사회복지행정수요증대에 따른 지방정부의 대응실태와 과제

□지방정부연구□ 제8권 제4호(2004 겨울) : 165~185

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- 울산광역시 사회복지행정조직개편과 사회복지비지출을 중심으로 -

Tasks and Actual Responses of Local Governments According to the Increased Demand for Social Welfare Administration

- A Case Study on the Reorganization of Social Welfare Administration and Expenditure of Social Welfare Budget of Ulsan Metropolitan City -

김 도 희(울산대학교 행정학과)

양적 성장의 대표적인 도시로서 울산은 제1차 경제개발 5개년 계획이 시행되던 1962년을 기점으로 해서 공업도시로 성장하여 공업입국의 기치아래 우리나라 굴지의 석유화학, 자동차, 조선 등의 기간산업도시로 국가경제 발전에 크게 기여하였으나  질적인 측면의 행정수요 충족을 위한 노력이  타 도시에 비해 매우 미흡했다고 하겠다.  □삶의 질 향상□을 위한 행정이 요구되는 21세기 현시점에서도 여전히 사회복지행정수요는 급증하고 있는 것에 비해 정부의 대응력은 부족한 실정이다. 따라서 본 연구에서는 사회복지행정수요를 유발시키는 행정환경의 변화를 살펴보고 과연 울산시는 이러한 환경변화에 따른 지역주민의 사회복지 행정수요에 대응하기 위해 사회복지행정조직은 어떠한 조직개편과정을 거쳐 왔는지를 살펴보고자 한다. 또한 사회복지행정조직은 90년대 이후 급증하기 시작한 사회복지행정수요발생에 따라 추진된 사회복지서비스 정책은 어떠한 것들이 있었는지 그리고 타 도시 대비 울산시의 사회복지 수준은 어느 정도인지에 대한 내용을 중심으로 한 사회복지행정조직의 운영실태를 알아보고자 한다. 또한 운영실태분석을 통해 제기되는 문제점을 밝혀내고 이러한 문제점을 해결하기 위해서 정부가 보다 심혈을 기울여야 하는 과제는 무엇인지에 대해 언급하고자 한다.

주제어 : 복지행정, 복지정책, 행정조직, 환경변화, 행정수요

Ⅰ. 서  론

경제개발계획이 본격적으로 시작된 1960년대부터 70년대, 80년대를 거쳐 오면서 경제적인 측면에서 눈부신 고도성장을 하게 되었다. 그에 따라 일을 할 수 있는 기회도 확대되고 임금도 상승됨에 따라 국민의 경제적 생활이 안정되게 되고, 또한 경제·사회적 여건이 급속히 변화함에 따라 국민의 생활상 내용도 변화를 가져오게 되었다. 즉 지방행정 수요구조의 변화이다. 과거 국가의 경제성장정책에 호응한 개발수요 위주의 행정에서 새로운 21세기에는 □삶의 질 향상□을 위한 행정이 요구됨에 따라 사회복지에 대한 행정수요가 급증하였다. 양적 성장의 대표적인 도시로서 울산은 제1차 경제개발 5개년 계획이 시행되던 1962년을 기점으로 해서 공업도시로 성장하여 공업입국의 기치아래 우리나라 굴지의 석유화학, 자동차, 조선 등의 기간산업도시로 국가경제 발전에 크게 기여하였으나  질적인 측면의 행정수요 충족을 위한 노력이  타 도시에 비해 매우 미흡했다고 하겠다(김도희, 2002:1).

사회복지행정수요증대에 따른 지방정부의 대응실태와 과제

□지방정부연구□ 제8권 제4호(2004 겨울)

그러나 울산도 더 이상 사회복지에 대한 행정수요 충족에 대한 지방정부의 노력을 미룰 수 없는 시점에까지 이르렀다. 21세기는 지식기반사회로서 전통산업이 중심인 울산은 세계적인 변화에 발맞추어 신기술을 접목시킨 새로운 체제로의 전환과 함께 지식기반사회로 나아가기 위한 전반적인 체제 구축이 필요하다고 하겠다. 이를 위해서는 공해도시 울산이라는 이미지를 벗고 살기 좋은 울산이 될 수 있도록 질적인 변화로의 추진에 정부의 역할이 중요시된다. 즉 삶의 질 개선을 위한 사회복지 부문에 대한 정책개발 및 수혜자 중심의 서비스체계구축, 재정적 지원 확대 등의 노력이 요구된다. 또한 최근 발생하고 있는 소득 양극화에 따른 불평등, 장기 실업자 및 비정규직의 증가와 저임금문제, 인구의 노령화에 따른 사회적 부양부담의 급격한 증가, 가족구조의 다양화(이혼가족, 한 부모 가족, 독신가구의 증가, 재혼의 증가)등의 사회현상은 새로운 서비스에 대한 수요 증가 등 사회복지 수요가 과거에 비해 많이 변화하고 있고, 이런 변화에 능동적으로 대처해야 하는 당위성을 보여준다고 하겠다(울산참여연대, 2004:2).

따라서 본 연구에서는 행정환경변화로 인해 새로운 행정수요가 발생하고 이러한 행정수요에 부응하기 위해 새로운 행정조직이 신설되거나 새로운 업무의 추가로 인해 조직개편이 이루어지는 등의 변화를 겪게 된다는 논리 하에, 울산시가 공업단지로 지정된 시점인 1962년부터 2004년 현재까지 울산시는 환경변화에 따른 지역주민의 사회복지 행정수요에 대응하기 위해 사회복지행정조직은 어떠한 조직개편과정을 거쳐 왔는지를 살펴보고자 한다. 90년대 이후 사회복지행정수요는 급증하기 시작하는데 이러한 행정수요발생에 따라 울산시에 의해 추진된 사회복지서비스 정책은 어떠한 것들이 있었는지 그리고 타 도시 대비 울산시의 사회복지 수준은 어느 정도인지에 대한 내용을 중심으로 한 사회복지행정조직의 운영실태를 알아보고자 한다. 또한 운영실태분석을 통해 제기되는 문제점을 밝혀내고 이러한 문제점을 해결하기 위해서 정부가 보다 심혈을 기울여야 하는 과제는 무엇인지에 대해 언급하고자 한다.

Ⅱ. 울산시의 사회복지행정조직을 둘러싼 행정환경변화와 행정조직

1. 행정환경, 행정수요, 행정조직과의 관계

1) 행정환경과 행정수요

행정환경과 행정수요의 관계를 살펴보면, 행정환경은 행정을 둘러싸고 있는 환경과 교호작용을 하는 일체의 요소를 의미하는 것을 말하며 이러한 행정환경은 행정수요를 발생시키고 이 수요를 충족시키기 위한 행정의 활동은 다시 환경으로 환류 되어 새로운 환경요소로 작용하여 환경과 조직은 서로 독립변수이면서 종속변수로 기능 한다. 따라서 행정수요는 행정환경의 변화에 따라 양적 증대와 질적 수준의 변화를 가져오며, 행정조직에도 영향을 미치는 요인으로 작용한다.

2) 행정수요의 대응으로서 행정조직

행정조직은 행정수요에 부응하여 설계될 뿐만 아니라 새로운 행정환경의 변화에도 적합성을 가져야 한다. 신제도화이론에서도 조직구조형성에 환경의 영향이 극단적으로 높음을 전제하고 있다. 조직과 환경과의 관계에서 조직은 그러한 환경에 적응하기 위하여 환경변화에 따라 조직구조를 확대해 나아간다(Perrow, 1986:157-164).

본 연구에서는 조직환경론에서 중시하던 과업환경과 구제도화이론에서의 조직을 정치적 장으로 보아 조직은 환경에 대하여 전략적으로 행동할 필요가 있다고 보는 관점이 아닌 신제도주의에서 중시하고 있는 측면인 즉 조직이 좀더 큰 사회체계 속에 위치하고 그것에서 상당한 영향을 받는다는 점을 중시하고자 한다(정용덕 외, 1999:123). 이러한 점을 감안할 때 조직은 환경 속에 있으며 환경의 변화는 새로운 행정수요를 발생시키고 이에 조직들은 격동하는 환경에 적응하고 대응해야 할 필요성이 있다. 즉, 행정수요의 원천으로서 환경은 독립변수이고, 행정조직은 종속변수이지만 행정공급의 원천으로서 행정조직은 독립변수이고, 환경은 종속변수가 된다. 이와 같이 환경의 변화에 따른 행정수요와 행정조직과는 상호작용관계로 맺어져 있어, 행정수요에 따라 행정조직의 개편이 요구되고, 행정조직의 성격에 따라 행정수요에 효율적인 대응여부가 결정된다(허영해·신환철·백종인, 1991:14).

2. 울산시의 행정환경변화

본 연구에서는 사회복지행정조직의 개편과 사회복지비지출변화에 영향을 미치는 환경요인으,로 정치적 환경, 사회적 환경, 경제적 환경, 기술적 환경 등으로 나누어 울산시의 환경요인별 변화과정을 기술하고 있다. 선행연구를 살펴보더라도 위 네 가지 요인이 주로 영향을 미치고 있음을 알 수 있다. 즉, Pryor(1968), Aaron(1967), Wilensky(1975) 등은 기술의 발달과 경제의 성장, 가족구조와 인구학적 사회구조의 변화가 복지국가 발전에 잠재적 영향을 미친다는 가정에 기반하고 있다. 경제발달수준이 노령인구의 증가 등 인구사회학적 구조의 변화를 매개로 하여 복지비 지출에 강한 영향력을 보이고 있음을 증명하였다. 반면에 Hicks and Swank(1992), Usui(1994)는 정치적 환경요인을 강조하고 있다. 집권정당의 당파성, 선거경쟁과 투표자수, 정부관료의 이해관계 등이 사회복지노력을 증대시키고 있음을 제시하였다. 그러나  Hicks and Swank, Usui 등의 연구에서 정치적 요인을 부각시키고는 있으나 기타 사회경제적 요인들도 함께 유의미한 영향을 미치고 있다는 결과를 제시하고 있다. 국내 선행연구(강철휘외(2000), 김행범(1993), 안강식(1995), 오승석(1992), 전준구(2001))들도 연구자마다 상반된 분석결과를 제시하고는 있으나, 대부분 정치적 요인을 강조하면서 급속한 경제발전과 산업구조의 변화, 격동적 정권변화 등 국내의 특수한 상황 속에서 사회□경제적, 정치적 요인들이 복합적으로 영향력을 행사하고 있음을 보여주고 있다(김미혜□정진경, 2003:4-5)..따라서 본 연구에서는 선행연구에서 다수로 언급하고 있는 환경변화요인을 중심으로 하여 살펴보기로 하겠다.

