습의 흐름을 바로잡는 가장 강력한 주체가 되었으며 이를 가능하게 한 것은 대구시 등 관련기관의 치명적인 사고관리 실패, 여론의 동정과 지지였다. 그러나 분노한 희생자가족들의 활동이 격렬해지고 이의 부정적인 측면이 언론에 부각되어 보도되면서 이들에 대한 비판적인 여론이 형성되기 시작하였다. 그리고 지역사회의 비판적인 여론은 희생자대책위원회가 도심에 있는 수창공원 부지에 묘역을 포함한 희생자 추모공원을 조성할 것을 요구하면서 더욱 악화되었다.

이러한 상황에서 사망자의 신원이 확인되고, 피해보상 및 배상이 진행되면서 희생자대책위원회의 활동은 피해보상 및 배상, 국민성금의 배분, 추모공원 조성 등으로 집중되었다. 그런데 이 과정에서 견해차이와 갈등으로 인해 일부 희생자가족들이 유족회를 구성함으로써 희생자가족들은 희생자대책위원회와 유족회로 분열되었다.

9) 소 결

지하철 재난 처리 과정에서의 참여자 행태를 중심으로 대구 지방 정치의 문제점을 도출하면 1)일당지배구조의 견고성과 배타성, 2)시장중심의 지배구조와 주변권력의 협력 현상, 3)관료적 권위주의와 은폐주의, 4)관이 주도하는 지역 원로 정치, 5) 지식인사회의 미성숙과 시민단체의 한계, 6)일반 시민의 의견 수렴 통로 부실, 7) 대표 언론의 지역 여론의 조작으로 정리할 수 있을 것이다.

지하철 화재사고가 발생하고 엄청난 희생자가 발생한 상황에서 지하철참사에 대한 원인과 책임을 철저하게 규명하기 위한 활동이 전개되고 조해녕 시장 책임론과 이에 따른 퇴진요구가 제기되는 것은 자연스러운 일이었다. 그러나 대구 시장은 지하철 사고 희생자 가족의 철저한 불신 속에 재난관리업무를 중앙정부지원단과 대검특별수사본부에 넘긴 채, 사건의 뒷전으로 사라지고 재난관리 실패에 대한 아무런 책임도지지 않음으로써 시장중심의 지배구조가 건재함을 보여 주었다.  더구나 지역 정치 참여자, 보수적 사회 인사 들은 중앙정부에 의한 사고 처리가 미처 끝나기도 전에 대구시가 주도하는 대로 시민들의 관심을 유니버시아드 대회 개최로 유도하는 데 협조하였으며, 지하철 재난 관리 실패에 대한 책임 소재 규명을 등한시 하였다. 대구지역 정치행위자들의 이러한 행태는 관청 중심적인 사고와 관료적 권위주의에 물든 지방 정치의 단면을 극명하게 보여 준 것이었다. 나아가 조해녕시장의 소속 정당인 한나라당은 이를 □대구의 불행을 정치적으로 악용하려는 의도□, □수습 책임을 한나라당에 뒤집어씌우려는 저의□ 등의 표현으로 매도하였고, (가칭)한국지하철공사의 설립, □선 사고수습 후 책임규명□이라는 논리로 지하철 참사와 사고현장 훼손 등의 진상과 책임 규명 요구가 확산되는 것을 차단하였다. 그리고 대구시 의회의 경우에도 사고처리의 기본 시각에 있어 한나라당과 거의 일치하는 것이었다. 결국 지역사회의 지배집단은 조해녕 시장과 대구시의 책임을 의도적으로 외면하고, 책임을 외부로 돌리는 데 기여하였다. 이와 같이 한나라당은 지방정부의 재난관리 총책임자인 시장의 관리 책임을 묻는 것이 아니라, 오히려 시장 지배 구도를 인정하고 두둔하고 비호하는 태도를 보임으로써 지역정치 상황에서 일당 지배 구조를 더욱 견고히 하며 지역 특유의 배타성을 노출시켰다는 비난을 면하기 힘들게 되었다. 결국 시장, 정당 주변의 정치세력, 보수적 지역언론, 관청 중심 사고를 가진 지역 인사들의 은밀한 연대의 결과는 재난관리의 책임을 가진 공무원들의 관료적 권위주의 표출을 용이하게 하였을 뿐만 아니라, 사건 처리와 관련된 정보를 은폐하는데 간접적으로 기여하였다. 게다가 대구시의 재난관리의 문제점과 책임을 추궁하는 시민단체와 일부 지식인을 제외한, 대구 지역 지식인들은 대부분 침묵함으로써 시장 주도의 재난 관리 실패를 방관하는 결과를 초래하였다.  또한 대구지역의 언론을 주도하는 대표적 신문인 매일신문도 시간이 흐름에 따라 지하철참사의 원인과 책임규명보다는 지하철참사로 인한 대구 이미지의 실추와 U대회에 미칠 악영향을 더 걱정하면서, 대구 지하철 재난이 □돈이 문제였다□는 식의 보도를 내보내면서 재정확보를 위한 시민궐기대회 등을 제안하는 이해하기 힘든 주장을 하고 있었다. 매일신문과 같이 여론을 주도하는 지역신문의 영향력이 실로 엄청난 점에 비추어 볼 때 매일 신문의 주장은 재난관리책임의 논점을 희석시킴은 물론 대구의 지방정치의 문제점을 덮어주는 데 일익을 담당하였다고 할 수 있다.

