지방정부의 재난관리체계에 대한 국가간 비교

□지방정부연구□ 제8권 제4호(2004 겨울) : 129~145

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- 바람직한 재난관리체계의 모색 -

A Comparative Study on the Disaster Management System in Local Government

채 경 석(호서대학교 행정학과)

1995년 삼풍백화점 붕괴사고는 불합리하고 비효율적인 재난관리제도에 중대한 변화를 가져오게 하였으며 민방위 재난통제본부가 확대 개편되고 중앙119구조대가 신설되는 계기가 되었다. 2003년 대구지하철 방화사건은 유형별로 분산관리 되고 있던 재난관련조직의 통합 필요성을 제기하였고 이를 계기로 2004년 6월에는 소방방재청이 발족됨으로써 우리나라는 부분적인 통합관리방식의 재난관리체계를 갖추게 되었다. 그러나 재난발생시에 직접 재난대응과 복구에 나서는 지자체의 재난관리체계는 아직까지 개편되지 못하고 있다. 따라서 이 연구는 미국, 일본, 한국의 재난관리체계를 비교분석하여 바람직한 지방정부의 재난관리체계를 모색하는데 연구의 목적을 두고 있다. 연구결과 지방정부의 재난관리체계를 위한 새로운 모형을 제시하였으며 중앙정부 차원에서도 통합관리방식의 도입필요성을 강조하였다. 그렇지만 통합관리방식은 재난의 예방과 준비단계에 한하고 대응단계나 복구단계는 역시 재난유형별 관리체계가 효율성을 높일 수 있음을 지적하였다.

주제어 : 지방정부, 재난관리체계, 자연재해, 인위적 재난, 통합관리체계

I. 서  론

파괴는 건설인가? 한국이나 일본은 물론 미국의 경우에도 대형지진이나 화재 혹은 붕괴사고 등으로 인해 막대한 인명피해와 재산피해가 발생한 이후에 이를 계기로 정부가 재난관리체계를 정비하거나 재난관리조직을 새롭게 창설하는 등 대응에 나서왔다. 예컨대 일본은 관동대지진(關東大震災)과 고배대지진(阪神-淡路大震災), 미국은 포츠모스(portsmouth) 대화재, 그리고  한국은 삼풍백화점붕괴사고와 대구지하철방화사건을 겪으면서 각각 재난관리체계가 새롭게 정비되거나 새로운 재난관리기구가 창설되었다. 재난발생과정과 복구과정을 지켜보면서 대형재난의 발생이 새로운 제도를 만들게 하고 사회발전의 계기가 되고 있음을 인식하게 된다. 예컨대, 관동대지진은 일본사상 최대의 피해를 가져다준 불행한 일이었지만 이로 인해 도쿄가 오늘날 세계적인 대도시로 발전하는 계기가 되었다. 관동대지진 당시 도쿄는 현대적인 도시계획이 아직 추진되지 못한 상태였고 시가지가 무질서하게 형성되고 있었는데 이것이 피해규모를 더욱 커지게 한 원인이었다. 지진 발생 다음날 내무대신에 취임했던 後藤新平는 帝都復興院을 설치하고 토지구획정리사업을 포함한 도쿄의 부흥계획을 의욕적으로 추진해 나갔고 이로 인해 도쿄는 근대적인 도시로 발전하는 계기를 마련하게 되었다. 1995년의 고배지진도 막대한 피해를 발생케 하였지만 천문학적인 복구자금이 투입되면서 관서지방의 경제가 다시 활성화되고 고배지역이 새롭게 발전하는 하는 계기가 되었다.

) 1923년 9월 1일에 발생한 관동대지진은 최대진도 7로 관동지방 전역과 시즈오카 □ 야마나시 두 현에도 큰 피해를 입혔다. 이 지진으로 인하여 일본은 9만여 명의 사망자, 4만여 명의 행방불명자 등의 인명피해와  65억 엔에 이르는 재산피해를 입고 국가적인 위기에 처하게 되었다. 또한 한국과 중국에서는 민족해방운동이 본격화되었고 일본 국내에서는 공황으로 노동운동과 농민운동이 사회저변으로 급속히 확산되었다. 지진발생 다음날 발족한 야마모토 곤노효에(山本權兵衛)내각은 민심수습을 위해 계엄령을 선포하면서 재일한국인을 위기의식조성에 이용하였다. 내무대신 미즈노 렌타로(水野鍊太郞) 등은 경찰대 및 경비대로 하여금 □조선인이 폭동을 일으켰다□는 소문을 퍼뜨리도록 하는 동시에 그 소문을 각 경찰서가 진상 보고하게 하였다.  민심이 극도로 불안해진 가운데, 1923년 9월 2일 오후 6시를 기하여 계엄령이 선포되었다. 계엄령 하에서 한국인 폭동설을 그대로 믿었던 일본 국민들은 자경단을 조직하였는데, 그 수가 도쿄에 1,593개를 비롯하여 모두 3,689개에 이르렀다. 군경과 자경단을 중심으로 한국인 대학살이 자행되었다. 학살된 한국인 수는 2,534명(吉野作造의 「압박과 학살」)과 6,661명(대한민국임시정부 산하의 독립신문 특파원 보고)으로 서로 상이하게 기록되어 있다.

) 1995년 1월 17일 일본의 코배(神戶)시와 인근 아와지(淡路)섬을 중심으로 발생한 대지진으로 사망자 5,500명, 가옥붕괴19만호, 소실면적 30ha, 이재민 30만 명의 피해가 발생하였다.

) 서울 서초동에 있던 삼풍백화점 1동이 1995년 6월 29일 오후 6시경에 붕괴되어 501명 사망,  6명 실종, 937명 부상하는 인명피해를 발생시켰다. 지상 5층, 지하 4층, 그리고 옥상의 부대시설로 이루어진 삼풍백화점은 1999년 말 완공하였으나 설계 □시공 □유지관리 등의 부실로 참사가 빚어졌다. 이 사고를 계기로 긴급구조구난체계의 문제점이 노출되어 119중앙구조대가 설치되었다.

) 2003년 2월28일 오전 10시경 대구 지하철 1호선 중앙로 역에서 심신상태가 온전치 못한 김대한(57.무직. 대구서구)씨가 전동차에 기름을 붓고 불을 질러 192명이 숨지고 148명이 중경상을 입는 대참사가 빚어졌다. 큰 화재가 발생했는데도 마주오던 전동차가 멈추지 않고 사고 역으로 진입하는 바람에 불이 옮겨 붙어 피해가 커지는 등 지하철의 비상운영체계에도 큰 허점이 드러났다. 처음 불이 난 전동차보다 마주 오다 불이 옮겨 붙은 전동차에서 대부분의 인명피해가 났다. 불이 옮겨 붙은 전동차의 기관사가 차량문을 닫은 채 대피해 객차 안에서 빠져나가지 못하고 숨진 시신 100여 구가 발견됐다.

) 江戶時代인 당시 현재의 JR 山□手線 내측에 이르는 지역에는 약 120만 명의 주민이 거주하고 있었는데 이곳에는 세 부류의 계층들이 생활하고 있었다. 전체 면적의 70%에 달하는 지역은 무사계급이 거주(武家地)하고 있었고 15%는 사찰이나 신사의 부지로, 그리고 나머지 15%에 일반시민들이 살고 있었다.

