일본의 지방분권개혁과 시정촌 복지행정제도의 구조변화

□지방정부연구□ 제8권 제4호(2004 겨울) : 231~254

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- 복지사무의 구조와 역할 변화를 중심으로 -

The Study on the Characteristics of Si□Chou□Son Local Government□s Welfare Systems Reform according to Decentralization in Japan

- Especially on the Change of Welfare Administration Structure and Role -

정 재 욱(창원대학교 행정학과)

일본은 1990년대 중반기 이후 지방분권개혁을 대대적으로 추진하였는데, 이것을 행정사무의 측면에서 살펴보면 사회복지행정이 큰 비중을 차지하고 있음을 알 수 있다. 그리하여 최근 진행된 지방분권개혁의 중요한 내용은 시정촌 복지행정제도에 대한 대규모의 개편, 즉 복지행정의 영역, 구조, 및 역할의 확대 등으로 나타난다. 기존의 일본 복지행정체제는 전형적인 중앙집권체제를 나타내었다. 그러나 기관위임사무의 폐지로 대변되는 지방분권개혁은 이와 같은 중앙집권적 복지행정체제에 큰 영향을 미쳐, 마침내 시정촌을 중심으로 한 복지행정체제가 등장하게 되었다. 이와 같은 의미에서 최근 진행된 일본의 지방분권개혁은 외형적으로는 기관위임사무의 폐지 등이 큰 비중을 차지하지만 행정사무체계의 측면에서 보면 복지행정체계의 구조 개혁, 특히 시정촌의 복지행정제도의 확대□강화가 큰 흐름을 이루고 있음을 알 수 있다. 지금까지 기관위임사무로써 관리되었던 복지행정사무는 법정수탁사무와 자치사무로 전환되게 되었고, 여기에 더하여 조치제도의 폐지와 지원비지금제도가 등장으로 인하여 이용자의 복지니즈와 시정촌의 역할 기능이 크게 강화되었다. 이와 함께 시정촌은 종합적 지역복지기획까지 수립□집행하는 정책결정기능까지도 행사하게 되었다.

주제어 : 일본 사회복지행정제도, 시정촌의 복지행정구조, 조치제도, 복지행정기획

Ⅰ. 서  론

일본은 1990년대에 들어서면서 지금까지 유지하여왔던 중앙집권체제에 대한 제도적 피로감이 노정되면서 행정개혁, 특히 지방분권개혁을 대대적으로 추진하였다. 그런데 당시 진행된 지방분권개혁을 행정사무의 측면에서 살펴보면 사회복지행정이 큰 비중을 차지하고 있음을 알 수 있다. 일본의 복지행정구조는 복지사무의 기관위임사무화, 조치(措置)와 같은 행정기관의 일방적 행정처분에 의한 복지서비스의 이용결정, 및 지방자치단체와 복지대상자의 피동성(被動性) 등으로 상징되는 강력한 중앙집권체제를 나타났다. 하지만, 기관위임사무의 폐지로 대변되는 지방분권개혁에 즈음하여 지방분권일괄법과 함께 케어보험제도(介護保險制度, 2004. 04. 01)를 도입□시행함으로써 메이지정부(明治政府) 이후 약 130여 년간 유지되었던 중앙집권적 복지행정체제가 지방자치단체, 특히 시□정□촌(市町村)과 같은 기초지방자치단체의 역할을 강조하는 방향으로 크게 변화되었다. 즉, 복지행정6법체제로 대변되었던 복지행정사무 중에서 생활보호사무를 제외한 대부분의 복지사무가 시정촌의 권한으로 전환됨으로써 지방분권개혁에 따른 시정촌의 복지기능은 크게 확대되었다. 따라서 최근 일본의 지방분권개혁은 외형적으로는 기관위임사무의 폐지 등이 부각되고 있지만 내부적으로는 시정촌의 복지행정기능의 확대□강화가 큰 주목을 받고 있다.

) 일부에서는 介護保險制度를 개호보험제도로 번역하기도 한다. 介護는 □치료와 수발(介助)□의 중간적 의미로써 여기서는 케어보험제도로 번역한다. 介護保險制度는 고령자의 의료□보건□복지서비스를 종합적으로 제공하기 위하여 2000년 4월 1일부터 사회보험이 기초한 새로운 사회복지정책으로 도입□운영하고 있는 제도이다. 이에 대한 보다 자세한 내용은 다음을 참조(정재욱, 2005; 松田亮三,2004).

) 이하에서는 시□정□촌(市町村)과 도□도□부□현(都道府縣)을 시정촌과 도도부현으로 표현한다.

) 복지6법체제와 관련된 복지행정 중에서 생활보호행정은 국민최저기준보장(national minimum)의 차원에서 도도부현을 제도운영자로 한다.

일본의 지방분권개혁과 시정촌 복지행정제도의 구조변화

□지방정부연구□ 제8권 제4호(2004 겨울)

한편, 한국은 지금까지 일본과 매우 유사한 모습의 지방자치제도와 복지행정제도를 도입□운영하여왔으며, 여기에 더하여 급속한 인구고령화에 따른 요원조고령자(要援助高齡者)의 증대(이경남,2004)와 이에 따른 국가재정의 악화와 같은 현상은 1990년대의 일본과 매우 유사한 모습을 보이고 있다. 이와 같은 차원에서 최근 정부에서는 일본의 케어보험제도와 유사한 □공적노인요양보장제도□의 도입을 검토하기에 이르렀다(공적노인요양보장기획단,2004). 그 동안 국내에도 일본의 지방분권개혁과 관련하여 다양한 형태의 논문이 발표되었으며(김순은,2004; 정덕주,2003; 소순창,2002; 정재욱,2001b), 복지행정제도의 개혁과 관련해서도 비교제도론적 차원에서 일련의 논문이 발표되었다(박태영, 2004; 조추용, 1998; 정재욱, 2001a). 그러나 지방분권개혁에 따른 복지행정제도의 변화, 특히 시정촌의 복지행정제도와 복지기능의 변화에 대한 글은 매우 드물었다.

지방분권이 생활자치와 주민의 삶의 질(QOL)의 향상(정세욱, 1990; 정재욱 4004b)을 추구하는 이상, 복지행정은 지방분권개혁의 핵심적 과제일 수밖에 없으며, 여기에 더하여 지역사회의 높은 고령화에 따른 복지니즈의 다양화는 주민가까이에 있는 기초지방자치단체의 복지행정기능의 강화를 요구하게 된다(福祉士養成編輯委員會, 2004a). 이와 같은 차원에서 본 논문에서는 최근 일본의 지방분권개혁을 통하여 나타난 지방자치단체, 특히 주민가까이 있는 시정촌의 복지행정제도의 개혁 배경 및 방향 그리고 관련 내용을 복지행정사무를 중심으로 살펴보기로 한다. 본 논문에서 제시하고 있는 이와 같은 일련의 내용은 사실상 1990년대의 일본의 관련 제도와 사회경제적 상황을 비슷한 궤적에서 재현하고 있는 한국에 있어서, 지역과 주민을 지향하는 복지행정제도를 모색하는 데 있어서 많은 시사점을 줄 것으로 본다.

Ⅱ. 분석틀 및 제도화의 배경

1. 논의의 분석틀

본 논문은 기본적으로 일본 지방자치단체의 복지행정제도, 특히 시정촌 복지행정제도의 구조적 변화와 특징에 대하여 사회복지사무의 변화를 중심으로 이를 살펴보고 있다. 사회복지제도에 대한 연구와 관련된 접근 방법은 다양하게 제시되고 있지만(윤찬영, 1998; 신섭중 외, 1997), 여기서는 관련된 법제도의 발달과정과 구조적 특징을 중심으로 논의를 진행한다. 이와 관련하여 본 논문에서 이용하는 분석틀을 정리하면 아래의 <그림 1>과 같다. 먼저, 본 글은 크게 2 부분으로 재구분할 수 있다. 즉, 시정촌을 지향하는 복지행정제도의 도입 배경, 즉 시정촌 복지행정체제의 제도화에 대한 배경과 이에 따른 시정촌 복지행정제도의 구조적 특징 분석이 이에 해당된다. 한편, 복지행정제도화의 배경과 관련하여서는 다시 시정촌 복지행정제도의 발달과정을 제도발전론적 관점에서 살펴보고, 이어서 시정촌 복지행정제도화의 직접적 요인으로써 기관위임사무제도와 조치제도의 폐지를 각각 지적하였다. 기관위임사무제도의 폐지에 따른 지방사무의 법정수탁사무와 자치사무로의 전환은 복지행정사무의 자치사무화의 확대로 연계되었다는 점에서 중요한 요인이 된다.

한편, 행정서비스의 이용관계를 행정기관의 일방적 행정처분에 의하여 이를 결정하는 방식을 조치제도(措置制度)라고 하는데, 일본의 경우 복지서비스의 이용은 대부분 이와 같은 조치제도에 의하여 결정되었다. 따라서 이와 같은 조치제도 속에서는 시정촌과 복지이용자의 복지서비스 이용과정에 따른 자발적 참여나 의사결정은 거의 무시되었다. 이와 같은 이유로 인하여 복지서비스의 이용과정에 따른 복지이용자와 시정촌의 자립적 참여와 책임성을 제고하는 차원에서 조치제도를 폐지하는 대신에 복지서비스 이용제도를 확대하였다. 이때, 복지서비스이용제도는 복지서비스의 이용자가 본의의 책임과 결정 하에서 관련된 복지서비스를 선택□이용할 수 있도록 지원하는 제도이다. 이와 같은 이용제도 하에서는 장애자나 노인과 같이 의사결정에 따른 어려움을 경험하는 이용자를 위하여 지역사회와 지방자치단체의 역할이 확대되게 되고, 이와 같은 입장에서 시정촌의 복지기능은 강화된다.

한편, 시정촌의 복지행정제도의 특징과 관련하여서는 크게 복지행정체계와 기능의 변화로써 정리하였다. 이때, 복지행정체계는 복지사무의 법적 성격의 변화를 중심으로 이를 살펴보았으며, 기능 변화는 특히 복지기획을 중심으로 이를 살펴보았다. 한편, 일본의 시정촌 복지행정제도의 변화를 통한 한국 사회에의 시사점을 정리하였다. 사실상, 2004년 12월 현재, 한국의 복지행정제도, 특히 기초지방자치단체의 복지행정기능은 기관위임시무와 조치제도에 기초한 1990년대의 일본 복지행정제도와 대단히 유사한다. 그와 같은 측면에서 일본은 왜 기존의 복지행정제도를 바꾸고자 하였으며, 또 그 방향은 어떠하였는지, 그리고 이와 관련된 구체적인 내용은 무엇인지에 대한 올바른 이해는 지방분권개혁과 지방화를 추구하는 우리에게 있어서 많은 시사점을 줄 것으로 본다.

한편, 여기에서 제시하고 있는 분석틀은 관련된 내용간의 인과관계를 증명하기 위한 이론적 맥락으로써 보다는 보다 의미 있는 내용의 발견을 위한 발견적 장치(heuristic devices)로써 제언□이용되고 있다. 즉, 시정촌의 복지행정제도에 대한 구조와 관련 내용에 초점을 두고서 기술적 차원에서 논의를 전개하고 있다. 따라서 여기에 제시된 요인들에 대한 개념적 정의나 직접적 인과관계에 대한 논의는 여기서 제외하기로 한다.

