예산정책 집행과정의 제도론적 분석

□지방정부연구□ 제8권 제4호(2004 겨울) : 7∼25

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

- 새만금사업을 중심으로 -

The Institutional Analysis in Process of Budget Policy Implementation

- Focused on the Saemangeum Project -

권 경 환(국제문제조사연구소)

본 연구는 □North□와 □Kasper & Streit□의 □신제도주의 정치경제학□(new institutionalist political economy) 관점에 입각하고 있으며, □공식적·비공식적 제도□(formal and informal institution)라는 분석틀 내에서 새만금국책사업 예산집행제도의 특징 및 문제점을 해석·평가하는 데에 그 목적을 두고 있다. 먼저 예산집행과정에서의 □공식적 제도□(formal institution)는 □예산규칙□과 □정치·행정규칙□이라는 두 가지 측면에서 분석되었다. 그리고 비공식적 제도와 관련해서는 묵시적인 관계계약(implicit relational contracts), 리더에 대한 신뢰(사회자본), 개발이데올로기와 보전이데올로기의 중층화(layering), 관용·유머·담론과 같은 메타규칙(meta-rule) 등이 검토되었다. 연구결과, 새만금사업 예산집행과정에서 참여자들의 의식과 행태를 지배했던 공식적·비공식적 제도의 문제점은 파행적인 □정치·행정규칙□, 적응적 효율성(adaptive efficiency)이 낮은 □예산규칙□(경로의존성, 제도적 기반의 미비), 제도학습수준 및 능력(the level and capacity of institutional learning)이 부족한 □행정문화□ 등으로 나타났다. 따라서 향후 국책사업의 성공적 집행을 위해서는 □선호의 동질성□을 촉진할 수 있는 특별한 □제도설계□(institutional design)를 강구하거나 효율적인 제도를 정립하려는 사회적 수준의 노력으로써 □집단적 정체성□(collective identity)을 배양할 필요가 있다.

주제어 : 새만금 국책사업, 예산집행과정, 신제도주의 정치경제학, 공식적 제도, 비공식적 제도

Ⅰ. 서  론

1. 연구의 목적

본 연구는 대형 국책사업인 새만금사업을 대상으로 □North□와 □Kasper & Streit□의 □신제도주의 정치경제학□(new institutionalist political economy) 관점에서 공식적·비공식적 예산집행제도를 분석·평가하는 데에 그 목적을 두고 있다. 2001년 5월 25일 □간척사업 순차개발안□이 발표되기까지 새만금사업의 예산집행과정에서는 사업의 지연·중단·변형·왜곡·예산낭비 등 문제점이 적지 않았다. 새만금사업 추진과정상의 이러한 문제점들을 보완하고 향후 추진될 여타 국책사업의 성공적 집행을 위해서는 예산정책집행과정에 대한 제도론적 분석이 필요하며, 제도개선 및 행태변화를 위한 바람직한 정책대안들은 이러한 분석과정을 통해 도출될 수 있다는 것이 본 연구가 취하는 문제인식의 기초이다.

예산정책 집행과정의 제도론적 분석

□지방정부연구□ 제8권 제4호(2004 겨울)

예산집행제도는 그 구조 하에서 영향력을 다투는 다양한 참여자들의 입지와 힘에 영향을 미치는 □독립변수□인 동시에, 예산집행제도 그 자체는 권력 및 이해관계를 갖고 있는 여러 사회세력에 의해 결정되는 □종속변수□로서의 성격을 동시에 갖고 있다. 국책사업 예산집행과정에서 나타난 비효율성의 원인을 예산집행제도라는 구조적 맥락 속에서 파악한다면, 향후 □적응적 효율성□(adaptive efficiency)을 지닌 예산집행체제를 확립하는데 있어 유용한 정책적 시사점을 얻을 수 있을 것으로 기대된다.

2. 연구의 대상 및 방법, 선행연구

새만금 간척사업은 1996년 시화호 오염사건이 발단이 되어 본격적으로 □사회쟁점'(social issue)화 되었다. 그 후 사업시행계획 및 사업비 변경(1997. 1.29), 제1호 방조제(1공구) 공사준공(1998.12.30), 민관공동조사단 구성결정(1999.1.22), 공사중단(1999.4.22) 등 일련의 과정을 거치면서 언론과 시민단체가 본격적으로 이 문제를 □공중의제'(public agenda)화 하기 시작한 것은 1999년 말부터였다고 판단된다. 본 연구는 예산집행제도라는 □구조적 맥락'(structural context)을 분석하는데 목적이 있으므로, 예산집행과 사업지연·중단·변형·왜곡, 사회이슈화와 공중의제화 과정을 전반적으로 반영하고 있는 1996년부터 2001년 5월까지를 주된 연구대상으로 하고 있다.

) 그 이유는 이 때부터 새만금사업 관련 언론보도가 급증하였으며 시민단체 및 정책대상집단의 활동도 이 시점 이후 크게 활기를 띠기 시작했기 때문이다.

구체적으로 본 연구는 □합리적 선택 제도주의□(RCI) 관점에 입각해 새만금 국책사업 예산집행제도의 특징을 □공식적 제도□와 □비공식적 제도□라는 분석틀 내에서 살펴보고 있다(<그림 1> 참조). 특히 일반적인 예산집행절차 등 경제·예산규칙과 비공식적 제도에 관심을 두고 있으며, 부수적으로 참여자행태는 제도적 틀 속에서 그들이 취하는 반응과 역할이라는 측면에서 분석하고 있다. 예산론의 접근방법 중 □구조적·제도적 접근방법□과 □행태적·과정적 접근방법□을 동시에 사용한 것으로, 이러한 분석틀에 대한 이론적 논의는 제Ⅲ장과 제Ⅳ장에서 제시하였다.

) 예산정책과정에서 다수의 행위자들은 동기부여(자익극대화, 이타주의 등) 및 이데올로기(환경판독 수단으로서 사람들이 자기를 둘러싼 세계를 설명하기 위해 소지한 주관적 지각, 이론, 모델)를 통해 정보의 복잡성과 불완전성, 상황의 불확실성을 극복해 나가려 한다.

<그림 1> 분석의 틀

우리나라에서 예산집행과정에 대한 경험적 연구가 지극히 빈약하다는 것은 익히 알려진 사실이다. 이는 예산집행이 행정부 내부에서 이루어지는 관계로 관련자료에 대한 접근이 어렵다는 점, 그리고 예산집행을 단순히 기계적으로 이루어지는 수입·지출의 회계사무라고 보는 시각 등에서 비롯된 불가피한 결과로 이해된다. 특히 예산집행제도를 신제도론적 시각에서, 그것도 국책사업을 대상으로 체계적으로 분석한 선행연구는 거의 없었다. 따라서 본 연구는 예산정책집행과정을 신제도론적 관점에서 분석한 시론적 시도라고 할 수 있다. 본 연구에서는 구체적인 관련 정부자료의 부족으로 언론, 시민단체 등에서 나온 2차자료를 주로 활용하였고, 필요한 부문에서는 제한적이나마 대인면담을 통해 구성한 1차자료를 이용하였다.

) 지방정부관료의 예산결정행태를 신제도론적 시각에서 분석한 논문이 몇 편(강윤호, 2000: 79-109 ; 강윤호, 1999: 189-210)있고, 예산편성상 정보의 비대칭성을 미시경제적인 시각에서 분석한 논문(김상헌, 1998: 65-79)이 있는 정도이며, 예산정책 집행과정에 대한 연구는 일천하다.

본 연구는 다음과 같이 구성되어 있다. 먼저 제2장에서는 새만금사업의 개요와 추진경과를 간략히 서술하였다. 제3장과 제4장에서는 새만금 국책사업 예산집행체제의 특징을 공식적 제도와 비공식적 제도라는 분석틀 내에서 살펴보았다. 그리고 제5장 및 제6장 결론에서는 새만금사업 예산집행제도를 신제도론적 시각에서 해석·비판하고, 적응적이고 효율적인 예산집행체제, 나아가 예산운영체제 형성을 위한 정책적 처방을 간략히 제시하였다.

Ⅱ. 새만금 국책사업의 개요와 추진경과

새만금 사업은 전라북도 군산과 부안간 앞바다에 33km의 방조제를 쌓아 4만 100ha(1억 2000만평)의 해수면을 □농지 2만 8,300ha(8,600만평)□와 □담수호 1만 1,800ha□로 만드는 초대형 국책사업이다. 농림부 산하 농업기반공사가 주관하고 있는 이 사업의 예산집행과정에는 의회· 정부부처·환경단체·기업·자치단체·지역주민·언론·일반시민 등이 공식적·비공식적 정책참여자로서 활동하고 있다. 정치적 의도에서 결정된 □신뢰할 수 없는 공적인 약속□(incredible public commitment)이었다는 평가를 줄곧 받아왔고, 1999년 4월 공사가 중단된 후 2001년 5월 25일 □순차적 개발안(동진강·만경강 분리개발안)□이 확정되기까지 사업재개에 대한 사회적 합의점을 쉽게 찾지 못하고 표류해 왔다.

) 간척지 면적만 여의도의 140배에 달하며, 단일 방조제로는 세계 최장의 간척사업이다.