지방정부의 재난관리체계에 대한 국가간 비교

□지방정부연구□ 제8권 제4호(2004 겨울)

한편 1995년 삼풍백화점 붕괴사고는 수많은 인명피해와 막대한 재산피해를 발생시켰지만 이 사고가 계기가 되어 그동안의 불합리하고 비효율적인 한국의 재난관리제도에 일대 혁신을 가져왔다. 「재난관리법」이 새롭게 제정되었고 □민방위재난통제본부□가 확대·개편되었으며 □중앙119구조대□가 신설되었다. 2003년 대구지하철 방화사건은 분산관리방식인 우리나라 재난관련조직의 문제점을 크게 제기하였고 이것이 계기가 되어 소방방재청을 창설하고 부분적인 통합관리방식을 채택하게 되었다. 한편 미국은 1803년 포츠모스(Portsmouth, New Hampshire)에서 발생한 대형화재가 계기가 되어 수많은 재난관련 법령을 제정하고 정비하였다. 미국의 연방정부는 1950년대 초까지 128개에 이르는 재난관련 법령을 제정하여 지방정부의 각종 재난관리를 지원하였다. 1974년에는 새로운 재해재난구제법령(Disaster Relief Act of 1974)이 통과되었고 이법 제3항은 중앙재해지원부(Federal Disaster Assistance Administration)의 설립을 입안했는데 이것이 오늘날의 연방위기관리처의 전신이다. 한편 카터대통령은 1979년 총체적재난관리(Comprehensive Emergency Management)개념을 도입하여 연방위기관리처(Federal Emergency Management Agency)를 창설하였다.

이처럼 여러 나라에서 대형화재나 지진, 붕괴사고 등 대형재난으로부터 학습이 일어나 각각의 위기관리체제를 구축하고 발전시켜왔다. 미국은 연방위기관리처를 중심으로 통합관리방식을 채택하고 있고 일본은 유형별 재난관리방식을 채택하고 있다. 한국은 그동안 유형별 관리방식을 채택해 왔으나 2004년 6월 소방방재청이 신설되면서 통합관리방식이 부분적으로 도입되었다. 그러나 재난발생시 직접 대응활동에 나서는 지방정부의 재난관리체계는 아직까지 개편되지 못하고 있다. 그렇다면 어떠한 유형의 재난관리체계가 우리나라 지방정부에 적합한 것일까? 그리고 효율적인 재난관리를 위해서는 어떠한 제도적 보완이 이루어져야 하는가? 본 연구는 바로 이 같은 질문들에 대한 해답을 제시하는데 연구목적을 두고 있다.

Ⅱ. 재난관리이론과 선행연구

1. 재난과 재난관리체계

우리나라 헌법 제34조에는 □국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야한다□ 고 명시하여 재난으로부터 국민을 보호해야 할 책임과 의무가 국가에 있음을 분명히 하고 있다. 즉, 국가의 일차적 기능은 각종 재난과 재해로부터 국민의 생명과 재산을 보호하는데 있다. 그렇다면 재난이란 무엇인가? 「재난 및 안전관리기본법」(2004년4월 1일 공포) 제3조는 재난을 □국민의 생명·신체·재산 및 국가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것으로서 태풍·홍수·호우·폭풍·해일·폭설·가뭄·지진·황사 그 밖의 이에 준하는 자연현상, 화재·붕괴·폭발·교통사고·화생방사고·환경오염사고 그 밖의 유사한 사고, 에너지·통신·교통·금융·의료·수도 등 국가기반체계 마비와 전염병 확산 등으로 인한 피해□라고 정의하고 있다. 기존의 재난관리법과 자연재해대책법을 통합한 「재난 및 안전관리기본법」은 사스(severe acute respiratory syndrome :중증급성호흡기증후군), 화물연대 파업에 따른 물류난 등 사회전반에 걸쳐 기능이 마비되는 사회적 재난 등도 포함하여 재난의 개념을 정의하였다. 재난의 종류는 크게 자연적 재난(natural disaster)과 인위적 재난(man-made disaster)으로 구분한다.

) 2004년 3월 경부고속도로 천안 -대전 구간에 폭설이 내려 40여 시간 이상을 고속도로에 갇혀 있던 이용자들이 제설작업을 제 때에 하지 못한 정부를 심하게 규탄하는 글이 인터넷에 폭주하였다.

) 자연적 재난은 자연적인 원인(주로 기상 및 지구적인 것들)에 의해 발생되는 재난으로 호우(폭풍우), 태풍, 홍수, 하천범람, 내수침수, 폭설, 우박, 가뭄, 폭염, 천둥, 번개, 안개, 스모그, 오존, 황사, 해일, 쓰나미, 이상고조, 연안범람, 해상폭풍, 적조, 강풍, 돌풍, 지진, 화산, 산사태, 토석류, 온난화 현상, 사막화 현상, 염수화 현상 등을 말한다. 인위적 재난은 인적인 요소들(주로 기술적인 것들)에 의해 발생되는 재난으로써 화재, 산불, 위험물(대규모-산업안전보건법, 소규모-소방법), 가스누출 및 폭발사고, 화생방 사고(전염병 및 미생물사고, 방사능사고), 교통사고(도로교통 사고, 철도교통 사고, 해상교통 사고, 항공교통 사고), 원자력발전소 사고, 폭발물 사고, 화학공장사고, 유독물질 누출사고, 환경 오염사고, 갱도붕괴 사고, 공공 스포츠시설 및 유기장시설물 사고 등을 말한다. 기반시설 재난은  공공성이 큰 국가 사회 기반시설물에서 발생하는 재난으로 건축물(대중이용 시설물, 집단주거용 건물), 사회기반시설물(도로, 교량, 터널, 고가도로, 지하도로, 제방·댐, 철도, 항만 및 해상교통시설, 공항시설, 공급수시설, 정보통신시설 등), 에너지시설(전력시설 - 발전소 및 송·배전시설, 원자력발전소, 가스저장시설, 지역 냉난방시설), 해상사고, 유도선 사고, 유조선 사고, 환경시설 사고(폐기수처리 시설, 폐기물처리 시설) 등을 말한다. 특수재난은 인위적인 원인에 의한 불특정 다수에 대한 범죄행위로 공공테러(공공파괴, 정보통신시설 테러, 상수도시설 테러), 연성 테러(전염성 Virus 테러(사람을 포함한 동식물에 대한), 컴퓨터 Virus 테러), 괴질(사람을 포함한 동식물에 대한), 불법 군중 시위 등을 말한다.

재난관리 방식은 재난의 종류에 따라서 각 부처별로 분산 관리하는 유형별 관리방식과 통합기관을 설립하여 모든 재난을 통합관리 하는 방식이 있다. 유형별 관리방식은 재난 유형에 따라 재난을 분산관리 하는 방식인데 지진, 수해, 유독물, 설해, 화재 등 재난의 종류에 따라 대응방식에 차이가 있으며 대응책임기관이 각각 다르다. 이 방식은 재난발생 시 유사기관간의 중복대응과 과잉대응, 관련기관간의 조정·통제 등의 문제를 반복하여 제기하였다.