) 연구모형의 유형과 역할 기능에 대해서는 다음을 참조(姜信澤.1981).

분석틀 및 제도화의 배경				시정촌의 복지행정제도의 특징
시정촌 복지행정제도의 발전과정	시정촌 복지행정제도화의 강화 요인		□	□복지행정체계 □복지행정기획 □함의 및 시사점
□태동기 □성장기 □지역복지기	기관위임사무 제도폐지	조치제도폐지
	복지행정사무의 자치사무화의 확대	서비스이용제도 확대와 시정촌의 역할 강화

<그림 1>  논의의 분석틀

2. 시정촌 복지행정제도의 발달과정

시정촌의 복지행정제도에 대한 본격적인 관심은 1990년의 복지행정8법개정으로부터 시작된 것으로 볼 수 있다. 물론, 1986년의 소위 기관위임사무정리합리화법에 의하여 복지행정사무가 기관위임사무에서 단체위임사무로의 전환되면서 지방자치단체의 복지행정에 대한 역할을 확대되었지만 시정촌의 복지행정제도에 대한 독자적인 관심은 1990년의 복지행정8법의 개정으로부터 활발하게 제기되었다(大森　□, 1989; □山幸宣, 1990). 한편, 1997년의 아동복지법의 개정과 케어보험법의 등장은 시정촌의 복지행정제도에 대한 일대 전환을 가져다주었다. 즉, 아동복지복지법의 개정으로 인하여 기존의 조치제도에 대한 개선 작업이 본격적으로 나타나게 되었고, 이어서 케어보험법에는 운영 주체를 처음부터 시정촌으로 규정하고 있으며, 2000년 6월부터 시행되고 있는 사회복지법에서는 시정촌 단위의 지역복지시책을 사회정책□사회기획의 차원에서 의무화시켜 놓고 있다.

이와 같은 흐름을 중심으로 하여 일본에 있어서의 기초지방자치단체인 시정촌 복지행정제도의 발달과정은 크게 1990년 이전의 태동단계, 1990년부터 1997년까지의 발달단계, 및 1997년부터 현재까지의 지역복지단계로 분류할 수 있다. 이와 같은 단계를 중심으로 시정촌 복지행정의 현황을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 태동기이다.

앞에서도 지적하였듯이 복지행정사무는 대부분 기관위임사무로 규정되어 후생성의 강력한 지휘□통제 하에서 시행되었다. 즉, 복지행정사무는 대부분 기관위임사무로 규정되어 도도부현의 장과 당해 단체장으로부터 권한 위임을 받은 복지사무소 등이 이를 시행함으로써 기초지방자치단체는 사실상 단순한 보조적 기능을 수행함에 지나지 않았다. 복지행정사무의 경우, 가정봉사원파견사업이나 노인그룹 등과 같이 설령 기관위임사무가 아니라고 하여도 대부분 국고보조금사업으로 규정□운영되었기 때문에 중앙 성청에 의한 지휘□감독은 기관위임사무에 못지않게 광범위하게 이루어졌다(擇井 勝,2002). 이런 가운데서 정부는 1980년대에 들어서서 누적적 국가재정의 악화 등을 이유로, 1986년 기관위임사무정리합리화법의 제정을 통하여 10개의 중앙 성청과 43개의 법률 그리고 50개 항목에 걸친 기관위임사무를 단체위임사무로 전환시키는 개혁 작업을 단행하여 지방자치단체의 사무자율성을 신장시켰다(加藤良重, 2004; 擇井 勝, 2002).

특히 후생성의 경우, 이와 같은 개혁 작업의 주된 부처로 지목되어 아동복지법, 노인복지법, 신체장애자복지법 등을 포함한 소관사무와 관련된 약 15개의 법률 개정과 이에 따른 기관위임사무의 단체위임사무화가 광범위하게 진행되었다. 예를 들면, 보육소, 직업훈련시설(助産施設), 모자숙소(母子寮), 특별양호노인홈 등과 같은 복지시설에 대한 입소조치사무, 신체장애자 등에 대한 갱생의료급부사무 등이 모두 단체위임사무로 전환되었다. 이와 함께 단기입소(short-stay) 및 주간보호(day-stay)의 사업과 거택복지사업이 시정촌의 복지사업으로 규정되기 시작하였다. 그런데 이와 같은 단체위임사무의 시행기관은 여전히 복지사무소 등으로 규정되어있기 때문에, 기초지방자치단체 중에서도 시(市)의 경우에는 사무자율성이 크게 신장되었지만 정촌(町村)은 경우에는 큰 변화가 없었다.

둘째, 발달기이다.

일본의 경우, 시정촌의 복지행정과 관련하여 비교적 독자적□독립적 입장에서 접근하기 시작한 것은 1990년 초반부터이다. 당시의 정책 방향과 이념에 대해서는 1989년 3월에 발표된 복지관계3심의회합동분과회(福祉關係三審議會合同分科會)의 □이후의 사회복지에 관한 모습에 관하여□(今後□社會福祉□在□方□□□□)라는 보고서에서 비교적 잘 제시되고 있다. 즉, 여기서는 ① 시정촌을 중심으로 한 복지시책의 추진 ② 재택복지의 충실화 ③ 실버산업(□□□□□□□□)이나 복지공사와 같은 민간분야의 복지공급주체의 양성 ④ 복지보건의료의 연대강화 ⑤ 복지관련 종사자의 육성과 인재확보 ⑥ 복지서비스의 효율화와 종합화 등에 대한 주장이 이에 해단된다(遠藤興一, 2004; 大森 □, 2002). 이에 정부는 1990년 6월 노인복지법을 비롯한 소위 복지관계8법개정을 통하여 시정촌을 중심으로 한 새로운 모습의 복지행정제도의 운영을 모색하게 되었다.

) 복지관계3심의회는 중앙사회복지심의회, 중앙아동복지심의회, 및 신체장애자복지심의회 등이다. 지금은 사회복지법에 의하여 통합□운영되고 있다.

) 정식 명칭은 노인복지법등의일부를개정하는법률(老人福祉法等□一部□改正□□法律,1990년)이며, 여기에는 노인복지법, 신체장애자복지법, 정신박약가복지법, 아동복지법, 모자및과부복지법, 사회복지사업법, 노인보건법, 사회복지의료사업단법 등이 포함된다.

당시 법률 개정으로 제도화된 내용으로는 ① 재택복지서비스의 시정촌 사무화 ② 고령자 및 장애자의 복지시설에 대한 입소조치권의 정촌에의 이양을 통하여 시설복지와 재택복지에 대한 시정촌의 권한 강화 ③ 고령자종합보건을 위한 노인보건복지계획의 책정□운영의 의무화 등이 이루어졌다. 이와 같은 제도 개혁을 통한 시정촌의 복지행정제도는 크게 강화되었다. 예를 들면, 재택복지서비스의 3 주체로 지적되는 가정봉사(home-help)□단기입소(short-stay)□주간보호(day-services)와 같은 재택복지사업의 경우 기존에는 국고보조금사업으로 규정하여 각종 보조요강(補助要綱)에 따른 재량적 사업으로써 운영되었다.

그러나 금번의 개혁을 통하여 노인복지법이나 신체장애자복지법과 같은 개별법에서 이를 법적으로 규정함과 동시에 관련 사업을 거택케어지원사업(居宅介護支援事業)으로써 시정촌의 독자적 복지사업으로 규정□운영할 수 있게 하였다. 또한 복지사무소를 설치□운영하고 있지 아니하는 정□촌의 경우에도 고령자와 장애자에 대한 입소 조치권을 일부 행사할 수 있도록 하였다. 이렇게 하여 시정촌을 중심으로 재택복지서비스와 시설복지서비스가 운영되는 계기를 마련하게 되었다. 특히, 고령자에 대한 보건복지서비스의 종합적 공급과 관련하여 노인복지계획과 노인보건계획을 일체화시킨 노인보건복지계획의 책정과 운영을 시정촌에 의무화시켰다. 이것은 시정촌 단위에 있어서 복지행정과 관련된 사회계획(social planning)이 도입되게 된 결정적인 계기가 되었다(介護保險事業計劃檢討會, 1999).

셋째, 지역복지기이다.

일본은 1997년에 들어서면서 시정촌의 복지행정권한을 근본적으로 변화시키는 제도적 기반을 마련하기 시작하였는데, 이것을 상징하는 것이 개정아동복지법과 케어보험법의 제정이었다. 먼저, 아동복지법의 개정을 통하여 지금까지 국가의 예산조치에 의하여 행하여졌던 아동보육사업(子育□□□□事業)을 제2종사회복지사업인 □방과후아동건전육성사업□으로 재규정함과 동시에 시정촌 및 이로부터 위탁을 받은 법인이 당해 사업을 운영하도록 법정화 하였다. 이와 함께 아동의 보육소의 입소와 관련하여 보호자와 행정기관이 이용계약을 맺도록 함으로써 전후 약 55년간 유지되어 왔던 조치제도를 변경시키는 결정적인 계기를 제공하였다.

한편, 고령사회(the aged society)로의 진입과 이에 따른 장기요양을 필요로 하는 고령자의 규모 증대는 고령자에 대한 장기케어(long term care)와 관련하여 많은 문제를 제기하였다. 예를 들면, 가족 중심의 수발과 수발 여성의 부담 증가, 그리고 장기입원에 따른 의료비의 폭증 등이 이에 해당된다(정재욱, 2001a; 二藤周平, 2003). 일본은 1970년에 65세 이상의 고령자가 이미 전체국민 대비 7.1%를 초과한 이후 빠른 속도로 고령화가 진행되어 1994년에 이미 15%를 초과하여 마침내 노령사회로 진입하게 되었다(總務廳行政監察局, 1998; 福祉士養成講座編輯委員會, 2004b; 國立社會保障外, 1999).

그런데, 당시까지만 하여도 고령자에 대한 장기케어는 대부분 가족 부담이었고, 그것도 주로 여성 부담이었다. 하지만, 여성의 사회진출이 급증하면서 여성에 의한 장기케어가 사회문제로 등장하였다. 한편, 고령자의 복지와 관련된 당시의 핵심적 법제도는 노인복지법과 노인보건법이었는데, 이들은 노인복지서비스에 대한 지원원리나 제도운영의 법적 근거가 크게 달라서 고령자의 입장에서 보면 사회복지서비스의 이용과정에 있어서 혼란과 비효율성이 급증하였다.

예를 들면, 노인복지법에 의한 복지서비스의 경우 행정기관이 서비스의 종류나 제공기관을 결정하기 때문에 이용자의 복지니즈에 부합하는 복지서비스를 적절하게 이용하기가 어려웠고, 노인보건법에 따른 노인장기케어(高齡者介護)의 경우 대부분 일반 병원을 중심으로 장기 입원, 소위 사회입원으로 나타났기 때문에 의료서비스의 왜곡 현상과 의료재정의 비효율성이 급속히 확산되었다(福祉士養成講座編輯員會, 2004c; 厚生統計協會, 2000).