결국 대구지하철 재난 관리는 대구 지역 정치의 총제적인 문제점으로 인하여,  공식적 관리 주체인 대구시에 면죄부를 준 셈이 되었으며, 주요 지방정치 엘리뜨, 언론, 지식인들에 의해서도 거의 도움 받지 못한 채 끝나고 말았으며, 이에 따라 지하철참사와 사고현장 훼손 등에 대한 진상과 책임규명은 이에 관한 책임과 권한도 없는 시민사회단체와 희생자가족의 몫이 되었으며, 이들의 힘겨운 노력으로 인해 지하철참사의 수습이 진행되는 형국으로 끝나고 말았다.

물론 대구 지하철 재난의 발생원인을 대구의 보수적이고 권위적인 지방 정치 때문이라고 할 수는 없다. 그러나 소수 지배 엘리트 세력이 지방의 여론을 일방적으로 주도해가는 상황에서는 재난을 관리하는 행정이 경직될 수밖에 없으며 결국 재난관리의 실패로 귀착되는 결과를 초래하게 된다. 이는 재난관리의 업무가 중앙정부에서 지방정부로 이미 이관되었다는 사실에 비추어 볼 때 향후 지방정부의 재난관리에 실로 시사하는 바가 많다고 하겠다.

Ⅴ. 결론: 지하철참사로 보는 지방정치의 모습

이 연구는 대구의 낙후된 지방정치구조가 대구 지하철 참사를 초래한 중요한 요인이라는 관점에서 대구 지방 정치에 관여한 공식적, 비공식적 참여자들의 재난대응 활동을 고찰하였다. 재난관리 실패는 기술적 관리 실패 혹은 법제도 및 행정 관리 실패의 측면에서 고찰되는 것이 일반적이었으나, 이 연구에서는 지방민주주의의 위기의 관점에서 지하철 재난 관리 실패를 고찰함으로서 지방정부의 재난관리의 새로운 해석 영역을 개척하고자 하였다.  이 논문이 추구하는 이러한 목적이 분석을 통하여 충분히 달성되었는가에 대해서는 논란의 여지가 있다하겠다.  그러나 분명한 것은 현재와 같은 정당과 시장, 그리고 정치 행정 권력을 둘러싼 특수 집단의 폐쇄적 지역지배구도는 지방 정부의 민주성, 책임성, 대응성을 확보하는 데 큰 장애가 된다는 점이다. 이런 점에서 지방의 민주주의가 아니라 지역의 지배 자체를 목적으로 하는 한국의 지방정치는 지방정부의 계속되는 과오에 대한 책임을 면할 길이 없다.

특히 대구 지하철 사고에 대한  대응 및 사후 처리 과정에서 보여 준 대구 지역 정치 행위자의 대응을 보면 대구 지역의 지방정치가 얼마나 폐쇄적이며 낙후되어 있는 가를 보여준다. 어처구니없는 사고의 확대, 지하철 공사의 사실 은폐 기도, 사고 수습과정에서 나타난 대구시장 및 공무원의 면피 행정과 정치적 국면 전환 시도는 지방정부의 재난관리 능력이 한계에 이르렀음을 보여주는 것이다.

대검찰청이 수사를 지휘하고 중앙정부가 개입을 해야 행정의 공신력을 인정하겠다는 시민들의 반응은 그간 진행된 지방정부의 □자치 한계□는 물론 낙후된 지방정치의 현주소를 여실히 보여 주는 것이었다. 이번 지하철 사고는 □이런 식의 지방자치로는 지방이 혁신될 수 없다'는 것을 보여준 사건이었으며, 이는 □관공서 중심의 재난관리□□가 아니라 '지방정치의 개혁□ 있어야 이런 사고를 재발을 막을 수 있다는 것을 인식하게 해 주었다.  지방정치인과 지방관공서, 상당수의 기득권 세력이 구태의연하게 고집하고 있는 폐쇄적 지배의식은 지방의 시민사회 형성에 큰 장애물이 될 것이며, 이러한 지배구조는 특단의 조치가 마련되지 않는 한 지속 것으로 보인다.