1) 정치적 환경

정치적 환경은 시기의 흐름에 따라 공화국별로 표방하고 있는 정치이념과 지방자치제의 실시, 시·군 통합, 직할시 승격에 따른 행정환경변화를 중심으로 살펴 볼 수 있다. 1962년 6월 1일 울산시로 승격한 시점은 제3공화국의 시기로 이 시기에는 양적 성장 발전에 모든 관심이 집중되었다. 이러한 현상은 제4공화국시기에도 마찬가지로 지속적인 경제개발정책과 새마을 운동을 강력하게 추진하였다. 그러다가 제 5공화국에 접어들면서 정치적 민주화와 민주복지주의를 정치 이념으로 강조하기에 이르렀으나 실질적인 복지행정구현을 위한 노력은 미흡했다. 울산시의 경우 정치적 환경변화의 하나로 1991년부터 본격적으로 지방자치제의 실시, 1996년 시·군 통합, 1997년 울산시가 광역시로 승격된 것과 1998년 정권이 바뀌면서 작은 정부지향의 논리 하에 이루어진 정부조직개편, 2002년 민선3기 시장체제의 출범 등은 정치적 환경으로 행정조직에 중요한 영향을 미쳤다.

2) 사회적 환경

울산시의 행정환경이 겪어 온 변화를 이해하는 데 도움이 되는 사회변동을 분석하기 위해서는 먼저 사회의 어떤 측면이 행정에 영향을 미치는가를 규정할 필요가 있다. 본 연구에서는 사회복지행정에 대한 수요를 급증시키고 있는 주요 사회환경변화인 노인인구의 증가,  교육수준의 변화, 이혼율의 증가 등을 중심으로 살펴보기로 하겠다.

1) 노인인구의 증가

인구증가는 새로운 행정수요를 창출하고 그에 따른 행정서비스가 요구된다. 시 승격 당시인 1962년 12월 울산시의 인구는 도내 전체 인구의 2.8 %에 해당하는 85,082명이었으나 산업화, 도시화 현상으로 말미암아 1984년 10월에는 535,186명이었다. 이는 시 승격 당시보다 6.3배가 증가한 것이다. 1992년에는 752,864명이었으나 1997년에는 1,013,070으로 인구 100만을 넘어서게 되었다. 총인구 증가율과 함께 노인인구 또한 지속적으로 증가추세에 있다. 총인구대비 노인인구비율을 보면, 1999년 3,7%, 2000년 4.0%, 2001년 4.2%. 2002년 4.4%, 2003년에는 4.7%로 증가추세에 있고 앞으로는 더 빠르게 증가할 것으로 예상된다.

2) 교육수준의 변화

1950년대 이래로 전반적인 학력수준은 크게 높아졌다. 1955년에는 25세 이상 성인인구 중 중학교 이상 교육을 받은 사람이 10%미만이었으며, 특히 대학 이상 교육을 받은 사람은 1.3%에 불과하였다. 그러나 40년이 지난 1995년에는 전 국민의 6할 정도가 고등학교 이상의 교육을 받았으며, 대학 이상의 고등교육을 받은 사람도 20%를 넘게 되었다(홍두승·김병조·조동기, 2000:57). 울산시의 경우에도 <표 1>에서 볼 수 있듯이 대학이상의 졸업자가 1980년대 5.9%에서 1995년에는 13.00%로 증가되었음을 알 수 있다. 이처럼 교육수준이 향상되었다는 것은 시민들의 지식수준과 의식수준이 그만큼 높아졌다는 것을 의미한다. 이는 곧 시민들의 의식구조가 합리적·과학적으로 변화하며, 행동양식도 건전한 방향으로 나아가고 있음을 의미한다.

<표 1> 울산시 학력구성의 변화

(단위 : %)

구분 연도	초등학교	중학교	고등학교	초급대학	대학이상
1980	24.35	31.10	34.55	1.69	5.91
1985	18.12	28.17	43.20	3.11	7.40
1990	12.66	21.11	52.18	3.87	10.18
1995	11.34	15.76	54.87	5.03	13.00

자료 : 울산광역시, 울산통계연보를 바탕으로 백분율로 재구성.

3) 이혼율의 증가

우리나라의 혼인건수는 매년 조금씩 감소하고 이혼건수는 증가하고 있다. <표 6>에서 보면 이혼율의 증가는 매년 급격하게 증가하고 있다. 증가비율을 보면, 1980년 5.9%에서 1990년 11.4%, 2000년 35.9% 2002년 현재 47.4%로 증가폭이 매우 큼을 알 수 있다. 여성의 교육수준이 높아지고 경제활동 주체로서의 역할이 증가됨과 동시에 젊은 계층을 중심으로 결혼과 이혼에 대한 의식이 점차 변화하고 있는 것에 그 원인을 찾을 수도 있겠다. 1998년 결혼에 찬성하는 비율은 여성 67.9%, 남성 79.5%이었으나 2002년 각각 61.3%, 77.3%로 남성에 비해 여성의 비율이 훨씬 감소추세를 보이고 있다. 결혼은 해야 하는 것이 아니라 선택의 문제로 보는 경향이 강함을 알 수 있다. 혼인과 더불어 이혼에 대한 태도에 있어서도 많은 변화를 엿볼 수 있다. 1998년 여성 중 57.0%가 이혼은 절대 안 되며 가급적 해서는 안 된다는 태도를 보였으나 2000년 52.3%로 4.7%포인트 낮아졌고 경우에 따라 할 수 있다는 의견은 31.4%에서 37.6%로 6.2%포인트 높아졌다(여성통계연보, 2003:70).

<표 2> 이혼율 증가추세

연도	1980	1985	1990	1995	1999	2000	2001	2002
결혼에 대한 이혼율비(%)	5.9	10.3	11.4	17.1	32.5	35.9	42.2	47.4

자료 : 여성통계연보, 2003 참고하여 재구성.

4) 출산율 저하

여성을 둘러싼 사회적 환경변화 중의 또 하나는 매년 출산율이 급격하게 감소하고 있다는 것이다. 여성의 경제활동인구 증가현상과 사회참여활동을 통한 자아실현욕구가 강해지면서 출산율이 급격하게 줄어들고 있다. 여성이 취업에 대한 태도에 많은 변화가 있었음을 알 수 있다. 여성취업에 대한 태도는 점차 변화하여 □가정과 관계없이□ 취업할 수 있다는 견해가 높은 비율로 증가하였음을 알 수 있다. 즉 1988년에는 □가정과 관계없이□ 취업할 수 있다는 생각을 가진 여성은 16.7%에 불과했으나 2002년 현재 40.2%로 23.5%포인트가 높아졌다. 또한 육아부담이 취업에 가장 큰 장애요인으로 나타났다. 이러한 현상은 자녀를 양육함에 있어 드는 비용부담과 함께 일-가정 양립체계가 제대로 이루어져 있지 못함으로 인해 많은 여성들이 출산을 기피하고 있다고 하겠다.

<표 3> 출산율 저하추세

연도	1970	1975	1980	1985	1990	1995	2000	2001	2002
출산율(%)	4.5	3.5	2.8	1.7	1.6	1.7	1.5	1.3	1.2

자료 : 여성통계연보, 2003:62 참고하여 재구성.

3) 경제적 환경

우리나라는 1970년대 고도성장을 추구하는 과정에서 경제적 성장과 사회적 편익시설의 확충, 각종 교통수단의 발달, 문화교류의 확대, 여가선용의 증가 등은 국민생활의 패턴에 많은 영향을 가져왔다. 생활수준의 향상으로 경제적으로 여유가 생기면서 보다 살기 좋은 환경조건을 요구하게 되므로 인해 국토개발로 인한 하천, 대기의 오염 등 크게 떨어진 환경의 질적 향상을 위한 행정수요가 크게 증대되었다. 또한 사회 복지적 차원에서의 정부의 적극적인 시책을 요구하게 되었다. 이러한 울산시의 경제적 환경은 울산시의 주민소득수준의 변화, 산업구조의 변화 등을 통해 살펴볼 수 있다.

1) 울산의 경제성장과 주민소득

고도성장기로 특징지을 수 있는 1960년대 후반은 지속적인 성장정책의 추진과 함께 경제성장기반을 다지기 위한 적극적인 정책조정이 있은 시기라고 할 수 있다. 1960년대 중반까지의 성장을 위한 기반조성과 물가정책의 추진으로 개발 인플레가 어느 정도 진정된 상태에서 우리 경제는 지속적인 수출 및 경제규모의 급격한 증대로 고용의 증대와 소득분배의 개선 등이 병행됨으로써 비교적 안정적인 고도성장을 이룩할 수 있었다(조석준 외 3인, 1987:49). 울산은 1999년 현재 1인당 지역내 총생산의 크기는 전국 최고로 부산의 세배 수준이며(통계청 울산사무소, 2000), 1998년을 기준으로 1인당 주민소득은 서울, 부산, 대구에 이어 7대도시 가운데 4위의 주민소득을 가지고 있다(김진근, 2001:29).

2) 울산의 산업구조와 취업구조의 변화

지방자치제가 실시된 이후의 각 지방정부는 지역주민들의 삶의 질 향상과 지역경쟁력 강화에 가장 역점을 두고 있다. 이때 기초가 되는 삶의 영역이 경제부문이다. 지역주민들의 삶의 질과 지역경쟁력은 기본적으로 지역의 경제적·산업적 환경에 의해 좌우되기 때문이다(김원동, 2001:113). 이런 점에서 지역경제의 주요 산업구조의 변화, 그로 인한 경제성장의 변화는 앞서 언급한 각 자치단체의 주요 역점 사업추진에 많은 영향을 미친다. 산업별 인구를 보면 제1차 산업(농수산)부문에서는 크게 줄어든 반면, 제2차(제조업, 광업, 건설업)부문에서는 비약적으로 증가하였으며, 제3차 산업(상업, 운수, 통신업, 금융업, 서비스업)도 크게 증가하여 1962년을 전체 취업인구의 구성비 100으로 할 때, 제1차 산업의 취업인구는 67.3%에서 1974년에는 13.2%, 2000년에는 4.6%로 현저하게 줄어들었는데 비해, 2차 산업의 취업인구는 1962년 3.9%에서 1974년에는 56.03%, 2000년에는 38.1%의 구성비를 보이고 있다. 3차 산업의 취업인구는 1962년 17.2%에서 1974년 30.81%, 2000년에는 57.3%로 매우 큰 증가율을 보이고 있다.