그리하여 고령사회에 즈음한 고령자에 대한 장기케어와 관련하여 기존의 노인복지법이나 보인보건법과 분리□독립된 새로운 노인복지제도, 즉 노인의 장기케어에 연관된 의료□보건□사회복지서비스 등을 하나로 묶어서 이용자에게 제공하는 제도의 필요성이 1990년 중반기부터 급속히 제기되었다. 이와 같은 흐름 속에서 고령자에게 의료□보건□복지서비스를 동시에 제공할 수 있는 사회보험방식의 케어보험법이 1997년에 제정되게 되었고, 이후 준비 기준을 거쳐서 2000년 4월부터 지방분권일괄법과 함께 동 제도가 시행되게 되었다. 케어보험제도가 지닌 핵심적 특징은 ① 시정촌을 운영주체로 규정함으로써 분권적 복지행정제도의 성격이 강하며 ② 복지행정서비스의 이용에 있어서 기존의 행정처분과 같은 조치제도를 대신하여 계약제도를 도입함으로써 복지행정에 대한 시장원리가 나타나게 되었고 ③ 복지대상자가 복지서비스를 효과적으로 이용할 수 있도록 도와주는 이용지원제도가 도입되었다.

) 이에 대한 공식적인 문제제기와 대안이 제시되었던 대표적인 보고서가 1994년 후생성 산하의 □고령자케어자립지원시스템연구□가 제출하였던 □새로운 고령자케어시스템의 구축을 지향하여□이다. 일본의 케어보험법의 제정과정에 있어서 당해 보고서가 끼친 영향은 매우 컸다.

이와 같은 이용지원제도의 도입으로 인하여 복지대상자의 복지니즈를 반영한 복지이용계획(care planning)이 가능하게 되었고, 이를 통하여 케어 매니지먼트(care management)가 일본 복지계의 최대의 화두로 등장하게 되었다(白澤政和, 1998, 白澤政和, 2003). 한편, 2000년 6월에는 사회복지법의 제정을 통하여 새로운 사회복지이념으로써 ① 이용자본위의 사회복지의 실현 ② 복지서비스의 충실화 및 ③ 지역복지의 추진을 제시하게 되었다. 이때, 지역복지의 추진은 시정촌의 복지행정권한과 영역을 크게 확대시켰다. 이와 함께 2003년부터 지원비지급제도가 도입됨에 따라서 시정촌은 복지대상자 및 복지시설 등에 대한 실태조사를 비롯하여 다양한 형태의 권한을 행사하게 되었다.

3. 시정촌 복지행정제도화의 강화요인

1) 기관위임사무제도폐지

일본은 지금까지 수차례에 걸쳐서 지방분권개혁을 추진하여 왔지만 최근의 분권개혁은 기존과는 많은 차이가 있었다. 금번의 지방분권개혁은 메이지유신(明治維新) 이후 형성□유지되어온 권위적 중앙집권체제를 국가와 지방자치단체간의 협력적□동반자적 관계로 전환시키는데 초점을 두었다(新藤宗幸, 1999; 森田 朗, 2000; 加藤良重, 2004). 이와 같은 지방분권개혁의 이면에는 어린이감소와 노령자증가사회(少子高齡化□社會)의 급속한 진행에 따른 복지재정의 확대와 국가재정의 누적적 악화, 그리고 세계화에 따른 국제경쟁력의 격화 등이 큰 작용을 하였다(岩波一寬 外, 1998). 따라서 지방분권개혁은 이와 같은 국가 현안을 감안하여 자기책임과 지역공동체의식에 기초한 지역사회만들기(地域作□)와 국가경쟁력을 확보할 수 있는 나라만들기(國作□)로 나타났다(西尾 勝, 1999). 이에 대한 보다 구체적인 내용은 지방분권일괄법과 지방자치법 등을 통하여 보다 구체화되었지만, 금번 개혁의 핵심적 내용이면서 시정촌 복지행정제도의 변화에 결정적 영향을 미친 것이 기관위임사무의 폐지이다.

금번의 지방분권개혁 이전까지의 지방자치단체의 행정사무는 크게 고유사무, 행정사무, 단체위임사무, 및 기관위임사무로 구분□관리되어 왔다. 이때, 기관위임사무는 국가 또는 다른 지방자치단체의 사무가 법령에 의하여 관련 지방자치단체의 장에게 위임된 사무로써 당해 지방자치단체의 장은 기관위임사무의 처리와 관련하여 주무 대신이나 도도부현 지사의 지휘□명령을 받으며, 나아가서 지방의회의 의결권이나 조사권도 행사될 수 없었다. 일본에 있어서 기관위임사무가 근대적 행정제도로써 나타나기 시작한 것은 메이지정부 초기부터이다. 즉, 일본은 1888년의 시제□정촌제(市制町村制)와 1890년의 부현제□군제(府縣制郡制)를 시행함에 있어서 국가는 시 및 정□촌의 장에게 국가사무를 위임□처리하게 함과 동시에 당해 국가위임사무를 처리하는 동안에는 단체장은 국가로부터 직접적인 지휘·감독을 받도록 하였다(강재호, 1997; 정재욱, 2004a; 東西合同地方財政硏究會, 1977; 西尾　勝, 1993; 大森　□, 1995).

) 고유사무는 지방자치단체의 존립을 위한 필요불가결한 사무를 의미하며, 행정사무는 지방자치단체의 질서나 복지를 방해하는 행위를 제어하는 권력적□물리적 규제력을 행사하는 사무를 의미하며, 단체위임사무는 국가 또는 다른 지방자치단체의 사무가 법령에 의하여 당해 지방자치단체에 위임된 사무를 의미한다.

한편, 이와 같은 성격의 기관위임사무는 후발근대국가로써 출발한 일본 사회를 급속히 근대화□산업화시키는 데는 일정 수준 기여하였지만, 1980년에 들어서면서 이에 따른 비판이 확산되었다. 즉, 기관위임사무는 ① 국가와 지방자치단체간의 상하□주종 관계를 강화시키고 ② 주민이 뽑은 지방자치단체의 장을 중앙 성청의 하급행정기관으로 전락시키고 ③ 지방행정의 수행에 따른 책임소재의 불분명성과 함께 주민의사의 반영이 어렵고 ④ 행정사무의 처리에 따른 시간과 비용의 낭비가 확대된다는 것이었다. 그리하여 지금까지 일본 행정제도의 특징처럼 인식되었던 기관위임사무가 금번의 지방분권개혁을 통하여 폐지되었다. 그리하여 지방자치단체의 지방사무는 <그림2>와 같이 법정수탁사무와 자치사무로 양분되었다.

이때 자치사무는 지방자치단체가 조례에 의하여 자신의 권한과 책임 하에서 이를 스스로 처리할 수 있는 고유사무를 의미하며(지방자치법 제2조 8항), 법정수탁사무는 개별적 법률에 의하여 사무처리가 지방자치단체에게 위임된 법률사무를 의미한다. 이때, 법정수탁사무가 기존의 기관위임사무와 비교하여 갖게 되는 핵심적 특징은 당해 사무의 처리에 따른 중앙 성청 등의 관여나 통제가 엄격한 법정주의에 따르게 됨으로써 중앙 성청은 기존의 통달(通達)과 같은 행정조직내부의 임의적 지휘□감독이 어렵다.

) 일본 지방자치법제2조8항에서는 자치사무를 □지방공공단체가 처리하는 사무 중에서 법정수탁사무를 제외한 (모든)것을 의미한다□라고 규정하고 있다.

이와 같은 모습은 지방자치단체의 복지행정사무와 관련하여 큰 의미를 가진다. 지방자치단체에 대한 중앙 성청의 관여나 통제는 기관위임사무와 동전의 양면과 같다. 기관위임사무의 처리과정에 대한 중앙 성청의 지휘□감독은 법률에 의한 공식적 관여는 물론이고, 각종 법령에 대한 중앙 성청에의 해석권의 기속, 그리고 다양한 형태의 보조금에 의한 재정통제 등을 통하여 중앙 성청의 관여는 빈번히 이루어진다.

지 방 분 권 일 괄 법
					지방자치법의 개정
규제완화			행정체제정비				기관위임사무폐지 (지방자치법별표561개)			단체위임사무			공공행정사무
(합병특례법개정, 특례시제도의 창설)
										법정수탁사무			자치사무
국가직접집행			사무자체폐지							국가사무로써 적절한 처리절차 확보 필요 (생활보호행정 중심, 관여의 법정주의, 법정사무설치에 대한 엄격한 규제)			법정수탁사무 이외의 지방처리사무 (생활보호행정 이외의 복지행정6법사무중심, 복지행정에 대한 자치사무확대, 생활보호행정에 대한 자치사무도 일부 인정)
*기관위임사무의 경우, 당시 지방자치법의 별표에 포함된 것이 총 561개의 법률에 해당되었다. 이 중에서 20개는 국가직접집행사무, 11개는 사무폐지, 530개는 존속. 이때, 530 중에서 275개는 법정수탁사무, 398개는 자치사무로 변경. 단, 530개의 기관위임사무가 법정수탁사무와 자치사무로 분리되는 과정에서 사무증가가 일부 나타났음.

<그림 2>  지방자치단체 행정사무체계의 변화

예를 들면, 총무성은 1988년부터 지방자치단체의 행정사무처리과정에 따른 중앙 성청의 관여에 대한 통계를 파악□발표하고 있는데, 통계조사가 시작되었던 1988년에는 중앙 성청의 관여가 총 3,075건으로 나타났지만 1999년에는 총 3,412건으로 증가하였다. 이와 같은 내용을 성청 별로 재구분하여 보면 농림성, 후생성, 문부성(모두 당시 명칭)이 다른 성청에 비하여 압도적 우위를 점하며, 나아가서 이들 성청의 관련 업무는 기관위임사무의 비중이 대단히 높다(東田親司, 2004). 예를 들면 후생성 소관의 복지행정사무의 경우, 한때 중앙 성청의 전체 기관위임사무의 약 36∼37%까지 차지할 정도로 복지행정은 기관위임사무의 핵심을 이루었다(東西合同地方財政硏究會, 1997). 물론, 이와 같은 복지행정사무의 기관위임사무화는 지방재정의 취약성이나 복지행정서비스에 대한 국민최저수준(national minimum)의 유지에 대한 필요성과 함께 복지행정의 자치사무에 따른 소위 선심성복지의 남발에 따른 국가재정의 낭비를 염려하였던 일면도 있었다(大森　□, 1989; □野 宏, 1984). 그러나 지방자치단체의 자치권의 신장과 복지니즈의 다양성과 다원화가 확대되면서 복지행정의 지방화가 지속적으로 주장되었고, 이와 같은 흐름은 지방분권개혁과 연계되어 복지행정사무에 대한 기관위임사무가 폐지되었다.

) 관여 속에는 지방자치단체의 사무처리과정에 대한 국가의 허가□승인□인가□신고□보고 등이 포함된다.