한편 통합관리방식(Integrated Emergency Management System)은 미국의 FEMA (Federal Emergency Management Agency: 연방위기관리처)창설에 이론적 근거를 제시한 관리방식이다. 이것은 재난관리의 전체과정이라 할 수 있는 예방단계(prevention)·준비단계(preparedness)·대응단계(response)·복구단계(recovery)의 활동을 종합 관리한다는 의미이며 모든 재난은 피해범위, 대응지원, 대응방식에 있어 유사하다는 것을 그 이론적 근거로 삼고 있다. 그러나 통합관리의 개념은 대응단계에서의 모든 지원을 통합관리 한다는 의미가 아니라 국가차원에서 재난대응에 필요한 대응기능별 책임기관을 지정하여 유사시 참가기관들을 조정하고 통제한다는 조정적인 의미이다.

유형별 관리방식과 통합 관리방식간의 특성을 비교하면  <표 1>과 같다.

<표 1> 재난관리 방식별 특성 비교

유 형	유형별 관리방식	통합 관리방식
성 격	분산 관리방식	통합적 관리방식
관련부처 및 기관의 수	다수 부처 및 기관 관련	소수부처 및 기관 관련
책 임 범 위 와 부 담	소관 재난에 대한 관리책임, 부담분산	모든 재난에 대한 관리책임, 과도한 부담 가능성
활 동 범 위	특정 재난에 대한 관리활동	모든 재난에 대한 관리활동
정 보 의 전 달	정보전달의 다원화	정보전달의 단일화
재 원 조달과 배 분	복잡	간소
재 난 대 응	대응조직 없음(사실상 소방)	통합대응/지휘통제 용이(소방)

자료: 김동욱(2003),『국가재해재난관리체계 재정립방안』, 행정개혁시민연합, 14면.

한편 재난관리체계는 다음과 같은 특성을 가지고 있다.

첫째, 통합적 성격이다. 대부분의 재난은 누적성과 상호작용 성을 가지고 있어 재난을 책임지고 관리하는 개별적인 부처들의 관찰만으로는 재난발생을 예측하고 대응하는데 어려움이 있다. 따라서 재난관리의 포괄적 책임을 지는 특정 정부조직이 개별적인 관리주체와 적극적인 정보교류를 통해 재난요인의 누적을 점검하고 관리하는 통합성을 지향하는 것이 바람직하다.(이창원외, 2003:13).

둘째, 재난관리체계에 일어나는 학습이다. 환경의 속성상 예측 불가능한 위기의 상황이 가장 심화되어 있는 재난관리체계의 경우 학습조직으로의 구조화는 필수적이다. 학습을 통해 새롭게 펼쳐지는 환경에 적응하며 환경을 제어해 나가는 능력을 구비하도록, 즉 학습에 유리하도록 조직의 구조를 변화시켜야 한다. 특히 재난이 복잡하고 또 반복적으로 일어나는 현상이 아니므로 관리조직은 적은 수의 경험으로부터 많은 교훈을 도출하고자 하는 학습지향성이 높아야 한다. 실제로 대부분의 국가에서 대형재난발생 이후에 학습이 일어나 재난관리체계에 대한 개혁이 뒤따르고 있다.

셋째, 재난관리기관간의 협력적 성격이다. 극도로 복잡하고 예측 불가능한 환경에서는 어떤 단일 조직만의 대응은 오히려 실효성이 떨어진다. 현실적으로 재난관리체계는 다양한 수준의 조직과 기관간의 연계활동을 통해서 그 목적을 성취할 수 있다. 효과적인 위기대응을 위해서 위기관리를 담당하는 조직과 각 수준의 정부 및 여타 유관기관들 사이에 위기와 관련된 정확하고 적절한 정보의 교환이 이루어져야 한다(김태윤, 2003:43). 대형재난 시에 만들어지는 임시조직들은 임무가 완료되면 해체되거나 원래의 조직이나 집단으로 되돌아가게 되는데 그 존속기간은 잠정적인 형태를 취하고 이때 정책결정은 물론이고 집행도 복수기관의 협동에 의해서 이루어지게 된다.

넷째는 재난관리체계가 갖는 가외성이다. 가외성에 입각한 조직화는 관료제적 전문화 원칙에 어긋난 것이나, 어느 한 기관이 제대로 기능을 하지 못하는 경우 다른 가외적 기관이 이를 대처할 수 있다는 점에서 자기조직화를 위한 창의성, 대응성, 융통성을 확보해 줄 수 있다. 가외성의 확보는 관료제에 경쟁원리를 도입하는 결과가 되므로 관료제의 신뢰성을 증진시킬 수도 있다(이창원외, 2003:19). 특히, 재난관리체제가 담당하여야 할 업무의 환경은 불확실성의 상황이 지배하고 있으므로 재난관리체제의 활동과 제반업무도 일반 행정조직에 적응되는 경제적 능률성의 논리에 따르기 보다는 일정한 수준의 가외성이 확보되어야 한다.

2. 선행연구의 동향

재난관리체계나 위기관리체계를 다룬 선행연구는 행정학분야에서 비교적 희귀한편이며 더구나 지방정부의 재난관리체계를 다룬 연구는 많지 않다. 이들 연구 가운데 중앙정부의 재난관리체계를 다룬 연구로는 (김동욱(2003), 김태윤(2000), 남궁근(1995), 윤명오(2000) 최병학(2003), 장석화(2003), 김덕준(2003), 최성룡(2003), 백영옥(2001), 최연홍(2002) 등의 연구를 들 수 있고 지방정부의 재난관리체계를 다룬 연구로는 박창순(2003), 정완택(1996), 한상대(2004) 등의 연구를 들 수 있다. 김동욱의 연구는 국가 재해재난관리체계 전반을 분석하면서 앞으로 우리나라가 지향해야할 재해재난관리체계의 재정립방안을 제시하고 있고 윤명오는 21세기 소방의 역할을 제시하면서 재난의 통합관리를 위하여 소방청을 신설해야 한다는 논리를 전개하고 있다. 김태윤은 국가가 수행해야할 재해재난 관리체계의 기능을 상세하게 논의하고 재난관리체계의 당위적 구조와 기능을 고려하여 우리나라가 모색해야 할 재난관리의 방향을 제시하고 있다. 최성룡은 재난관리체계보다는 재난의 유형과 대응전략을 보다 구체적으로 제시하여 정책당국에 도움이 될 수 있는 대안을 제시하고 있고 박창순은 지방소방조직의 운영실태를 구체적으로 분석하고 지방소방조직의 합리적 개편방안을 몇 가지 모형으로 제시하고 있다. 장석화는 삼풍백화점, 고성산불, 대구지하철가스폭발사고 등 3개의 재난사례를 분석하여 재난대응에 대한 대안을 제시하고 있다. 최병학은 소방청신설에 대응한 제도와 조직의 개선방안에 대한 구상과 한국소방의 정책수행체제구축방안을 제시하였다. 한편 백영옥은 비상사태 시 국가비상대비자원의 효율적 관리방안을 국가차원에서 논의하고 있고 김덕준은 소방방재정책과제에 대한 국민들의 인식을 실증적으로 연구하였고 한상대는 지방자치단체의 재난관리체제를 비교하여 몇 가지 모형을 제시하고 있다. 한편 나카무라 아키라(中邨章)는 구체적인 일본의 위기사례들을 들어 분석하면서 행정의 위기관리시스템, 특히 지자체차원에서 어떠한 위기관리체계를 갖추어야 하는가에 대한 대안들을 제시하고 있다.  그는 또한 정부와 지자체의 상호협조체제를 강조하면서 긴급시의 행정조직문제를 논의하고 있다.