<표 4> 산업별 취업구조의 변화

(단위 : %)

구분 연도	1차 산업	2차 산업	3차 산업	분류 불능	구분 연도	1차 산업	2차 산업	3차 산업	분류 불능
1962	67.3	3.9	17.2	11.6	1998	3.7	38.9	57.4	-
1968	39.5	25.5	35.0	-	1999	4.8	39.7	56.5	-
1974	13.17	56.03	30.81	-	2000	4.6	38.1	57.3	-

자료 : 울산광역시, 울산통계연보를 바탕으로 백분율로 재구성.

4) 기술적 환경

오늘날 정보산업과 통신기술의 혁명적인 발달은 사회체계를 산업사회에서 정보사회로 변화시키고 있다. 정보화 사회의 등장은 새로운 행정수요의 증대와 행정기능의 다양화를 요청하고 있다. 지역정보화정책의 최종목표는 □지역주민의 삶의 질 향상□과 □지역균형발전촉진 및 지역경쟁력 강화□로 귀결될 수 있다(김원동, 2001:72). 정보통신기술을 행정에 도입하여 정보의 효율적 관리를 유도하는 행정의 전산화와 지방자치단체들의 홈페이지 구축과 운영은 자치단체와 주민들 간의 상호작용을 촉진하여 지방자치가 활성화될 수 있는 좋은 계기가 될 수 있다.

) 지역정보화정책이란 지역정보통신 하부구조의 구축과 지역정보통신산업의 육성에 기반한 지방행정과 지역경제 및 지역사회 부문의 정보화를 통해 궁극적으로는 지역간 균형발전을 촉진하고 지역경쟁력을 강화하는 동시에 지역주민들의 삶의 질을 제고하려는 목적을 지닌 것이라고 할 수 있다(김원동, 2001:71).

) 울산광역시는 i) 전산망 주민등록관리, 지적관리, 자동차관리 전산자료를 이관 받아 광역시에 맞는 지역정보화본부 구축과 환경을 조성하고 대민서비스 향상을 위하여 노력하고 있다. ii) 또한 지방세체납관리를 전산화하였다. iii) 지방행정정보은행구축을 통해 중앙부처와 지방자치단체간 정보공동활용은 물론 질높은 대민 서비스를 제공한다. iv)종합정보망 운영을 통해 세정업무, 재정업무, 전자결재업무를 시, 구·군 등에서 활용중이다.

울산시는 주민 삶의 질 향상, 행정의 효율성 강화를 위해서는 지역내 행정, 문화교육, 생활정보 등을 분야별, 단계별로 전산화하여 통합네트워크를 구축하는 지역정보화사업이 필요하며, 이를 추진할 근거를 마련하기 위하여 1997년 12월 울산광역시지역정보화촉진조례를 제정하였다(시정백서, 1999:132). 향후 울산광역시는 정보화기본계획을 근간으로 연도별 시행계획을 수립하여 분야별 정보시스템구축, 지역정보화기반조성, 각종 제도개선 추진을 통하여 21세기 지식정보사회를 선도해 나가는 정보화사업을 펼칠 계획이다.

3. 행정환경변화에 따른 사회복지행정조직의 변천

울산시 사회복지행정조직의 변천과정을 시대별로 나누어 살펴보기로 한다. 울산시가 출범한 시점부터 60년대-70년대, 80년대, 90년대-2004년 현 시점까지로 시대구분을 이처럼 크게 세 단계로 분류할 때 이러한 시대구분은 경제개발5개년계획이 시작되어 고속성장이 추진되고 있는 단계와 어느 정도 경제 성장이 이루어진 시점, 양적 성장이 이루어지고 난 후의 질적 성장이 요구되는 시점의 측면에서 구분되어짐을 의미함을 알 수 있다(김도희, 2002:12-15). <표 5>를 통해 울산시 사회복지행정조직의 변천과정을 자세히 언급하고 있는데 이에 대한 보다 구체적인 내용은 다음과 같다.

먼저 1960∼70년대는 정치적 환경에 해당하는 국정지표가 경제적 성장에 치우쳐 있었기 때문에 사회복지행정조직에 영향을 미치지 못했고, 사회적 환경에 있어서도 시민들의 교육수준이 저조하였으며 사회복지의 필요성에 대한 사회의식이 낮았다. 기술적 환경은 행정조직개혁에 영향을 미치지 못했다. 1962년 당시에는 사회복지담당 행정부서가 존재하지 않았고 복지개선에 그나마 관심을 가지기 시작한 것은 경제개발5개년 계획이 추진되고 난 이후부터라고 할 수 있다. 따라서 울산시 행정조직에도 이를 반영하듯이 1973년 보건사회과 산하에 사회계, 구호계가 폐지되고 복지계가 신설되었다. 또한 1979년에 부녀상담소가 신설되었다. 이러한 현상은 1960년대 이후 급격한 산업화·도시화로 인하여 근로여성이 급증하고 가출여성이 늘어남에 따라 이들에 대한 윤락화·비행화할 가능성을 예방하기 위한 조치였다.

) 사회과아래 보건계, 후생계, 노정계로 이루어져 있다가 1966년에 와서는 사회과 아래 사회계, 구호계, 노정계로 부서가 바뀌면서 주민의 복지와 관련된 부서가 신설되었다. 그러나 실질적인 복지정책이 존재하였다고는 할 수 없으며 다만 빈민대책 차원의 구호행정이었다고 할 수 있기 때문에 여전히 사회적 요구수준에는 미흡하였다.

1980년대 5공화국정부가 들어서면서 국정지표에 복지국가건설을 제시하고는 있는데  1960, 70년대를 이끌어오면서 경제수준의 향상, 사람들의 교육수준도 많이 향상된 결과라고 하겠다. 이것은 곧 시민들의 의식수준의 변화를 의미하기도 하는데 전반적으로 사회적 환경변화가 많이 이루어졌다고 하겠다. 1980년대의 행정환경변화는 곧 다음의 행정수요를 유발시켰다. 생활수준의 향상과 의료기술의 발달로 인간의 평균수명이 늘어나면서 노인 인구의 증가는 노인을 위한 복지대책, 여성의 사회진출이 늘어나면서 육아문제에 대한 제도적 대책마련, 국민건강의 보장 등에 대한 새로운 사무가 추가되었다. 이러한 행정수요의 대응에 필요성을 인식한 보건사회부는 1986년도에 ① 국가발전수준에 알맞는 복지시책, ② 서구적 복지병폐의 예방, ③ 자립정신에 입각한 복지시책의 전개 등의 복지시책의 기본방향을 마련하였다. 이러한 국가차원의 복지행정에 대한 기본방향제시는 울산시의 사회복지행정조직에도 중요한 영향을 미쳤다. 이처럼 1980년대에 이미 사회복지에 대한 행정수요가 급증했음에도 불구하고 울산시의 사회복지행정조직은 신속한 대응을 하지 못하였다. 1985년까지 사회복지행정조직 및 인력의 변화를 살펴보면 1979년의 행정조직이 그대로 유지되어 왔으며, 담당공무원의 수는 1981년 21명에서 1985년에는 10명으로 오히려 감소하는 추세를 보이다가 1986년에 보건사회부에서 제시한 우리의 경제·사회발전수준에 알맞는 복지시책, 복지기능조장이라는 맥락아래 울산시는 보건사회국을 신설하고 사회과 산하의 사회계, 구호계를 폐지하고 복지계를 신설하면서 담당공무원의 수가 44명으로 크게 증가하였다.

1990년대 이후에는 1980년대에 비해 사회복지 측면의 행정수요가 더욱 증대되었다. 1980년대에 비해 사회적·경제적 환경의 변화가 보다 성숙한 단계에 접어들면서 사회복지서비스에 대한 행정수요가 보다 심도 있게 제기되었다. 고도경제성장정책의 지속적인 성공으로 전통적인 절대적 빈곤은 상당수준까지 극복되었으며, 1990년대에 접어들어서는 빈곤을 벗어나기 위한 복지행정이 아닌 인간다운 삶을 누리기 위한 질적인 측면에서의 강화를 요구하는 복지행정을 요구하게 되었다. 문민정부가 출범한 이후 1995년 초에 와서야 대통령이 □성장위주정책에서 벗어나 삶의 질과 생산적인 국민복지에 적극적 관심을 기울여야 할 것□이라고 강조하였다(박경일, 1995:94).이러한 추세에 힘입어 2003년 참여정부가 출범하면서는 사회복지에 대한 중요성을 보다 부각시키고 있다. 이러한 환경변화에 따라 울산시 사회복지행정조직의 변화를 살펴보면 1990년대 초반에는 행정조직의 변화가 크게 이루어지지 않았다. 그러나 광역시 승격이후에는 사회복지행정에 대한 적극적 관심이 행정조직의 변화에 중요한 영향을 미쳤음을 알 수 있다. 지방자치제가 실시되기 시작한 해에는 근로청소년복지회관과 여성회관이 신설되었고, 1995년에는 부녀복지회관이 신설되었다. 같은 해 시·군 통합에 따라 울주구청이 신설되고 그 산하에 가정복지과(가정복지계, 부녀복지계)를 두고 있다. 1996년에는 노인복지회관까지 신설됨으로 인해 모두 4개의 사회복지 관련 사업소를 두고 있다. 1997년 7월 15일 광역시 승격이후에는 오직 사회복지행정만을 전담하는 복지여성국이 신설되었다. 복지여성국 산하에 사회복지과(사회복지, 장애인복지, 의료보장)와 가정복지과(가정복지, 여성정책, 아동청소년)를 두고 있다. 이처럼 광역시 승격이전에 비해 광역시 승격이후에는 보다 구체적인 복지행정을 실현하기 위한 움직임이 있었음을 행정조직의 변화를 통해 알 수 있다. 그리고 1998년 9월 26일 행정기구개편에 따라 사회복지행정조직에도 변화가 있었다. 2002년 민선3기가 시작되면서는 보건복지국 산하에 이전에 □계□단위로 존립하였던 여성업부담당조직이 □과□단위로 승격하여 여성정책과가 신설된다. 이는 민선3기 시장의 공약사항의 실행으로 볼 수 있다. 그래서 보건복지국 산하에는 사회복지과(복지정책담당, 노인복지담당, 장애인복지담당), 여성정책과(여성정책담당, 여성복지담당, 아동복지담당), 보건위생과(보건행정담당, 예방의학담당, 위생담당)로 구성되었다. 그러다가 2004년에는 보건복지국이 복지여성국으로 □국□단위의 명칭이 개칭되었다. 산하조직으로는 보건위생과 산하에 건강관리, 질병관리계가 신설되었다. 이는 사회복지에 대한 수요증대와 여성의 사회참여확대로 인한 여성문제에의 관심이 집중되면서 울산시 또한 이러한 수요증대에의 관심이 집중되고 있음을 보여주는 단적인 예라 할 것이다.