따라서 금번의 지방분권개혁에 따른 기관위임사무의 폐지는 지방자치단체의 행정사무체계에 대한 변화는 물론이고 나아가서 시정촌 복지행정제도에 대한 변화를 가져왔다. 예를 들면, 기관위임사무로써 운영되어왔던 대표적인 시정촌 복지행정제도가 생활보호였다. 지금까지 생활보호와 관련된 행정사무는 모두 기관위임사무로써 규정□운영되어 왔는데, 기관위임사무의 폐지로 인하여 이들은 모두 법정수탁사무로 전환되었다. 따라서 생활보호행정과 관련된 중앙 성청의 행정명령과 지휘□감독은 불가능하게 되었다. 이와 함께 지방자치단체는 생활보호와 관련하여 보호대상자에 대한 자립지원을 위한 상담이나 조언 등과 관련된 복지사무는 자치사무로써 처리할 수 있게 되었다. 따라서 생활보호와 같은 전통적 국가행정에 대해서도 지방자치단체는 자신의 역량에 따라서 자율적 제도운영을 할 수 있게 되었고, 생활보호의 차별화도 앞으로 가능하게 되었다. 물론, 기존의 복지행정6법에 규정되었던 복지행정의 영역 중에서 생활보호법에 따른 조치사무를 제외한 대부분의 복지행정사무는 자치사무로 전환되어 시정촌의 재량과 책임성이 증대되었다. 이처럼 기관위임사무의 폐지로 인하여 지방자치단체의 행정체계의 변화와 함께 시정촌의 복지행정제도가 전면적인 변화를 맞이하였다.

2) 조치제도의 폐지

일본은 전후 경제성장의 부침과 주민복지니즈의 질적 변화에 부응하여 복지행정제도를 지속적으로 개혁하여 왔다(全國社會福祉協議會, 2001; 池田敬正, 1995). 그 중에서도 1980년대에 전개된 복지행정규모의 축소에 대한 논의는 1990년대 이후의 지방분권과 사회복지제도의 개혁에 대한 이념적 지표와 기본 방향을 제시하였다는 면에서 중요한 의미를 가진다. 즉, 일본은 누적되고 있는 국가재정악화를 해소하기 위하여 복지행정규모를 포함한 국가행정구조의 전반에 걸친 재조정을 모색하는 차원에서 제2차임시행정조사회(第2次臨調, 1981)를 설치□운영하였다. 동 조사회는 국제화와 노령화에 따른 중앙정부와 지방자치단체의 효율적 행정운영을 위해서는 기관위임사무의 폐지를 비롯한 복지행정제도에 대한 근본적 개혁을 주장하는 보고서를 제출하였다(□山幸宣, 1990). 이와 같은 내용에 기초하여 정부는 1986년에 소위 기관위임사무정리합리화법의 제정을 통하여 지금까지 기관위임사무로 규정□운영되었던 복지행정사무 중에서 생활보호와 관련된 것을 제외한 대부분의 복지행정사무를 단체위임사무로 전환시켰다. 이와 같은 입장에서 1990년에는 복지관계8법개정을 통하여 시정촌을 중심으로 한 재택(在宅)복지서비스의 법정화와 함께 노령자와 신체장애자에 대한 복지시설에의 입소 조치권을 광역지방자치단체(복지사무소)에서 시정촌으로 완전히 이양하였다(1993년).

) 여기서는 복지행정이나 복지행정제도 등은 사회복지나 사회복지행정 등을 포괄하는 것으로 규정한다.

) 정식 명칭은 지방공공단체의집행기관이국가기관으로서행하는사무에대한정리와합리화에관한법률(地方公共□□□執行機關□國□機關□□□行□事務□整理及□合理化□關□□法律)이다.

) 신체장애자복지법, 노인복지법, 아동복지법, 정신박약자복지법 등에 규정된 조치행정사무가 단체위임사무로 전환되었다. 그런데 단체위임사무는 □정령이 정하는 기준□(政令□定□□基準□從□)에 따르기 때문에 지방자치단체의 자율성에는 근본적 한계점이 있다.

) 한국에서는 재가복지서비스로 표현하고 있다.

한편, 1990년대 들어서면서 일본은 어린이감소와 고령자증대가 더욱 심화되어 소위 고령화의 급진전(speed), 고령인구의 대규모화(scale) 및 후기고령자의 급속한 증대(senior old age)로 인하여, 노인성 질병이나 치매 등으로 인한 장기케어를 필요로 하는 고령자의 규모가 크게 확대되었다. 그리하여 정부에서는 고령사회대책기본법(1995년)과 아동복지법개정법(1997년) 및 케어보험법(1997년, 介護保險法) 등을 통하여 변화된 복지행정환경에 효과적으로 대응하고자 하였다. 이와 같은 새로운 복지제도의 등장으로 복지행정서비스의 외연은 확대되었지만, 복지행정서비스의 이용과정에 따른 주민의 피동성과 불편성 그리고 비효율성은 지속되었다.

) 65세 이상의 노령 인구가 전 국민 대비 7%에서 14%를 초과하는 기간이 일본은 24년(1970년부터 1994년)걸렸고, 미국 약 69년, 영국 46년, 프랑스 114년, 스웨덴 82년, 그리고 한국은 약 19년 정도로 추정된다.

) 당시까지만 하여도 이들에 대한 케어(care)는 제한된 수준의 복지시설과 가족이 주로 담당하였다.

일본의 경우 복지행정서비스의 종류와 내용은 개별 법률(예를 들면, 생활보호법, 노인복지법 등)에 규정하고 있지만, 복지행정서비스의 이용관계는 반듯이 행정기관의 행정처분, 즉 조치로써 이를 결정하도록 사회복지사업법(당시 명칭)에서 규정하였다. 이와 같은 복지행정체제에서는 비록 복지행정의 영역과 서비스의 종류가 확대되어도 이용자와 지역사회 및 시정촌의 피동성은 피할 수 없었다. 그리하여 복지행정서비스에 대한 민주적 통제와 이용자의 자기결정권을 강화시키는 복지행정서비스의 이용구조, 즉 이용자본위의 복지행정서비스의 이용구조의 제도화를 1990년대 중반부터 사회복지제도의 개혁 차원에서 요구하게 되었고, 이와 같은 내용을 반영한 것이 기존의 조치제도의 폐지(완화)와 함께 지원비지급제도로 대변되는 이용제도의 등장이었다(平岡公一, 2000; 福祉士養成編輯委員會, 2004a).

) 이에 대한 보다 구체적인 유형으로는 ① 행정기관과의 계약방식 ② 지원비지급방식 ③ 보험급부방식 ④ 사업비보조방식 등이 있다(全國社會福祉協議會,2001). 이때, 행정기관과의 계약방식에 따른 복지서비스의 이용으로는 아동의 보육소이용, 모자생활지원시설, 및 직업훈련시설(助産施設)의 이용 등이 있고, 지원비지급방식으로는 주로 장애자복지사업, 보험급부방식으로는 케어보험(介護保險)과 같이 당사자계약을 중심으로 이루어지는 복지행정서비스분야, 그리고 사업비보조방식으로는 노인복지센터나 경비(輕費)노인홈과 같은 사회복지시설의 이용 등과 관련하여 적용된다.

한편, 조치제도의 폐지에 따른 복지행정서비스의 새로운 이용제도를 상징하는 것이 지원비지급방식인데 이것을 요약하면 <그림 3>과 같다. 지원비지급제도는 사회복지일괍법(200년 6월 7일)에 따른 신체장애자복지법, 지적장애자복지법, 및 아동복지법의 개정을 통하여 나타났다. 이와 같은 영역은 복지행정6법체제 중에서도 행정조치에 의하여 복지행정서비스의 이용이 결정되었던 전형적 행정조치의 적용 분야였다. 즉, 기존에는 행정기관의 일방적 행정조치에 의하여 이용자와 시정촌은 수동적으로 이를 수용하였다. 그런데 지원비지급제도의 등자에 따라서 복지행정서비스의 이용과정은 다음과 같이 변화되었다.

먼저, 이용자는 자신의 복지니즈와 일상생활의 자립을 고려하여 자신이 이용하고자 하는 복지서비스에 대한 상담(시정촌의 상담원)을 통하여 시정촌에 대하여 서비스의 이용에 따른 지원비지급(비용지원)을 신청하게 된다. 시정촌은 이용자로부터 신청서를 접수하게 되면 이에 대한 타당성을 종합적으로 검토하여 지원비지급에 관한 가부를 결정하게 된다. 시정촌으로부터 지원비지급결정과 함께 당사자에게는 수급증서(受給證書)가 교부되고, 이용자는 수급증서를 가지고서 복지서비스의 직접적 제공자(援助者, 복지시설 등)와 이용계약을 체계하고, 계약의 내용에 따라서 복지서비스를 이용하게 된다. 물론, 복지행정서비스의 제공자는 복지서비스의 제공에 따른 비용을 시정촌에 청구하고, 시정촌은 이에 대한 타당성 심사를 통하여 지원비(지방자치단체예산)를 지급하게 된다. 복지서비스의 이용과정에 있어서 이용자도 응능원칙((應能負擔原則) )에 따라서 비용의 일부를 부담하게 된다(厚生省監修, 1998; 社會福祉□動向編輯委員會, 2000).

	시정촌
① ② ③ ⑧ ⑨
이용자	④ ⑤ ⑥ ⑦	지정사업자
①(상담)□ ②(지급신청)□ ③(지급결정:수급자증교부)□ ④(서비스신청)□ ⑤(계약체결)□ ⑥(서비스제공)□ ⑦(자기부담분지불)□ ⑧(청구)□ ⑨(대리수령)

<그림 3> 지원비지급제도의 개요

한편, 지원비지급방식을 비롯한 복지서비스의 새로운 이용제도는 기본적으로 시정촌을 중심으로 운영된다. 시정촌은 새로운 복지행정서비스의 이용제도로 인하여 기존의 단순한 실무창구적 기능에서 이제는 주민과의 복지상담, 제출된 각종 지급신청에 대한 실절적인 심사와 의사결정, 지역사회의 각종 복지시설에 대한 정비계획 등과 같은 정책결정기능까지 담당하게 됨으로써 복지행정에 대한 역할은 급속히 진행되게 되었다.

예를 들면, 지원비지금제도가 시행된 지 약 1년밖에 지나지 않은 2004년 4월 현재, 당해 제도의 이용자수는 전년도에 비하여 전국 평균 약 8.8배로 증가하여(松田亮三,2004), 이용제도의 도입에 따른 시정촌의 역할 변화를 충분히 느낄 수 있게 한다. 조치제도 하에서는 시정촌은 정부의 지침에 따라서 복지행정사무를 기계적□반복적으로 처리하는 일선사무창구의 기능만을 담당하였지만, 이용제도로 인하여 시정촌은 지역복지에 대한 핵심적 정책결정기관으로 나타나게 되었다.

Ⅲ. 시정촌의 복지행정제도의 구조와 특징

1. 복지행정체계의 변화

앞에서도 지적하였듯이 시정촌을 중심으로 한 복지행정제도의 등장 배경에는 다양한 요인이 자리하지만 핵심적 내용은 지방분권개혁에 따른 기관위임사무의 폐지와 함께 조치제도의 폐지에 따른 이용지원제도의 등장이다. 이때, 기관위임사무의 폐지는 시정촌 복지행정제도의 등장에 대한 결정적인 영향을 끼쳤다. 예를 들면, 지방자치법에서는 국가사무와 지방자치단체의 사무를 규정하면서 국가사무로써는 □국가 존립과 관련된 사무, 전국적 차원의 통일성이 요구되는 사무, 전국적 규모□관점에서 시행이 요구되는 사무□(지방자치법 제 1조의 2)로 한정하면서, 지방자치단체의 사무로써는 □주민의 복지증진을 도모하는 사무를 기반으로 하여, 주민가까이에 있는 행정사무는 가능한 한 지방자치단체가 이를 자주적□종합적으로 맡아서 시행할 것□을 규정하고 있다(동법 제2조). 따라서 지금까지 기관위임사무 또는 단체위임사무로 규정□운영되었던 복지사무가 대부분의 자치사무로 변경되어 시정촌의 복지행정제도는 근본적 변화를 초래하게 되었다.

