입지갈등 해결전략으로써의 환경기초시설 빅딜 사례연구

□지방정부연구□ 제8권 제4호(2004 겨울) : 51~71

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A Case Study on a Big Deal of Environmental Facilities as a Strategy to Solve the Siting Conflicts

윤 영 채(충남대학교 행정학과)

본 연구는 환경기초시설의 빅딜을 입지갈등의 해결전략으로 제시하고 있다. 본 연구에서 다루는 사례는 서울시 구로구의 일방적인 쓰레기소각장의 입지선정으로부터 출발하여 인접지역 광명시 주민들의 집단반발과 구로구와 광명시간 갈등으로 비화되어, 결국에는 양 자치단체 간 환경기초시설의 빅딜(□구로구의 생활쓰레기는 광명시의 자원회수시설에서 처리하고, 광명시의 생활하수는 서울시 가양하수종말처리장에서 상호교환처리□)로 마무리된 경우이다. 자치단체간 빅딜이라는 상생의 행정으로 주민들의 집단민원과 그로인한 자치단체 간 갈등을 일거에 해결하고, 나아가 시설의 중복투자를 방지함으로써 예산을 절감하고 시설의 효율성을 증대시킨 지방자치시대에 귀감이 될 만한 모범사례이다. 본 연구에서는 빅딜이 추진되어 성사되기까지 전 과정에서 나타나는 참여자들의 역할, 이해관계, 쟁점 및 조정 등에 대한 분석을 토대로, 환경기초시설의 상호교환이용 및 공동이용 시 고려하여야 할 요인들을 제시하고 있다.

주제어 : 환경기초시설, 빅딜, 입지갈등, 지역이기주의, 님비현상

Ⅰ. 서  론

인간은 누구나 쾌적한 환경에서 살 권리를 가진다. 21세기 들어 환경의 중요성은 더욱 강조되고 있고, 삶의 질을 결정하는 최상의 가치로 인식되기에 이르렀다. 그러나 인간이 쾌적한 삶을 영위하기 위해서는 환경기초시설은 필수적이지만, 시설로 인한 부정적 영향 때문에 누구나 자기지역에 입지하는 것에 대해서는 반대하기 마련이다(Wolsink, 1994).

) 환경기초시설이란 우리나라에서 사용되는 기술행정용어로서 환경보전을 위한 적극적인 수단으로서의 관련제반시설을 의미한다(국무총리수질개선기획단, 1998). 이러한 시설은 오염물질의 성분과 상태에 따라 다양하나 주요 시설로는 쓰레기 매립장, 쓰레기소각장, 하수종말처리장, 분뇨처리장, 축산폐수처리장 등이 있다. 환경기초시설은 연구자에 따라 혐오시설(임우석, 1995), 비선호시설(유해운, 1996; 전주상, 2000), 기피시설(이수장, 1996) 등의 용어로 지칭하기도 하나 이러한 용어들은 주민들의 선호도와 시설건설사업의 여건에 따라 시설의 범위가 달라질 수 있다는 문제점을 내포하고 있다. 따라서 본 연구에서는 시설의 범위를 보다 명확히 하기 위하여, 정부에서 공식적으로 사용하는 환경기초시설이란 용어를 사용하고자 한다.

) 환경기초시설의 입지결정을 둘러싸고 발생하는 현상을 지역이기주의 또는 님비현상으로 불리는 데, 이 두 가지 용어는 일반적으로 혼용되어 사용된다. 엄밀히 말하면, 지역이기주의란 산업사회화와 민주화 과정에서 삶의 질에 대한 주민들의 욕구가 다양화되고 있는 가운데 공동체적 이익과 발전을 생각하기보다는 지역주민 자신들만의 이익을 추구하는 현상을 말하는 반면, 님비현상은 내가 거주하고 있는 동네, 내가 속해 있는 지역 내에는 혐오시설을 절대로 입지시킬 수 없다는 사회적 증후군을 의미한다.

환경기초시설은 자치단체가 제공해야 하는 필수적인 요소이지만, 입지과정에서 필연적으로 발생하는 자치단체간 갈등, 자치단체와 주민간 갈등은 지방자치가 본격화됨에 따라 더욱 복잡한 양상을 띠며 전개되고 있다. 따라서 환경기초시설을 둘러싼 갈등은 우리나라 지방자치의 발전을 위해서도 해결해야 할 과제이다.

입지갈등 해결전략으로써의 환경기초시설 빅딜 사례연구

□지방정부연구□ 제8권 제4호(2004 겨울)

환경기초시설의 중요성에도 불구하고 □내 지역에는 안 된다□는 님비현상이 사회 전체적으로 팽배해 있어, 사업이 결정되어 추진되기까지는 결코 쉬운 일이 아니다. 이러한 문제는 수도권뿐만 아니라 전국적으로 공통된 현상이기도 하다. 서울시의 경우만 해도 여러 곳에서 님비현상 때문에 시설 건설에 차질을 빚은 적이 있는바, 그렇다고 이들 시설의 건설을 마냥 미루기만 할 수도 없는 노릇이다. 1990년대 초 서울시의 난지도 매립장이 폐쇄되자 사태는 더욱 악화되었다. 수도권지역 각 지방자치단체들은 전적으로 김포수도권매립지에 의존하게 되었으나, 야간 장거리수송의 높은 비용, 교통체증, 각종 부담금, 까다로운 반입규제 등으로 자체적인 쓰레기처리시설을 확보하지 않을 수 없게 되었다.

) 1995년 지방자치제가 본격 시행된 이후 자치단체간에 환경기초시설 건설을 둘러싼 갈등이 부쩍 늘었다. 서울의 경우만 해도 강서구와 부천시, 송파구와 성남시, 중랑구와 구리시 간에 쓰레기 소각장 건설관련 분쟁이 계속되고 있다. 은평구와 고양시는 쓰레기적환장 건설문제로 첨예한 감정대립이 일고 있으며, 화장장 입지문제로 다투는 곳도 있다.