) 국가비상대비자원의 관리를 위해서는 그동안 포커스렌즈연습, 을지연습, 충무연습 등이 실시되어왔다. 전시·사변 등 국가의 비상사태에 대처하기 위하여 실시되어온 포커스렌즈(Focus Lens) 연습은 국제연합군사령부 주관 하에 1960년대부터 매년실시 해 왔고, 을지연습은 1968년 북한 무장공비들에 의한 청와대기습시도사건을 계기로 비정규전 상황에 대처할 수 있는 능력을 향상시키려는 계획에 의하여 실시되어왔다. 1976년부터 군사연습인 포커스렌즈와 정부연습인 을지연습이 □을지포커스렌즈 지휘소연습□이라는 명칭으로 통합, 실시되었다. 이 훈련은 행정기관이 상호 연계하여 전시대비계획의 실효성을 검토, 보완 발전시키는데 목적을 두며 국가비상사태에 대비한 국가자원의 효율적 통제, 군사작전지원, 전시 정부기능 유지, 전쟁지속능력유지 등을 통해 궁극적으로 국가의 안전을 보장하는데 목표가 있다. 연습은 비상대비자원관리법을 근거로 하여 실시되는데 국무총리가 연습방법과 기간 등을 정하고 대통령의 승인을 얻어 실시한다.

Ⅲ. 재난관리체계의 비교

한국, 일본, 미국의 재난관리체계를 비교분석하기 위하여 재난관리체계의 ① 역사적 전개과정과 법률체계, ② 중앙정부의 재난관리체계, ③ 지방정부의 재난관리체계 등 세 가지 분석틀을 설정하였다. 역사적 전개과정과 법률체계는 비교대상이 되는 세 나라의 재난관리조직과 법체계가 어떻게 변화되고 발전되어왔는가를 역사적으로 접근하였다. 중앙정부와 지방정부의 재난관리체계는 중앙정부와 지방정부의 재난관리방식, 조직구조, 기능의 배분 등으로 구분하여 분석하였다.

1. 재난관리체계의 역사적 전개와 법률체계

한국의 재난관리체계는 1961년 남원과 영주지방의 수해복구를 위해 당시 국토건설청에 「수해복구사무소」를 설치한 것이 효시이며 1963년 건설부 수자원국 방재과가 설치되면서 처음으로 자연재난의 대응체계를 갖추게 되었다. 1967년에는 「풍수해대책법」을 제정하여 자연재난의 법적관리체계가 마련되었다. 이때부터 풍수해관리는 약 30여 년 동안 건설부의 주관아래 수행되었다. 1991년에는 자연재난 대책업무를 건설부에서 내무부로 이관하여 지방행정조직과 민방위조직을 연계한 중앙재해대책본부를 새롭게 개편하였다. 1996년 12월 「풍수해대책법」을 「자연재해대책법」으로 개정하고 자연재해 관리대상으로 가뭄과 지진피해를 포함시켰다. 자연재해의 관리와 관계된 법령은 1961년 제정되었던 「수난구호법」을 비롯하여 약 20여종에 이르고 있으나 「자연재해대책법」이 자연재난관리의 중심이 되었다.

인위재난 관리를 위한 법률체계는 1958년 3월 11일 「소방법」제정으로 갖추어지게 된다. 소방업무는 당초 내무부 치안국 소방과 소관이었으나 1975년 7월 25일「민방위기본법」의 제정으로 내무부 민방위본부가 창설되면서 민방위본부로 이관되었다. 한국의 재난관리체제는 1960∼1990년대 초까지 태풍, 홍수 등의 자연재해와 화재를 중심으로 한 인위재난에 초점이 맞추어졌다. 그러나 급격한 산업화와 도시화가 진행되면서 그 부작용으로 1990년 이후 구포열차사고(1993), 성수대교 붕괴사고(1994), 삼풍백화점 붕괴사고(1995) 등 대형재난이 빈발하게 되면서 재난관리에 관한 관심이 높아졌고 재난과 관련된 법체계가 정비되는 계기가 되었다.

「재해의 예방 및 수습에 관한 훈령」( 1993. 7. 23, 국무총리령 제280호)은 인위재난 관리체제구축의 기반이 되었고 「재난관리법」(1995. 7.)의 제정으로 대형재난 발생시마다 문제가 되었던 현장지휘와 참여기관 간 협조 등에 대한 개선작업이 이루어졌다. 「재난관리법」의 제정으로 인위재난에 대한 총괄조정기구로 □안전대책위원회□, □사고대책본부□, □구급구조구난본부□의 설치근거를 법제화시킴으로써 한국의 인위재난 관리체제가 비로소 갖추어지게 되었다. 1995년 11월에는 내무부 민방위본부내에 재난관리국이 설치되면서 민방위국, 재난관리국, 방재국, 소방국이 민방위재난통제본부로 확대 개편되었고 국무총리 행정조정실에 안전관리 심의관이 신설된다.

한국의 재난관리법체계는 자연재난의 대처를 목적으로 하는 「자연재해대책법」과, 인위재난의 대응과 긴급구조구난 활동을 위한 「재난관리법」,  전시 및 준전시 민방위 사태에 대처하기 위한 「민방위기본법」으로 3원화되어 있었으나 최근 자연재해 대책법과 재난관리법을 통합하여 「재난 및 안전 관리법」을 제정·공포(2004. 4. 1)하여 새로운 법체계를 갖추게 되었다.

미국의 연방정부는 1803년 뉴햄프셔주 포츠모스(Portsmouth)에서 발생한 대형화재 이후 1950년 초까지 무려 128개의 재난관련 법령을 제정하여 지방정부의 각종 재해를 지원하였다. 1950년에는 128개의 재난관련 법령을 통폐합하여 「연방재난법령」(the Federal Disaster Act)을 제정하여 연방정부차원에서 재해재난관리를 지원하도록 법적장치를 마련하였다. 이 법령이 통과된 이후에도 재해관리를 담당하는 여러 부처와 위원회가 법률, 대통령령, 행정적위임, 조직재편 등에 따라 수시로 창설되고 개편되었다. 연방정부의 재해관리기능은 1970년대까지 연방차원의 여러 기관에 분산되어 관리되어 왔다.

1974년에는 새로운 재해재난구제법령(Disaster Relief Act)이 통과되었는데, 이 법령의 제2항은 연방정부와 주 정부의 재난계획과 경보시스템에 대한 중앙정부지원을 명문화하였으며 제3항은 중앙재해지원부(Federal Disaster Assistance Administration)의 설립을 입안했는데 이것이 현재의 연방위기관리처(FEMA)의 전신이다.

1979년 카터대통령이 총체적재난관리(Comprehensive Emergency Management)개념을 도입하여 분산된 권한과 인원을 한데 모아서 연방위기관리처(FEMA)를 창설함으로써 미국의 위기관리체계는 크게 변화되게 된다. 연방의 많은 관련 기관들은 당초 이 계획에 강력하게 반발하였으나 하급 정부 관리들과 실제 재해재난관리를 담당하는 실무자들의 광범위한 지지와 후원 하에 이 계획이 추진되었다. 연방위기관리처의 신설로 그동안 재해재난의 종류에 따라 분산되고 소극적이었던 재난관리방식이 통합적이고 적극적인 재난관리방식으로 바뀌게 된다. 즉, FEMA의 창설을 계기로 미국은 통합적 위기관리시스템(Integrated Emergency Management System)을 도입하여 활용하게 된 것이다.