33km의 방조제 공사 중 1999년 공사가 중단되기까지 19.1km 구간이 완공되었고, 사업중단 이후 사업지속여부를 둘러싼 지루한 논란 끝에 2001년 5월 정부는 새만금 사업 □순차적 개발안□(<표 1>)을 확정하였다. 그러나 이러한 개발안은 환경단체들은 물론 지속가능발전위원회 조차 반발하는 등 □국민적 합의□가 부족한 상황에서 결정된 것이었고 2004년 11월 현재 서울행정법원에서 새만금간척사업 취소소송이 진행 중이어서 향후 사업이 성공적으로 수행될 지는 여전히 미지수로 남아있는 상태다.

) 새만금사업 반대를 주장해 온 환경단체들은 5월 25일 정부의 사업강행방침과 관련해 일제히 성명을 내고 사업철회를 요구하는 한편 정권퇴진운동에 돌입하겠다고 선언하였다. 이에 앞서 시민·사회단체·학계·종교계·문화예술계·노동계 등 각계 인사 1400여 명도 이날 오전 한국언론재단에서 새만금사업 중단을 촉구하는 □시국선언문□을 발표했다. □매일경제□. (2001). 환경무시한 발상. 5.26: 3. 정부의 사업재개 발표직후인 25일 저녁 대통령 자문기구인 지속가능발전위원회는 새만금사업에 대한 반대의견을 청와대에 보고서로 제출하였다. □동아일보□. (2001). 새만금반대 청와대 보고. 5.31.

<표 1> 개발일정(순차적 개발안)

사업		규모	공사기간	병행사업
방조제		33km	∼ 2004년	·배수감문(2개소) ·저층수 배제시설(2개소)
(동진수역)	방수제 농지조성	99km	2004∼2006년	·동진-만경연결수로 ·침전지(1개소)
		13,200ha	2005∼2008년	·인공습지(200ha)
(만경수역)	방수제 농지조성	40km	2006∼2008년	·환배수로(28km), 침전지(1개소)	(수질대책 이행상황 따라 추진)
		15,100ha	2007∼2011년	·인공습지(400ha)

자료: □매일경제□.(2001.5.26); □동아일보□.(2001.5.26) 참조.

<표 2> 새만금사업 추진과정 및 내용

연 도	추 진 과 정 및 내 용
1975 ∼ 1987	0 서남해안 간척자원조사(1975-1987), 0 예비조사 및 사업타당성 조사(1986-1987) 0 황인성 농림수산부장관 서해안 간척사업 추진계획발표(87.5.12) 0 민정당 노태우 후보 새만금사업 공약발표(87.12.10) 0 농림수산부 사업추진계획발표(87.12.11)
1988∼1989.11	0 기본계획수립
1989.11∼ 1991.12	0 외곽시설 실시 설계(89.11-91.6) 0 사업시행계획 확정고시(91.8.19) 0 1조 3000억원 사업비 확정(91.10.10) 0 공유수면 매립면허 고시(91.10.22) 0 사업시행 인가고시(91.11.16) 0 새만금지구 종합개발사업 기공, 제1호 방조제(1공구) 공사착공(91.11.28)
1992	0 제2·3·4호 방조제 공사 착공(6.10)
1993	0 사업비 1차 변경: 1조 4800억원(2.22) 0 사업비 2차 변경: 1조 8680억원(9.14)
1994	0 제1·3호 방조제 사석제 공사 착공(7.25)
1995	0 새만금 전시관 준공 및 개관(8.3)
1996	0 시화호 오염사건으로 새만금호 수질오염 논쟁 시작(7월)
1997	0 사업시행계획 변경: 사업비 3차변경: 2조 180억원(11.29)
1998	0 환경단체, 사업백지화 요구(2월) 0 감사원, 새만금 간척사업 특별감사 돌입(4.27) 0 정부, 영산강 4단계 간척사업 포기(7.15) 0 제1호 방조제(1공구) 공사준공(12.30)
1999	0 유종근 전북지사, 새만금사업 전면재검토 선언 - 민관합동조사단 구성제의(1.11) 0 총리실 수질개선기획단, 민관공동조사단 구성 결정(1.22) 0 공사중단(4.22) 0 민관공동조사단 구성 및 타당성 검토 시작(5월)
2000	0 민관공동조사단, 조사결과보고서 제출(8.18), 결론 못내림.
2001	0 총리실, 새만금사업 지속여부 발표 3월로 연기(2.21) 0 총리실, 대통령 직속 지속가능발전위원회 의견(현 상황에서는 사업 지속여부 판단불가: 3.22)을 수렴, 지속여부 발표 5월로 연기(3월) 0 공개토론회(국무조정실·지속가능발전위원회 공동주최: 5.7, 5.10, 5.11) 개최 0 정부(물관리정책조정위원회), 사업재개결정- 순차적 개발안 발표(5.25)

새만금 사업에서는 1996년 이전에 이미 두 번의 사업비 변경이 있었다. 1997년 11월에도 사업시행계획의 변경과 더불어 사업비가 또다시 크게 증가(2조 180억원)되었으며, 1998년도에는 제1호 방조제(1공구)공사가 준공(12.30)되기까지 사업지연에 따른 물가인상과 보상비 증가로 전년에 비해 사업비가 폭증하였다(<표 2> 참조).

전반적으로 새만금 간척사업의 총사업비는 동 사업에 대한 찬반입장에 따라 큰 편차를 나타내고 있다. 농림부 발표에 따르면 2004년까지 방조제 공사비로 책정된 1조 7,337억원 가운데 약 64.3%에 해당하는 1조 1,385억원이 2000년까지 집행된 바 있다.

) 2001년 5월 10일 토론회에서 제출된 자료에 의하면 찬성측에서는 2조 2,309억원(국무조정실 자료), 반대측에서는 5조 9,530억원(감사원 추정)을 제시하였다. □대한매일□. (2001). 방조제 계획대로 2004년 완공. 5.11. 한편 □디지털 조선 인터넷 사이트□. (2001). 강행으로...□시화호 악몽□ 방지책 있나. 3.5.에서는 총사업비가 3조 270억원으로 보도된 바 있다. 한편 농림부는 2001년 3월 10일 발간된 자료 □새만금사업에 대한 올바른 이해: 20문 20답□을 통해 새만금 사업비는 1999년 가격기준으로 총 3조 489억원(2004년까지의 방조제사업비 1조 7337억원과 2012년까지의 내부개발비 1조 3,152억원 포함)이라고 밝힌바 있다. 2001년 5월 25일 국무총리실수질개선기획단의 자료 □새만금 간척사업에 대한 정부조치계획□에도 동일한 액수의 사업비가 나타나 있다.

< □환경운동연합□이 제시한 새만금사업의 예산증감현황 >

	공사허가시	1997년	1998년	1999년	향후
사업비	8,200억원	1조3,352억원	2조 510억원	2조 2,137억원	3조 6,843억원+□
증가비율	1배	1.6배	2.5배	2.7배	예측불가

Ⅲ. 새만금 국책사업 예산집행제도 Ⅰ: 공식적 제도

공식적 제도는 □외부적 제약요인□(external constraints)으로서 예산과정 참여자들의 상호작용을 특정방식으로 구조화함으로써 행위자들이 그들의 행동에 대해 지불하려는 '가격'(상대가격)과 '선호'에 영향을 미친다. "공식적 제도가 개인의 아이디어에 따라 행동하는 비용을 낮추도록 우연하게, 또 의도적으로 구조화되는 정도만큼, 공식적 제도는 〔예산과정 참여자〕 개개인들이 그들의 아이디어나 이데올로기를 자신들이 내리는 선택 속에 자유롭게 반영·통합할 수 있는 여지를 넓혀준다"(North, 1990: 111, 〔〕는 필자 첨가)는 것이다.

) 또한 법률, 절차, 규제 및 사법적 결정 등과 같은 공식적 제도는 조직의 예산형성·집행에 영향을 미쳐 경제적 성과의 특성(효율성 v.s 비효율성)을 결정지운다.

) 한편 달라진 상대가격 구조하에서 다양한 이해관계가 합의한 새로운 제약조건은 새로운 제도를 구성하게 된다.

공식적인 제도의 핵심은 민주주의 제도에서의 투표제도, 또는 위계적인 조직구조와 같은 메커니즘이다. 다만 위계조직차원에서 볼 때, □구체적인 지시·명령□ 혹은 □명령보조적인 규칙□과 같은 공식적 제도가 조직활동의 모든 측면을 기획·통제할 수는 없기 때문에 □Hayek□와 □Kasper & Streit□가 중시한 □보편적 행동규칙'(general rule of conduct)이 예산집행체제내부의 참여자 역할조정에서 중요한 기능을 담당하게 된다. 정부가 규칙과 절차를 제시함으로써 예산개혁 등 행정개혁의 전략을 분명히 하더라도 실제 일선관료(street-level bureaucrats)에게는 제한된 범위에서만 영향을 미치게 되는 것이고, 따라서 다른 기관과의 협조규범, 사회자본(social capital)으로서의 신뢰 등이 중시되는 것이다(Putnam, 1995: 664-665: Considine & Lewis, 1999: 권경환, 2002).