더군다나, 국가폐기물정책이 □매립에서 소각□으로 전환되고, 서울시의 경우 2001년부터 착공되는 소각장에 대해 서울시가 건설비용을 전액 부담하는 관계로 자치단체들은 앞 다퉈 자체 소각장을 보유하기를 희망하고 있었다. 그럼에도 불구하고, 대부분의 소각장 건립계획이 주민들의 반대로 무산되고 있으니 수도권 소재 자치단체들에게는 하루 수 백 톤씩 쌓이는 생활쓰레기의 처리가 골칫거리가 아닐 수 없었다. 문제는 폐기물 처리장을 건설하려고 해도 주민들이 혐오시설이란 이유로 반대하고, 또 다른 지역에서는 타 지역의 생활쓰레기를 선뜻 받아주지 않는 데 있는 것이다.

이러한 와중에 구로구의 생활쓰레기는 광명시의 자원회수시설에서, 광명시의 생활하수는 서울시의 가양하수처리장에서 처리하는 구로구와 광명시간 환경기초시설 빅딜은 지방화시대에 경쟁력을 향상시키는 새로운 전략으로 대두되고 있고, 나아가 폐기물처리시설의 광역화를 추진하게 되는 결정적 계기가 되었다.

4) 자원회수시설(Waste-to-energy Incinerator)이란 용어는 소각장 중에서 쓰레기를 대체원료로 사용하여 에너지를 발생시키는, 즉 쓰레기를 자원화 하는 시설을 말한다. 이에 비해 쓰레기 소각장(Combustor)은 자원회수시설을 포함하는 포괄적인 개념이다.

5) 빅딜(Big Deal)이란 대단한 것, 아주 중요한 일 등의 사전적 의미를 가지나, 요즘은 구조조정과정에서 규모의 경제를 살리고 전문화, 특성화로 기업의 경쟁력을 살리기 위한 □기업간의 중대한 사업의 교환□의 의미로 주로 사용되어진다. 본 연구에서의 빅딜은 □상호교환이용□이란 의미를 갖는다.

따라서 본 연구는 광명시와 구로구간 환경기초시설 빅딜 사례를 입지갈등을 해결하는 하나의 대안으로 제시하며, 빅딜이 추진되어 성사되기까지 전 과정에서 나타나는 참여자들의 역할 및 이해관계, 쟁점사항, 조정방안 등에 대한 분석을 토대로 환경기초시설의 상호교환이용 및 공동이용 시 고려하여야 할 요인들을 제시하고 있다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 입지갈등의 발생원인

입지갈등의 원인에 대해서는 학자마다 다르게 정의하고 있지만, 주요 학자들의 견해를 살펴보면 다음과 같다. 먼저, Mitchell & Carson(1986)은 입지갈등의 원인으로 비용과 편익의 불공평성, 주민동원의 용이성 및 높은 성공가능성에 대한 기대 등을 제시하고 있다. Gervers(1989)는 폐기물처리시설 선정절차의 비민주성, 기술적 사업내용의 신뢰성 결여, 협상과정의 비공개성, 정치적 압력을 입지갈등의 원인으로 설명하고 있다. Mazmanian & Morell(1990)은 비용과 편익의 비형평성, 환경문제에 대한 인식의 제고, 위험부담, 정부나 사업추진자에 대한 불신 등을 입지갈등의 원인으로 지적하고 있다. 그리고 Kunreuther & Easterling(1992)은 정부에 대한 신뢰성 부족, 시설의 계획·건설·운영과정에서 지역주민의 통제욕구, 처분장의 입지로 인한 비용-편익의 비형평성, 고도로 지각된 위험과 시설의 오명에 대한 공포 등을 들고 있다.

) 본 연구에서 입지갈등은 □원자력관련시설, 매립장·소각장 등의 폐기물처리시설, 정신병원과 같은 사회복지시설 등 사회적으로 필요한 공익시설의 입지에 대해 지역주민들이 반대함으로 야기되는 갈등현상□을 말한다.

따라서 본 연구에서는 입지갈등의 원인을 시설에 대한 님비현상, 주민참여를 배제한 입지결정과정의 비민주성, 시설입지에 따른 비용-편익의 비형평성, 합리적 보상체계의 미흡, 정부에 대한 신뢰성 부족 등을 입지갈등을 유발시키는 주요 이유로 설명하고자 한다.

1) 시설에 대한 님비현상

환경기초시설에 대한 입지갈등은 이러한 지역적으로 한정되는 부(-)의 외부효과에서 비롯된다. 지역주민들은 시설물에 대한 사회 전체의 필요성은 인정하면서도 자신들의 지역 내에 시설이 입지되는 것을 거부하게 되는데(Wolsink, 1994), 이것은 편익은 사회적으로 공유되는데 반해 환경오염, 지역이미지 실추, 교통혼잡, 건강위협, 재산가치의 하락 등과 같은 비용은 환경기초시설이 입지하는 특정지역사회가 감수하여야 하기 때문이다(US EPA, 1982). 따라서 시설입지 인근 지역주민들은 바로 이러한 시설의 외부효과로 말미암아 입지결정에 반발하게 되는 것이다.

2) 입지결정과정의 비민주성

입지갈등은 환경기초시설의 입지결정과정에서 주민참여를 배제한 비민주적이고 구태의연한 행정관행에서 비롯된다. 즉, 입지결정과정에서 지역주민들의 의사를 무시한다든가, 형식만 갖춰 소극적으로 반영하는 등 과거의 중앙집권적·권위주의식의 행정을 되풀이하고 있고, 게다가 거의 모든 절차가 비공개적으로 이루어짐으로서 갈등을 증폭시키는 경향이 있다. 특히 환경기초시설과 같은 주민기피시설에 대한 입지선정은 정부가 합리적이라고 판단하는 기준에 입각하여 선정한 후 주민에게 일방적으로 통보하는 방식에 의존하고 있는데, 정책결정과정에서 주민참여를 배제하는 것은 궁극적으로 지방행정에 대한 불신을 조장하여 정책집행과정에 있어서 정책대상자들의 순응을 확보하기가 어렵게 된다. 정책결정과정이 폐쇄적이어서 이해당사자의 참여가 제한되는 경우, 결정된 정책의 내용이 객관적으로 보아서 바람직한 것일 지라도 이에 대한 주민들의 인식은 부정적일 수밖에 없을 것이다(임우석, 1995). 특히 환경기초시설의 입지와 같이 비용과 편익의 비형평성과 부의 외부효과를 발생시키는 정책은 이러한 현상이 더욱 심하다(Mitchel & Carson, 1986; 이달곤, 1993).