) 1990년대 이후부터는 1960년대에서 1980년대에 이르기까지에 비해 보다 적극적인 복지행정이 시행되었다. 공화당 정부가 경제개발5개년 계획의 추진을 시작한 이래 제1차 5개년 계획은 연평균 7.8%의 성장목표를 달성하였고, 제2차 5개년 계획도 연평균 10.5% 성장으로 초과달성되었으며, 유신이후인 제3차 5개년 계획도 연평균 11.2%의 성장기록을 보였다(박광덕, 2000:209).

) 환경보건국이 환경국과 보건복지국으로 분리되면서 복지여성국이 없어지고, 복지여성국의 담당업무가 보건복지국 산하로 옮겨지게 되었다. 사회복지과 산하의 의료보장담당이 폐지되고, 자원봉사 담당이 신설되었다. 각 구에도 의료담당을 폐지하였다. 남구는 아동청소년 담당이, 동구는 아동청소년 담당과 자원봉사 담당이 신설되었다. 울주군의 경우에는 광역시 승격이후 행정조직개편이 이루어지면서 울주군에만 여성회관을 신설하였는데 1998년 행정기구개편에서 사업소였던 여성회관이 사회복지과 산하로 옮겨가게 되었으며, 2000년에 와서는 여성회관은 폐지되고 복지운영, 장애인복지담당이 신설되었다.

<표 5> 울산시 사회복지행정조직의 변천내역

연대별	사회복지행정조직의 변천내역
1960년대	사회복지담당부서 無
1970년대	73년	보건사회과 산하 복지계 신설
	79년	부녀상담소 신설
1980년대	86년 보건사회국 신설 사회과 산하의 사회계, 구호계 폐지□복지계신설
1990년대	91년	근로청소년복지회관, 여성회관 신설
	95년	부녀복지회관신설
	96년	노인복지회관 신설
	97년	사회복지행정전담부서인 복지여성국 신설
	98년	복지여성국□보건복지국 局단위 명칭변경, 사회복지과 산하 의료보장담당폐지□자원봉사담당 신설
2000-현재	02년	여성업무담당조직이 계□과단위로 승격하여 여성정책과 신설, 사회복지과 산하 노인복지계 신설,
	04년	보건복지국□복지여성국으로 局단위 명칭 변경

Ⅲ. 울산시 사회복지행정조직의 운영실태와 문제점

앞서 2장에서 사회복지행정수요에 적절하게 대응하기 위한 울산시의 행정조직을 중심으로 한 관심과 노력여부에 대해 살펴보았다. 그러나 행정수요발생에 따른 행정조직의 대응력에 있어서는 현저하게 부조화 현상을 겪고 있음을 알 수 있었다. 보다 구체적으로 울산시 사회복지행정조직의 운영실태를 살펴보기 위해 본고에서는 울산시의 사회복지대상 분야별 사회복지예산지출을 중심으로 하여 운영실태를 살펴보고자 한다. 또한 울산시 사회복지행정의 수준을 보다 명확하게 파악하기 위해서는 울산시만의 분석보다는 타 자치단체와의 비교를 통해서 볼 때 더 명확하게 그 수준을 파악하는 것이 쉽기 때문에 광역시·도를 중심으로 하여 비교 분석하고자 한다. 이러한 분석결과를 통해 울산시 사회복지행정에의 문제점을 제시하기로 한다.

1. 사회복지행정조직의 운영실태

1) 울산시 사회복지비지출예산을 중심으로 한 운영실태

사회복지에 대한 관심이 부족하였음은 비단 울산시에 국한되는 현상은 아니다. 선진국과 비교할 때 우리나라는 복지후진국이라 할 수 있으며, 울산시는 국내 여러 자치단체와 비교할 때 최하위수준이라 해도 과언이 아닐 정도로 질적인 변화에 민감하게 반응하지 못했음을 다음의 구체적인 내용전개를 통해 알 수 있다.

먼저 우리나라 전체의 사회복지 수준에 대해 잠시 언급하면 다음과 같다. 한 나라의 사회복지비 지출규모는 그 나라의 대략적인 복지발달수준을 가늠케 해 준다. 우리나라의 사회복지비 지출규모는 1970년대 후반까지 GDP의 1.0% 수준에 지나지 않았으나 그 이후 지속적으로 증가하여 1980년대 평균 3.0%내외였던 것이, 1990년대 초반까지는 평균 5% 이상 수준에 이르렀다. 1997년 외환위기에 따른 실업자 및 빈곤층의 급증으로 인해 보다 견고한 사회안전망 확충의 필요성이 크게 대두되었다. DJ정부는 위기 직후 빈곤층 실업자에 대한 대규모의 한시적 생계보호를 시행하는 한편, 사회안전망의 사각지대해소를 위한 제도개선에 착수하였다.

) OECD 기준에 의한 사회복지비 산출결과도 1990년 GDP대비 4.52%에서 1998년 10.86%까지 2배 이상 증가하였으며, 특히 1997년말 이후 IMF 경제위기 속에서도 사회복지분야의 예산은 지속적으로 증가하였다. 그러나 현재 우리 나라의 사회복지비 지출수준은 OECD 회원국 중 복지후진국이라 불리는 미국(14.6%), 일본(15.05%)에 비해서도 낮은 수준이며, 스웨덴(31.47%), 덴마크(30.10%) 등은 우리의 3배 이상이다(고경환 외, 2002:135).

이에 따라 2000년 10월부터는 「국민기초생활보장제」가 전격적으로 시행되었다. 새로이 실시된 국민기초생활보장제도는 근로능력 및 연령 등에 관계없이 최저생계비에 미달하는 모든 가구에 대해 그 차액을 지원하는 소득 조사형 보충급여제도이다. 이와 함께 전 국민연금의 실시 및 고용보험의 전 사업장확대 등 사회보험제도의 재정비도 함께 추진되었다. 이러한 노력으로 지난 4,5년간 정부의 복지지출규모도 크게 확대되어 왔다. 국민기초생활보장제의 실시로 공적부조예산은 1997년-2001년 사이에 3배로 늘어났으며, 이외에도 고용보험, 건강보험 및 국민연금 등 사회보험의 확대과정에서 지출규모가 크게 확대되었다. 이에 따라 지난 5년간 정부복지지출은 연평균 30%에 달하는 빠른 증가를 보였다. 이는 부분적으로는 외환위기로 인한 사회적 불안증대에 대처한다는 불가피한 측면도 있으나, 또 한편으로는 우리나라의 복지지출수준이 선진국들에 비해 크게 열악하므로 이를 시급히 늘려야 한다는 인식도 함께 작용한 측면이 있다.

울산시도 사회복지예산이 광역시 승격이후 지속적으로 증가하여 왔음을 <표 6>을 통해 자세히 살펴볼 수 있다. 그러나 그 증가율은 매우 점진적으로 증가해왔음을 볼 수 있다. 또한 울산시의 사회복지 예산규모는 전체예산에 비해 낮은 수준임을 알 수 있다. <표 6>을 통해 연도별 울산시 전체예산 대비 복지부문 예산을 살펴보면, 사회복지일반에 대한 예산도 매년 증가추세를 보이고 있긴 하나 가장 큰 폭으로 증가추세를 보이고 있는 분야는 장애인, 노인, 여성 분야의 예산으로 장애인과 노인, 아동 분야는 1999년에 비해 2004년 현재에는 3배 이상의 증가추세를 보였고, 여성 분야의 경우 1999년에 비해 2000년에는 3배 이상 감소하는 현상을 보이다가 2001년 이후 지속적으로 증가추세를 보이고 있다. 그러나 보건 분야의 경우에는 2002년 9,406백만원에서 2003년에는 7,935백만원으로 감소하고 있음을 볼 수 있다. 그리고 2004년에는 8,250백만원으로 2003년에 비해서는 다소 증가하였으나 2002년과 비교해 보았을 때, 2004년의 보건 분야 예산은 여전히 부족한 실정이다. 이는 보건 분야에 비해 여성과 아동, 노인에 대한 복지 분야에 대한 울산시의 관심과 노력이 더 집중되고 있음을 엿볼 수 있다.

그러나 2004년도 사회보장비 항목별 예산대비에서 노인복지, 아동복지분야 예산이 전년대비 46.1% 상향되긴 하였으나 이는 울산광역시가 자체예산을 편성하여 사회복지정책에 많은 예산을 투여 했다기보다는 노인복지, 아동복지분야 등에 대한 중앙 정부 차원에서 실시되는 중점시책에 따라 각 자치단체별로 국고보조금의 예산지원이 이루어지고, 이에 따라 울산시 정부는 이 분야에 대한 중점사업을 추진함으로 인해 사회복지예산이 증가하는 것으로 보이는 것이다. 국가보조예산증액에 따른 사회복지부분의 예산증가이기 때문에 이 분야에 대한 울산시의 자발적 예산 증가로 보기는 어렵다.  그리고 아동복지 및 노인복지예산을 제외한 사회복지예산만을 비교해볼 때, 전년대비 17.4% 증가해, 인구증가·물가상승·자연증가 등의 요인과 전년도 전체예산증액증가율 16.0%와 분석해볼 때, 괄목할만한 사회복지예산증액이라고 보기 어렵다(울산참여연대, 2004:4-5). 또한 여전히 다른 자치단체와 비교해보았을 때 사회복지수준이 매우 낮다고 하겠다. 2002년을 기준으로 울산의 복지예산은 시민1인당 58,540원 정도인데 반해 서울은 95,150원, 부산 93,582원, 대구 107,473원, 인천, 75,527원, 대전 87,549원에 비하면 가장 낮은 수준이다(울산광역시 중장기발전계획, 489).