) 이는 처방적 제도(prescriptive institution)라고 할 수 있다. 일반적으로 개개의 정부조직은 그것의 조직구성원의 행동을 일정한 방향으로 유도하고 규율하며 평가하기 위해 표준운영절차(SOP), 인사배치 및 평가에 관한 규칙, 예산의 배분 및 사용에 관한 규칙, 조직단위별 업적의 평가를 위한 규칙들을 개발하여 사용하고 있다.(최병선, 1994: 177)

) Hayek는 사회에 세 가지 차원의 규칙이 있다고 하면서, □자연발생적 질서'(spontaneous order)는 □보편적 행동규칙□에, □조직의 질서'(인위적 질서)는 □세부적인 명령'(specific commands), □명령보조적인 규칙□에 의존하고 있다고 한다. 그리고 □보편적 행동규칙□은 a) 유사한 상황에서 반복된 경험을 통해 배운 규칙(learnt rules) b) 도덕, 관습 등 규범적 규칙(normative rules)이나 문화적 전통(cultural tradition) c) 일반적인 법률적 규칙(general rules of law) 등 크게 세 종류로 유형화 될 수 있다고 본다. Friedrich A., Hayek. (1982). Law, Legislation, and Liberty, Volume I: 45-50. London: Routledge.

) 계층제적 지시·명령에 지나치게 의존하는 구조는 리더의 지식(정보)한계 및 부하의 인식한계를 고려할 때 오히려 □거래비용□(transaction costs: 탐색·측정·감시·집행비용 등)을 높이고, 예산집행 관련 기관들로 하여금 값비싼 □조정비용□(coordination costs)을 부담케 한다. 또한 예산집행과정에서 발생하는 다양한 문제의 해결에 필요한 유용한 새로운 정보의 발견을 저해하며 개인의 창의성도 위축시킨다(Kasper & Streit, 1998: 264-266). 특히 예산집행환경이 복잡해지고 급변하고 있는 현실을 고려할 때, □보편적 행동규칙□에 입각한 상호조정(mutual adjustment)을 강조하는 관리스타일인 □참여적 관리□는 계층적 관리에 입각한 통제위주의 □과학적 관리□보다 예산집행과정의 효율성을 증대시킬 것이다.

예산집행과정에서의 공식적 제도를 □조직의 질서□에 해당되는 □예산규칙□과 □보편적 행동규칙□인 □정치·행정규칙□으로 구분해서 분석해 보면 다음과 같다.

1. 예산규칙

우리나라 예산집행체제내에서 중요한 □예산규칙□(구체적인 지시·명령, 명령보조적 규칙, 보편적 행동규칙의 일종인 일반적인 법률적 규칙 등을 포함)으로 평가될 수 있는 것으로는 일반적인 예산집행절차(배정요구, 배정, 공사계약체결), 예산집행상의 신축성을 유지하기 위한 수단으로서의 규칙, 예비타당성조사제도, 회계제도와 관리정보체계, 총사업비 관리지침 등이 있다.

1) 일반적인 예산집행절차

(1) 예산배정의 요구

사업을 집행할 농림부가 입법부의 수정내용 및 자기 부처의 의사를 반영하여 사업운영계획을 작성, 제출하는 단계이다. 예산이 성립되면 농림부장관은 사업운영계획에 의거한 예산배정요구서를 기획예산처장관에게 제출하고 세입예산월별징수계획서와 세출예산월별지출계획서를 재정경제부장관에게 제출하게 된다.

먼저 농림부가 구현하려는 입법부의 의도와 관련된 사항을 살펴보기로 한다. 일반적으로 민주적 절차를 거쳐 선출된 정치인들은 그들 스스로가 □사회적 합의□(consensus)를 찾지 못하게 될 때 복잡한 정책문제의 실질적인 해결을 행정부에 위임하게 된다. 이 사업의 경우 입법부 의도는 국회내에서 합의를 이루지 못하고 파편화 과정을 거치면서 농림부의 의도에 □포획□(capture)되어 버렸고 그로 인해 행정부가 내릴 수 있는 재량적 의사결정의 여지는 확대되었다. 그러나 □제도적 기반□의 취약성으로 이러한 정부정책의 확대된 재량성을 무력화시키기가 실제로 어렵다는 점에 주목할 필요가 있다. 이는 재량의 행사를 제약하는 성격을 지닌 규칙, 즉 □예비타당성분석□과 □회계제도□ 등이 효과적인 절차적 통제수단의 역할을 수행하지 못했음을 의미한다.

) 2000년 12월 17일 2001년 예산안 확정과정에서도 국회 예결위 소속 여야 의원 28명이 환경파괴 등을 이유로 이 사업의 예산책정과 사업시행의 보류를 촉구하는 건의문을 채택한 바 있으나 계수조정 과정에서 극히 일부만 삭감된 채 정부안이 사실상 그대로 반영되었다.

사업이 □정치적□으로 결정되고 부처간, 민·관간에 □불신□과 □기만□이 있는 상태에서 □기술적 합리성□을 추구하다 보니(Forester, 1985: 202-227 ; Forester, 1989: 67-103) 입법부의도는 형해화되었고, 제2장에서 언급한 바와 같이 사업비 및 사업시행계획의 변경이 빈번하였다. 형식적으로는 법과 제도에 정해진 대로 예산안을 편성하고 심의하여 확정하지만, 실제 집행과정에서는 예측하지 못했던 상황변화로 인하여 집행기간 내내 계속해서 예산을 수정하는 □반복예산□(repetitive budgeting) 운영행태(Caiden & Wildavsky, 1974)가 나타난 것이다. 2001년 5월 26일 언론에 보도된 추정사업비에서는 □신규사업비□ 및 □환경개선사업비□ 항목이 새롭게 등장했는데, 이는 착공 당시 사업비를 낮게 책정하는 과정에서 의도적으로 누락시킨 것으로서 반복예산의 일 예로 볼 수 있다.

) 제방을 막아도 새로이 갯벌이 생긴다는 농림부의 주장은 □엉터리□라는 반론, 사업에 경제성이 있다는 정부주장은 □작위적 중복예산□(땅값 + 쌀값 ; 국제미가의 5배, 국내미가의 2배)으로 얻어진 결과라는 문제제기, 우선 사업지역인 동진강 유역의 수질에는 문제가 없다는 정부의 진단 역시 잘못된 해석이라는 반론 등이 만만치 않다.

) 추정사업비가 신규사업비 1,248억원을 포함해서 총 3조 1,737억원으로 나타났는데, 이와 별도로 새만금유역 환경개선사업비로 1조 4,568억원이 필요한 것으로 보도되었다.

이러한 사업비 및 사업시행계획의 잦은 변경은 조직의 생산함수(production function) 또는 생산기술(production technology)의 파악을 한층 어렵게 하여 Leibenstein(1973: 756-777)과 Jackson(1983: chap.7) 등이 지적한 □X-비효율성□(X-inefficiency)을 증대시키게 된다. 이것은 새만금사업의 생산성과 효율성을 높이기 위해서는 어떤 측면에서의 개선이 요구되는지를 파악하기가 어렵고 효과적인 외부통제도 곤란하다는 사실을 시사하는 것으로 환경단체, 지역주민, 언론 등 비공식 참여자들에게는 거래비용(탐색비용, 측정비용, 감시·집행비용 등)의 증대를 초래함은 물론이다.

한편 사업운영계획에 반영된 농림부의 의사(내부조직목표)는 사회적 합의를 이루지 못하고 일관성 없이 표류(농수산 간척사업□ 복합산업단지□ 농수산 간척사업 환원)하였다. 특히 농림부는 □식량안보□ 차원의 농지확보를, 전라북도는 공장용지나 주거단지가 들어서는 □복합단지□ 개발을 각각 주장해 적지 않은 □조정비용□(coordination costs)을 초래하였다.

) 향후 이 단계에 대한 깊이 있는 분석을 위해서는 ① 예산편성시의 예산요구서와의 비교(내용, 작성과정에서의 참여적 관리 정도) ② 사업시행계획서작성에서의 B/C분석 실시 및 활용 여부 ③ 농업기반공사, 시민단체, 지역주민 등의 의견반영 정도(묵시적인 관계계약 형성을 위한 노력) 등도 검토되어야 할 것이라고 판단된다.

(2) 예산의 배정

우리나라의 예산배정제도는 정기배정, 긴급배정, 조기배정, 당겨배정, 배정유보, 수시배정, 감액배정 등의 형태로 구분되고 있다(강신택, 2000: 309). 새만금사업에는 4분기별 연간예산배정계획에 의거하여 정기적으로 예산이 배정되는 정기배정방식이 적용되어 왔다. 즉 연간 예산배정계획에 의거하여 농림부장관이 매분기별로 분기별 예산배정을 요구하고 이에 따라 기획예산처 장관은 매분기 개시 15∼20일 전에 정기배정을 실시하였다. 2001년 집행예산으로 배정된 총액은 1,073억원이다.

다만, 동사업이 경제적 논리보다는 정치적 논리로 시작된 탓에, 1991년 제1공구 공사착공을 시발로 사업이 시작되기는 했으나 그 후 예산이 제대로 배정되지 않는 경우가 많아 공사진척이 지지부진하였고, 1999년 4월 사업이 중단되었을 때에는 배정유보가 발생하기도 했다.

) 당시 노태우 대통령과 김대중 신민당 총재가 만나 결정했으며, 1주일만에 여야는 임시국회 추경예산안으로 200억원을 배정했다.

전반적으로 동 사업과 관련된 사업비 및 사업시행계획의 불확실성을 감안할 때, 정기배정 외에 예산집행관리의 수단으로 기획예산처가 수시배정제도나 감액배정제도를 적극적으로 활용했다면 농림부·농업기반공사로 하여금 좀더 효율적으로 예산집행을 하도록 유도하는 것이 가능했을 것이다.