) 시설건설에 대한 주민태도의 형성에 있어서 행정당국에 대한 신뢰도가 중요한 요인이 된다. 환경기초시설의 입지에 대한 주민의 태도는 시설의 설치를 추진하는 행정당국이 평상시 주민을 대하는 태도를 기반으로 하여 형성된다. 정부에 대한 신뢰도가 낮을수록 주민이 시설에 대한 위험성을 높게 인식하고 반발하는 경향이 있다(Hunter & Leyden, 1995; Pijawka & Mushkatel, 1991).

3) 비용-편익의 비형평성

입지갈등은 비용-편익의 비형평성에서 비롯된다. 환경기초시설이 입지하는 지역주민들은 시설이 입지함으로써 얻게 되는 혜택(편익)은 사회전체에 널리 분산되는 반면, 그 피해(비용)는 상대적으로 소수인 자신들에게만 집중되기 때문에 입지갈등이 발생하게 된다. 따라서 시설이 입지하는 지역주민들은 이러한 시설의 입지결정을 수용하려 않으려 하는 것은 물론 강력히 반발하게 되는 것이다. 이때 시설의 입지에 대한 지역주민들의 부정적인 반응은 여러 형태로 나타나는 바, 공청회나 청원을 통한 반대의사를 표시하는 등의 합법적이고 정당한 반응에서부터 데모, 시위, 폭력행사 등과 같이 감정이 개입된 불법적인 반응에 이른다.

4) 합리적 보상체계의 미흡

수많은 사업의 수행 또는 사무처리에 있어 그 수혜자와 비용부담의 주체가 다름에도 불구하고 피해 또는 손실을 입은 지역과 주민에 대한 합리적 보상체계가 결여되어 있는 점이 갈등의 원인으로 대두된다. 지방자치단체가 입지시키려고 하는 환경기초시설은 그 지역주민의 심리적 피해의식과 연계되면서 상당한 반발을 불러일으키는 파급효과를 가져오는데, 곧바로 부의 외부효과를 나타낸다. 즉, 혐오시설이 가져올 보건 및 환경과 관련된 삶의 질이 하락함에 따라, 이는 직접적으로 이 지역에 대한 경제적 가치의 하락으로 연결되기 때문이다(Easterling & Kunreuther, 1995). 부연하면, 혐오시설이 입지함으로써 소음·악취, 대기오염, 교통체증, 자연경관의 파괴, 건강에 대한 위협, 지가하락 등이 발생하게 된다. 삶의 질이 저하되는 지역에 대한 지가의 평가절하는 가장 일반적인 현상이라고 할 수 있는데, 이러한 경제적 불이익에 대한 반발은 자연스러운 자유주의 경제활동이라고 볼 수 있을 것이다. 이러한 피해를 물질로 환산해서 충분히 보상해줘야 하는데 이에 대한 정책적 대응이 부족한 것이 갈등을 불러일으키는 한 요인이 되고 있다(Dear, 1992).

) 환경기초시설이 들어서는 지역의 주민은 그러한 시설로 인하여 지역이 감당하여야 될 지역 이미지의 악화와 지역적 오명을 우려하여 입지를 반대하기도 한다(Kunreuther & Eastering, 1992; 유해운, 1996).

5) 정부에 대한 신뢰성 부족

폐기물처리시설의 입지와 관련하여 갈등이 유발되는 이유 중의 하나는 정부에 대한 지역주민의 신뢰성 부족이다. 따라서 사업을 추진하는 정부는 시설로 인하여 제기되는 환경오염과 이로 인한 건강상의 위험을 정확하게 평가하여 문제의 발생 가능성을 최소화 할 수 있는 모든 조치를 다 취하여야 한다. 이를 위해서는 시설이 엄격한 기준과 감리 속에서 건설되고, 또 시설의 운영에 있어서 기술적 안전성을 유지할 수 있어야 한다. 즉, 시설 전반에 대하여 정부의 공신력과 책임이 확보되어야 한다. 시설의 안전성에 대한 주민의 불신은 궁극적으로 강도 높은 주민저항으로 연결되어 진다(Kunreuther & Easterling, 1992).

2. 입지갈등의 해소방안

입지갈등에 대한 대응전략으로 다양한 방법이 제시될 수 있으나, 본 연구에서는 현실적 대응전략으로 협상을 통한 갈등 해결 방안, 보상을 통한 갈등 해결 방안, 제3자의 개입을 통한 해결 방안, 물리적 수단을 동원한 갈등 해결 방안 등으로 구분하여 설명하고자 한다. 이들은 순차적으로 발생한다기보다는 상호 밀접하게 연계되어 작용한다.

) Rubin(1994: 33-34)은 갈등에 대응하는 전략으로서 지배(domination), 복종(capitulation), 철회(withdrawl), 협상(negotiation), 제3자 개입(third-party intervention) 등을 제시하고 이중에서 갈등당사자의 선호를 고려함으로써 갈등에 대처한다는 의미에서 협상과 제3자 개입만이 진정한 갈등대응전략이라고 설명하고 있다.

첫째는 당사자간 협상을 통해서 갈등을 직접 해결하는 방법이다. 협상이란 어떤 공통된 문제에 대하여, 서로간의 합의를 형성함으로써 서로 상충되는 이익을 조정해 나가는 과정이라고 볼 수 있다. 협상은 □주고 받는(Give-and-Take)□ 교환관계로서 서로 수용 가능한 행동대안을 형성하기 위하여 상호간의 입장을 조정하는 과정을 거치게 된다. 협상에서는 상호호혜가 전제되어야 한다(Lindblom, 1980: 122). 협상을 성공적으로 이끄는 주요 요인으로는 협상과 관련된 정보(Cohen, 1984; Susskind, 1981), 협상참여자의 인내심(Susskind, 1981), 신뢰성(Pijawka & Mushkatel, 1991) 등이 중요한 것으로 나타났다. Rubin & Brown(1975)은 협상당사자들은 협상을 자신에게 유리한 방향으로 이끌기 위해서 전략상 사회적 영향력을 사용한다고 말한다. 정주용(2004)은 협상 시 중재자의 개입이 있었느냐 없었느냐는 갈등해결방법으로 협상을 택할 것인지 아닌지를 결정하므로 중요하다고 말한다. 흔히 갈등을 보이고 있는 당사자들은 자신들의 주장을 관철시키기 위하여 노력하고, 이러한 노력은 갈등의 악화를 가져오게 되고, 결국 갈등해결은 실패하고 장기화되는 경우가 많다. 따라서 갈등당사자에게는 어느 정도의 양보가 요구되므로 어느 집단도 결과에 대하여 완전히 만족하기 어렵다(박호숙, 1996; 이수장, 1996). 본 연구에서 다루는 빅딜 사례도 협상을 통한 갈등 해결 방안에 해당된다.