특히 노무현 정부가 출범하면서 지방분권과 국가균형개발을 위한 과감한 개혁조치를 단행하고는 있는데, 현재와 같은 지방지배구조가 개선되지 않는 한 개혁적인 분권정책도 그 실효성을 확보하기 힘들 것이다. 따라서 지방 스스로가 지방정치의 낙후성을 극복하는데 총체적인 노력을 기울여야 할 것이며, 무엇보다도 지방의 폐쇄적 권력지배체제는 지방 시민사회의 내부적 능력에 의해서 극복되어야 할 것이다. 지방의 시민사회의 역량이 반드시 제고되어야 하는 이유가 바로 여기에 있다. 지방정치를 개혁하기 위하 제도적 장치의 마련도 지방 시민사회에 의해 주도되어야 하며, 지방정부의 통치를 참여적 거버넌스로 바꾸기 위한 노력도 시민에 의해 주도되어야 한다.  이러한 관점에서 볼 때 지방정치 개혁은 기나긴 시간이 걸리는 작업이 될 것이다.

참 고 문 헌

강명구. (200)2. 한국의 지방정치 민주화. 「한국 지방민주주의의 위기」. 나남출판: 21-56

권오한·남상화·이춘하. (2001). 재난관리조직의 실태분석과 발전방안.「한국화재·소방학회지」. 15(1).

김영수. (1998). 지방자치단체의 재난통합관리체제 구축에 관한 연구. 「지방정부연구」. 2(2) : 59-78.

김영평·최병선·소영진·정익재. (1995). 한국인의 위험인지와 정책적 함의. □한국행정학보□. 29(3): 935-954.

남궁근. (1995). 재해관리행정체제의 국가간 비교연구: 미국과 한국의 사례를 중심으로. □한국행정학보□. 29(3): 957-981.

박광국. (1997). 재난관리체계의 효과성 평가에 관한 연구: 공무원·주민의 의식수준을 중심	으로. 「한국행정논집」.9(3): 581-602.

박용수. 1999. 우리나라 재난관리체제에 관한 연구. 사회과학연구. 창원대 사회과학연구소. 5: 361-384

박종민 편. (2000). 「한국의 지방정치와 도시권력구조」. 나남출판.

박종민·이종원 편. (2002). 「한국지방민주주의의 위기」. 나남출판.

유재원. (1999). 지방정치의 민주화: 지방자치와 지방권력구조. 「정부학연구」. 고려대 정부학연구소.

. (2000). 청주시 사례. 「한국의 지방자치와 도시권력구조」. 나남출판. 39-106.

. (2000). 지방자치와 권력구조. 「한국의 지방자치와 도시권력구조」. 나남출판. 15-38.

유재원·최승범·박종민·배병룡·최흥석. 1999. 한국 지방정치의 특징. 「한국행정학보」. 33(2).

이승종. (2002). 한국 지방자치의 평가: 제도의 집행측면을 중심으로. 「한국지방자치학회보」. 14(1): 5-22

이재은. (2000). 한국 지방정부의 인위재난관리정책에 관한 실증적 연구. 한국행정학회. 2000년 동계학술대회 새천년의 행정학 패러다임 발표논문집.

이종수. (2002). 지방자치의 논리와 한국의 자치제. 「한국 지방민주주의의 위기」. 나남출판. 117-146.

전영평. (1992). 광산안전규제의 효과 분석. □한국행정학보□. 26(1): 103-125.

. (2003). 자치의 오류와 지방정부혁신: 성찰과 과제. □행정논총□. 41(3): 79-104.

최승범. (1998). 지방정치의 민주화: 안정과 성장의 지방정치: 평택시 사례. 한국정치학회 98년 추계학술회의 논문집.

. (2000). 평택시 사례. 「한국의 지방자치와 도시권력구조」. 나남출판. 235-286.

Corbin, D. A. (1981). Life, Work, and Rebellion in the Coal Fields. Chicago: University of Illinois Press.

McAteer, K. J. (1970). Coal Mine Health and Safety. The Case of West Virginia. New York: Praeger Publishers.

Scholtz, J. T. & Wei, F. H. (1986). Regulation Enforcement in a Federalist System. The American Political Science Review. 80: 1249-1270.

Seltzer, C. (1985). Fire in the Hole. Lexington. Kentucky: University of Kentucky Press.

Thompson, F. J. & M. J. Scicchitano. (1985). State Implementation Efforts and Federal Regulatory Policy: Case of Occupational Safety and Health. The Journal of Politics 47: 686-703.

매일신문, 영남 일보 관련 기사

전영평(全永評): 대구대학교 도시행정학과 교수로 재직중이다. Univ. of Georgia에서 행정학 박사를 취득하고 현재 한국정부학회장직을 수행하고 있다. 주요 전공분야는 규제정책, 사회정책, NGO와 시민참여 등이다.

<E-mail: ypchun11@hanmail.net/논문접수일: 2004.12.22/심사완료일: 2004.2.15>