또한 사회복지전담공무원의 수를 통해서도 사회복지수준을 가늠해 볼 수 있는데 울산시 공무원의 현황을 살펴보면, <표 7>과 같다. 울산시가 광역시 승격 이후 2004년 현시점에 이르기까지 사회복지전담공무원의 수를 보면 큰 변화가 없음을 알 수 있다. 2002년 민선3기가 시작되면서 울산시정부조직개편이 이루어짐에 따라 보건복지국 산하에 여성정책과가 신설되고, 사회복지과 산하에 노인복지담당계가 신설되는 등의 행정조직상의 변화를 보이고 있으나 담당공무원의 수는 광역시 승격 이후부터 2002년 정부조직개편이 이루어지기 전까지와 비교해 보았을 때 사회복지과 1명 증원과 2002년 이전의 가정복지과 당시 15명에서 여성정책과로 바뀌면서 1명 증원되는 것 이외에는 별다른 변화를 보이지 않고 있다. 2002년을 기준 하여 볼 때 사회복지전담공무원 1인당 담당 수급자수는 242명에 달하고 있으며, 공무원 1인당 담당하는 생활보장 가구는 121가구를 담당하고 있는 실정이다. 전국 평균 97가구보다 훨씬 많은 숫자임을 알 수 있다(울산시 중장기발전계획, 492).

<표 6> 연도별 울산시 전체예산 대비 복지부문예산 비교현황

(단위 : %, 백만원)

구분	시청전체 예 산	사회복지분야 부문별 예산							전체 예산비율	복지예산전년 대비증가율
		소계	사회복지	장애인	노인	여성	아동	보건
1997년	296,925	13,115	7,980	1,259	3,125	210	98	443	4.4%	-
1998년	687,688	33,737	19,716	3,063	3,036	487	2,894	4,541	4.8%	157.2%
1999년	860,984	48,615	30,908	3,100	3,736	3,563	3,348	3,960	5.6%	44.1%
2000년	886,547	59,414	37,538	6,246	6,246	1,136	4,615	3,490	6.7%	22.2%
2001년	1,011,959	84,172	60,001	6,465	6,465	3,629	5,231	4,185	8.3%	41.6%
2002년	1,276,365	102,304	58,749	12,192	12,192	4,789	7,442	9,406	8.0%	21.5%
2003년	1,309,680	114,395	65,450	12,927	12,927	4,470	11,048	7,935	8.7%	11.8%
2004년	1,492,775	146,543	73,458	26,988	26,988	5,098	17,665	8,250	9.8%	27.9%

자료 : 울산광역시 내부자료, 2004.

<표 7> 울산시 사회복지전담공무원의 연도별 현황

연도	1997(광역시승격이전)	1997(광역시승격이후)	1998	1999	2000	2001	2002	2004
공무원수	26	60	60	60	60	60	62	63

자료 :보건복지부 보건복지통계연보와 울산광역시 내부 자료를 참고하여 구성하였음.

2) 울산시 사회복지시설공급을 중심으로 한 운영실태

(-사회복지관, 노인복지시설, 아동복지시설, 보육시설을 중심으로-)

지역간 사회복지공급현황을 통해 울산시의 사회복지수준을 살펴보면 다음과 같다.정부는 보건의료자원의 불균형을 해소하기 위해 여러 가지 보건정책들로 인해 의료자원공급의 양적·질적 팽창이 이루어져 왔다. 지역별 의료기관 공급을 살펴보면 병상수는 1997년에 비하여 2001년에 31.1% 증가하였다. 지역별 병상 수 및 의료기관 종사자수를 보면, 울산시는 17개의 광역시·도와 비교해 보았을 때 제주도 다음으로 최하위의 수준에 머물러 있음을 알 수 있다(최용환, 2003:397). 이뿐만 아니라 지역별 사회복지시설에 있어서도 울산이 최하위에 머물러 있음을 볼 수 있다. 구체적인 내용은 <표 9>를 통해 자세히 살펴볼 수 있다.

사회복지시설은 사회복지관, 노인복지시설, 장애인복지시설, 아동복지시설, 보육시설 등으로 나누어 볼 수 있는데, 보육시설을 제외한 사회복지시설 모두 17개의 광역시·도와의 비교에서 최하위의 수준이며, 보육시설 또한 제주도 다음의 하위수준이다. 울산시의 기초자치단체별로 복지시설에 따른 공급 현황를 살펴보면 <표 8>과 같으며, 이에 대한 구체적인 설명을 덧붙이면 다음과 같다.

<표 8> 울산시 기초자치단체별 복지시설의 공급 현황

구분	사회복지관	노인복지시설	장애인시설	아동복지
남구	1	0	4	1
중구	1	1	2	0
동구	1	0	2	0
북구	1	0	4	0
울주군	3	4	4	0

자료 : 울산시 시정백서 1999-2004년의 자료를 참고하여 구성하였음.

사회복지관의 경우에는 2001년 이후 북구 종합사회복지관, 울주군 남부 종합사회복지관, 울주군 서부 종합사회복지관, 울주군 천상 종합사회복지관이 건립되어 2004년 현재 7개의 사회복지관이 건립·운영되고 있으며, 2005년에 동구 종합사회복지관을 신축할 예정에 있다. 2004년 현시점에서 7개소라 하더라도 2001년의 17개의 광역시·도와 비교해보아도 제주도에 앞설 뿐이다.

울산의 노인복지시설은 1977년에 개원한 울산양로원을 비롯하여 시립노인요양원, 울산노인의 집 등 3개소가 2002년까지 운영되었으나 그 이후 2003년 12월에 사랑의 집이 개원하였으며, 2004년 4월에 연화요양원까지 합하면 2004년 현재 5개소의 노인복지시설이 운영 중에 있다. 또한 울산시는 2004년도에 전문요양시설과 실비요양시설 등 10여 개소를 확충할 계획을 세우고 있다(시정백서, 2004). 이외에도 기초생활보장확대와 노인의 취업대책활성화, 시니어계층의 자활후견 복지대책, 노인복지시설 및 재가 노인복지서비스 확충, 치매노인 복지서비스 강화 등의 대책을 마련하고 있다.

) 1990년부터 도입된 노인승차권 지급제도는 65세 이상의 전 노인들에게 매월 12매의 버스승차권을 지급해오다 1996년부터 현금지급제도로 전환하였으며 1999년부터 1인당 분기별로 1만9,800원씩 개인별 계좌를 통하여 지급하였으며, 2003년 9월 시내버스요금인상으로 분기별 2만5200원을 지급하고 있다. 또한 전국민연금이 실시되어도 연령상의 이유로 국민연금의 혜택을 받지 못하는 65세이상의 생활보호대상자(한시적생계보호대상자 포함, 다만 재산이 400만 이상인 경우는 제외) 도시근로자 가구 저소득 노인 4십만3천원이하인 노인에게 1998년 7월부터 생활보호대상자 80세 이상 월5만원, 65-79세 월4만원을 지급하고 있으며 일반저소득 노인층 전액지급자 1인당 월20만원, 감액지급자 월15천원을 지급하였으나 2004년 현시점에서는 65세이상의 생활보호대상자와 소득기준 월 54만3천원 이하와 재산기준 가구당 6,650만원(대도시 기준)이하인 일반저소득 노인에게 지급하는 것으로 생활보장대상자는 80세이상 월 5만원, 65-79세 얼 4만5천원을 지원하며, 1933년 7월1일 이전 출생한 일반저소득 노인에게는 무배우자는 1인당 월 3만5천원, 부부동시수급자는 월 30,630원을 지급하고 있다(시정백서, 2000, 2004).

) 시니어계층이란 65세이상의 노인과 50세 이상의 퇴직자를 말하는데, 시니어계층의 자활후견 복지대책이란 동 계층의 사회적 경험을 활용하고 일거리에 대한 욕구충족과 경제활동을 지원  하여 활기찬 노년생활을 할 수 있도록 하는 복지대책을 말한다. 시에서 중심이 되어 Community Senior Club(이하 CSC)을 구성하여 자활후견기관으로 선정하여 운영하는데 여기에는 저소득층노인 뿐만 아니라 일반노인들도 참여하는데 노인복지회관, 종교단체, 직능단체 퇴직자 등과 같은 3가지 그룹에서 운영주체를 구성하여 운영하고 있다(울산시 중장기발전계획에 관한 내부자료).

장애인복지시설의 경우에는 장애인 생활시설과 이용시설, 직업재활시설을 포함하여 살펴보면, 장애인생활시설의 경우에는 1980년에 설립된 청각□언어 장애인 재활시설인 메아리 동산과 1988년에 개원한 정신지체 중증요양시설인 태연재활원, 2001년에 개원한 정신지체장애인 재활시설인 혜진원 등 3개소가 있다. 장애인 이용시설로는 중구 성안동에 사회복지법인 천주교부산교구 사회복지회가 위탁 운영하는 장애인종합복지관과 남구 달동에 사단법인 울산광역시 시각장애인 복지연합회가 운영하는 시각장애인복지관 등 2개소가 있다. 그리고 장애인이 자신의 능력과 적성에 맞는 직업재활을 통하여 인간다운 생활을 할 수 있도록 취업기회를 제공하고 직업을 통한 장애인의 자활자립을 도모하기 위하여 장애인직업재활시설을 11개소 운영 중에 있다. 기초자치단체별로 보면 중구 1개소, 남구 3개소, 동구 2개소, 북구 2개소, 울주군 3개소 등이다.