둘째는 보상을 통해서 갈등을 해결하는 방법이다. 정책갈등에 대한 해결의 전략으로 경제적 보상이 사용된다. 보상이란 상대방이 중요하다고 여기는 것을 제공하거나 약속하는 것을 의미한다. 이 방법을 사용하려면 특정 행위주체는 상대방이 중요하다고 느끼는 것(예: 주민숙원사업)이 무엇인지를 알아야 하고, 보상수준 또한 적정하여야 한다. 그러나 보상으로 환경갈등을 해소할 수 있다는 주장에 대하여는 비판적인 시각이 견지되기도 한다. 즉 사회적 비용이 개인적인 수준에서 보상될 수 있다고 하더라도 보상의 형태나 규모에 대한 사회전체적인 합의를 도출하는 것은 불가능하다는 것이다(Bacow & Milkey, 1982). 이와 더불어 경제적 보상의 유용성은 핵폐기물처리장과 같이 생명의 위협을 가져올 수 있는 시설보다는 환경이나 건강에 대한 위험 정도가 상대적으로 낮게 인식되고 있는 시설의 입지 시에 더욱 높아진다는 측면도 경제적 보상의 한계점으로 지적되고 있다.

) Carnes et al.(1987: 358-362)은 주민저항을 완화하기 위한 유인은 첫째, 시설의 통상적인 건설과 운영에서 생길 수 있는 부정적 영향을 예방조치를 통해 완화할 수 있고, 둘째, 현실적으로 발생한 손해를 보전하며, 셋째, 해당지역이 다른 지역을 대신해서 부담하는 위험과 비용에 대해 보상하는 세 가지 역할을 수행한다고 설명하고, 유인의 종류를 위험완화형(mitigation), 피해보상형(compensation), 차별보상형(reward)으로 나누어 제시하고 있다. 여기서 위험완화형은 환경적 측면의 안전규제에 손해보전형과 차별보상형은 경제적 측면의 보상에 포함된다.

) 이종규 외(1994: 221)는 폐기물처리시설을 성공적으로 설치하기 위해 일종의 보상책으로 수영장, 체력단련장, 독서실 등 주민편의시설(facility package)을 복합적으로 제공하는데, 그 효과성은 입지하는 시설의 부의 효과와 최소한 같거나 상회할 때 나타나는데, 일반적으로 사업비 총액의 10%에 해당하는 수준이라고 주장한다.

셋째는 제3자에 의해서 갈등을 해결하는 방법으로서, 민원, 진정, 행정심판 등의 절차와 행정소송, 환경분쟁조정위원회에 의한 강제적 분쟁조정 등이 포함된다. 먼저, 갈등당사자들의 견해차이나 가치체계의 차이에서 기인한 갈등의 해결에 상급부서를 통한 계층적 권위가 활용될 수 있다. 갈등당사자와 관련하여 상급기관의 영향력은 상당히 중요한데, 이때 상급기관은 갈등해결의 조정자 역할을 수행하게 된다. 이러한 방식으로는 상급관청에 대한 민원, 진정 등의 비사법적 해결방식과 행정심판에 의한 사법적 해결방식이 있다. 다음으로, 환경기초시설의 설치허가로 인하여 주민의 권리 또는 법률상의 이익이 침해되었거나 침해가 명백히 예상되는 경우 해당 주민들은 허가권자(자치단체)를 상대로 법원에 행정소송을 제기할 수 있다. 또한 준사법적 위원회인 환경분쟁조정위원회에 의한 분쟁조정이 이루어지기도 한다. 사법부나 준사법적 기구에 의한 분쟁조정은 최종적으로 갈등을 해결한다는 점에서 긍정적인 측면을 가지고 있지만, 시급한 해결을 요하는 지역문제를 장기간 소요되는 사법적 또는 준사법적 절차에 의해 해결하는 것은 비효율적이라는 문제점이 지적되고 있다.

넷째는 물리적 수단을 동원하여 갈등을 해결하는 방법이다. 갈등을 해결하기 위한 최후 대응전략으로서 주민들은 시위나 농성과 같은 물리적인 방법을 동원하는데, 이는 갈등당사자들 사이에 의견의 불일치가 매우 크거나, 이들 사이에 심한 불화 등이 존재하여 상호이해나 대화의 영역이 극히 제한되어 있는 경우에 주로 사용된다.

Ⅲ. 분석의 흐름 및 사례분석

1. 분석의 흐름

<그림 1> 분석의 흐름도

지금까지 환경기초시설이 사회적으로 반드시 필요한 시설임에도 불구하고, 입지갈등이 발생하는 원인과 갈등해소방안을 이론적으로 살펴보았다. 본 연구에서는 지방자치단체간 폐기물처리시설의 □빅딜□방안을 새로운 입지갈등 해소방안으로 소개하며, 우리나라에서 최초로 시도하여 성공을 거둔 경기도 광명시와 서울시 구로구간 빅딜 사례를 분석하고자 한다. 본 연구에서는 빅딜이 결정되기까지 전 과정에서 나타나는 참여기관들의 역할 및 이해관계, 빅딜 합의에 이르기까지 쟁점이 되었던 사항과 이에 대한 조정방안 등에 대한 분석을 토대로 환경기초시설의 상호교환이용 및 공동이용 시 고려하여야 할 요인들을 제시하고 있다. 본 연구에 대한 분석의 흐름은 <그림 1>과 같다.

2. 빅딜 사례분석

경기도 광명시는 지리적 여건상 수도권 배후도시로서 서울시 구로구와 밀접한 관계를 맺고 있으며, 1981년 시 개청 이후 급격한 인구증가에 따른 쓰레기처리에 있어서 자체 처리장이 없어 □난지도,□ □시화매립지□ 및 □김포수도권매립지□ 등을 전전하며 많은 어려움을 겪고 있었다. 인구 30만 명을 넘어선 1993년도부터는 광명시 자체적인 쓰레기처리장을 확보하기 위하여 시 외곽에 불모지로 방치되어 있던 폐광지역(광명시 학온동 산 16-1번지)을 복원하여 하루 처리용량 300톤 규모의 쓰레기소각장을 건설하게 되었다.