2) 예산집행의 신축성을 유지하기 위한 수단으로서의 규칙

회계연도와 관련해 시기적인 신축성을 부여하기 위한 예산집행제도로는 □계속비제도□와 □이월제도□가 있다.

먼저 □계속비제도□의 경우, 그 동안 새만금사업 관련 직접비 및 간접비가 급증해 왔음을 고려할 때, 동 제도가 적극적으로 활용되지 못한 측면이 강한 것 같다. 일반적으로 장기계속사업의 추진방법으로는 장기계속계약제도, 계속비제도, 국고채무부담행위 등 3가지 방안이 고려될 수 있다. 우리의 경우 장기계속사업은 □장기계속계약□을 통해 추진되고 있는데, 이 제도는 계속비제도와 달리, 수년간에 걸친 총사업비를 미리 예산으로 편성하여 확정해 주는 것이 아니라, 매년의 예산사정을 감안해서 한해한해 예산만 편성하여 계약을 체결하는 것이기 때문에 예산집행기관은 완공위주의 집중투자보다는 분산투자에 치중하게 되어 공기지연 및 공사비(직·간접비) 증가의 중요한 요인이 되었다. 새만금사업 등 국책사업의 효율성을 제고하기 위해서는 보다 구체적이고 신뢰성 있는 정부차원의 장기투자계획의 수립이 필요하며, 이와 아울러 장기간의 안정적 사업비 확보를 보장할 수 있는 □계속비제도□가 적극적으로 활용되어야 하는 이유도 여기에 있는 것이다.

) □계속비제도□ 및 □총사업비 관리제도□ 등에 대해서는 이상호. (1999). 다년도 사업의 예산과정과 장기계속계약제도. □한국정책학회보□, 8(1). 참조.

) 일반적으로 총사업비 증액실태는 발주자가 공사를 수행하는 과정에서 직접 부담해야 하는 직접비만을 대상으로 한 것이고, 계약상대자인 건설업체들이 공기지연으로 인하여 부담해야 하는 관리비 등 간접비는 간과되는 경향이 있다. 즉 건설업체가 부담하는 간접비 부분은 산정방법이 복잡하고, 그와 관련된 명확한 기준도 정립되어 있지 않기 때문에 발주자의 일방적인 결정에 의해 좌우되고 있는 실정이다. 한국개발연구원·한국건설산업연구원. (2000). □총사업비 관리제도 개선방안연구(요약)□. 참조.

) 원래의 정부의도가 방조제공사를 2004년까지 끝낸 후 2011년까지 단계적으로 내부 간척사업을 추진할 계획이었다면, 농업기반공사는 공기단축을 통한 비용 및 노력절감을 위해, 정부공사발주 방식도 □설계시공 일괄입찰□(Turn Key)제도 등을 적극 활용했어야 할 것이다.

예산의 □이월제도□는 한 회계연도의 예산을 다음해에 넘겨서 다음 회계연도의 예산으로 사용하게 하는 것이다. 새만금사업의 성격상 1년 내에 그 지출을 완료할 수 없는 경우를 위하여 정부는 이월제도를 두어서 예산의 연도내 사용원칙을 완화시켜 주었다. 실제로 2004년(방조제공사완료예정 연도)까지 책정된 방조제 공사비 1조 7337억원 가운데 2000년 말까지 64.3%인 공사비 1조 1,385억원(보상비 4,310억원 포함)이 집행되었고, 나머지는 이월되었다.

<표 3> 새만금 사업비 집행내역 및 계획

사업비(방조제)	2000년까지	2001년 계획	2002년-2004년
17,337억원	11,385억원	1,073억원*	4,879억원

주: * 1999년 4월 방조제사업이 중단된 이후, 방조제가 파도에 유실되는 경우 발생하는 개·보수비(보강공사비)로서 현상유지비의 성격을 지님. 2000년에도 비슷한 규모였음.

) 기획예산처 사업담당 서기관의 면담결과에서 밝혀진 내용이다.

* 2001년 3월 25일 여야 의원 20여명은 국회가 승인한 이 사업예산의 집행중지를 건의키로 한 바 있음.

자료: 농림부(2001: 6) 참조.

한편 사업내용·규모 및 시행방법상에 신축성을 부여하는 대표적 제도로서 □예비비제도□가 있는데, 이 또한 계속비제도와 마찬가지로 새만금사업에서는 제대로 활용되지 못했던 것으로 나타났다. 그 결과 예산집행기관은 건설사업의 특성에 수반되는 리스크를 효율적으로 관리할 수 없었고, 경미한 설계변경시에도 신속하게 대처하지 못해 사업진행에 차질이 불가피했다.

3) 효율적인 예산집행을 위한 □제도적 기반□

(1) 예비타당성조사제도

기획예산처는 대형 공공건설사업의 효율화를 위해 지난 1994년부터 □총사업비 관리제도□를 도입하여 운영해 왔지만, 해마다 사업기간이 연장되고 총사업비가 증액되는 문제점은 여전히 해결되지 못했다. 일반적으로 사회경제적 환경의 급격한 변화 혹은 대규모 사회적 위기는 기존제도에 대한 불신을 심화시키고 제도개혁을 모색하게 하는 기제로 작용하는 경향이 있다. 1997년 말의 IMF사태를 계기로 □총사업비 관리제도□에 대한 관심이 새롭게 증가하게 된 것이 그 일 예다. 종래 주무부처에서 독자적으로 실시해온 □사업타당성조사□가 지극히 형식적이고 부실해 적지 않은 폐단이 초래되었음을 감안해 1999년부터는 □예비타당성 조사제도□가 도입되었는데, 이로써 □총사업비 관리지침□에 근거해 실질적인 총사업비 관리가 이루어질 수 있는 계기가 마련되었다. 그러나 2001년까지도 절반 가량의 공공사업이 경제성이 없거나, 사업규모가 지나치게 크고, 사업시기가 적당하지 않다는 이유 등으로 보류되었을 정도로 일부 부처의 무리한 사업추진은 계속되었다.

새만금사업에서도 알 수 있듯이 기술엔지니어의 부족, 조사절차의 복잡성과 지연, 조사과정의 폐쇄성, 유관부처와의 조정 미흡, 조사서 조작문제 등으로 정책참여자들이 □제도 학습□(institutional learning)과정에서 기회주의적인 행태를 표출했고 그 결과 바람직한 방향으로 제도학습이 유지되지 못했기 때문에 사업관리가 체계적으로 이루어지지 못했다. 표준화된 기준과 지침의 수립·활용이 미흡했고, 예비타당성분석에 투입되는 시간과 노력이 부족했기에 새로운 지식과 기술을 학습할 수 없었고, 설계·시공상의 변경 및 공기의 지연 등이 초래되어 비효율성이 나타났던 것이다. 한편, 대규모 사업의 경우 사전에 환경성검토를 의무적으로 받도록 한 □환경정책기본법 시행령□이 2000년 8월에야 시행됐을 만큼 그 이전에 진행된 새만금사업은 환경문제에 대한 고려도 미흡했다.

) 새로운 제도가 개인행동의 유인구조를 변화시킴으로써 각 경제주체가 새로운 환경 속에서 생존하고 적응하기 위해 새로운 지식과 기술을 습득하고 그것으로 효율성을 높이려는 자발적인 노력(최병선, 2000b)을 의미한다.

(2) 회계제도

예산집행과 회계제도는 밀접한 관련이 있다. 예산집행결과는 회계제도의 뒷받침을 받아야 하기 때문에 회계제도가 미비하면 그 만큼 예산집행의 성과는 저하된다(강신택, 2000: 326). 예·결산 관련 부처들은 예산의 편성·집행·결산 등의 과정에서 적절성 여부를 파악하기 위해 실태조사를 했지만 지속적으로 이뤄지지 않았기 때문에 공공회계의 투명성을 높이고 예산옹호자들이 예산과정에서 부담하게 될 거래비용(transaction cost)을 낮추기가 어려웠다.

2. 정치·행정규칙

예산집행과정에서는 서로 다른 목적을 추구하는 개인간 혹은 부처간의 갈등이 불가피한데, 이 경우 제도는 개인 혹은 조직이 상호갈등을 회피하거나 해결하는데 있어 중요한 역할을 한다. 일종의 게임의 규칙을 의미하는 정치·행정규칙은 정치권 및 예산집행기관의 불필요한 재량행사를 통제하는 합리적인 제도로서 조정·공개·경쟁원칙이 이에 해당된다.

부처간 조정역할을 전담하는 미국식의 □정책조정전담기구□ 또는 □담당관제도□ 등은, 정부기능의 효율성을 고려하고 B/C측면에서 부처간 갈등으로 인한 비효율성과 업무지연에 따른 비용을 감안한다면, □정치·행정규칙□으로서 중요한 예산집행제도가 될 수 있다. 우리정부에도 부처간 정책조정을 위해 한시적으로 운영되는 □위원회□나 □실무조정협의회□ 같은 제도가 존재하지만, 이것이 평소에 중요정책을 모니터링하고 사전 예방적 기능과 유관부처와의 상시적 협력체계를 구축하기에는 미흡한 점이 적지 않았다. 새만금사업에서는 각종 평가회의, 대통령자문기구인 지속가능발전위원회, 물관리정책민간위원회, 물관리민관공동위원회, 총리실산하 물관리정책조정위원회 등이 조정제도의 역할을 담당해 왔으나 가시적인 성과를 거두지는 못했다.