일본은 빈번한 지진의 경험을 통해 재난관리와 긴급구조체계가 비교적 잘 갖추어져 왔다. 1963년에는 「소방법」의 개정으로 모든 시정촌은 구급대(신고전화 110번)의 설치□운영을 의무화하고 1964년에는 구급병원과 구급진료소의 지정기준을 마련하였다. 국가 소방조직은 총무성 산하 소방청에서 관할하며 기초자치단체의 소방서가 중심역할을 수행하고 있다. 일본은 재난대처를 위해 중앙정부·도·(都)·도(道)·부(府)·현(縣)·시(市)·정(町)·촌(村) 및 주민의 자주방재조직(소방단)이 일체가 되어 종합적인 방재체제를 구축하고 있다. 일본의 소방구조 업무는 2차대전 후 다양한 형태로 조직 □ 운영되어 오다가 1986년 「소방법」 및 「소방조직법」을 개정하여 시·정·촌별 구조대 배치기준, 편성기준의 명확화 및 기자재에 대한 법률체계를 정비하여 오늘날 시·정·촌별 구조대를 배치하게 되었다. 그 후 수난구조대, 산악구조대, 사다리구조대, 소방선 및 헬기 등을 입체화한 기동구조체제를 확립하고 강력하게 구조업무를 추진하고 있다.

1991년 「구급구명사법」이 시행되어 구급구명비율을 높이기 위한 체계를 갖추게 되었다.   구명대원들의 자질을 높이기 위하여 각종 자격증을 취득하도록 하고 있는데 6개 지역에서 6개월씩 구급전문교육을 실시하고 있다. 또한 의료기관에서 300명 이상이 참가하여 응급처치에 대한 조언과 지도를 맡고 있는 구급지도제를 24시간 체제로 운영하고 있다.

2. 중앙정부의 재난관리체계

정부는 2004년 3월 11일 「정부조직법」을 개정(법률 제7186호)하여 2004년 6월 1일 소방방재청을 개청하였다. 소방방재청의 신설은 한국의 재난관리체계에 근본적인 변화를 가져오는 계기가 되었다. 소방방재청의 신설을 계기로 한국의 재난관리체계는 예방·준비·대응·복구 등 재난의 과정중심으로 재편되었다. 또한, <그림 1>과 같이 유기적인 관계를 갖는 각종 재난관련 기능을 소방방재청에 통합함으로써 조직의 중복운영과 업무의 혼선을 배제하고 체계적인 대처가 가능하게 되었다.

									청 장
																				<직속기관> ■중앙소방학교 ■국립방재연구소 ■민방위교육관 ■중앙119구조대
	공 보 관
	종합상황실
										차 장
				기획관리관							예방기획국							대응관리국					복구지원국
				■혁신인사담당관 ■기획예산담당관 ■정보통신담당관							■기획총괄과 ■민방위계획과 ■소방정책과 ■특수재난관리과 ■민간안전협력과							■대응기획과 ■방호과 ■구조구급과 ■시설장비과					■수습대책과 ■복구과 ■기술지원과 ■심사평가과
	총무과

<그림 1> 소방방재청 조직도

미국의 중앙정부 재난 총괄조직인 FEMA는 카터대통령시대에 대규모 재난 등 긴급사태에 대응하기 위하여 1979년 7월 15일의 행정명령 제12148호에 의해 행정부 내 독립기관으로 설립되었다. FEMA는 연방정부의 긴급사태 관련기관을 통합한 독립행정기관으로 위싱턴 D.C에 본부를 두고 있다. 지방에는 50개주에 대해, 전국을 10개 대단위로 나누어 FEMA지역본부(Regional Office)를 두고 있으며 직원 수는 약 2,500명에 이른다. FEMA의 조직과 과별 주요기능은 <그림 2>와 같다.

) FEMA는 Federal Emergency Management Agency의 약자로 국내에서는 연방재난관리청, 연방위기관리청 등으로 번역되어 소개되고 있으며, 2001년 뉴욕의 9. 11테러이후 2003년 3월 Department of Homeland Security(DHS)가 창설되면서 이에 소속되게 되었다 (http://www.fema.gov).

FEMA의 설립목적은 첫째, 연방정부, 주정부, 지방정부, 자원봉사기관, 사기업체 등과 응급관리 협력강화, 둘째 각종 재난대비와 종합적인 국가재난관리체계 구축, 셋째 복구가 아닌 사전대비(Mitigation)를 국가재난관리체계의 근간으로 하고, 넷째 빠르고 효과적인 대응, 복구체계 구축, 다섯째 주 정부 및 지방정부의 재난관리 능력 강화에 두고 있다. FEMA는 국립응급훈련소(NETC)를 운영하고 있으며, 국립응급훈련소에는 국립소방학교와 비상관리연구소(EMI)가 있다.

	자문위원회							청 장 부청장 및 비서실							감사관실
	국가재난대비위원회														고용평등감독실
	국가안전 조정관실														전략계획 및 평가담당관실
지역사무소				대응 및 복구국			연방보험 및 피해경감국			소방국			대외협력국			정보기술 지원국			행정 및 재정계획국
보스톤 뉴욕 필라델피아 애틀란타 시카고 달라스 캔사스시티 덴버 샌프란시스코 시애틀				복구과			재난지도 제작과			국립 소방학교			국회 및 국무조정과			정보 및 자원관리과			인사과
				대응과			공학과학 기술과			국가소방 계획과			홍보과			기업운영과			재정 및 획득관리과
				행정과			저감계획 및 실행과			국가화재 자료과			해외협력과			시스템 개발과			시설물 관리과
				연방조정관 (직속)			재정 및 기업관계과			지원과									웨더산 응급운영과
							위험도 통신과			훈련과
							보험운영과			도시수색 구 조 과

자료 : 국가재난관리시스템기획단(2003), 『미국의 재해 재난관리체계』, 10면.

<그림 2> FEMA 조직도

FEMA의 주요임무는 ① 재난으로 인한 국민의 생명과 재산 보호, ② 재난에 대한  계획, 대응, 복구 및 사전예방 등의 종합적인 위기관리를 통한 국가의 중요한 하부구조보호, ③ 재난의 충격과 피해를 근본적으로 막거나 줄이는 노력, ④ 지역사회로 하여금 자체 내에서 재난에 대비해 준비하거나 대응 할 수 있는 능력을 확보하기 위한 노력 지원,  ⑤ 10개의 지역 사무소를 두고 재난의 피해를 줄이기 위한 지식정보제공 및 경제적 지원 등이다.

일본의 중앙정부는 「재해대책기본법」 등 재난관련 법률에 의해 적절한 방재대책을 수립하고 있으며 지방자치단체에 대하여 재난예방활동 및 재난복구대책의 지원 및 보조기능을 수행하고 있다. 상설된 방재관련 정부조직은 내각부 정책총괄관(방재담당)과 방재기본계획을 추진하는 중앙방재회의가 있다. 이외에 지정행정기관 및 지정공공기관에서도 방재관련 업무가 수행되고 있다.