서울시 구로구도 자체 쓰레기소각장의 건설 필요성에 있어서는 예외가 아니었다. 서울시가 매립중심으로 운영되어오던 폐기물처리 관행을 1995년 8월 매립 위주의 정책에서 □1구 1소각장□이라는 소각중심의 폐기물처리로 정책을 변경함에 따라 기초자치단체들은 자체 쓰레기소각장이 필요하였던 것이다. 1996년 6월 구로구는 광명시 경계지역(구로구 천왕동 110번지 일원)에 예상건설비 410억 원을 서울시가 부담하는 조건으로 하루 400톤 규모의 소각장건설계획을 입안하면서 인접한 광명시와 갈등을 빚게 되었다. 구로구는 행정구역이 다르다는 이유로 인접한 광명시와의 행정협의를 배제한 채 사업추진을 강행하였던 것이다.

구로구가 일방적으로 추진하던 쓰레기소각장의 건설계획은 인접한 광명시 주민 10만여 명이 집단시위를 벌이며 소각장 건설을 반대하자 심각한 국면으로 전환되기에 이르렀다. 광명시는 주민들의 집단저항이 점점 거세지자 1996년 7월경 구로구에 소각장 건설과 관련 자료를 요청하는 한편, 광명시 주민들의 의견을 수렴하기에 이르렀다. 광명시의회 의원들도 구로구소각장 건설을 반대하기 위한 범시민적 반대운동을 전개하기에 이르렀다. 이러한 광명시 주민과 시의회의 반대로 인하여 광명시는 급기야 서울시장, 경기도지사, 구로구청장에게 소각장 건설부지 선정에 대한 재검토를 요청하기에 이르렀다.

그러나 서울시와 구로구 측은 입지가 적법하게 선정되었고 환경영향평가 시 광명시 주민을 참여시켜 주민의 피해가 최소화되도록 노력하겠다는 점을 들어 소각장 건설을 계속 추진하겠다는 뜻을 밝혀왔다. 이와 같은 서울시와 구로구의 일방적 방침에 대하여 1996년 10월 16일 광명시민 600여명이 구로구 설명회장에서 입지변경을 요구하는 시위를 벌였으며, 그 해 11월 28일에는 17,864명의 이름으로 구로구소각장 설치를 반대하는 집단민원을 제출하는 등 집단시위와 농성을 계속하였다. 1997년 10월 13일에는 구로구청 광장에서 소각장 건설을 반대하는 시위농성을 벌였고, 10월 16일에는 구로구 오류2동에 있는 동부제강 연수원에서 열리던 환경영향평가 주민설명회장에서 광명시 주민들이 집단항의를 하였으며, 12월 12일에는 광명시 관계자가 서울시에 항의방문을 하는 등 저항이 끊이질 않았다. 구로구소각장 건설부지에 인접한 광명시민 10만 여명은 □구로구소각장건설반대 범시민대책위원회□를 구성하고 구로구소각장 건설에 대하여 조직적으로 반발하며 시위를 벌였다. 이러한 주민들의 집단저항은 자치단체간의 갈등으로 비화되기에 이르렀다.

한편, 광명시도 1981년 이래 하루 10만 톤가량의 생활하수를 가양하수종말처리장(서울시 강서구 마곡동 91번지, 하루 처리용량 256만 톤 규모)에서 위탁처리 해주던 서울시가 1993년 2월 10만 톤 초과분량에 대해서 광명시가 자체적으로 처리해줄 것을 요구하여 왔다. 이러한 갑작스런 서울시의 입장변화로 광명시도 자체 하수처리장을 건설하여야 하는 과제를 안게 되었다. 1996년 1월 광명시는 총 사업비 1,655억 원을 투입하여 하루 18만 톤의 하수를 처리하는 광명시 하수처리장(광명시 광명7동 지역) 건설계획을 발표하게 된다. 그러나 이 사업이 발표되자 시설 예정지 주변 광명4∼7동에 거주하는 주민 5만 여명이 주민대책위원회를 구성하고 집단민원을 제기하는 등 거세게 반발하기 시작하였다.

이러한 배경 하에, 광명시에서는 하수처리장을, 구로구에서는 쓰레기소각장을 필요로 하였기 때문에 자연스럽게 환경기초시설의 빅딜이 거론되게 되었다. 양 자치단체의 환경시설 빅딜은 1998년 3월 20일 서울시가 □구로구 쓰레기소각장 건설관련 업무협의□의 공문을 광명시에 발송하면서부터 시작되었다. 공문의 내용은 구로구 소각장 입지선정은 □폐기물처리시설설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률□(이하, 폐촉법)에서 요구하고 있는 제반규정을 철저히 준수하여 선정된 부지이나 사업진행과정에서 광명시 주민들의 지속적인 민원제기로 사업이 원만히 진행되기 어려운 여건임을 감안하여 광명시에서 건립중인 소각시설에 구로구쓰레기의 공동처리가 가능하면 건설비 및 운영비 등 비용부담의 용의가 있으니 적극 검토해달라는 것이었다.

1998년 6월 15일 환경부 주관 하에 서울시□경기도□구로구·광명시의 소각장업무 담당 국□과장간의 공동이용추진에 관한 간담회□를 시작으로 당사자간 협의가 지속적으로 이루어졌다. 즉, 서울특별시, 광명시, 구로구는 교대로 □관련 당사자간 회의와 중재□조정회의□를 개최하며 자치단체간 갈등과 의견 차이를 조정해 나갔다. 마침내 1999년 5월 21일 □수도권행정협의회 실무회의□에서는 광명시 하수처리에 대한 문제가 논의되어, 광명시가 구로구쓰레기를 반입하는 대신 광명시 하수를 서울시가 가양하수종말처리장을 일부 증설하고 통합 처리하는 방안이 기본적으로 합의되었다.

1999년 6월 2일부터 2000년 4월 14일까지 8회에 걸친 관계기관 업무협의가 이루어졌고, 마침내 2000년 4월 18일에 서울특별시□경기도□구로구□광명시간에 □광명시 자원회수시설 공동이용에 관한 협약□과 2000년 5월 2일에 구로구와 광명시간 □광명시 자원회수시설 공동이용 운영규약□이 체결되었다.