) 미국 연방정부에 소속한 거의 대부분의 부처에서는 □정부간 업무부□(Intergovernmental Affair), □정부간 및 부서간 업무실□(Office of Intergovernmental and Interagency Affairs), □의회 및 정부간 업무실□(Office of Congressional and Intergovernmental Affairs) 등과 같은 조정기제가 있어 부처간 갈등요인이 발생하기 전에 상시적인 정보교환, 정책협의 활동 등을 통해 부처간 갈등을 사전에 예방하고 있다(박재희, 2000: 18).

공개와 경쟁의 원칙도 예산집행과정에서 경제규칙의 효율성을 담보하기 위한 중요한 정치·행정규칙이 될 수 있다. 부처간, 민·관간에 □기만□과 □비공개□가 있는 상태에서는 예산집행과정이 변형, 왜곡되는 등 절차상 하자를 띨 수밖에 없고 □조직비용□은 증가하기 마련이다. 아무튼 정치·행정규칙, 경제·예산규칙, 비공식제도 간의 상호작용의 내용과 방식에 의해 예산집행의 성과는 달라지게 되는 것이다.

) 2001년 5월 29일, 새만금 평가회의(의장 강영훈) 평가위원 9명중 대통령직속 자문기구인 지속가능발전위원회에서 추천받은 서울대 장회익(물리학과) 교수 등 3명은 기자회견을 갖고 □국무조정실이 평가회의의 최종 건의문을 변조했기 때문에, 이를 토대로 한 정부의 결정도 무효□라며 국무조정실의 관련자 문책을 요구했다. 이들은 □지난 24일 평가회의가 □사안이 중요하기 때문에 대통령이 최종 결정을 내려야 한다□는 건의문을 국무조정실에 제출했지만, 국무조정실이 □대통령□을 □정부□로 변조해 25일 열린 물관리정책조정위원회에 상정했다□고 지적했다. □조선일보□.(2001). 새만금 최종건의문 변조. 5.29.

Ⅳ. 새만금 국책사업 예산집행제도 Ⅱ: 비공식적 제도

공식적 제도와 관련된 이상의 논의로 미루어 볼 때, 우리나라는 예산집행에 있어서 형식적으로는 법규나 체계 등 공식적 규칙이 비교적 잘 갖추어진 국가라고 볼 수 있다. 그러나 실제 예산집행과정 속에는 사업의 지연·중단·변형·왜곡·낭비 등 적지 않은 문제점들이 내재하고 있다. 그 이유는 정치행정규칙의 파행성, 예산규칙의 적응적 효율성 미흡 등 공식제도 자체의 문제 때문이기도 하겠지만, 우리나라 예산집행체제 내에서 나타나는 공식적 제도(formal institution)와 비공식적 제도(infornal institution)간의 괴리도 중요한 요인이 된다. 이러한 괴리의 결과 예산집행과정에서 관료조직 내부의 □정보비용□(information costs)과 □조정비용□(coordination costs)이 증가되었으며, 공사계약체결이 이루어지는 시장에서는 행위자들 간의 상호불신으로 인해 정보탐색·측정·감시·집행 등에 소요되는 □거래비용□(transaction cost)이 적지 않았다.

비공식적 제도는 일반적으로 □보편적 행동규칙□으로서의 성격을 지니는데, □North□와 □Kasper & Streit□의 관점에 따르면 묵시적인 관계계약, 리더에 대한 신뢰, 개발과 보전의 이데올로기, 메타규칙(meta-rule) 등이 비공식제도로서 검토될 수 있다.

) 이데올로기는 역사적 신제도주의에서도 대체로 비공식적 제도로 이해되고 있다(Casey, 1998; Thelen & Steinmo, 1992; March & Olsen, 1989). 물론 Blyth(1997: 229-250)와 같이 이데올로기와 제도를 분리하는 입장을 견지하는 학자도 있다. Goldstein & Keohane(1993: 11-21)도 양자를 분리하는 입장을 취하지만, 이데올로기가 행위자의 지지나 지원을 받을 경우 서서히 제도화될 수 있으며 일단 제도화된 이후에는 계속해서 행위자의 선택을 제약한다고 본다.

1. 묵시적인 관계계약, 리더에 대한 신뢰

예산집행환경이 급변하는 상황에서는 모든 우발적인 사건들을 예측해서 공식적 규칙인 예산규정속에 명시하는 것이 사실상 불가능하므로, 원만한 예산집행을 위해 이때 필요한 것이 바로 □묵시적인 관계계약□(implicit relational contracts), 즉 예산교환과정에서의 □상호 의사소통□(일종의 협약)이라고 할 수 있다. 관계계약은 예산집행체제내에서 활동하는 행위자들에게 자율적인 의사결정의 여지를 제공하고 정보비용 및 조정비용을 낮추며, 조직문화를 구성하는 제도를 형성한다. 계층제적인 명령·지시·통제는 조직구성원들의 동기를 파괴하고 □X-비효율성□을 초래한다는 점에서, 이는 묵시적 관계계약과 상충된다고 볼 수 있다. 새만금사업이 선거공약사업이라는 태생적 한계로 신뢰할 수 없는 공약의 성격을 띠고 출발했다는 점, 그리고 정부의 잦은 사업비·사업시행계획 변경 및 사업추진여부 결정의 연기는 정책에 대한 불신을 조장했다는 점 등을 고려할 때, 새만금사업 예산집행체제내에서 참여자간에 묵시적 관계계약의 형성이 과연 얼마나 공고할 수 있을 지는 의문이다. 불신으로 인해 참여자들 간의 상호작용이 □죄수의 딜레마□(prisoners' dilemma)에 빠질 가능성이 더 커졌기 때문이다.

) 묵시적 관계계약에 대한 자세한 내용은 Kasper & Streit의 책 pp.269-270 참조.

일반적으로 바람직한 리더의 역할은 □조직비용□(organization costs)을 낮게 유지하는 것이라고 할 수 있는데, 이렇게 함으로써 부하들은 리더들을 □예측가능한 내적 질서□(a predictable internal order)로 간주할 수 있게 된다(Kasper & Streit, 1998: 264-267). 사업시행부처의 예산집행결과가 초래할 파급효과를 우려해 사업시행부처와 관련 부처간에 갈등과 경쟁이 치열한 상황에서는, 사업시행부처의 리더들은 조직의 예산집행활동과 관련된 모든 측면에 대한 올바른 정보를 수집하고 투명한 원칙을 고수함으로써, 그리고 독단적인 의사결정을 삼가 함으로써 부하와 타 부처로부터 신뢰할만하다는 명성을 얻게 된다. 조직비용을 낮추려는 노력과정에서 형성되는 사업시행부처 리더에 대한 부하 및 타 관련 부처의 신뢰는 관계계약을 제도화하는데 기여하는 것이다. 이러한 논리를 전 부처 차원으로 확대해 보면, 지도적·조정적 위치에 있는 행정관청의 리더로서의 역할도 중요할 것임을 유추할 수 있다. 그 동안 총리실은 새만금사업 예산집행과정에서 각 부처, 전라북도, 전북 출신 여당의원들로부터 신뢰를 받지 못했고, 이는 사업추진여부 결정지연의 중요한 원인이 되었다. 청와대도 사업추진여부와 관련된 논란을 둘러싸고 총리실이 알아서 정리해 줄 것을 기대하는 등 우유부단한 태도를 보였다는 지적이 적지 않았다.

2. 개발이데올로기와 보전이데올로기

환경관련 대규모 국책사업은 참여자들이 취하는 개발과 보전이라는 상반된 이데올로기로 인해 예산결정 및 집행을 둘러싸고 국가(정부)부문 및 사회부문 행위자들 내부에서 이해관계의 대립이 첨예화되기 마련이다. 다수의 참여자가 혼재하는 상황에서는 협력의 조건이라고 할 수 있는 □공유지식□의 형성이 어렵고, 따라서 거래비용에 대한 예측이 곤란하게 된다. 새만금사업의 경우 참여자들이 각자가 옹호하는 이데올로기를 중심으로 강력한 보호벨트(protective belt)를 형성하고 있는 결과 □묵시적 관계계약□이나 신뢰의 형성이 대단히 어려웠다. 이는 행정조직내의 □조직비용□을 증가시키고 이와 더불어 정부와 사회부문간, 사회부문 상호간 교환관계에서 값비싼 □거래비용□을 초래하게 된다.

일반적으로 한 시대의 지배적 아이디어 혹은 이데올로기는 법률적 메카니즘을 통해 직접적으로 공식적인 정부조직(government organization)으로 변환되기도 하고, 정책(policy)의 형태로 조직에 착상(embedded)되는 등 기본적으로 제도를 통해 영속화된다(Goldstein, 1993: 17 ; 최병선, 1998). 특정 이데올로기가 일단 제도화되면 그 영향은 심지어 그것의 기능적 효과성(efficacy)이 상실된 후에도 존속하게 되는 경향이 있다. 예컨대 새만금사업 주무부처의 개발이데올로기가 공식적인 예산규칙의 일부로 착상되어 제도화 된 후에는 B/C분석에 의해 동 사업의 기능적 효과성이 낮은 것으로 판명되었음에도 불구하고 사업이 지속되는 것이 그 예이다. 이때 정책이데올로기의 제도화수준이 높으면 높을수록 예산집행과정에 대한 그것의 영향력은 오래 지속되어 개발이데올로기를 반영한 제도(사업)는 변화되지 않는다. 이 경우 제도의 고착성(stickiness)으로 보전이데올로기가 기존의 개발이데올로기를 극복하기는 매우 어렵고, 개발이데올로기의 영향을 받은 주무부처의 정책은 □경로의존성□(path-dependence)을 띨 수밖에 없다.