내각부, 국가공안위원회, 경찰청, 소방청, 금융청, 총무성, 방위청, 법무성, 외무성, 문부과학성, 문화청, 후생노동청, 원자력안전·보안원, 중소기업청, 국토교통성, 국토지리원, 기상청, 해상보안청, 환경성 등이 지정행정기관(2003. 3. 31)으로 되어 있다.

내각부 정책총괄관 산하에는 중앙방재회의와 심의관, 5개 분야별 담당 참사관, 기획관, 방재통신관의 조직을 갖추고 있다.

중앙방재회의는 종합적인 방재행정을 위해 재난대책을 조정, 결정하는 기관으로 재난발생시 대응을 위한 각급 재해대책본부가 있다. 중앙방재회의는 국가방재대책의 종합성, 계획성을 확보하기 위해 설치된 행정조직으로 방재기본계획의 작성과 실시 및 방재 기본방침, 방재시책 조정, 비상재난에 즈음한 조치 등에 관하여 내각총리대신을 자문하는 내각부의 부속기관이다. 그러나 단순한 자문기관이 아니고, 방재기본계획을 작성하여 추진하는 집행기관의 성격을 갖는다. 한편 총무성 산하 소방청은 1960년7월 1일 자치성 설치법의 개정에 의해 기존의 국가소방본부가 개편되어 설치되었다. 일본 소방청의 조직구조는 다음 <그림 3>과 같다.

방재와 관련한 지정행정기관은 내각총리가 지정한 23개 국가기관(내각부, 경찰청, 방위청, 소방청, 기상청 등)이다. 이밖에 지정행정기관의 지방지부국이나 기타 국가 ·지방행정기관 중 내각총리가 지정한 22개 지정 지방행정기관(관구경찰국, 방위시설국, 재무국, 도·도·부·현 노동국, 지방항공국, 관구기상대 등)이 있다. 이들 기관은 방재계획을 작성하고 집행할 수 있도록 상호 협조하고 있다.  지정공공기관은 방재와 관련된 공공기관으로 일본우정공사, 일본은행, 일본적십자사, 일본방송협회 등 공공적 기관이나 전기, 가스, 수송, 통신 등 공익적 사업을 영위하는 법인 중 내각총리가 지정한 61개 기관으로 방재활동을 위해 각급 지자체와 협력하고 있다.

							총 무 성
							소 방 청
												소방심의회
						심의관
						참사관						소방대학교
총무과			소방과					예방과						방재과					구구 조급 과
		국민보호준비실			기획관						방화안전실						광역응원대책관
											위험물보안실						방재정보실
																	진재등 응급실
																	특수재해실

자료: 일본 소방청 홈페이지.(http://www.fdma.go.jp)

<그림 3> 일본의 소방청 기구표

3. 지방정부의 재난관리체계

2004년 6월 1일 소방방재청이 출범하여 중앙정부의 재난관리체계는 재난진행과장을 중심으로 개편되었다. 그러나 지방조직은 아직까지 개편이 이루어지지 않고 종전의 유형별 관리체계가 그대로 유지되고 있다. 일부 자치단체의 경우는 부분적으로 통합관리방식이 채택되고 있지만 대부분의 지방정부는 재난유형별로 분산관리가 이루어지고 있다. 즉, 기초자치단체의 경우 민방위 업무는 총무과에서 재난관리 업무는 건설과 방재계에서 담당하고 있으며 소방업무는 소방서에서 수행하고 있다.

광역자치단체의 경우는 1998년 구조조정으로 민방위재난관리국이 소방본부(대구, 대전, 충북, 강원 등), 소방방재본부(서울특별시, 제주도), 소방재난본부(경기도), 소방안전본부(광주광역시, 충청남도) 등의 이름으로 통합개편 되었다.(한상대, 2004,)

한편 미국 주정부의 재난대비국(State Emergency Office)은 주에 따라 5가지 조직형태로 나누어진다. 즉, 주 최고사령관 소속의 국 또는 과, 주지사 직속의 독립기관, 민간부서, 주 경찰 소속, 주 재난대비위원회 직속 등으로 되어 있다. 주의 비상사태 발생시나 재난발생에 관한 업무책임은 주지사가 지며 주 재난대비국에서 행정업무를 관할한다. 50개 주에서는 각각 재난관리기관을 지정하여 대응하고 있는데  주에 따라 상이한 기관명을 사용하고 있다.

주 정부의 재난대비국은 위험완화, 예방조치, 응급복구 보다는 준비와 대응활동을 주로 담당하고 있다. 일반적으로 재난에 대한 조정기능을 갖고는 있으나 개별 특별법규에 의한 일차적인 사태수습기관의 역할로 인하여 실질적인 조정이 어려운 형편이다. 주 재난대비국의 주된 업무 및 기능을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 주법에 의하면 모든 주에 재난대비국을 설치하며 비상시 이에 대한 비상계획을 실시하도록 되어 있다.

둘째, 주에 따라 다소의 차이는 있으나 일반적으로 핵물질 사고, 폭풍우, 홍수 등 연방재난관리청의 주요 업무내용과 대체로 유사하게 되어 있다.

셋째, 자연재난보다 환경오염, 가스사고, 핵 또는 유독물질 사고 등 인위적 재난에 대한 대응이 증가하고 있다.

미국에서 재난대책의 핵심은 바로 지방정부이다. 공공안전의 1차 책임을 지고 재난대응의 최 일선에서 역할을 담당한다. 여기서 지방정부란 county, city, village, town, district 등을 말하며 이들 각 급의 지방정부는 응급운영계획 (emergency operation plan)을 작성, 유지하여야 하는 책임이 있다. 대피명령을 내릴 수 있고 재난경보와 통신을 책임진다. 방재개념에 입각하여 개발사업에 대한 제재를 가할 수도 있으며 건축물 시방규정도 제정하여 위법여부를 판단한다. 또한, 지방정부는 교량, 도로, 상하수도 시설, 발전소 등 사회기반시설을 건설하며 때때로 댐과 제방, 수위관측소, 홍수통제소 등도 건설하며 보험관련 규정도 관할한다. 재난대비과(local emergency office )는 지역 내 모든 재난관리체제의 조정책임을 진다.

일본의 재난대책은 일차적으로 시·정·촌 등의 지자체를 중심으로 이루어지며 각 도· 도·부·현에서는 중앙정부의 정책을 총괄 관리하고 있다. 도·도·부 ·현에는 방재사무에 관한 관계기관들 간의 업무조정과 종합적인 방재행정을 위하여 도·도·부·현 방재회의를 설치운영하고 있다. 도·도·부·현 방재회의는 지역방재계획의 작성과 실시, 재난에 관한 정보의 수집, 재난발생시 관계기관의 연락조정 등의 업무를 담당하고 있으며 재난예방, 재난응급대책 및 재난복구의 각 단계에 유효하게 대처하기 위하여 방재계획을 작성하고 집행한다. 한편 시·정·촌 방재회의 역시 시·정·촌의 방재계획을 수립하고 집행한다. 다만 시·정·촌은 여러 지자체가 공동으로 방재회의를 설치할 수 있다.

4. 재난관리체계의 특징비교

미국·일본·한국 등 세 나라의 재난관리체계에 대한 분석 내용을 요약하면 다음 <표-2>와 같다.