그러나 구로구쓰레기를 광명시 자원회수시설에서 반입□처리하는 것으로 결정되자, 자원회수시설 주변지역 학온동 6통 지역주민 500여명은 집회신고를 내고 구로구쓰레기 반입저지 집단시위를 시작하였다. 2000년 5월 하순부터 7월 초까지 40여 일 동안 매일 밤 구로구쓰레기의 반입을 저지하는 반대집회가 열렸다. 결국, 2000년 7월 6일 광명시장은 자원회수시설 주변영향지역인 학온동 주민지원협의체 대표들과 만나 주민지원기금 마련과 더불어 주민숙원사업을 들어주기로 약속하고, 2000년 7월 10일 마침내 구로구쓰레기가 반입되기 시작하였다.

Ⅳ. 빅딜 참여 정부기관

광명시와 구로구간 환경기초시설 빅딜 사업에 참여하고 있는 정부기관으로는 중앙행정기관인 환경부, 광역자치단체로는 서울시와 경기도, 그리고 기초자치단체로는 경기도 광명시와 서울시 구로구가 있다. 환경부는 조정 및 중재기관으로서 본 빅딜 사업을 성공적으로 유도하여 환경기초시설의 광역화 모델을 구축할 필요가 있었고, 나머지 자치단체들은 직접적인 이해당사자들로서 기본적으로는 빅딜에 동의하면서도 협상에 있어서는 쟁점이 되는 부분을 자기 쪽으로 유리하게 변화시키려는 모습을 보였다. 본 사업의 핵심 주체는 실질적으로 소각시설의 건립에 중추적 역할을 담당했던 서울시와 광명시라고 말해도 과언이 아니다. 각 기관의 역할 및 이해관계를 정리해보면 다음과 같다.

1. 환경부

환경부는 구로구소각장의 입지선정과 관련하여 10만여 광명시민의 집단반발이 거세지자 서울시에서 요청한 소각장의 설치계획승인을 보류하였다. 환경부는 처음엔 광명시 소각시설을 공동으로 이용하는 방안과 구로구소각장을 계획대로 건립하는 방안을 모두 고려하였으나, 광명시민들의 집단반발을 보고 광명시 자원회수시설의 공동이용을 적극 권장하는 입장으로 선회하였다. 환경부는 1998년 6월 15일 서울시, 경기도, 구로구, 광명시 관련 국□과장 회의를 주관하면서 공동이용을 적극 권장하고 정책갈등의 제3자적 입장과 최고행정기관의 입장에서 관련 자치단체간의 갈등을 중재□조정하는 역할을 담당하며, 협상이 타결된 후에도 지속적 감시자로서의 역할을 수행하고 있다.

2. 서울특별시

쓰레기소각시설, 하수처리시설 등 환경기초시설의 건설 주체인 서울시는 광명시와 더불어 실질적 당사자 역할을 수행하였다. 서울시는 구로구소각장 건립이 불투명해지자 광명시 자원회수시설의 공동이용을 바라는 입장으로 선회하였고, 광명시와 더불어 실무회의를 주관하며 실질적 정책결정을 담당하였다.

서울시는 1985년부터 안양천 상류지역에 위치한 광명시에서 발생하는 하수를 1일 10만 톤을 처리해주었는데, 1992년부터 통합처리의 한계를 느껴 1일 10만 톤을 넘는 하수에 대하여는 광명시에서 자체 처리해 줄 것을 지속적으로 요청해 오다가 빅딜 문제가 제기되자 1999년 11월 4일 광명시의 하수 전체를 처리해주는 방향으로 선회하였다. 서울시는 광명시 자원회수시설의 공동이용방안을 공감하면서도 건설사업비 및 주민수혜사업비 부담비율 등의 결정에 있어서는 광명시와 이견을 보여 왔다. 그러나 서울시는 광명시 자원회수시설에 대한 소유권 지분등기 포기와 20년 간 사용권 보장의 조건으로 토지매입비와 국비를 제외한 총 사업비의 50%를 부담하고, 주민지원기금 명목으로 50억 원을 지원하는 조건으로 2000년 2월 1일 광명시와 타협을 보게 되었다.

3. 경기도

경기도는 국가폐기물관리정책과 발을 맞춰 □1시□군 1소각장□ 원칙 하에 소각장 건립을 추진하던 중, 집단민원으로 건설이 용이치 않고 기존 소각시설마저 여유용량이 발생하는 등 문제가 심각한 것을 인식하게 되었다. 이에 대한 대안으로 쓰레기소각시설의 광역화방안을 모색하게 되었는데, 마침 구로구와 광명시의 공동이용방안을 서울시가 제시하자 1999년 5월 21일 제14회 수도권행정협의회에서 안건 및 의제로 채택하여 공론화 시키며 광명시 입장에 적극 동조하고 지원하는 입장이 되었다.

4. 구로구

구로구는 금천구와 공동으로 사용 중인 독산동 중간집하장이 1995년 3월 1일자로 금천구로 행정구역이 조정됨에 따라 집단민원으로 쓰레기의 반입이 힘들어지게 되자 자체 소각시설을 확보하고자 하였다. 또한, 장래 대단위 규모의 쓰레기매립장 확보가 사실상 불가능하고 서울시의 쓰레기정책이 매립에서 소각으로 바뀌고 있어 이번 기회에 자체 쓰레기소각장을 확보하고자 소각장 건립을 추진하게 되었던 것이다.

게다가, 서울시가 □1구 1소각장□ 정책을 추진하기 위하여 각 구마다 소각장 건설계획을 수립하고 2001년부터 시설착공에 들어가는 소각장의 경우 건설비 전액을 서울시가 부담하는 조건을 제시하고 있어, 구로구에서는 재정적 측면을 고려해 볼 때 소각장 건설을 서두를 필요가 있었다. 아울러 소각시설을 이용하여 쓰레기를 위생적으로 처리할 수 있고, 소각열을 지역난방열로 이용함으로서 자원을 재활용할 수 있다는 장점이 있어, 1996년 6월 구로구는 독자적으로 광명시와의 경계지역(천왕동 산 19-1번지 일원)에 소각장 건설계획을 수립하게 되었다. 구로구 쓰레기소각처리시설의 규모는 1일 400톤 규모로서 총 사업비 410억 원에 소각시설, 열병합시설, 청소종합처리시설, 주민편익시설 등의 시설을 고루 갖춰 2000년에 완공 예정이었다.