따라서 시정촌의 복지행정체제의 변화과정에 특징을 분석함에 있어서 기관위임사무의 변천, 즉 기관위임사무로 규정□관리되었던 복지행정사무체제의 변화를 살펴보는 것은 매우 중요하다. 한편, 기관위임사무의 변화를 중심으로 시정촌의 복지행정체제의 변화를 살펴보면 아래의 <표1>와 같이 크게 3가지 범주로 구분할 수 있다. 즉, 1987년까지의 전형적인 기관위임사무체제, 1987년부터 2000년 3월 말까지의 단체위임사무체제, 및 2000년 4월 1일 이후의 자치사무체제가 이에 해당된다. 즉, 첫째 제2차세계대전 이후부터 1980년대 중반기까지의 전형적인 중앙집권적 행정체제에 의존한 기관위임사무체제로써의 시정촌 복지행정, 둘째 1987년부터 2000년까지의 기관위임사무정리합리화법(1986년)에 따른 단체위임사무체제로써의 시정촌 복지행정, 그리고 셋째 지방분권일괄법과 지방자치법에 따른 자치사무체제로써의 복지행정의 운영이 이에 해당된다.

이것을 좀더 자세히 살펴보면 다음과 같다. 먼저 전후부터 기관위임사무정리합리화법(1986년)의 시행까지 일본은 전통적으로 복지행정사무를 기관위임사무로 규정함과 동시에, 지방자치단체의 행정기구를 통하여 복지서비스를 이용자에게 전달하는 형태를 취하였다. 이와 같은 모습은 전후 미군정(GHQ)과의 소위 □복지행정6항목□(SCAPIN775)에 대한 합의에 의거하여 사회복지와 사회보장에 대한 국가책임을 실현하는 과정에서 제도화된 측면도 있지만 한편으로는 메이지정부 이후의 강력한 중앙집권적 행정체제의 전통과도 맥락을 같이한다(大山 博,1990; 西尾　勝, 1993; 정재욱, 2004a). 이와 같은 모습은 복지행정서비스의 이용 과정에 대한 조치제도의 시행으로 중앙행정관청의 우월적 지위는 더욱 강화되었다.

) 엄격한 의미에서는 지방자치단체장에게 위임□처리한 것으로 볼 수 있다.

한편, 일본은 1980년대에 들어서면서 국가재정의 악화 등을 이유로 행정개혁을 단행하게 되었고, 이와 같은 입장의 연장선상에서 1985년에는 생활보호법을 비롯하여 사회복지관계법에 의하여 운영되었던 복지행정사무에 대한 국고부담률을 대폭 삭감하였고, 이어서 1986년에는 기관위임사무정리합리화법의 제정을 통하여 생활보호법에 의한 복지행정사무를 제외한 대부분의 사회복지사무를 기관위임사무에서 단체위임사무로 전환시켰다. 그러나 단체위임사무는 기본적으로 국가가 규정한 □정령의 기준□에 따라서 복지행정사무를 처리하도록 되어있었기 때문에 지방자치단체의 자율성의 제고에는 근본적 한계가 있었다. 한편, 1990년대 중반기부터 시작된 지방분권개혁에 의하여 복지행정사무가 법정수탁사무과 자치사무로 양분되게 되었고, 나아가서 조치제도를 대신하여 이용제도가 시행됨으로써 시정촌의 복지행정체제와 기능은 크게 확대□강화되었다.

<표 1> 시정촌의 복지행정사무체계의 변화 내용

구분	기관위임사무체제(1946년부터 1987년, 사회복지사업법 등)		단체위임사무체제(기관위임사무합리화법에서 지방분권일괄법까지, 1987년부터 2000년 3월 말)		복지행정사무의 법정 및 자치사무화(지방분권일괄법 시행 이후, 2000년 4월 1일부터)
국가	사회복지법인인가(사회복지법인)		사회복지법인인가(국가소유)		사회복지인가(국가소유)
지방자치단체	기관 위임 사무	생활보호법상의 보호 아동복지법상의 조치 신체장애자복지법상의 조치* 정신박약자복지법상의 조치* 노인복지법상의 조치 모자복지복상의 조치* 복지관계수당의 지급 복지시설의 인가	기관위임사무	사회복지법인의 인가 생활보호법상의 보호 복지관계수당의 지급 복지시설의 인가 신체장애자수첩의 교부	법정수탁사무	사회복지법인의 인가 생활보호법상의 보호 복지관계수당의 지급 복지시설의 인가
			단체위임사무	아동복지법상의 조치 신체장애자복지법상의 조치 정신박약자복지법상의 조치* 노인복지법상의 조치 모자복지법상의 조치*	자치사무	아동복지법상의 조치 신체장애자복지법상의 조치 지적장애자자복지법상의 조치 노인복지법상의 조치 모자및과부복지법상의 조치 복지시설등의 이용비용징수 지방자치단체자체복지사업
	단체사무	복지시설 등의 이용비용징수 지방자치단체자체복지사업	단체사무	복지시설 등의 이용비용징수 지방자치단체자치복지사업

참고 : 小林雅彦(2002)과 今井智子(2004)의 내용을 바탕으로 재구성(단, *표는 당시 법률명칭).

따라서 시정촌의 복지행정사무는 1986년 기관위임사무정리합리화법이 시행되기 이전까지는 대부분 기관위임사무로써 규정□운영되었기 때문에 중앙 성청은 사회복지법인에 대한 인허가권은 물론이고 복지행정사무의 전반에 걸친 지휘□통제권을 행사하였다. 즉, 복지행정사무의 시행과정에 있어서 후생성은 보조금에 의한 재정통제, 인사나 조직개편에 의한 조직통제, 법령□각종시책□규정의 해석을 통한 권한통제 등과 같은 다양한 형태의 관여□통제를 행사하였다. 이를 통하여 후생성은 지방자치단체는 물론이고 일선복지행정담당자에 대해서까지도 사실상의 구속력을 행사하는 강력한 통달행정(通達行政)을 구사하였다. 이와 함께 대부분의 복지행정에 대한 현업기관(現業機關), 예를 들면 복지사무소나 아동상담소 등이 도도부현(시는 임의설치)의 부속기관으로 설치□운영되었기 때문에 시정촌(특히, 町村)은 복지행정에 대한 역할은 의례적인 모습에 지나지 않았다.

한편, 정부는 기관위임사무정리합리화법(1986년)에 의하여 생활보호법에 따른 복지사무 이외의 복지행정사무를 대부분 단체위임사무로 전환시켰다. 예를 들면 아동복지법, 신체장애자복지법, 정신박약자복지법, 노인복지법상, 및 모자복지법 등에 따른 복지조치사무 등이 모두 단체위임사무로 전환되었다. 물론, 단체위임사무로 전환된 복지행정사무에 대한 대부분의 권한은 복지사무소와 같은 복지행정 현업기관이 행사하였기 때문에 시정촌의 입장에서 보면 별다른 큰 변화는 느끼기 어려웠다.

그런데 사회복지행정8법에 대한 개정(1990년)을 계기로 시정촌을 중심으로 한 재택복지서비스의 시행이 법적으로 보장되었고, 나아가서 노인복지법과 신체장애자복지법에 따른 복지사무가 전격적으로 시정촌으로 전면 이양됨으로써(1993년), 시정촌의 복지행정기능은 강화되기 시작하였다. 여기에 더하여 개정아동복지법에 의하여 아동의 보육소입소에 관한 조칙권이 시정촌으로 완전히 이양되었고(1997년), 특히 시정촌 복지행정의 □옥동자□(申□子)로까지 불려지는 케어보험제도(介護保險制度)가 시행됨으로써 시정촌의 복지행정체제와 역할은 크게 강화되었다. 즉, 지방분권일괄법 등에 따른 복지사무의 자치사무로의 대대적인 전환과 함께 케어보험제도와 같이 처음부터 시정촌을 복지제도의 운영주체로 규정하고 있는 복지제도가 등장함으로써 시정촌은 복지행정에 대한 중요한 정책결정자로서 자리매김 되었다(厚生省, 1994; 小林雅彦, 2002).

2. 복지기획의 강화

최근의 일본의 시정촌 복지행정제도의 구조 변화와 관련하여 주목하게 되는 복지행정에 대한 시정촌의 종합적 사회기획(social planning)의 도입이다. 일본의 경우 사회기획이 본격적으로 도입□시행되기 시작한 것은 이케다 내각(池田內閣)에 의한 국민소득배증계획(國民所得倍增計劃, 1960년)과 전국종합개발계획 및 신산업도시건설촉진법(新産業都市建設促進法, 1962년)에서부터 시작된다(大森　□, 1995). 사회기획가 지닌 가치와 한계에 대해서는 일찍이 하이에크(F. A. Hayek)와 파이너(H. Finer) 간의 논쟁에서도 지적되었듯이 □계획과 자유□간의 충돌 가능성이 내재하기 때문에 이에 대한 신중함이 요구된다(김신복, 2001; F. A. Hayek, 1944).

그러나 한편으로는 □자유를 위한 기획□의 필요성도 주장되기 때문에(K. Mannheim, 1943), 한정된 자원 이용에 따른 효과성을 높이는 차원에서 경제□지역개발분야 등을 중심으로 사회기획이 사용되어왔다. 그런데 지방분권과 함께 시정촌의 복지행정에 관한 역할이 증대하면서 일본은 1990년대에 들어서면서 복지행정분야에 대한 시정촌의 사회기획, 즉 복지행정계획을 적극적으로 도입하기 시작하였다. 이와 같은 흐름은 최근에 이르러서는 장애자복지나 노인복지와 같은 속성분야단위의 복지기획을 넘어서서 전체 주민과 지역사회를 대상으로 한 종합적□총체적 수준의 복지행정계획, 소위 지역복지계획을 추진함으로써 시정촌이 복지행정의 핵심적 정책담당주체로 급속히 부상하게 되었다.

한편, 시정촌의 복지행정기획의 유형은 아래의 <표 2>와 같다. 여기서도 제시되고 있듯이 시정촌은 1990년대 초반에 이루어진 복지행정계획 3대 유형인 노인복지계획(골드플랜, 1990년), 장애자계획(장애자플랜, 1993년), 및 아동육성지원계획(엔젤플랜, 1994년)을 시작으로, 이후에 케어보험제도의 시행에 따른 케어보험사업계획(1997년)과 사회복지법에 따른 지역복지계획(2000년)이 책정□시행으로 인하여 시정촌의 복지행정기능은 법률사무로써의 복지행정사무의 집행을 넘어서서 정책결정의 수준으로까지 확대되었다. 일본 시정촌의 복지기획의 책정□운영에 따른 내용을 정리하면 다음과 같다(小林雅彦, 2002; 加藤良重, 2004; 澤井 勝, 2002).