물론 행정부 전체차원에서는 개발이데올로기가 보존이데올로기를 대체하기 보다는 양자가 행정부내에서 새로이 융합(new synthesis)되어 공존하는 □제도의 중층화□(layering of institutions)현상이 나타난다(Harris & Milkis, 1989: 48-49 ; Goldstein, 1993: 17-18). 개발이데올로기에 대한 사회적 비판이 강력하지 못하고 특히 □정치적 행동□(political action)이 개발이데올로기를 지지한다면, 보전이데올로기를 뒷받침하는 제도적 기초는 견고해질 수 없고, 그 결과 제도의 교체가 아니라 기껏해야 점진적인 조정으로 귀착될 수밖에 없는 것이다. 2001년 5월 25일 발표된 □순차적 개발안□은 이와 같은 점진적인 조정의 한 결과라고도 볼 수 있을 것이다.

3. 메타규칙(meta-rule)

우리사회에는 아직 관용(tolerance), 유머(humor), 담론(opening discourse)과 같은 □메타규칙□이 정착되어 있지 못하다. 새만금사업 예산집행체제에서도 이러한 □메타규칙□의 문제는 그대로 나타났는데, 국민적 합의를 사후적으로 도출하는 등 □담론의 다원적 공존□(a pluralism of discourse) 및 □참여적 관리□의 부재가 그것이다. 사회의 다양한 목소리에 대한 관용의 부족, 토론과정에서 사회 안전판의 역할을 하는 유머의 미흡 등이 국무조정실과 지속가능발전위원회가 공동주최(5.7, 5.10, 5.11)한 공개토론회 과정에서 그대로 현시되었다. 공사를 2년 동안 중단시켜 놓은 상태에서 국민여론수렴절차를 거쳤다고는 하나, 진작부터 중단할 생각은 없었던 것으로 보이며, 요식행위에 그쳤다는 비판도 적지 않다. 1999년 5월 민관합동조사단이 구성돼 14개월 동안 20억 원 가량의 예산을 들여 수질·갯벌 경제성을 분석했지만, 조사위원들간에 깊이 있는 토론은 거의 없었다. 이러한 과정에서 행정부 편의주의적인 예산집행과 그로 인한 정책갈등의 빈발은 오히려 당연했던 것이다.

) Fox와 Miller의 포스트모더니즘 관점에서 보면, 공공정책과정은 객관적 진실을 합리적으로 발견하는 것이 아니라, 의미파악(meaning capture)을 위한 노력(struggle)인 것이다. 의미파악을 위한 노력이 비민주적이고 진실성이 결여된 양상을 띠게 되는 것을 방지하기 위해서는 □진정한 의사소통□(authentic communication)과정인 □담론의 다원적 공존□(a pluralism of discourse)이 필요하다. 그리고 이 경우, 정직(sincerity), 문제상황에 대한 고려(situation-regarding intentionality), 의지(willing attention), 실질적 기여(substantive contribution) 등은 □담론의 다원적 공존□을 위한 필요조건이라고 할 것이다. 자세한 내용은 R.A.W, Rhodes. (1997). Towards a post-modern Public Administration: epoch, epistemology or narrative?. Understanding Governance: Policy Network, Governance, Reflexivity and Accountability, 184-185. Buckingham: Open University Press. 참조.

) 시민단체의 경우는 Wildavsky가 지적한 □평등적 분파주의□(egalitarian sectarianism)경향을 나타내는 듯 하다. 예산집행과정을 둘러싸고 정부권위에 도전하면서 정부관료제의 도덕적 불순을 비판하지만 동시에 관료제를 통한 사회규제를 요구하는 □모순의 문화□는 정부부문에 □과부하□를 초래하였다. 이 과정에서 정부예산집행의 효율성과 효과성은 모두 저하되었고, 그 만큼 정부에 대한 국민의 불신은 증폭되었던 것이다.

Ⅴ. 새만금 예산집행제도에 대한 해석·평가

1. 정치·행정규칙의 파행성

North도 지적했듯이 대체로 합당한 정치규칙이 경제규칙을 유도한다. 제도는 일종의 □게임의 규칙□이라고 할 수 있다. 정치와 행정의 파행적 운영으로 인한 게임규칙의 실종은 결국 의미있는 분석적 내용을 가진 예산의 집행을 저해한다. 새만금사업 예산집행과정에서 나타난 부처간 정책조정의 미흡, 조정·공개·경쟁원칙의 부재 등 정치·행정규칙상의 파행성은 과거에도 그러했지만 향후에도 예산집행과정을 왜곡·변형시킬 가능성이 있다. 이러한 정치·행정규칙의 파행성은 넓게는 메타규칙(정치·행정문화, 규제양식 등) 좁게는 예산결정 및 집행과정에서 참여자들이 보이는 묵시적인 관계계약, 리더에 대한 신뢰, 개발과 보전의 이데올로기 등과 관련된 문제이다.

) "정치적 규칙과 경제적 규칙간의 인과관계는 쌍방향적이지만, 대체로 합당한 정치적 규칙이 경제적 규칙을 유도한다. 즉 재산권과 개별계약은 정치적 의사결정에 의해 규정되고 집행된다.□ Douglass C. North. (1990). Institution, Change and Economic Performance, 48, New York: Cambridge University Press.

) □경험적으로 보았을 때, 정치와 행정이 파행적으로 운영되면 회계 및 관리정보체계도 발달하지 못하고, 따라서 의미 있는 분석적 내용을 가진 예산이 운영되지 못할 것이다.□ 강신택(2000), □재무행정론□, 박영사. p. 25.

합리적인 정치·행정풍토가 지배하는, 불필요한 규제가 없는, 합당한 정치·행정규칙이 자리잡은 사회만이 □신뢰할 만한 약속□(credible commitment)을 만들어 낼 수 있다. 즉 정치권 및 예산집행기관의 불필요한 재량행사를 제약하는 합리적인 제도(정치·행정규칙)는 어떤 □공적인 약속□(public commitment)을 '신뢰할 만한 약속□이 되도록 하는데 결정적인 기여를 한다. 정치인이나 관료에 대한 평가와 보상이 공개·경쟁·조정의 결과인 구체적인 성과나 업적에 의존하기보다는 상징성에 치우치게 될 때 공약은 남발되기 마련이고, 이러한 공약사업의 예산과정은 파행성을 지닐 수밖에 없다.

새만금사업은 애초 경제적 논리보다는 개발에서 소외되어 온 전북지역 발전이라는 정치적 논리에 의해 충분한 환경영향평가 없이 졸속으로 추진된 선거공약사업이었다. 노태우·김영삼정부에 이어 □국민의 정부□에 이르기까지 그야말로 선거 때마다 단골 공약사항이었다. 정치·행정규칙의 파행성 속에서 탄생한 □공적인 약속□으로서의 새만금사업은 태생적으로 □신뢰하기 어려운 공약□(incredible commitment)이었으며, 그 이후에도 이러한 범주에서 크게 벗어날 수가 없었다. 그로 인해 적지 않은 비효율성이 □사회경제적 비용□을 증대시켰음은 물론이다. 묵시적 관계계약이 조성될 수 있는 정치·행정풍토가 선행되어야 하고, 기계적·수동적이 아닌 능동적·참여적인 예산집행공무원의 행태만이 정치·행정규칙의 건전성을 담보할 수 있고, 나아가 효율적인 예산집행체제의 형성을 가능케 할 것이다.

) 2001년 4.26선거에서의 패배가 5월 25일 □순차적 개발안□ 확정발표에 결정적인 영향을 미쳤다는 지적은 우려되는 부분이 아닐 수 없다. □순차적 개발안□이란 사실 □사업강행□을 완곡하게 표현한 것으로 정치적 논리와 파당성이 개입해 사업을 당초 계획대로 추진하는 것과 크게 다를 바 없기 때문이다.

2. 예산규칙의 적응적 효율성(adaptive efficiency) 미흡

1) 경로의존성(path-dependency): 제도적 기초의 고착성

일반적으로 제도변화의 방향은 경로의존성이 있어 기존제도가 내포하고 있거나 지시하고 있는 방향에서 크게 벗어나기 어렵게 된다. 저변에 확대된 준자동적인 규칙에의 순응은 □조정비용□을 감소시켜 주기 때문에 □오래된 규칙이 좋은 규칙□이라는 격언이 상당한 무게를 지니게 된다(Kasper & Streit, 1998: 391-392).