아동복지시설의 경우 울산은 단 1개소로서  2004년 현시점에서도 여전히 울산양육원만이 존재한다. 보육시설에 있어서도 아동복지시설과 비슷하게 타 도시와의 비교를 통해 볼 때 최하위수준이다. 보육시설은 여성의 사회적 진출의 증가와 평생지장화의 추세에 따라 여성의 사회참여확대현상은 앞으로도 지속될 전망에서 본다면 보육시설의 확충과 내실 있는 운영은 매우 중대한 문제이다. 여성의 사회진출로 인해 출산과 육아에 따른 책임과 부담이 늘어나면서 출산율이 급격하게 저하되고 있다. 여성의 사회참여를 보장하면서 출산율 저하현상을 막기 위해서는 일-가정의 양립체계가 보장되는 사회 및 국가적 차원의 보육정책이 시급한 당면과제가 아닐 수 없다.

울산시의 경우 1997년 314개소, 1999년 370개소, 2001년 411개소, 2002년 469개소, 2003년 528개소로서 꾸준히 증가하고 있음을 알 수 있다. 2004년 현재 울산시는  보육시설의 운영내실화를 위하여 보육시설 528개소(공립보육시설 19개소, 민간보육시설369개소, 직장보육시설 6개소, 가정보육시설 134개소)에 106억 600만원을 지원하였으며, 영아전담보육시설 및 장애아 전담보육시설 7개소에 인건비 90%를 지원하여 보육교사 처우개선의 기반을 마련하였다. 그리고 저소득층 보육료 지원을 확대하였다. 경제적 위기로 인한 실직과 저소득층 가정의 증가로 정부지원 보육료 지원대상 아동 2,923명에게 28억 7,100원의 예산을 지원하여 보육시설에서 건전하게 양육될 수 있도록 하였다. 특히 면 지역에 거주하는 만 5세 일반아동 138명에 대하여 1억9,800만원의 예산을 지원하여 취학 전 1년간 무상보육의 혜택을 받을 수 있도록 하였다. 또한 시범보육센터를 운영하고 있다. 영유아의 보육에 대한 제반 정보제공과 상담을 통하여 보육시설을 이용하고자 하는 일반주민의 편의를 도모하고, 관내 528개소 보육시설에 대해 각종 서비스를 제공하여 보육의 질 향상을 위한 지원체계를 구축하였다(시정백서, 2004).

이상에서 울산시 사회복지시설공급을 중심으로 한 운영실태를 사회복지관, 노인복지시설, 아동복지시설, 보육시설을 중심으로 살펴보았다. 그러나 2004년 현시점에서도 여전히 모든 분야의 사회복지시설의 공급실태는 주민들의 수요에 적절히 부응하지 못하고 있음을 알 수 있었다. 이러한 내용은 <표 9>를 통해 증명된다고 하겠다. 이 표에서는 1997-2001년 사이의 지역별 사회복지시설 증가율을 자세히 보여주고 있는데 <표 8>에서 제시한 내용과 비교해보면 울산시는 2001년에 비하면 2004년 현시점에 와서 사회복지관 2개소 증가, 노인복지시설 4개소 증가, 장애인복지시설 8개소 증가 , 보육시설 117개소 증가 등의 발전을 보이고 있어 울산시 정부의 사회복지시설공급의 노력의 흔적을 볼 수 있다. 그러나 2001까지의 분석 자료인 <표 9>에서의 타 자치단체와 2004년 현시점에서의 울산시의 사회복지시설을 비교해 보았을 때라도 울산시는 여전히 제주도 다음으로의 최하위수준을 벗어나지 못하고 있다. 그리고 <표 8>을 통해 알 수 있는 문제점으로 또 하나는 노인복지시설의 경우 모두 5개소 중 4개소가 북구에 집중되어있는 것을 볼 때 도심보다는 변두리 지역에 주로 위치하고 있음을 알 수 있다.

<표 9> 지역별 사회복지시설 공급현황

구분	사회복지관			노인복지시설			장애인복지시설			아동복지시설			보육시설
	1997	2001	증가율 (97-01)	1997	2001	증가율 (97-01)	1997	2001	증가율 (97-01)	1997	2001	증가율 (97-01)	1997	2001	증가율 (97-01)
전국	329	350	6.4	173	288	66.5	254	290	14.2	274	275	0.4	15,375	20,097	30.7
서울	92	92	0.0	16	25	56.3	53	79	49.1	47	47	0.0	3,531	4,116	16.6
부산	45	46	2.2	8	16	100.0	21	17	-19.0	24	23	-4.2	1,066	1,255	17.7
대구	23	26	13.0	11	13	18.2	14	8	-42.9	22	22	0.0	733	926	26.3
인천	12	13	8.3	7	12	71.4	10	11	10.0	9	8	-11.1	865	989	14.3
광주	17	19	11.8	7	9	28.6	13	12	-7.7	10	10	0.0	514	688	33.9
대전	16	17	6.3	4	8	100.0	13	9	-30.8	15	15	0.0	545	683	25.3
울산	3	3	0.0	1	3	200.0	2	8	400.0	1	1	0.0	314	411	30.9
경기	34	36	5.9	27	52	92.6	31	34	9.7	27	28	3.7	3,578	4,835	35.1
강원	11	12	9.1	8	14	75.0	7	25	257.1	10	10	0.0	475	617	29.9
충북	8	10	25.0	9	12	33.3	16	16	0.0	8	9	12.5	516	656	27.1
충남	10	12	20.0	14	22	57.1	13	12	-7.7	15	16	6.7	520	823	58.3
전북	14	14	0.0	18	24	33.3	11	12	9.1	19	18	-5.3	470	878	86.8
전남	12	14	16.7	12	18	50.0	17	14	-17.6	22	23	4.5	409	639	56.2
경북	14	15	7.1	15	30	100.0	17	17	0.0	15	14	-6.7	608	950	56.3
경남	15	18	20.0	10	21	110.0	12	8	-33.3	25	24	-4.0	941	1,355	44.0
제주	3	3	0.0	6	9	50.0	4	8	100.0	5	5	0.0	231	316	36.8

자료 : 보건복지부, 보건복지통계연보, 각년도; 최용환, 2003:397.

2. 울산시 사회복지행정 운영실태의 문제점

이상의 내용을 근거로 하여볼 때 한국은 다른 선진국들에 비해 질적인 변화에 덜 민감했으며 한국 내에서 울산은 다른 광역시·도 자치단체들에 비해 사회복지에 대한 행정대응력이 매우 미흡했음을 알 수 있었다. 사회복지행정운영실태분석으로 통해 밝혀낸 문제점을 구체적으로 제시하면 다음과 같다.

먼저, 사회복지행정조직은 사회적, 경제적, 정치적 환경변화에 민감하면서도 신속하게 반응하지 못했음을 지적하고자 한다. 사회복지행정수요에 신속하게 대처하기 위해서는 가장 기본적인 것이 담당행정체제의 정비 상황여부일 것이다. 그러나 울산시의 경우 사회복지행정조직의 시대별 변천과정을 통해서도 살펴보았듯이 90년대 후반에 접어들어서야 사회복지행정만을 전담하는 부서가 마련되었고, 사회복지에 대한 행정수요는 여성, 아동, 노인, 장애인 등의 분야별 행정서비스가 요구되고 있음에도 불구하고 사회복지 전담공무원의 수에는 큰 변화가 없음을 알 수 있다.

또한 환경변화에 사회복지행정조직이 그다지 민감하게 반응하지 못했음은 최근에 들어 사회복지비지출이 증가하게 된 구체적인 이유에서도 잘 나타난다.  전반적으로 우리나라는 경제성장률의 증가로 인한 국가의 부담능력 향상이 사회복지지출수준을 향상시키지 못하였다고 하겠다. 대부분의 연구들에서 사회복지지출변화의 결정요인을 정치적, 사회적, 경제적 환경요인 등을 들고 있으나 복지부의 안이한 태도와 정치인들의 복지의식 부족 등으로 실제로는 이러한 환경요인들이 복지비지출을 증가시키는데 유의미한 영향요인으로 작용하지 못했다는 것이다.

그러나 노인인구비율의 증가와 노조조직률의 변화 등은 사회복지비지출증가에 중대한 영향을 미치고 있음을 알 수 있다. 그 예로 우리나라는 1990년대 중반까지 실업률 2.0%대라는 완전고용상태를 유지해오다가 1997년 말 IMF로 인한 대량실업으로 6,8%까지 올라갔다. 심각한 실업의 문제를 경험하지 못한 우리나라로서는 실업급여를 포함한 고용보험제도도 다른 사회보험에 비해 가장 늦은 최근에서야(1995년도) 도입했다. 그 동안의 낮은 실업률이 오히려 사회복지적 대응을 지연시켰을지도 모른다. 실업률이 가장 높았던 1998년도에 우리나라의 복지비 지출이 10.86%로 전년도에 비해 4.4%가 증가하였는데 이는 실업에 대한 정부의 즉각적인 대응으로 볼 수 있다. 향후 적극적 노동시장정책으로서의 고용보험제도 시행 및 실업에 대한 안전망 장치가 강화되는 한 사회복지비 지출도 지속적으로 증가될 것으로 전망된다. 노인인구비율의 지속적 증가 및 노령연금급여가 본격적으로 시작되는 시기이후부터 복지지출은 보다 더 증가하게 될 것이다(김미혜·정진경, 2003:16-17). 울산시 또한 사회복지비 지출이 급증하기 시작한 시점을 보면 1998년으로 전년도대비 증가율이 157.2%로 증가하였다. 그리고 이때부터 울산시는 노인경로연금을 지급하기도 하였다.

그러나 앞으로는 사회복지행정조직이 사회적·경제적 환경변화에 민감하게 반응하여 나가지 못한다면 더 이상 신뢰받고 능력 있는 정부로 인식되지 못할 것이다. 그만큼 질적인 측면에서의 행정수요에 대한 지역주민들의 기대와 요구는 커져만 감과 동시에 하나의 문제가 다른 영역으로까지 문제가 확산되는 것을 볼 때 심각하게 생각하지 않을 수 없다. 단적인 예로 여성의 사회활동참여를 보장하기 위한 정부의 노력요구는 비단 여성만의 문제가 아니다. 여성의 역할부담을 사회화하지 못함으로 인해 출산율의 저하, 아동양육, 노인보호 등에 있어서의 가족기능의 역할이 제대로 이루어지지 못하는 것이고 이러한 문제는 서로 얽혀 있다고 보아야 할 것이다.