그러나 자체 소각장을 건립하여 생활쓰레기를 안정적으로 처리하기를 희망했던 구로구는 광명시와의 공동이용 협의를 추진하게 되었는바, 이러한 결정을 내리게 된 배경은 다음과 같다. 첫째, 인접한 광명시민들의 집단반발과 집단시위로 사업추진이 더 이상 힘들다고 판단하였다. 둘째, 광명시 자원회수시설을 공동으로 이용하게 되면 운영비를 제외한 나머지 경비는 전액 서울시가 부담하는 조건이었다. 셋째, 1998년 1월 1일부터 개정되어 시행되는 폐촉법에서는 자원회수시설의 입지를 선정할 때, 선정하고자 하는 입지가 다른 지방자치단체의 경계로부터 2km이내일 경우는 입지선정 이전에 관련 자치단체와 반드시 협의하도록 하는 규정이 신설되었다. 이러한 개정된 법률이 시행되기 전에 소각장 설치에 대한 환경부의 승인을 받지 못한 구로구는 개정된 법률의 적용에 따라 소각장 입지에 대하여 광명시와 원만한 합의를 도출하지 않으면 안 되었다.

5. 광명시

광명시는 1981년 시로 승격된 후 자체 쓰레기 매립장이 없어 도내 타 시□군 매립장을 이용하고 있었는데, 거리가 멀어 수송비가 많이 들고, 김포수도권매립지에서 쓰레기 반입과 관련하여 주민감시원들과의 마찰이 발생하고, 게다가 국가폐기물정책이 □매립에서 소각으로□ 전환됨에 따라 경기도가 □1시□군 1소각장□ 건설을 추진하자 광명시에서는 자체 쓰레기 소각시설을 건설하고자 하였다.

광명시는 1993년 2월 3일 쓰레기소각장 건설계획을 확정하고, 제반 행정절차를 마친 후 1996년 3월 20일 소각장을 착공하기에 이르렀다. 광명시 소각시설은 1일 300톤가량의 가연성쓰레기를 소각할 수 있는 규모이고 총 사업비는 60,221백만 원(국비 12,650백만 원, 토지매입비 2,984백만 원, 지방비 44,541백만 원)이 소요되며, 동부건설(주)에서 설계 및 시공을 담당하여 1999년 12월 준공 예정이었다. 그런데 광명시 소각시설은 당초 예상과 달리 건설되는 과정에서 다음과 같은 이유로 서울시(구로구)와 빅딜의 당위성이 제기되게 되었다.

) 1일 소각규모 300톤은 1994년도 광명시 쓰레기 발생량(400.9톤/일)에서 재활용량(123.5톤/일)을 제외한 가연성쓰레기 1일 평균 277.4톤을 근거로 결정된 것이다.

첫째, 광명시 소각로 공사 중 폐기물정책이 변경되어 2000년 소각시설이 완공되어 가동 시 1일 약 157톤의 여유용량이 발생하게 되는데, 이 여유용량에 대한 문제를 해결하기 위하여 구로구쓰레기의 반입이 필요하였다.

) 우리나라 폐기물관리정책은 1995년도부터 급격하게 변하여 1993년도 수립된 소각규모는 전혀 현실을 반영하지 못하게 되었던 것이다. 1995년 1월 1일부터 시행된 쓰레기종량제, 1996년 11월 1일 음식물류 수도권매립지 반입금지, 그리고 1999년 2월 8일 자원의 절약과 재활용 촉진에 관한 법률 제6조에 의거 실시된 재활용품의 분리수거 등으로 소각로의 유휴용량이 발생하게 되었다.

) 여유용량에 대한 이용률을 제고하여 소각시설의 적정용량을 가동함으로써 수명연장과 오염물질 배출량을 줄일 수 있다.

둘째, 서울시가 하루 10만 톤 이상의 하수에 대하여 광명시가 자체 처리해 줄 것을 요구하고 있어, 이러한 문제를 해결하기 위하여 구로구와의 환경기초시설 빅딜이 필요하였다. 다시 말해, 광명시 입장에서는 하수처리장을 독자적으로 건립하지 않아도 됨으로써 예산을 절감할 수 있고 부지선정으로 야기되는 집단민원을 미연에 방지할 수 있어 일거양득의 효과가 있었다.

셋째, 광명시의 소각시설 건립 및 운영비용 절감 등의 재정적 효과를 기대할 수 있었다. 서울시와 빅딜 협상 시 주요 쟁점사항이었던 건설사업비와 주민편익사업비 부담 비율에 있어서도 서울시가 국비와 토지매입비를 제외한 사업비의 50%를 부담하고 50억 원을 조건 없이 제의함에 따라 광명시가 받아들이게 되었던 것이다.

Ⅴ. 빅딜의 쟁점 및 조정방안

광명시와 구로구의 환경기초시설 빅딜 사업은 전례가 없었던 사건으로 협상에 대한 노-하우가 전혀 없었고, 게다가 이해관계자들의 입장 차이가 커 합의에 이르는 데는 많은 우여곡절이 있었다. 사실, 협상당사자인 서울시(구로구)와 광명시가 자원회수시설의 공동이용에는 원칙적으로 동의하면서도, 소각장의 배출가스에 대한 인근주민의 신뢰, 구로구쓰레기의 반입조건(시설비 및 운영비 분담, 주민편익사업비 등), 광명시 하수처리문제 등과 같이 어우러지면서 협상이 복잡하게 진행되었다. 본 빅딜 사업이 추진되어 결정되기까지의 쟁점사항과 이에 대한 조정방안을 정리하면 다음과 같다.

1. 쟁점사항

본 빅딜 사업이 성사되기까지 서울시-광명시간, 구로구-광명시간, 그리고 광명시-주민간 쟁점사항은 다음과 같다.

1) 서울시-광명시

서울시와 광명시간 최대 쟁점사항은 광명시는 자원회수시설 건설사업비 분담문제였다. 광명시는 시설의 건립비용(전체 603억 원)의 50%를 서울시에 요구하였으나, 서울시는 국비와 도비를 제외한 시비만 50%로 나누자고 주장하였다. 이에 광명시는 고정비용(인건비 및 경직성 경비)은 50＞50으로 하고, 운전비용은 반입비율대로 지불하는 것을 제시하였다. 이에 다시 서울시는 고정비용과 운전비용 전체를 반입비율대로 하자고 주장하여 시설비 분담문제가 쟁점사항으로 부각되었다.