<표 2> 시정촌의 복지행정분야의 기획행정의 현황

기획분야	근거법규	책정 여부	국가차원의 계획	도도부현의 형태관여
노인보건복지계획 (1990년)	□노인복지법제20조의8 □노인보건법제46조의18	의무	골드플랜 (1989년)	계획책정□변경에 따른 사전의견 청취 계획수립에 따른 기술사항의 조언
장애자계획 (1993년)	□장애자기본법제7조의 2 □장애자플랜(1995년)	임의	장애자플랜 (1993년)	도도부현장애자계획의 원용
아동육성지원계획 (1994년)	-	임의	엔젤플랜 (1994년)	규정 없음
케어보험사업계획 (1997년)	케어보험법제107조	의무	케어보험법	계획책정□변경에 따른 사전의견 청취 계획수립에 따른 기술사항의 조언
지역복지계획 (2000년)	사회복지법제107조	임의	사회복지법	지역복지지원계획을 통하여 의견반영

첫째, 노인보건복지계획과 시정촌의 복지행정기능의 변화이다.

일본은 1989년 12월 □고령자보건복지10개년전략□(소위, 골드플랜)을 마련하여 1999년까지 고령자의 보건복지서비스와 관련된 제도적 기반을 완비할 것을 기획하였다. 이와 같은 노인복지계획은 이후 □신고령자보건복지10개년계획□(소위, 신골드플랜, 1994년), 및 □이후5개년간의 고령자보건복지시책의 방향□(소위, 골드플랜21, 2001년) 등으로 연계되어 내용 보완을 계속하였다. 정부는 1989년에 책정된 □골드플랜□에 의하여 1999년까지 고령자복지와 관련하여 전국적으로 홈핼퍼(home-helper) 10만 명, 특별양호노인홈의 침대 24만개, 재택케어지원센터 1만개소 등을 양성□설치할 것을 제안하였다.

한편, 복지관계8법개정(1990년)에 의하여 노인복지법에서 □시정촌은…노인복지사업의 공급체제의 확보에 관한 계획(이하, 시정촌 노인복지계획)을 수립하고, 이와 같은 시정촌 노인복지계획은 (구체적) 량(수치)으로써 제시할 것□(동법 제20조의 8, 시정촌노인복지계획)을 규정하였다. 이에 따라서 시정촌은 당해 지역의 노인보건복지계획을 자율적으로 수립□제시하게 되었고, 정부에서 이와 같은 내용을 취합하여 본 결과, 1989년에 제시하였던 당초목표량을 초과함에 따라서 정부에서는 당초의 목표치를 수정하는 신골드플랜을 책정하게 되었다(1994년). 한편, 시정촌의 노인보건복지계획의 책정□운영으로 인하여 고령자보건복지와 관련된 시정촌의 기획 능력과 조직 정비가 크게 향상되게 되었다. 예를 들면, 시정촌은 요양형병상군(療養型病床群)이나 노인보건시설과 같은 의료 계통을 비롯하여 지역거점 복지시설들에 대한 장기계획을 통하여 이에 대한 지속적인 정비를 추진하게 되었다. 앞으로 지역사회의 노령화가 빨라질 것을 고려한다면 시정촌의 노인보건복지계획과 이와 관련된 시정촌은 복지행정기능은 크게 확대될 것으로 본다(加藤良重, 2004).

둘째, 장애자복지계획과 시정촌의 복지행정이다.

국제연합(UN)이 □국제연합장애자의 10년□(1983년부터 1992년까지)을 규정함에 따라서 일본도 1992년 □장애자시설에 관한 새로운 장기계획□(1993년부터 2002년)을 발표하게 되었는데, 이것이 장애자기본계획으로 나타나게 되었다. 한편, 장애자기본법 제7조의 2(장애자기본계획등)에 의하여 시정촌은 □국가의 장애자기본계획과 시정촌의 장애자 상황 등을 고려하여 장애자를 위한 시책의 기본계획을 책정하도록 노력□하도록 규정함으로써, 시정촌은 시정촌장애자계획을 책정하게 되었다. 한편, 시정촌이 장애자계획을 구체적으로 책정□운영하기 시작한 것은 □장애자플랜: 정상화7개년계획□(障碍者□□□:□□□□□□□□□□七年間計畵, 1995년)부터이다.

한편, 국가는 동 계획에 따라서 장애자복지에 대한 전반적 차원의 점검과 함께 개선책을 모색하고, 시정촌은 국가의 기본계획에 따라서 장애자 등의 의견을 효과적으로 반영될 수 있도록 시정촌장애자계획을 책정□운영하게 되었다. 이와 함께 시정촌은 장애자, 장애자복지사업에 종사하는 자, 및 주민들이 함께 참여하는 장애자시책추진협의회를 설치□운영함으로써 장애자복지계획이 주민참여에 기초한 장애자복지시책을 개발하는 중요한 제도적 장치로써 기능하게 되었다. 따라서 시정촌의 장애자계획 및 복지행정은 장애자복지정책의 핵심적인 버팀목(受□皿)으로써 자리 잡게 되었다(澤井 勝, 2002; 31).

셋째, 아동육성지원계획과 시정촌의 복지행정이다.

정부는 1990년 초반에 어린이감소(少子化)에 따른 대책의 일환으로써 □이후의 아동육성지원을 위한 시책의 기본방향에 대하여□(소위, 엔젤플랜, 1994년 12월)와 함께 □당면한 긴급보육대책 등을 추진하기 위한 고려 방안□을 발표함으로써 아동육성책의 시급성을 천명하였다. 그러나 당시 추진되고 있었던 지방분권개혁 및 사회복지제도개혁에 관한 논의에 있어서 아동육성분야는 고령자나 장애자분야만큼 비중 있게 취급되지는 않았다. 그러나 정부의 지속적인 관심과 시책으로 인하여 □지역아동육성지원센터□에 대한 설치 근거가 마련되게 되었고, 이와 함께 시정촌 단위에 있어서의 다양한 형태의 □아동복지 및 아동육성계획□이 자발적 차원에서 수립□시행되는 계기가 마련되었다. 아동육성의 경우, 부모나 시정촌의 행정만으로 대처하는 데는  많은 한계가 있기 때문에, 지역사회자원의 연계망(network)을 통한 육성지원대책을 추진하는 것이 매우 중요하다. 이와 같은 측면에서도 시정촌의 아동육성지원계획과 같은 복지행정기능의 새롭게 조명되고 있다.

넷째, 케어보험사업계획과 시정촌의 복지행정이다.

고령자를 위한 케어보험사업(介護保險事業)의 시행은 시정촌의 역할, 특히 복지행정기능에 대한 많은 변화를 가져오게 하였다. 이와 같은 차원에서 시정촌은 케어보험사업의 시행에 따른 케어보험사업계획의 책정□운영이 법률에 의하여 의무화되게 되었다. 즉, 시정촌의 경우 복지행정과 관련하여 행정기획의 책정□운영이 법적으로 의무화된 것이 노인보건복지계획에 이어서 케어보험사업계획이 이에 해당된다. 케어보험사업의 추진에 즈음하여, 정부의 기본지침과 함께(介護保險法 제106조), 시정촌은 5년을 계획기간으로 하여 3년마다 당해 시정촌의 케어보험사업에 따른 케어보험급부가 원만하게 실시될 수 있도록 자체 계획을 수립□시행하도록 되어있다(介護保險法 제107조). 물론, 광역지방자치단체인 도도부현은 시정촌의 케어보험사업이 원만하게 추진될 수 있도록 이를 지원하는 케어보험사업지원계획을 수립□운영하도록 되어있다.

한편, 시정촌이 책정□운영하게 되는 케어보험사업계획에 포함되는 중요한 내용으로는 ① 각 연도별 케어보험서비스의 종류와 추정량 ② 이와 같은 케어보험서비스의 종류와 추정량에 따른 객관적 차원의 서비스 확보 방안 ③ 지정거택서비스사업과 지정거택케어지원사업간의 연대 및 기타 케어서비스의 원만한 공급을 위한 사업에 관한 방안 모색 ④ 기타 케어보험사업의 원만한 추진을 위하여 시정촌이 필요로 하는 사항 등으로 되어있다(동법 107조). 시정촌의 경우 이와 같은 행정기획을 통하여 케어서비스공급체계와 공급량에 대한 확보 방안을 모색함과 동시에 케어보험료에 대한 체계적인 논의가 이루어지게 된다.

따라서 케어보험사업계획과 관련된 시정촌의 행정기획능력은 케어보험제도의 효율적 운영과 관련하여 대단히 중요한 역할을 하게 된다. 즉, 케어보험제도는 제도의 운영 주체, 즉 사업자를 시정촌으로 하고 있는 복지행정제도이다. 따라서 시정촌은 케어보험서비스의 량, 이용료(보험료), 서비스의 전달체계, 및 질의 평가 등에 있어서 독자적 자기완성조직으로 위치하게 된다. 따라서 케어보험서비스에 대한 충분한 량과 효과적인 공급체계가 확보되지 않은 상태에서 당사자간의 계약이란 이름으로 케어보험제도가 복지행정제도로써 시행되게 되면 오히려 주민에게 많은 부담을 주게 되고, 특히 보험료를 지불하기에 어려움을 겪고 있는 저소득층 고령자의 경우 당해 제도는 기피의 대상으로 나타나게 된다(二藤周平, 2003). 시정촌의 케어보험사업계획은 시정촌 복지행정제도의 운영과 관련하여 법적으로 의무화된 가장 대표적이며 포괄적인 중기적 행정기획으로 볼 수 있다. 따라서 시정촌은 정부의 지침에 따른 수동적 복지행정이 아닌  능동적 입장에 선 복지정책의 수립□운영에 요구되게 되었다.

다섯째, 지역복지계획과 시정촌의 복지행정의 기능 변화이다.

지방분권개혁 및 사회복지제도개혁에 따른 복지행정구조의 변화에 즈음하여 일본은 기존의 사회복지사업법을 대신하여 사회복지법을 입법□시행하면서 새로운 사회복지이념으로써 ① 이용자본위 제도 확립 ② 복지서비스의 질의 향상 및 ③ 지역주민을 주체로 한 지역복지의 추진 등을 제시하였다. 이와 함께 새로운 사회복지이념을 구체화시키는 시책의 일환으로써 2003년부터 시정촌 단위에 있어서 있어서의 행정기획, 즉 시정촌지역복지계획을 책정□운영하도록 제시하였다(사회복지법 107조).

한편, 지역복지계획에 포함되는 중요한 내용으로는 ① 지역에 있어서의 복지서비스의 적절한 이용 추진에 관한 사항 ② 지역에 있어서의 사회복지사업의 건전한 발전에 관한 사항 ③ 지역복지활동에 대한 주민참가를 촉진하는 사항 등이 제시되었다. 시정촌지역복지계획은 비록 권장 사항이기는 하여도 이것이 가지는 의미는 대단히 중요하다. 즉, 시정촌은 지역복지계획을 통하여 지금까지 기획□추진하여 왔던 다양한 형태의 행정기획을 통합적으로 일체화하여 운영할 수 있는 제도적 기반을 갖추게 되었다. 즉, 시정촌은 주민과 함께 지역사회의 종합복지행정계획을 수립□운영할 수 있게 되었다. 관념적 차원에서 보면, 국가에 의한 경제개발기획에 견주어 시정촌에 의한 지역복지기획을 예상할 수 있게 되었다. 이와 같은 지역복지계획은 법적 성격으로 강제력이 부여되어 있지 않다는 점에서 실효성에 대한 문제점은 남아있지만 지역사회의 복지서비스의 총량 추정, 시설서비스 및 재택복지서비스의 정비, 복지행정인력계획, 및 주민참여 등과 같은 내용은 시정촌의 복지행정에 대한 일대 변화를 요구하게 되었다(福祉士養成編輯委員會,  2004c).