두 번째로는 울산광역시의 사회복지예산에 대한 것이다. 시 전체예산 대비 사회복지예산이 날로 증가하고 있는 것은 사실이나 울산시 자체예산편성을 통한 지역자체사업의 실시와 예산확보의 노력은 미흡하다고 하겠다. <표 10> 2004년 사업별 사회복지 예산현황을 살펴보면, 울산광역시 자체의 자발적인 복지사업 및 지역 특화된 복지사업의 실시 및 예산비중이 적은 것을 알 수 있다. 보조사업의 전체예산대비 78.9%와 자체사업예산의 전체예산대비 13.5%를 비교해볼 때 울산시의 사회복지정책 및 사회복지예산은 지자체의 특성을 살린 지방자체 사회복지정책이라기보다는 중앙정부 차원에서 실시되는 복지정책의 일환으로 이루어지고 있음을 알 수 있다. 따라서 울산시의 지역적 특성에 부합하는 사회복지예산정책수립이 필요하다고 하겠다.

<표 10> 2004년 사업별 사회복지예산현황

구분		사회복지		노인복지		저소득주민보호		부녀복지		청소년복지		아동복지
		예산액	비율	예산액	비율	예산액	비율	예산액	비율	예산액	비율	예산액	비율
계		31,292	100	26,370	100	14,787	100	4,875	100	2,071	100	17,381	100
경상예산		709	2.3	97	0.4	21	0.1	168	3.4	44	2.1	98	0.6
사업예산		30,583	97.7	26,273	99.6	14,766	99.9	4,707	96.6	2,027	97.9	17,283	99.4
	보조사업	29,422	94.0	22,184	84.1	12,162	82.3	881	18.1	1,591	76.8	15,464	89.0
	자체사업	1,161	3.7	4,089	15.5	2,604	17.6	3,826	78.5	436	21.1	1,819	10.4

주: 자치단체 부담금으로 예비비로 편성된 의료보호예산제외.

자료 : 울산참여연대(2004), p. 5 참고.

세 번째로 사회복지관, 노인복지시설, 아동복지시설 등의 사회복지시설의 운영상에 제기되는 문제점을 제시하고자 한다. 우리나라는 1980년대 이후 많은 사회복지시설이 설립되었다. 그러나 사회복지시설의 양적 성장에 비해 질적 수준은 크게 미흡한 수준이다. 그러나 울산은 질적 수준만이 문제가 아니라 양적 성장에 있어서도 많이 부족한 실정이다. 이러한 현실을 개선하기 위해 울산시 또한 매년 사회복지시설을 증대할 계획을 세우고 있다. 그러나 여기서 지적하고자 하는 것은 사회복지시설의 질적인 측면에서 제기되는 문제점이다. 사회복지생활시설은 수용시설의 상태를 크게 벗어나지 못하고 있고, 이용시설도 복지대상자들의 요구에 부합되는 서비스를 제공하기에는 전문성이 매우 미흡한 실정이다. 사회복지시설의 열악한 노동환경, 비전문적 시설운영, 재정의 취약성 등은 사회복지종사자들로 하여금 사회복지실천업무 수행에 회의를 느끼게 하고 실천현장을 떠나도록 종용하고 있으며, 사회복지서비스 수준을 전체적으로 저하시키는 요인이 되고 있다. 울산시에 있어서도 이러한 현상은 그대로 나타나고 있다. 운영실태분석에서도 언급했듯이 2002년을 기준하여 볼 때 사회복지전담공무원 1인당 담당 수급자수는 242명에 달하고 있으며, 공무원 1인당 담당하는 생활보장 가구는 121가구를 담당하고 있는 실정이다. 전국 평균 97가구보다 훨씬 많은 숫자임을 알 수 있다. 사회복지종사자들의 임금은 다른 휴먼서비스를 제공하는 전문 인력에 비해 대단히 열악하며, 열악한 처우와 취약한 복리후생 제도는 우수한 인력의 유입을 어렵게 하고 있다. 또한 복지 종사자의 능력개발에 필요한 예산이 부족하여 체계적이고 다양한 교육훈련을 시행하지 못하고 있는 점과 재정의 취약성 또한 심각한 문제점으로 지적된다.

) 사회복지시설 종사자의 보수수준의 열악성을 파악하기 위해 2003년 현재 사회복지시설 이용시설 및 생활시설 종사자의 보수를 유사하게 대인서비스를 제공하고 있는 간호사, 교사 등과 비교해 보면, 먼저 본봉의 비교에서 대졸 1호봉의 경우 간호사의 경우는 868,880원이고, 교사의 경우는 819,200원인 반면, 사회복지관의 사회복지사의 경우는 639,000원이며, 생활시설 생활복지사의 경우는 656,000원이다. 즉 사회복지관 사회복지사의 초임본봉은 간호사의 73.5%이고, 교사의 78.0% 수준이며, 생활시설 생활복지사의 초임연봉은 간호사의 75.55이고, 교사의 80.1% 수준이다(채구묵, 2003:83).

) 사회복지사의 경우 가족수당, 자녀학비보조수당 등 복지후생과 관련된 수당은 물론 시간외 수당, 휴일 근무수당 등 노동법에 규정되어 있는 수당도 제대로 받고 있지 못한 실정이다. 본봉과 수당을 합한 연봉을 대졸 1호봉 기준으로 비교해보면 사회복지사의 경우 수당의 종류가 적어 간호사나 교사와 더 큰 차이가 남을 알 수 있다. 즉 사회복지사의 연봉은 간호사 연봉의 62.1%, 교사 연봉의 57.8%, 상용근로자 100인 이상 사업체 근로자 평균연봉의 68.0%수준이다(채구묵, 2003:83). 또한 사회복지사들은 고유의 업무보다는 운전, 시설보수 등 잡무부담이 가중하다. 1997년 한국사회복지관협회 내부 자료에 의하면 사회복지사들이 전문 프로그램에 대한 투여 시간은 총 업무시간의 65.6%수준이다. 이는 사회복지사들이 비전문적인 업무에 거의 1/3을 소요하고 있다는 의미로 잡무부담이 과중하다는 사실을 잘 나타내 주고 있다(채구묵, 2003:89).

) 사회복지관의 경우 운영비 지원기준이 되는 연간소요경비 산출이 낮게 책정되어 있어 재정의 취약성이 심각한 실정이다. 한국사회복지관협회 조사에 의하면 사회복지관 연 평균수입은 2억 6,095만 8천원인데 이중 42.1%가 정부보조금(국고보조+지방비 보조+ 특별지방비 보조)이고, 35.7%가 실비이용료수입이며, 18.8%가 법인부담금 및 후원금이다. 따라서 사회복지관 연간예산 중 정부보조금 비율은 명목상으로는 80%라고 하나 실질적으로는 40% 정도밖에 되지 않아 정부지원비로는 인건비만 간신히 충당하고 있는 실정이다. 생활시설의 경우도 1인당 소요경비가 낮게 책정되어 있어 현재의 정부지원만으로는 정상적인 생계유지가 어려운 실정이다. 2003년을 기준으로 보았을 때 생활인 1인당 1개월 생활보호비가 노인복지시설의 경우 100,750원, 아동복지시설의 경우 101,948원, 장애인복지시설의 경우 101,815원으로 책정되어 있어 생활인들이 최저생활을 하기에도 부족한 실정이다(채수훈, 2003:207).

네 번째로는 울산시에서 실시하고 있는 부문별 복지서비스의 내실화를 위해서 제기되는 몇 가지 문제점을 지적하고자 한다. 노인복지서비스와 보육서비스를 중심으로 몇 가지 문제점을 언급하면 다음과 같다. 2001년까지만 하더라도 울산시도 노인인구가 늘어나기 시작하여 노령화 사회에 진입하였음에도 불구하고 노인복지를 전담하는 조직이 없었는데 2002년 민선3기에 접어들면서 노인복지에 있어 □계□단위의 조직이긴 하지만 노인복지담당부서로 노인복지담당계가 신설되었다. 2004년 현재로서는 타 도시에 비해 울산이 노인인구 비율이 낮은 것은 사실이나 노인인구 증가추세는 매우 빠르게 진행되고 있음을 볼 때 이에 대한 대비책이 시급하다고 하겠다. 그러나 노인복지시설뿐만 아니라 유질환자 보호시설이 절대적으로 부족하며, 노인성 질환자 재활·요양기능을 위한 노인복지시설의 확충 및 생활능력이 없는 저소득 노인에 대한 공적 기능의 강화도 필요하다. 울산시의 경우 노인정책은 중앙정부의 정해진 국고보조 사업 외에는 특별한 사업이 없어서 노인복지에 관한 의지가 부족한 편이라고 하겠다(울산시 중장기발전계획, 536). 보육시설에 있어서의 문제점으로는 보육시설은 민간에 의해서 운영되는 시설이 대다수로서 정부지원을 받는 국공립과 법인 보육시설의 보육비율이 절대적으로 부족한 실정이다. 정부지원시설에의 확충과 민간시설에서 운영되는 보육시설에의 평가를 통한 보육환경에의 개선을 위한 노력과 정부의 지원확대가 요구된다고 하겠다. 무엇보다 문제점으로 지적하고 싶은 것은 특수보육시설이 2002년 기준으로 보았을 때 65개소가 있는데 많이 부족하다는 것과  24시간 운영하는 보육시설이 매우 부족하다는 것이다.