<표 2> 미국·일본·한국의 재난관리체계의 특징

구 분		미 국	일 본	한 국
기 본 법		STANFORD법	재해대책기본법	재난및안전관리기본법
관 리 체 제		통 합 관 리	유 형 별 관 리	유형별 통합관리
중앙조직	최고기관	F E M A	중 앙 방 재 회 의	소방방재청
	기 능	상 설	일부상설(상설사무국)	상 설
	기 구	F E M A	· 내 각 부 · 소 방 청	소방방재청
지 방 조 직		주 : 방재담당부서 시 · 군 : 방재담당부서	· 지방방재회의 · 도 도부 : 소방본부(청) (현 : 소방방재과) ·시·정·촌 : 소방서	도 :소방방재본부 시 · 군 : 소방서
위기관리방식		FEMA를 중심으로 한 통합적 관리 방식	각 성 · 청별 재난관련 업무를 수행하는 분산적 관리 방식	분산적 관리방식
재난발생 시		· 지방차치 단체가 일차적으로 대응 · 규모가 클 경우 연방정부에서 지원	자치단체가 일차적 대응 비상재난일 시 총리주재 비상재해대책 본부나 긴급재해대책본부 설치	· 해당자치단체가 대응 · 대규모 재난시 요청 에 따라 지원

자료출처: 한상대, 2004 참조.

미국은 중앙조직으로 연방재난관리처를 설치하고 10개 지역에 지국을 두어 재난에 대한 통합적인 지원체계를 갖추고 있다. 대규모 재난이 발생하면 대통령은 특별 재난지역을 선포하고 연방조정관을 임명하여 대통령의 대리인으로서 연방차원의  대응과 복구를 지휘한다.

일본의 경우에는 중앙과 지방정부에 방재회의가 설치되어 있어 중요 재난사항을 심의·결정하는 역할분담체계를 갖추고 있다. 한국의 경우는 일본과 유사한 재난관리체계를 가지고 있으나 유관기관간의 협조가 부족하고 현장지휘체계가 미약한 실정이다. 이 때문에 강력한 지휘권을 갖는 미국과 같은 제도를 도입해야 한다는 주장이 제기되고 있다.

미국은 재난관리기관에 충분한 예산과 전문 인력을 배치하여 효과적인 재난대응이 가능한 관리체계가 구축되었다. 재난관리에 관한 기초 및 실무연구를 위한 연구기관과 다양한 교육 및 훈련프로그램을 마련하여 적극적이고 장기적인 재난대책을 수립하고 있다.  일본은 재난관련연구소, 소방대학교, 소방연구소 등이 설치되어 있고 都□道□府□縣별로 소방학교와 소방연구소가 설치되어 있어 방재교육 및 소방연구가 활성화 되어 있다. 한국은 자연재난을 주로 연구하는 국립방재연구소가 있을 뿐 소방분야의 연구소가 없어 기초 및 실무연구가 이루어지지 못하고 있다. 현재 중앙소방학교부설 소방연구실이 있으나 예산과 전문 인력의 부족으로 본래의 기능을 다하지 못하고 있다.

Ⅳ. 지방정부 재난관리체계의 방향

지금까지 한국·미국·일본의 중앙정부와 지방정부의 재난관리체계를 분석해 보았다. 그렇다면 한국의 재난관리체계는 어떻게 개편되어야 할 것인가?  특히 재난 발생시 직접 대응활동에 나서고 있는 지방정부차원의 재난관리체계는 어떻게 개선되어야 하는가?

첫째, 중앙정부의 재난관리체계는 소방방재청의 신설로 부분적인 통합관리방식을 도입하였지만 큰 틀에서 보면 유형별 관리체계라고 볼 수 있다. 따라서 중앙정부의 재난관리체계가 미국과 같은 통합관리방식으로 개선되어야 한다. 현재와 같은 분산관리 방식은 대응기관의 이질성, 지휘체계의 혼선, 정보공유 및 협조체제의 미흡, 업무중복에 따른 자원 및 행정력의 비효율성, 현장 활동 지원 및 전문성의 부족 등 많은 문제점을 안고 있다.  유사업무인 소방, 민방위, 방재, 안전관리, 국가비상자원관리 업무 등을 단일기관으로 통합하여야 이 같은 문제점을 해결할 수 있다  현재 우리나라 재난관리체계의 개선을 위해서 고려할 수 있는 통합관리방식으로는 ① 소방·안전관리·방재·민방위 및 국가비상자원관리(현재 국무총리비상기획위원회소관 업무)를 무두 통합하는 모형, ② 국가비상자원관리를 제외한 소방·안전관리·방재·민방위 업무를 통합하는 모형 ③민방위를 제외한 소방·안전관리·방재 등 순수 재난관리 기능만을 통합하는 모형을 고려해 볼 수 있다. 보다 강력한 재난관리와 국가의 위기관리체계를 구축하기 위해서는 현재 분산관리체계를 NSC(국가안전보장회의) 위기관리센터나 비상기획위원회, 혹은 행정자치부 가운데 어떤 하나의 기관으로 기능을 통합하거나 새로운 기구(예: 소방방재청의 확대 개편)를 창설하는 방안을 고려해볼 수 있다. 통합기관으로 하여금 핵심기반 보호 대체자원 관리기능을 포함한 제반 비상대비자원 총괄조정기능도 함께 수행하도록 한다. 또한 응급자원의 투입을 필요로 하는 조류독감, 파업 등 각종 비군사 위협에 대한 범정부적 비상대비기획·조정기능을 수행토록 할 수 있다. 나아가 점차 다양화되고 증가 추세에 있는 비군사 분야 위기관리를 위하여 이 통합기관이 기획조정기능을 수행하도록 하여, 정부조직 운영의 효율성 제고하고 신속하게 대처할 수 있는 위기관리체계를 구축할 수 있다. 그러나 위기관리 집행기능과 대응기능은 해당 부처와 지자체가 수행하도록 해야 한다. 즉, 통합관리방식은 재난의 다양성을 고려할 때 예방기능과 준비기능에 한정해야 하며 고도의 전문성을 요하는 인위재난과 자연재난에 대한 대응기능은 현행 소관 부처별 대응방식이 바람직할 것으로 보인다.

) □국가 비상대비자원□이란 군사·비군사 분야를 망라한 국가비상시 정부에 의해 가용할 수 있는 제반 공공·민간자원을 지칭한다. 광의의 국가비상대비자원으로는 현역군인, 예비역, 보충역, 제 1·2 국민역, 전시근로소집, 민방위, 전시동원민간자원(물자·업체·인력), 국가핵심기반 보호대체자원, 재난 시 자원봉사 자원 등을 들 수 있으며 협의의 자원으로는 군사상 위기 시 투입 ·동원되는 자원(현역군인, 예비역, 보충역, 제1·2 국민역, 전시근로소집)과 재난 시 자원봉사자원을 제외한 자원으로 민방위, 전시동원 민간자원, 국가핵심기반 보호대체 자원 등을 포함한다.

둘째, 지금까지의 논의를 토대로 지방정부가 채택할 수 있는 재난관리체계의 개선모형을 제시하면 다음과 <그림 4>와 같다.