3. 함의 및 시사점

지금까지 살펴보았듯이 일본의 기초지방자치단체인 시정촌의 복지행정구조와 역할은 최근의 지방분권개혁과 사회복지제도개혁을 통하여 큰 변화를 경험하였다. 특히, 기관위임사무와 조치제도의 폐지 등으로 인하여 기존의 중앙집권적 복지행정체제는 시정촌을 중심으로 한 소위 □분권적 복지행정체제□로 급속히 변화하였다. 따라서 복지행정에 대한 시정촌의 역할은 기존의 단순한 복지행정집행의 역할을 넘어서 마침내 복지정책기능까지도 일부 수행하게 되었다.

특히, 케어보험제도의 시행으로 인하여 시정촌은 특정한 복지행정분야에 대해서는 자신의 책임 하에서 독자적인 정책결정과 정책집행을 담당하는 자기완결적(自記完結的)인 정책결정주체로 나타나게 되었다. 즉, 케어보험영역은 물론이고 생활보호의  일부 영역에 대해서는 독자적인 정책결정을 할 수 있다. 이와 같은 측면에서 볼 때 최근 일본 지방분권개혁의 핵심적 내용의 하나는 시정촌을 기반으로 하는 복지행정체제, 즉 복지행정분권의 제도화로 이해할 수 있다.

) 일본은 1950년대를 전후하여 교육자치(분권)와 경찰차치(분권)가 상당 수준 이루어졌기 때문에 지방분권과 관련하여 복지분권이 최대의 과제가 될 수밖에 없었던 점도 있었고, 영국과 미국의 경우도 1980년대에 복지분권이 행정개혁의 핵심적 과제였다. 이와 같은 내용은 지방분권개혁과 관련하여 우리에게 시사하는 바가 크다.

한편, 지금까지 살펴본 시정촌의 복지행정체제의 변화와 관련하여 나타난 중요한 특징과 시사점을 복지행정사무체계의 변화와 행정기능의 측면에서 정리하면 다음과 같다. 이와 관련하여 먼저 복지행정사무체계의 변화를 복지행정6법으로 대변되는 관련 법률의 내용을 중심으로 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 생활보호와 관련된 복지행정사무체계의 변화이다.

생활보호행정은 국가행정의 전형으로 지적된다. 즉, 국민적 최저기준(national minimum)의 확보라는 측면에서 생활보호사업은 영국의 구민법(The Poor Law, 1601년)에서부터 시작하여 지금에 이르기까지 전통적으로 국가사업으로써 이를 처리하여 왔다. 물론, 이것을 이행□전달하는 체제(delivery systems)는 국가마다 차이가 있었다. 일본의 경우, 이에 대한 정책결정주체는 중앙정부였으며, 이를 이용자에게 전달하는 이행주체는 지방자치단체의 행정기관, 즉 복지사무소였다. 이때, 이와 같은 생활보호행정체제를 유지시켰던 복지사무체제가 기관위임사무체제였다. 그러나 1987년 이후 기관위임사무체제는 단체위임사무체제로 전환되었고, 2000년 4월부터는 다시 단체위임사무체제가 법정수탁사무체제로 전환되었다. 법정수탁사무의 성격에 대해서는 앞에서 이미 지적하였듯이 사무처리에 따른 중앙 성창의 관여는 많은 규제를 받는다. 따라서 생활보호와 관련된 조치□원호□갱생 등에 관한 업무를 복지사무소가 법률에 따라서 비교적 독자적으로 이를 처리할 수 있게 되었다.

) 2002년 4월 현재 전국의 복지사무소는 1,192개이다. 도도부현과 시의 경우에는 복지사무소의 설치가 법정화 되어 있지만, 정촌(町村)의 경우에는 임의규정으로 되어있어서 전국적으로 4개가 설치되어 있다. 지방분권추진일괄법에 의하여 복지사무소에 대한 설치규제가 완화되어 지금은 조직, 인사, 명칭 등에 있어서 많은 변화가 나타나고 있다. 케어보험제도의 등장과 함께 복지행정과 관련된 복지사무소의 기능은 사실상 쇠퇴기에 접어들었다고 볼 수 있다.

한편, 복지사무소는 원칙적으로 도도부현(의무적 사항))과 시(임의적 사항) 단위에 설치□운영하도록 되어있다. 따라서 생활보호와 관련된 기초지방자치단체의 역할 강화는 비교적 시(市) 단위에서 가장 뚜렷하게 나타났다(社會福祉養成講座委員會, 2004a). 즉, 지방분권일괄법과 사회복지법에 의하여 복지사무소의 위상과 운영 방법에 대한 규제가 크게 완화되어 복지사무소를 설치□운영하는 지방자치단체의 자율성이 크게 신장되었기 때문이다. 예를 들면, 지방자치단체의 자주조직권(自主組織權)과 자치행정의 종합화□효율화를 도모하는 차원에서 복지사무소의 명칭이나 조직 등을 당해 지방자치단체의 조례로써 이를 규정□관리할 수 있도록 하였고, 나아가서 업무종사자의 자격이나 담당 업무에 대해서도 기존의 규제를 대폭 완화하였다.

따라서 최근에는 복지사무소와 보건소가 통합하여 보건복지센터나 종합민원상담소와 같은 명칭과 역할 변화를 보이고 있다. 이와 함께 특히 주목하게 되는 부분은 생활보호대상자를 위한 상당□원조 등에 관한 사무는 시정촌의 자치사무로 전환되었다. 따라서 생활보호와 같은 전통적인 국가사무에 대해서도 시정촌의 재정력에 따라서 복지서비스의 차이가 나타나게 되었다.

둘째, 아동복지와 관련된 복지행정사무체계의 변화이다.

아동복지와 관련된 복지행정사무체계 역시 생활보호사무와 같이 1987년까지는 기관위임사무로 규정되었지만 1987년부터는 단체위임사무체계로 전환되었다. 한편 아동복지의 경우, 1990년대 들어서면서 어린이감소가 급속히 심화됨으로 인하여 지방분권개혁에 앞서서 아동복지정책에 대한 변화가 요구되었다. 이에 1997년에 아동복지법의 개정을 통하여 아동의 보육소에의 입소에 관한 사무처리형식(물론 단체위임사무임)을 기존의 조치사무에서 시정촌과 보호자간의 □계약제도□(법적으로는 행정기관과의 계약으로 표현함)로 변경하여 이용자의 자기결정력을 높여주었다.

한편으로는 □방과후아동건전육성사업□이 새롭게 제2종사회복지사업으로 규정되어, 아동복지에 대한 시정촌의 역할을 확대시켰다. 한편, 2003년부터는 아동거택케어사업, 아동주간보호사업, 아동단기입소사업 등에 대해서도 기존의 조치제도에서 계약제도에 따른 지원비지급사업으로 전환되어 보호자와 시정촌의 역할은 크게 확대되었다. 물론, 2000년부터 아동복지사업이 시정촌의 자치사무로 전환되어 아동의무교육제도 등을 비롯한 일부 사업을 제외하고는 대부분 시정촌의 자치사업으로 전환되었다.

) 사회복지사업법(2000년 6월부터는 사회복지법으로 변경)에는 □제1종 및 제2종 사회복지사업□을 규정하고 있다.

셋째, 신체장애자복지와 관련된 복지행정사무체계의 변화이다.

신체장애자복지와 정신박약자복지와 관련된 복지행정사무는 모두 기관위임사무였지만 1987년부터 단체위임사무체제로 변화되었고, 2000년부터는 자치사무로 전환되었다. 한편, 장애자와 관련된 복지이념으로써 1980년부터 일반주민과 장애인이 지역사회에서 함께 생활하는 소위 정상화(normalization)가 일본 사회에서도 도입되기 시작하였다. 그리하여 1993년 4월부터 신체장애자갱생시설에 대한 입소 조치권이 기초지방자치단체인 시정촌으로 완전히 이양되었다. 그리하여 장애자복지서비스의 중심인 시설복지와 재택복지가 마침내 시정촌을 중심으로 관리□운영되게 되었다. 이와 함께 2003년부터는 신체장애자복지와 관련하여 복지서비스의 이용관계가 기존의 조치제도로부터 지원비지급제도로 완전히 전환되었다. 따라서 장애자복지와 관련된 중앙정부의 관여와 통제는 매우 어렵게 되었다. 물론, 지적장애자복지도 지원사업이 2003년 4월부터 기존의 조치제도에서 지원비지급제도로 전환되었다.

) 기존의 정신박약자가 1998년의 법률 개정으로 지적장애자로 명칭 변경.

넷째, 노인복지와 관련된 복지행정사무체계의 변화이다.

일본의 경우, 복지대상자의 속성(屬性)을 중심으로 복지행정체제를 구분한 것이 소위 복지행정6법체제이다. 이때, 노인복지는 다른 복지행정체제에 비하여 늦게 출발하였다. 즉, 노인복지법은 1963년에 제정되었고, 이후 1982년에 노인보인보건법이 제정되어 노인을 위한 보건 및 의료서비스체계가 구축되었다. 한편, 2000년 4월 1일부터 케어보험법(제정은 1997년)이 출범함으로써 노인복지체계는 대대적인 변화를 맞이하게 되었다. 이와 같은 내용을 시정촌을 중심으로 한 복지행정체제의 변화와 관련하여 정리하면 다음과 같다.

먼저, 노인복지행정은 1987년까지는 기관위임사무였고, 이후 단체위임사무로 변화되었으며, 2000년부터는 자치사무로 변화되었다. 한편, 1990년에 들어서서 일본은 어린이감소와 노인증대가 가속화됨에 따라서 아동정책과 노인정책은 복지정책의 핵심적 과제로 삼게 되었다. 이와 같은 노력의 일환으로써 인1993년부터 노인복지시설에 대한 입소조치권을 시정촌으로 완전히 이양시켰다. 이에 따라서 아동복지와 함께 노인복지와 관련된 재택복지서비스와 시설복지서비스가 시정촌을 중심으로 관리□운영됨으로써, 시정촌은 고령자복지와 장애인복지의 핵심적 담당자로 자리하게 되었다. 이와 함께 케어보험제도의 시행으로 인하여 시정촌은 처음부터 케어보험제도의 운영자로서 위치하게 되었고, 노인복지법에서 규정하고 있는 특별양호노인홈에 대한 입소과정도 기존의 조치제도에서 계약조제도 전환되어, 시정촌의 역할은 크게 확대되었다.

다섯째, 모자및과부복지법상의 복지사업, 복지시설 등의 이용에 따른 비용징수, 지방자치단체의 자체복지사업 등이 시정촌의 자치사무로 전환되었다. 따라서 금번의 지방분권개혁을 통하여 시정촌은 복지행정과 관련하여 준정부적 기능을 확보하게 되었다. 이와 같은 현상은 금번의 지방분권개혁이 기존의 지방공공단체로부터 자치정부(원문은 自治體로 표현)로의 전환을 도모하는 일본 헌법의 운영상의 개혁(松下圭一, 1999)으로 규정하였던 입장과 맥락을 같이한다.