Ⅳ. 사회복지행정실태분석을 통한 지방정부의 과제

행정서비스의 수혜대상자가 주민임을 인식한다면 과거 공급자(정부) 중심의 사회복지서비스 제공으로 인한 문제점을 개선하기 위한 노력이 선행되어야 한다. 그러기 위해선 서비스제공과정에서 시민참여의 범위를 확대시켜 정부정책을 채택함에 있어 정부의 행정이념이 곧 실제 주민들이 요구하고 선호하는 것일 수 있도록 하는 것이다. 무엇보다 21세기의 지역주민들은 사회복지서비스의 질적인 측면에서의 서비스 수준의 강화를 요구한다고 하겠다. 이에 대한  실현가능성을 보다 확고히 할 수 있도록 하는 것은 바로 기술적 환경에서 찾아볼 수 있다. 정보화 사회로의 발전에 따라 사회복지업무 수행과정에서 정보통신기술을 충분히 활용하는 것이다. 행정수요를 파악함에 있어서 짧은 시간에 다양한 계층의 목소리를 들을 수 있으며, 사회복지서비스의 확충과제에 접근함에 있어서도 사회 네트워크의 구축을 기초로 사회서비스가 개별서비스로 전환될 수 있도록 하는 것이다. 예를 들면 긴급 연락이 가능한 네트워크 화된 고도의 시스템과 재택진단 시스템을 구축하여 고령자와 신체장애자가 언제라도 이러한 시스템에 접근가능하도록 하고 동시에 전자간호 서비스를 제공함으로써 안락한 생활을 하도록 할 수 있다(강신택·김광웅 편, 1993: 68). 이처럼 정보통신기술을 사회복지부문에 잘 활용한다면 많은 인건비 절감효과와 함께 서비스의 질을 향상시키는 효과를 기대해 볼 수 있을 것이다. 또한 사회·복지서비스의 확충을 도모하기 위해서는 현재의 취약한 복지재정지출을 일정한 한도 내에서 추가적으로 확대하여 나가야 한다. 이를 위한 방안으로 정부를 중심으로 한 기업, 개인(사회단체)간의 유기적 역할분담과 협동노력이 중요하다. 민간부문에 있어서는 상업적 복지사업체제의 구축과 시민단체의 복지활동의 확대 등을 들 수 있다(강신택·김광웅, 1993:61).

그리고  삶의 질 중심의 행정환경변화에 가장 민감하게 반응하고 새롭게 발생하는 행정수요에 대응해 나가야하는 사회복지행정조직의 발전과제를 중심으로 구체적인 논의를 하면 다음과 같다. 21세기에 접어들면서 행정업무가 가장 급증하고 있는 분야가 사회복지분야이다. 그러나 여전히 사회복지담당 공무원의 업무과다로 인해 효율적인 행정운영의 어려움을 호소하고 있는 실정이다. 이러한 이유와 함께 사회복지담당공무원의 사기저하를 초래하고 있는 또 한 가지 이유로는 업무량을 고려하지 않고 사회복지전담공무원의 정원이 일괄 배정돼 있음으로 인해 일부 기초자치단체의 경우 승진적체가 심각하다. 따라서 사회복지공무원의 직제 조정의 필요성이 제기된다. 울산지역 기초자치단체의 사회복지전담공무원 정원과 국민기초생활수급자간 비율이 불균형을 이루어 과도한 업무에 시달리는 일부 구청 공무원들의 승진이 적체, 업무 효율성을 떨어뜨리고 있다. 2003년 6월말 현재 울산지역 전체의 국민기초생활수급자는 1만6천193명이며, 이중 중구가 5천977명(37%)으로 가장 많고 남구 4천50명(25%), 울주군 2천684명(17%), 동구 1천97명(12%), 북구 1천525명(9%) 등의 순 이다. 하지만 이들 기초생활수급자를 관리하는 사회복지전담공무원의 정원은 업무량과 상관없이 일괄 배정돼있다. 이에 따라 기초생활수급자가 가장 많은 중구청 공무원들의 승진이 다른 구·군에 비해 상대적으로 적체되는 현상이 발생하고 있다. 지난 1987년 중구청에 임용된 8급 공무원보다 7년이나 늦은 북구청공무원이 7급으로 승진하는가 하면 2001년 임용된 울주군 9급 공무원이 8급으로 승진한데 반해 2000년 임용된 중구청 공무원은 아직도 9급에 머물러 있는 등 사회복지공무원의 직급조정이 시급하다. 그리고 울산에서 가장 많은 기초생활수급자를 관리하는 중구청의 경우 2004년에 신규 임용이 한 명도 없었던 반면 남구 2명, 동구 1명, 북구 3명, 울주군 3명과 대조를 이루고 있다. 사회복지업무는 사회적 약자에게 직접적인 원조와 구호를 하는 중요한 업무인 만큼 담당공무원 등의 사기 진작과 효율적인 업무수행을 위한 적정한 인력확충이 필요하다고 하겠다(경상일보, 2004.10.20).

마지막으로 사회복지시설의 운영실태에서 나타나는 문제점의 개선을 위한 노력이 울산시의 또 하나의 과제로 제기된다. □삶의 질□을 추구하는 욕구의 변화 및 여가시간의 확대에 따라 사회·복지서비스의 확대가 불가피하게 요구된다. 특히 노령인구의 증대에 따라 노인복지대책의 마련, 여성의 경제·사회활동의 증대에 따른 출산과 육아에 관련된 제도 및 여건의 정비가 중요하게 부각된다. 따라서 노령화 사회로의 진입과 여성의 사회참여확대현상에 대한 대책마련의 요구는 울산시 뿐만 아니라 전국 자치단체들이 안고 있는 중대한 과제라 할 것이다. 따라서 울산시는 노인후생업무를 담당할 전담기구가 없다가 2002년에 노인복지담당계가 신설되었고, 여성정책과 또한 신설되었다. 전담 부서가 마련된 만큼 이들 부서의 역할증대가 요구되어진다. 가장 먼저 각 담당 부서는 앞서 문제점으로 지적된 사안의 해결을 위한 노력에 최선을 다해야 할 것이다.

울산지역의 2003년 연말 노인인구는 5만547명, 치매 유병률 8.3%를 감안하면 울산의 만성질환 등 치매인구는 4천200여명으로 추산되고 있다. 이중 보건복지부에서 시설입소대상으로 분류되는 노인의 수는 65세 이상 노인인구수의 2%인 1천10명으로 추정되고 있다. 이들 노인에게 양질의 복지서비스를 제공할 수 있는 노인복지서비스 인프라 구축을 위한 노력과 함께 의학기술발달에 따른 노인들의 신체적 건강정도가 강화되면서 노인들의 취업욕구 또한 커지고 있다. 높아져 가는 고령자 자활욕구와 수요에 비해 실질적인 취업은 그리 쉽지 않은 게 현실이다. 울산지역 노인들의 취업에 대한 욕구를 충족시키기 위해서는 고령자 인재은행 운영 등 노인취업활성화를 위한 대책마련 또한 필요하다(경상일보, 2004. 10. 19: 10.12). 또한 여성의 사회참여가 확대되어가는 추세에서 일-가정 양립체계를 유지해나갈 수 있는 실질적인 보육시설의 공급·확충이 필요하다. 장애아 전담 보육시설, 장애아 통합보육시설, 야간보육시설, 방과후 보육시설,  24시간 운영하는 보육시설의 확충 등이 시급한 과제라 할 것이다.

마지막으로 사회복지시설이 복지대상들의 요구와 문제해결에 도움이 되는 전문적인 서비스를 제공한 시설로 탈바꿈하기 위해서는 근본적인 개혁이 이루어져야 한다. 이러한 개혁을 위한 구체적인 대안으로, 시설 종사자의 근로조건 개선을 위해 기본급여의 대폭적인 인상 및 공무원에게 적용되는 모든 수당에 대한 수급권 인정, 종사자의 법정정원 확대 등이 필요하며, 재정확보를 위해 이용시설의 경우 운영비 전액 정부보조 및 운영비 지원기준 인상, 생활시설의 경우 생활인 1인당 소요경비 상향조정 등을 위한 정부의 노력이 필요하다(채구묵, 2003:101).

Ⅴ. 결  론

21세기 행정환경변화의 관점은 양적 성장이 아닌 질적 성장의 □삶의 질□을 중요시하는 방향으로 나아가고 있다. 지난 40여 년 동안 능률성과 효과성에 주된 관심을 둔 단기간의 일사불란한 업무추진의 경제개발만을 우선시 하던 시대는 지나가고, 경제와 사회의 균형된 발전이 강조되는 시대에 직면해 있는 것이다. 이러한 행정환경변화는 사회복지분야의 행정수요를 증대시켰고, 국가와 지방정부 모두가 이를 우선 정책화하도록 요구하고 있다. 이러한 흐름에 발맞추어 작지만 효율적이고 강력한 정부체제를 유지해 나가기 위해서는 현행 행정조직의 구도 내에서 담당공무원의 적극적인 역할이 요구된다. 또한 노무현 정부에서 표방하는 참여정부의 사회복지정책은 참여복지와 삶의 질 향상이다. 참여복지는 사회복지 공급주체로서 국가의 역할을 강조하기보다는 사회복지에서 시장, 가족, 지역사회, 자원조직 등 다양한 공급주체들의 참여를 통해 공급주체를 다양화할 것을 주장하고 있다(신동면, 2003:19). 이는 공동협력체계 즉 민간파트너십 관계 형성을 통해 효율적으로 사회복지 행정수요에 대응해 나가야 함을 주장하고 잇는 것으로 볼 수 있다. 이러한 국가-사회 네트워크 연대가 잘 이루어진다면 사회복지 부문별 요구되는 지역주민들의 수요에 부응해 나가는데 있어 훨씬 효과적일 것이라 본다.

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김도희(金度希): 부산대학교 대학원에서 행정학 박사학위(2001)를 취득하고, 현재 울산대학교 행정학과에 재직 중이다. 주요 관심분야는 사회복지행정, 도시행정, 갈등관리, 여성행정 등이다. 주요 논문으로는 □지방정부와 주민간 입지갈등의 갈등유발요인에 관한 연구□(2001), □쓰레기처리시설 입지갈등의 추진단계별 갈등유발요인에 관한 연구□(2002), □삶의 질 중심의 행정환경변화와 행정조직의 변천□(2002), □지역경제환경변화와 지속가능한 도시발전전략-지역산업육성방안을 중심으로-□(2003), □고령화 사회에 대비한 지방정부의 역할-실버타운조성을 중심으로-□(2003), □지방정부 경영화 전략에 관한 연구□(2003), □NIMBY와  PIMFY시설입지정책의 갈등구조 비교분석-□북구 화장장유치사업과 □경부고속전철 울산역 유치사업□사례를 중심으로□(2004), □지방화시대 여성정치참여의 발전방향-울산시를 중심으로-□(2004) 등이 있다. 현재 울산선거관리위원회 위원, 한국여성유권자연맹 울산지부 자문위원, 기획예산처 홈페이지 모니터 위원 등을 맡고 있다.

<E-mail: dhkim5090@mail.ulsan.ac.kr/논문접수일: 2004.12.23/심사완료일: 2005.2.17>