정부의 수입은 대부분 정부가 제공하는 서비스의 생산비용과는 무관하게 조세수입에 의해 보장되는데, 그 결과 □비용과 수입의 절연□(disjointed costs and revenues)현상이 생기고 정부부문에서의 자원배분이 왜곡될 가능성은 그만큼 높아지게 된다. 정부는 탄력성을 지닌 예산규칙들(수시배정, 감액배정, 계속비, 예비비 등)의 적용을 통해 생산성을 향상시키고 비용을 낮출 수 있는 기회가 주어진다고 하더라도, 이런 가능성과 기회를 외면하거나 이를 충분하게 활용하려고 하는 유인이 적다(최병선, 1994: 175-176). 변화된 환경이 공동체 전체에 도움이 되는 탄력성을 지닌 제도(규칙)적용 및 제도개혁을 요구한다 할지라도, 기득권을 가진 이해당사자들은 타성적으로 과거부터 그들에게 익숙한 비교적 손쉬운 규칙의 적용을 고수함으로써 □제도의 경직성□을 초래하게 되고, 그 결과 예산집행제도 전반의 효율성을 저해하게 된다. 그리고 어떤 규칙이 쟁점을 적절하게 다루는 것을 어렵게 만들고 있을 때, 그러한 실패현상은 관료들로 하여금 그 규칙을 포기하도록 하는 압력으로 작용하는 것이 아니라 오히려 그 반대로 그 규칙을 좀더 완전하고, 정확하고, 구속력이 큰 규칙으로 만들도록 하는 압력으로 작용하기도 한다. 새만금사업의 경우, 예산규칙은 비교적 손쉬운 규칙을 고수하는 관성과 타성, 경로의존성을 지녔으며, 이를 통해 관료 행태(예: 반복예산 운영행태)는 지속적으로 영향을 받았던 것이다. 익숙지 않은 예산규칙의 채택으로 인한 조정비용이 너무 크다고 생각했기 때문일지도 모른다. 그러나 예산집행이 정기배정에 의존하는 단순한 수입·지출 회계사무는 아닐 것이다.

2) 효율적인 예산집행을 위한 제도적 기반의 취약성

정치적으로 결정된 사업의 경우, 사업담당부처는 의도적으로 사업타당성이 높은 것으로 분식하게 되고, 공사를 추진하는 과정에서 해마다 총사업비를 증액시키는 전략을 구사하게 된다. 따라서 합리적인 투자우선순위 결정에 의해 예산의 낭비를 막고 □재산권□(property rights)의 효율적 설정 및 □거래비용□의 감소를 위해서는 대형투자 사업에 대해 과학적인 □비용-편익(B/C)분석□의 활용이 요구된다. 특히 대형 국책투자사업의 □타당성 조사□에 있어서는 경제적 비용-편익과 아울러 사회적 편익-비용을 동시에 고려하는 구체적 기준과 지침이 마련되어야 한다. 즉 환경과 생태보전의 경제적 효과를 왜곡 없이 객관적으로 평가(이준구, 201)할 수 있는 시스템을 개발하는 등 경제적 타당성과 사회적 타당성을 동시에 고려할 수 있는 구체적 기준과 지침이 예산배정과 관련해 설정되어야 하는 것이다.

구체적으로 예비타당성조사제도의 경우를 보면, 새만금사업에서는 조사업무 수행을 위한 표준지침의 수립 및 활용이 미흡했고 조사위원들간에 깊이 있는 의사소통의 부족으로 불신이 조장되기도 했기에, 예비타당성제도가 거래비용과 조정비용을 크게 줄이지는 못한 것으로 평가된다. 그리고 타당성 조사시의 총사업비가 설계단계 이후의 총사업비에 대해서 구속력을 발휘하지 못하는 등 유명무실화되어, 예비타당성조사□타당성조사□설계□시공단계로 한 단계씩 뒤로 넘어갈 때마다 총사업비가 증가하게 되었다. 그 결과 농림부는 사업을 추진하는 과정에서 예비타당성조사결과에 구속되지 않았고, 해마다 총사업비를 증액시키는 전략이 지속적으로 구사되었다. 향후 사업담당부처가 대형국책사업을 추진하면서 예측되는 사업성과를 지나치게 낙관적으로 보는 관행을 시정하기 위해서는 미국·일본 등 선진국의 경우처럼 국책연구기관, 민간연구소, 외국업체 등이 경쟁적으로 사업성을 평가해 다양한 결론을 유도하는 것이 필요하다.

그리고 새만금사업과 관련해 정부회계의 투명성을 높이기 위해서는 공공부문에 대해 □외부회계감사□를 실시하고 □복식부기제도□가 도입되어야 할 것이다. 아울러 사업담당 행정기관이 예산초과지출을 하지 않도록 지출원인행위가 이루어졌을 때(즉 물품구매 또는 공사를 위한 주문이나 계약이 이루어졌을 때) 그 주문액 또는 계약액만큼 예산잔고를 감하는 □채무부담회계□(encumbrance accounting)를 활용(강신택, 2000: 497)하는 방안도 보다 적극적으로 고려되어야 한다.

3. 제도학습(institutional learning) 수준 및 능력의 문제

공식적 제도변화의 본질적 의의는 행위자들(경제사회집단 및 조직들)로 하여금 새로운 제도하에서 생존하거나 자익을 추구하도록 하기 위해 새로운 지식과 기술(knowledge & skills)을 습득하고 좀 더 효율적인 존재로 탈바꿈하려고 하는 유인을 갖게 하는데 있다. 그러나 □총사업비 관리제도□하의 □총사업비 관리지침□의 예에서와 같이 이해관계자나 집단들이 새로운 제도에 대해 무관심한 방관자적인 자세를 취하고, 타성에 젖어 변화된 제도에 대한 학습을 게을리 하며 특혜나 보호를 영구화하기 위한 □정치적 노력□에 의존하려는 성향을 강화한다면, 이런 과정 속에서 제도변화의 효과와 순기능을 기대하기는 대단히 어렵다. 결국 대폭적인 제도변화는 불가능하며, 그것이 가능하다 할지라도 매우 느리고 점진적일 수밖에 없을 것이다.

비공식적인 제도는 이러한 제도학습(institutional learning)과 경로의존성에서 좀더 중요한 역할을 한다. 공식적 제도는 □정치적 행위□에 의해 단기간에라도 바뀔 수 있지만, 비공식적인 제도는 단기간에 변하지 않는 특징이 있기 때문이다. 또한 공식적 규칙이 잘 구비되어 있을 지라도, 비공식적인 제도가 타성으로 인해 이를 뒷 받쳐 주지 못하면 공식적 제도의 효율성은 담보될 수 없기 때문이다. 향후 예산제도개혁차원에서 새로운 공식적인 예산집행제도가 도입된다고 하더라도 이 예산제도에 대해서도 예산집행조직과 참여자들은 제도적 학습수준 및 능력이 낮아 상당히 점진적으로 반응하게 될 것이기 때문에, 비공식적인 관행의 개선이 없는 한 제도도입 및 제도개혁의 성공여부를 섣불리 판단하기도 어렵다는 점은 정부의 역할과 관련해 시사하는 바가 적지 않다. 식민지 경험이 있는 발전도상국가에서 투명성·책임성을 확보하기 위한 친시장적 제도들이 관료적 과두제의 유산으로 말미암아 오히려 부패조장, 기득권 보호 등의 문제를 야기하고 있음(Haque, 1998: 357-372)을 우리는 목격하고 있다. 친시장적 조치들이 관료제의 책임성 확보에 장애요인이 되고 있는 □책임성의 역설□(the paradox of responsibility) 현상은 비공식적 제도의 중요성을 암시하는 것이라고 생각된다.

한편, 이전단계인 예산결정제도, 특히 비공식적인 예산결정제도에 결함(권위주의적· 비분석적 예산결정)이 있을 때, 이러한 결정과정의 파행성은 집행제도 및 행태에도 그대로 영향을 미쳐 예산집행의 비효율성을 야기하는 측면이 있다. 적지 않은 관료들이 예산집행은 기계적으로 이루어지는 단순한 수입·지출 회계사무라는 인식을 가지는 한 이러한 후방효과는 더욱더 커질 것이다. 결국 예산집행과정에서 □참여적 관리□를 통해 예산결정과정의 파행성이 불가피하게 초래했던 비효율을 최소화하려는 예산집행관료의 의지는 지속적으로 약화되기 마련이다.

Ⅵ. 결  론

결국 새만금사업 등 국책사업 예산집행과정의 효율성을 담보하기 위해서는 적응적이면서 효율적인 공식적·비공식적 제도(규칙)를 정립하려는 사회전체의 노력이 중요하다. 새만금사업 예산집행과정에서 참여자들의 의식과 행태를 지배하고 있는 제도들은 파행적인 □정치·행정규칙□, 적응적 효율성(adaptive efficiency)이 낮은 □예산규칙□(경로의존성, 제도적 기반의 미비), 제도학습수준 및 능력(the level and capacity of institutional learning)이 부족한 □행정문화□ 등이라고 할 수 있다. 따라서 문제의 해결을 위해서는 March & Olsen(1989)도 지적했듯이 다른 어떤 형태의 조직보다도 □집단적 정체성□(collective identity)을 배양하거나 □선호의 동질성□을 촉진할 수 있는 특별한 □제도설계□(institutional design)가 강구되어야 한다.