한편, 시정촌은 복지행정과 관련하여 기존의 법률적 차원은 사무이행은 물론이고 기획□정책적 차원의 행정계획을 독자적으로 수립□집행하는 적극적인 복지행정기능을 수행하게 되었다. 즉, 시정촌은 복지행정과 관련하여 공식적으로 노인보건복지계획, 장애복지계획, 아동육성지원계획, 케어보험계획, 및 지역복지계획 등을 독자적으로 책정□운영할 수 있게 되었다. 따라서 시정촌은 이와 같은 복지행정계획의 입안을 통하여 자체적인 복지기획, 인력관리, 복지시설정비, 자원동원, 지역복지네트웍과 같은 다양한 형태의 적극적인 복지행정기능을 수행하게 되었다.

) 행정계획의 법적 성격에 대해서는 다양한 견해가 제시된다(李尙圭, 1988).

특히, 시정촌은 2003년부터 종합지역복지계획의 책정을 통하여 지금까지 추진되어 왔던 다양한 형태의 복지행정기획을 통합적으로 일체화하여 이를 효율적으로 운영할 수 있는 법적□제도적 터전을 마련하게 되었다. 시정촌은 지역주민과 함께 지역사회의 종합복지계획을 중□장기간에 걸쳐 수립□운영할 수 있는 법적□정치적 권능을 가지게 되었다. 물론, 지역복지계획은 법적 강제력이 부족하다는 측면에서는 실효성에 한계를 보이고 있다. 그러나 지역사회의 복지서비스에 대한 총량적 계획, 복지시설서비스 및 재택복지서비스에 대한 체계적인 정비, 복지행정인력에 대한 장기계획, 및 복지계획과정에 대한 주민참여와 같은 내용은 기존의 중앙집권적 복지행정체제에서 시정촌은 중심으로 한 소위 □분권적 복지행정체제□로의 전환을 읽어내기에 어렵지 않게 되었다.

한편, 이와 같은 제도개혁은 한편으로 한계점도 나타났다. 즉, 시정촌의 복지행정체제와 역할 기능은 확대□강화되었지만, 이에 따른 복지재정 또는 복지재원의 조달이 아직은 중앙정부의 정책에 크게 의존함으로써 시정촌간의 복지서비스에 대한 격차가 나타나고 있다. 이것을 상징하는 케어보험제도이다. 즉, 시정촌에 따라서 케어보험료와 복지서비스의 수준에 많은 차이가 나타남으로써 이용자의 불만이 증대하고 있다(二藤周平, 2003). 이와 함께 복지사무가 자치사무로 크게 전환되었지만 중앙 성청의 관여는 지속되고 있으며, 경우에 따라서는 시정촌이 스스로 중앙 성청의 의견을 구함으로써 중앙 성청의 관여를 재촉하기도 한다(加藤良重, 2004).

다음으로 조치제도의 폐지에 따른 이용제도의 한계점이다. 즉, 조치제도는 비록 복지서비스의 이용과정에 따른 이용자의 자율성을 침해하는 부분도 있지만 다른 한편으로는 일정한 복지서비스가 필요한 저소득자계층에게는 강제적으로 이를 확보하는 기능도 있다. 따라서 저소득계층이나 의사결정능력이 부족한 복지대상자를 위한 복지서비스의 이용과정에 대한 보완장치가 요구된다(擇井 勝, 2002). 한편, 복지기획기능의 강화는 시정촌 공무원의 자질과 능력의 변화를 요구한다. 지금까지 복지사무를 법률사무의 차원에서 처리하여 왔음에 비하여 이제는 장기기획을 책정하고, 복지서비스의 이용에 따른 평가 작업이 중요한 위치를 자치하게 된다. 따라서 시정촌 복지행정조직과 관련 공무원의 기획능력에 대한 향상이 요구된다.

앞에서도 지적하였듯이 최근 한국 사회는 지방분권개혁의 소용돌이 속에 놓여있다. 이와 함께 한국의 지방자치제도와 지방자치단체의 복지행정기능은 1990년대를 전후한 일본의 관련 제도와 유사한 모습으로 작동하고 있다. 여기에 더하여 급속한 고령화와 요원조자(要援助者)의 확대에 따른 국가재정의 압박도 1990년대의 일본 사회의 경험과 매우 유사하다.

이와 같은 측면에서 볼 때, 한국의 지방분권개혁은 지방자치단체, 특히 주민가까이에 있는 기초지방자치단체의 복지기능을 강화하는 복지행정의 분권화를 고려하여야 할 것으로 본다. 특히, 기관위임사무로 규정된 복지사무를 지방자치단체의 자치사무 등으로 전환시키는 작업을 고려할 있을 것이다. 한편, 이와 관련하여 주의할 부분은 복지재원의 효율적인 배분이다. 만약, 복지재원에 대한 효율적인 배분이 이루어지 않은 상태에서 복지행정분권이 나타나게 되면 국가가 지방자치단체와 주민에게 복지비용을 전가시키는 모습이 될 수도 있다. 한편, 복지분권은 주민참여와 이용자의 자기결정과 자기책임을 중시한다. 그런데 장애자나 고령자와 같이 의사결정능력이 부족하거나 계층은 복지서비스에 대한 접근이 어려울 뿐만 아니라, 저소득층의 경우에는 일상생활에 필요한 최소한 복지서비스를 확보하기가 어렵다. 따라서 복지서비스에 대한 사회적 최저기준(social minimum)은 국가가 이를 담당하도록 하여야 할 것이다. 이와 함께 지방자치단체의 복지행정에 대한 정책결정기능을 보다 적극적으로 검토할 필요가 있을 것이다. 즉, 지방자치단체가 지역복지에 대한 종합적 차원의 정책결정을 통하여 지역복지를 자율적이며 지속적으로 향상시키는 제도적 기반을 마련할 필요가 있을 것이다.

Ⅳ. 결 론

일본은 1990년대 중반기 이후, 기존의 중앙집권적 국가관리체제에 대한 반성과 함께 대대적인 개혁 작업을 추진하였는데, 이때 특히 주목하였던 것이 기존의 상하□주종적 중앙집권체제를 대등□협력적 지방분권체제로 전환시키는 지방분권개혁과 함께, 지역사회와 구성원의 자발적 참여와 자기결정에 기초한 복지행정서비스의 이용구조를 지향하는 시정촌 지향의 분권적 복지행정체제의 제도화였다. 따라서 최근 진행된 일본의 지방분권개혁 등은 기초지방자치단체인 시정촌 복지행정제도에 대한 대규모의 개편, 즉 영역, 구조, 역할의 확대 등으로 나타나게 되었다.   지금까지 일본의 복지행정체제는 복지행정사무의 기관위임사무화, 지방자치단체의 행정기관을 이용한 복지행정의 이행, 조치제도와 같은 행정기관의 일방적 행정처분에 의한 복지행정서비스 이용관계의 결정 등으로 인하여 전형적인 중앙집권체제를 나타내었다. 하지만, 기관위임사무의 폐지로 대변되었던 1990년대의 지방분권개혁은 이와 같은 중앙집권적 복지행정구조에 영향을 미쳤고, 나아가서 조치제도의 폐지와 함께 이용자 중심의 복지서비스지 이용제도가 등장함으로써 메이지정부 이후 약 130여년에 걸쳐 유지하여 왔던 중앙집권적 복지행정체제가 시정촌과 같은 기초지방자치단체를 중심으로 한 분권적 사회복지행정체제로 전환하게 되었다.

따라서 최근에 진행된 일본 지방분권개혁의 경우, 외형적으로는 기관위임사무의 폐지와 같은 권한의 분권화가 핵심을 이루었지만, 행정사무체계의 측면에서 보면 복지행정체계의 구조 개혁, 특히 시정촌의 복지행정구조와 제도에 대한 확대□강화가 큰 흐름이었음을 알 수 있다. 즉, 기관위임사무제도와 함께 조치제도가 폐지됨으로써 복지행정서비스의 이용과정에 대한 중앙정부의 권한과 역할은 급격히 감소하게 되었고, 이에 더하여 복지행정사무가 법정수탁사무와 자치사무로 전환됨에 따라서 시정촌은 복지행정에 대한 계획책정기능까지 가지게 되었다.

) □계획책정□은 일본의 표현이고, 이것은 사실상 정책결정기능을 의미한다.

한편, 시정촌의 복지행정구조와 기능의 변화와 관련하여 다양한 차원에서 접근□평가할 수 있겠지만, 여기서는 크게는 복지행정제도의 발달과정과 함께 복지계획책정을 중심으로 논의를 전개하였다. 시정촌의 경우, 복지행정제도의 발달과정은 크게 태동기(1986년까지), 발달기(1997년까지), 및 지역복지기로 구분할 수 있으며, 각 시대마다 시정촌의 복지행정기능과 사무구조는 많은 차이를 보여주었다. 즉, 태동기까지는 복지행정은 기관위임사무체제로 구성□시행됨으로써 시정촌의 역할은 사실상 부수적인 수준에 지나지 않았다. 발달기에는 생활보호사무를 제외한 대부분의 복지사무가 단체위임사무로 전환됨으로써 지방자치단체, 특히 도도부현과 시의 역할은 크게 향상되었지만, 국가는 지침□통달과 같은 모습으로 지속적인 관여□통제를 행사하였다.

이와 함께, 2000년의 지방분권추진일괄법에 의하여 시정촌의 사무가 자치사무와 법정수탁사무로 개편됨으로써 생활보호를 제외한 대부분의 복지사무가 자치사무로 전환되게 되었고(自治□問題硏究所 外,999), 여기에 더하여 개정아동복지법, 케어보험법, 및 사회복지법 등에 의하여 조치제도가 폐지되고 지원비지급과 같은 이용자의 자기결정을 중시하는 복지서비스 이용제도가 도입됨으로써 시정촌의 복지행정기능은 결정적으로 변화하게 되었다.

그리하여, 지금은 다양한 형태의 복지계획까지 수립□집행하는 사실상의 복지정책결정기능까지도 가지게 되었다. 그러나 이처럼 확대된 복지행정기능을 효율적으로 수행하기 위해서는 필요한 복지서비스의 확보, 복지재정의 확충, 복지행정서비스에 대한 공급체제의 정비, 복지행정 전문 인력에 대한 관리, 및 자원봉사와 같은 주민참여의 확대 등과 같은 부분에 대한 재검토가 요구된다고 본다.

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정재욱(鄭載旭): 중앙대학교법과대학(행정학) 및 대학원에서 행정학(석사, 박사)을 전공하였으며, 저서로는 □한국지방자치제도론□(대명출판사), □현대행정관리론□(대영문화사), □정치문화론:역□(대명사) 등이 있고, 주요논문으로는 □지방정부에 대한 이론적 고찰□(지방자치학회), □현대행정관리론□(대영문화사), □대체적 리더십이론모형□(한국행정학회) 등이 있다. 2004년 현재 오사카시립대학(大阪市立大學)대학원에서 □일본노인복지제도□로써 학업을 계속하고 있다. 부산경남울산제주행정학회회장, 한국지방정부학회부회장, 기타 일본행정학회회원 등으로 활동하였다.

<E-mail: jwchang@chanjwon.ac.kr, jwchung52@hanmail.net/논문접수일: 2005.1.8/심사완료일: 2005.2.22>