<그림 4> 지방 소방방재청 개편모형

즉, 전국 16개 시도에 지방소방방재청을 신설하고 지방소방방재청장, 차장을 두고 소방행정과(일반 행정·기획· 감사·회계·통신), 예방과(예방·화재조사·위험물· 방재계획 ·재난관리계획·각종점검), 진압대책과(재난훈련·재난교육·대응계획), 대응과(화재진압·구조·구급·장비), 복구과(민방위·재해복구·수습대책·자원관리) 등 5개과를 설치한다. 또한 지방소방청에 부설기관으로 지방소방학교, 소방항공대, 소방연구실, 119종합방재센터(종합상황실)를 설치하는 방안이다.

Ⅴ. 결  론

이상에서 검토한 것처럼 한국과 일본은 유형별 재난관리체계를 채택하고 있으며 미국은 통합관리방식을 통하여 재난과 위기를 관리하고 있다. 한국은 2004년 6월 1일 소방방재청의 개청을 계기로 일부 통합관리방식의 채택을 시도하였으나 큰 틀에서 보면 여전히 유형별 관리체계라고 할 수 있다.  즉,  소방, 민방위, 방재 ,국가비상대비자원 및 안전관리가 NSC, 비상기획위원회, 소방본부, 건설부 등으로 분산되어있다. 더구나 소방방재청의 개청이 중앙정부 차원에서만 이루어지고 지방정부의 재난관리체계가 전혀 개편되지 않고 있어 여전히 유형별 관리체계의 특성을 가지고 있다. 16개 광역단체의 재난관리체계도 소방방재본부, 소방본부, 소방안전본부, 소방재난본부 등 명칭과 기능분담이 상이하게 이루어지고 있다. 따라서 효율적인 재난관리체계의 개편을 위해 고려해야 할 사항들은 다음과 같다.

첫째, 통합관리방식으로 중앙의 재난관리조직 개편이 이루어져야 하며 동시에 지방정부의 재난관리체계도 개편되어야 한다.  지방정부의 재난관리체계는 <그림-4>와 같은 모형으로 개편하는 것이 바람직할 것으로 보인다.

통합적 재난관리체계가 성공하기 위해서는 효과적인 리더십, 관련 부처 및 기관간의 네트워킹, 관리상의 융통성 등이 확보되어야 한다. 통합적 위기관리시스템의 구축은 대통령에 대한 책임성의 증가, 조직 내 의사소통의 단순화, 단일 리더십 하의 주요 기능의 통합으로 인한 집행력 증진, 법적 및 재정적 권위의 보장 등의 이점을 갖는다. 한국의 경우 통합관리체계가 국방부나 국가정보원 또는 NSC 등을 포괄하지 못할 경우 통합에 따른 중앙집권화의 이점은 상당히 제약을 받게 된다. 따라서 이들 기관들과의 협상이나 조정 등의 기술을 발휘할 리더십이 요청된다. 뿐만 아니라 통합관리체계는 속성 상 지방정부, NGO, 기업 등과의 협상기술을 발휘할 리더십을 요구한다. 위기관리에는 많은 지방정부단위와 NGO, 민간기업 등이 관련되며 이들과의 파트너십이 매우 중요하다. 그러나 현실적으로 이들과의 효과적인 파트너십을 형성하는 것은 쉬운 일이 아니다. 많은 법적인 제약, 예산상의 제약, 조직구조상의 제약, 인력상의 제약 등이 해결되어야 할 과제이다.

둘째, 재난관리체계의 개편과 함께 재난신고의 통합관리 및 정보통신망이 구축되어야 한다. 한국의 신고체계는 119(화재·구조·구급), 123(전기사고), 128(환경오염), 1339(응급환자), 0019(가스사고) 등으로 다원화되어 있어 매우 혼란스럽다. 미국은 911시스템으로 재난신고체계가 일원화되어 있으며 일본도 119번으로 통합신고체계를 운영하면서 각종 재난에 신속히 대응하고 있다. 우리나라도 교통사고, 붕괴사고, 화재·구조·구급사고 등 각종 사고 시에 보편적으로 이용되고 있는 119체계로의  통합시스템 구축이 시급히 요청되고 있다.

셋째, 주민의 참여와 민간지원체계가 강화되어야 한다. 재난이 발생하면 피해주민을 중심으로 이루어지는 주민조직의 1차적 대응이 매우 중요하다. 이를 위해서는 재난지역에 대한 복구는 일차적으로 지역주민이, 이차적으로 지방자치단체가 책임진다는 인식이 확산되어야 한다. 재난이 발생하면 소방, 경찰, 응급의료대 등의 공식기관 외에도 원활한 재난의 대응, 복구에 많은 비공식기관들의 참여가 필수적이다. 따라서 재난관리기관은 평소에 이들에 대한  교육, 훈련의 실시와 재난발생시 현장에서 이들을 체계적으로 활용할 수 있는 동원체계를 갖추고 대비하여야 한다. 또한 각 시·읍·면별로 조직되어 있는 의용소방대를 보다 효율적으로 활용할 수 있는 방안이 강구되어야 한다.

재난대비 훈련은 구체적인 상황을 실제상황처럼 연출하여 시행해야 한다. 예컨대, 지하공동구에는 각종 통신망, 전기, 가스관 등 다양한 기반시설이 들어있는데 이 시설의 일부를 직접 마비시켜 실제상황처럼 훈련함으로써 위기대응능력을 키워나갈 수 있다.  또한 화(화학 Gas 살포), 생(탄저균과 유사한 물체를 살포), 방(방사성물질의 오염)에 대한 훈련과 연습을 실시해야 한다. 훈련실시와 함께 구체적이고 실제 사용가능한 매뉴얼을 작성하여 사용케 해야 한다. 화생방, 화재, 지진, 폭발, 붕과 사고 등이 발생 했을 때 실제로 사용이 가능하도록 간편하고 휴대 가능한 매뉴얼을 제작하여 배포하는 방안을 고려해야 한다. 또한 전국을 대상으로 한 실제훈련이 어렵기 때문에 중소도시를 선정하여 전기, 수도, 통신망, 혹은 도로의 일부 또는 전부를 일시적으로 폐쇄하는 등 실제상황을 연출하여 위기 발생시 도시기능이 어떻게 작동하는가를 훈련하고 또한 주민과 공무원들이 어떻게 대응해야 하는가를  학습하도록 해야 한다.

넷째, 각 부처와 지방정부의 수장, 기관단체의 장 등 지휘관의 재난 및 위기관리능력을 증진하기 위하여 고급지휘자 위기관리 교육프로그램을 만들어 시행해야 한다. 연간 2∼3일의 일정으로 위기관리에 대한 이론과 실무교육을 실시하고 위기관리체험 등을 하게 함으로써 재난 및 위기관리에 대한 관심과 능력을 증진토록 한다.

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채경석(蔡京錫): 고려대학교에서 행정학박사 학위를 받고 1983년부터 현재까지 호서대학교 교수로 재직하고 있다. 주요관심분야는 정책집행, 위기관리정책, 통일문제 등이며 주요저서로는 「정책집행의 논리와 현실」(대영문화사, 2000), 「정책학원론」(대왕사, 2005) 등이 있다. 미국 UCLA대학초빙교수, 일본 筑波大學초빙교수, 사법시험위원, 국무총리비상기획위원회 비상근위원, 한국소방정책학회장을 역임하였다.

<E-mail: kschae@office.hoseo.ac.kr/논문접수일: 2004.12.13/심사완료일: 2005.2.9>

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