구체적으로는 먼저 공식적인 예산집행제도의 개선이 필요한데, 이를 위해서는 □공개·경쟁□ 및 □상호조정□ 등 □정치·행정규칙□이 중시되어야 하고 □적응적 효율성□을 지닌 □예산규칙□의 활성화가 요구된다. 이를 통해서만 개인의 잘하려는 의지를 조장하고 분권화를 촉진시키는 공식적 예산집행제도의 창출이 가능하기 때문이다. 예산집행과정의 효율성을 위해 백서발간의 의무화, 입찰자의 가격경쟁을 통한 공사비절감 유도 및 경쟁입찰하의 최저가 낙찰제 원칙의 확립, 예산절약 인센티브제도의 개선, 민·관합동 국책사업조정기구의 제도화 등이 고려되어야 하며, 탄력성을 지닌 예산규칙(계속비, 예비비, 수시배정, 감액배정 등)의 활용, 예비타당성분석 및 회계제도 등 제도적 기반의 조성이 필요한 이유도 여기에 있다.

다음으로, 비공식적 제도 측면에서는 묵시적 관계계약(implicit relational contracts), 메타규칙(meta-rule) 등이 존중되는 정치·행정문화 및 사회분위기의 조성을 위해 국가와 시민사회의 거시적인 정책개발노력이 긴요하다. 시행착오, 실험, 혁신 등이 폭넓게 허용되는 관용(tolerance)의 문화가 보편적인 사회, 분권화된 의사결정 및 참여관리, 그리고 담론(open discourse & free speaking)·관계계약이 제도화된 적응적 효율성이 높은 신뢰사회는 복잡한 문제들을 해결할 수 있는 대안적 방법들을 좀 더 잘 찾아낼 수 있기 때문이다.

공식적·비공식적 제도의 이러한 변화는 궁극적으로 사회구성원(참여자)의 □상대가격□과 □선호□에 영향을 미쳐 그들의 행태를 점진적이긴 하지만 바람직한 방향으로 유도할 것이다. 한편 이들의 변화된 행태는 기존제도와의 상호작용 속에서 좀더 적응적이고 효율적인 제도의 생성을 도울 것이다.

참 고 문 헌

강신택. (2000). □재무행정론: 예산과정을 중심으로□. 서울: 법문사.

강윤호. (2000). 제도, 제약 및 관료의 예산결정행태: 지방정부 예산결정에 대한 신제도주의적 접근. □한국정책학회보□. 9(1): 79-109.

강윤호. (1999). 지방정부관료의 동기와 예산 극대화 행태. □한국행정학보□. 33(4): 189-210.

권경환. (2002). 국가경쟁력 제고를 위한 사회자본 형성의 논리와 방향. □정책연구□. 139: 219-251.

국무총리실 수질개선기획단. (2001). □새만금 간척사업에 대한 정부조치계획□. 서울: 국무총리실.

김난도. (1997). 신제도경제학의 제도개념과 정책연구. □한국정책학회보□. 6(1): 127-151.

김문조. (2001). 한국사회 위기의 본질과 대응방안. □새천년 한국의 비전:위기의 본질과 정책방향□. 비전@한국 창립기념 정책심포지움 자료. 67-72.

김상헌. (1998). 예산편성상 정보의 비대칭성에 대한 미시경제적 분석. □한국행정학보□. 32(1): 65-79.

농림부. (2001). □새만금사업에 대한 올바른 이해: 20문 20답□. 서울: 농림부.

농림부 농촌개발국. (2001). □새만금 관련 지속가능위 견해에 대한 검토 의견□. 서울: 농림부.

농림부 농촌용수과. (2001). □새만금 관련 기사에 대한 해명□. 서울: 농림부.

문경민. (2000). □새만금 리포트□. 중앙 M&B.

박재희. (2000). 부처간 갈등과 정책조정력 강화방안. □한국행정연구□. 9(4): 5-24.

이근행. (2000). 환경정책결정과정과 시민사회: 민관공동조사단 활동을 통해서 본 동강과 새만금 정책결정과정 비교. □도시와 빈곤□. 44: 108-119.

이상호. (1999). 다년도 사업의 예산과정과 장기계속계약제도. □한국정책학회보□. 8(1): 231-248.

이재열. (1994). 개인의 합리성에서 제도의 신화까지: 조직과 시장의 사회학. □사회비평□. 11: 34-64.

이준구. (2001). 비용-편익분석의 이론과 현실: 새만금사업의 사례. □재정논집□. 16(1): 39-62.

임동욱. (1999). 대형 국책사업의 현실과 정책관리에 대한 시사점: 경부고속철도 건설정책을 중심으로. □한세정책□. 47: 97-118.

장하준. (1999). 제도주의적 정치경제학의 정립을 향하여. □신자유주의와 국가의 재도전□. 서울: 풀빛. 55-92.

전진석. (2003). 새만금 간척사업의 정치경제와 정책옹호연합모형. □한국사회와 행정연구□. 14(2): 207-234.

정용덕·권순만·김관보·김난도·김준기·김현성·이명석·최재송·최태현. (1999). □합리적 선택과 신제도주의□. 서울: 대영문화사.

정용덕·권영주·김영수·김종완·배병룡·염재호·최창현·하연섭·오니시유타카. (1999). □신제도주의 연구□. 서울: 대영문화사.

정용덕. (1998). 국가재정 규모의 변화와 그 원인. □한국의 재정과 재무행정□. 서울: 박영사. 3-29.

정준금. (2001). 개발·보전과 갈등조정: 새만금 간척사업을 중심으로. □한국행정연구□. 9(4): 79-103.

최병선. (2000a). 자생적 질서와 한국사회. □Emerge 새천년□.

. (2000b). 경제개혁의 평가와 과제: 제도개혁과 재량적 개입의 상충성을 중심으로. □한국행정연구□. 여름호: 24-47.

. (1994). □정부규제론□. 서울: 법문사.

한국개발연구원·한국건설산업연구원. (2000). □총사업비관리제도 개선방안 연구(요약)□.

Blyth, M. M. (1997). Any More Bright Ideas?: The Ideational Turn of Comparative Political Economy. Comparative Politics. 30.

Caiden, N. & Wildavsky, A. (1974). Planning and Budgeting in Poor Countries. N.Y.: Wiley.

Casey, T. C. (1998). Economic Policy, Institutions and Economic Growth in an Era of Globalization. The Journal of Social, Political, and Economic Studies. 23(4): 379-432.

Considine, Mark. & Lewis, Jenny M. (1999). Governance at Ground Level: The Frontline Bureaucrat in the Age of Markets and Networks. Public Administration Review. 59(6): 467-480.

Fischer, Frank. (1995). Evaluating Public Policy. Chicago: Nelson-Hall Publishers.

Forester, John. (1989). Planning in the Face of Power. California: University of California Press.

. (1985). Critical Theory and Planning Practice. Critical Theory & Public Life. The MIT Press: 202-227.

Goldstein, Judith. (1993). Ideas, Interests, and American Trade Policy. Ithaca: Cornell University Press; 최병선. 규제완화의 정치: 사상, 이해관계, 제도의 역학. □규제완화의 정치: 비교연구□. 세종연구소, 1998에서 재인용.

Goldstein, J. & Keohane, R. O. (1993). Ideas and Foreign Policy: An Analytical Framework. In Goldstein, J. & Keohane, R. (eds.). Ideas & Foreign Policy. Cornell, New York: Cornell University Press: 3-30.

Hall, Peter A. & Taylor, Rosemary C. R. (1996). Political Science and the Three New Institutionalisms. Political Studies. XLIV: 936-957.

Haque, M. (1998). The Paradox of Bureaucratic Accountability in Developing Nations under a Promarket State. IPSR. 19(4): 357-372.

Harris, Richard A. and Milkis, Sidney M. (1989). The Politics of Regulatory Change. Oxford: Oxford University Press.

Hayek, Friedrich A. (1982). Law, Legislation, and Liberty. Volume I: 45-50. London: Routledge.

Jackson, Peter M. (1983). The Political Economy of Bureaucracy, Chap.7. Totowa, N.J.: Barnes & Noble Books.

Kasper, W. & Streit, M. E. (1998). Institutional Economics: Social Order and Public Policy. Cheltenham, UK·Northampton, MA, USA: Edward Elgar.

Leibenstein, Harvey. (1973). Competition and X-Efficiency. Journal of Political Economy. 81: 756-777.

March, James G. & Olsen, Johan P. (1989). Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics. New York: Free Press.

North, Douglass C. (1990). Institution, Change and Economic Performance. New York: Cambridge University Press.

Putnam, Robert D. (1995). Tuning in, Tuning out: The Strange Disappearance of Social Capital in America. PS(December): 664-683.

Rhodes, R.A.W. (1997). Towards a Post-modern Public Administration: Epoch, Epistemology or Narrative?. Understanding Governance: Policy Network, Governance, Reflexivity and Accountability. 180-200. Buckingham: Open University Press.

Thelen, K. & Steinmo, S. (1992). Historical Institutionalism in Comparative Politics. In Steinmo, Steven., Thelen, Kathleen & Congstreth, Fran (eds.). Structuring Politics. Cambridge Univ. Press.

권경환(權敬桓): 서울대학교 행정대학원에서 박사학위(지방정부 재정지출의 정향변화에 관한 연구, 2004년)를 취득하고, 현재 국제문제조사연구소에 재직중이다. 주요 관심분야는 지방재정 및 지역정책분석, 신제도주의, 전략기획 등이며, 주요 논문으로는 □IMF 경제위기가 지방재정지출정향에 미친 영향분석□(2004), □국가경쟁력 제고를 위한 사회자본 형성의 논리와 방향□(2002) 등이 있다.

<E-mail: kwongyeo@empal.com/논문접수일: 2004.11.10/심사완료일: 2005.1.5>