2) 구로구-광명시

자원회수시설에 반입되는 구로구쓰레기의 질과 양이 문제점으로 제기되었다. 쓰레기의 양을 하루 평균 150톤 규모로 예상했으나, 구로구의 혼합수거와 혼합배출 등으로 주민감시원에게 적발되어 반입이 금지되는 경우가 많은 것이다. 광명시 자원회수시설로 반입되는 구로구의 쓰레기는 월평균 반입량이 2001년도에는 3,330톤, 2002년도에는 3,122톤으로 협약량(4,500톤/월)의 평균 70%□74%에 불과한 실정이다. 2004년 현재 광명시와 구로구의 쓰레기 반입비율은 6＞4 정도이나 적정비율인 5＞5가 되기 위해서는 구로구로부터 반입되는 쓰레기가 월평균 4,000톤 이상이 되어야 하는 것으로 나타났다. 쓰레기 반입량과 관련하여, 구로구는 광명시 자원회수시설에 반입되는 구로구쓰레기의 양이 적은 것은 광명시 자원회수시설에 근무하는 주민감시원의 까다로운 반입규제 때문으로 해명하고 있지만, 광명시의 입장은 구로구쓰레기가 반입 금지되는 이유는 구로구의 재활용품과 음식물쓰레기의 혼합배출과 혼합수거체제에 본질적인 문제가 있는 것으로 보고 있다.

3) 광명시-주민

광명시와 구로구의 빅딜 결정이후, 대부분 광명시민들은 환영하는 분위기였으나, 시설 주변지역 주민들은 □타 지역 쓰레기는 반입할 수 없다□며 2000년 5월 하순부터 7월초까지 <표 1>에서 보는 바와 같이, 구로구쓰레기의 반입을 저지하기 위한 집단농성과 시위를 벌였다.

<표 1> 환경기초시설 빅딜 반대 주민집회 일지

날짜	집회장소 및 집회내용	참석인원
2000. 05. 25	도고내마을 주민 청소차량 반입저지 집회	주민 40명
2000. 05. 29	자원회수시설 내 주민집회	주민 30명
2000. 06. 15 ∼ 06. 16	학온동 8개통 주민 구로구쓰레기 반입저지 집회 (플랑카드, 어깨띠, 피켓, 경운기, 트럭 등 동원)	주민 210명
2000. 07. 03	도고내마을 주민집회, 자원회수시설입구 승원전철 앞 (소각장 진입도로 불법점거로 청소차량 반입저지)	주민 50여명
2000. 07. 04	도고내마을 주민집회(구로구쓰레기 반입에 대한, 청소차14대중 1대만 반입하고 13대 회차시킴)	주민 50여명

2. 조정방안

본 빅딜 사업의 쟁점사항에 대한 조정방안 및 합의 내용을 협약서와 운영 규약을 통하여 살펴보면 다음과 같다.

1) 서울시-광명시

서울시와 광명시간 자원회수시설 건설비 분담문제가 최대의 쟁점사항으로 부각되었지만, 국비와 토지매입비를 제외한 지방비(도비와 시비)만 50%씩 분담하는 것으로 절충되었다. 비용은 자원회수시설 건설비 22,270백만 원을 3년간에 걸쳐 지급하기로 하였고, 주민편의시설 건설비 50억 원을 합한 총 27,270백만 원을 지급하기로 하였다(서울시, 2000).

아울러, 서울시와 광명시는 자원회수시설의 운영을 위한 주요사항 등을 심의□의결하기 위하여 광명시자원회수시설운영위원회(이하, 운영위원회)를 설치□운영하기로 합의하였다. 운영위원회의 위원은 위원장을 포함하여 8인으로 하되 구로구청장과 광명시장이 각각 소관 국□과장과 의회의원 등 4인을 위촉하여 운영하기로 하였다. 그리고 자원회수시설이용은 광명시가 구로구에게 20년간 보장해 주는 것을 원칙으로 하되, 시설물 연장 이용이 가능할 경우에는 운영위원회에서 결정하기로 합의하였다.

) 운영위원회에서 심의·의결하는 사항으로는 ①자원회수시설 운영 관리 수탁자의 선정에 관한 사항, ②자원회수시설 운영관리비 산정 및 분담방법에 관한 사항, ③주변영향지역 주민의 민원발생에 대한 대책에 관한 사항, ④기타자원회수시설의 공동이용에 관한 제반사항, 그리고 ⑤자원회수시설 운영위원회에서 필요하다고 인정되어 부의되는 사항 등이다.

2) 구로구-광명시

구로구와 광명시는 광명시 자원회수시설로 반입되는 쓰레기의 품질관리에 대한 구체적인 내용을 자원회수시설 운영 규약에 명시하고 있다. 주요 내용으로는 첫째, 자원회수시설에 반입 처리하는 폐기물은 구로구와 광명시 관할구역 내에서 발생하는 가연성 생활폐기물로 한정한다. 둘째, 회수시설에의 폐기물반입은 4.5톤 암롤차 및 11톤 이상의 차량으로 반입하며, 반입 시간대는 광명시의 차량과 중복되지 않도록 광명시 자원회수시설 운영위원회에서 정한다. 셋째, 구로구의 관할구역에서 발생되는 가연성폐기물의 소각물량은 1일 평균 약 150톤 이내로 하고, 반입되는 가연성폐기물의 양이 증가될 경우에는 구로구와 광명시가 별도로 협의하여 결정한다. 넷째, 연간 운영관리비는 광명시 자원회수시설 운영위원회에서 산정하고 비용부담은 쓰레기반입량에 따른다. 자원회수시설의 비정산비용과 정산비용은 반입비율로 분담한다. 다섯째, 광명시와 구로구는 폐촉법 제21조제2항 제2호의 규정에 의한 주민지원기금을 매월 가연성 쓰레기반입량을 기준으로 하여 반입료의 10%범위 내에서 금액을 출연하여야 한다. 마지막으로 여섯째, 구로구에서 발생하는 음식물쓰레기는 2002년 말 까지 한시적으로 광명시 음식물 퇴비화 시설에 반입하여 처리토록 한다. 다만, 구로구는 음식물쓰레기의 분리수거에 최선을 다하여야 하며, 분리수거가 되지 않은 음식물쓰레기에 대해서는 반입을 금지할 수 있다는 것 등이다.

3) 광명시-주민

구로구에서 발생한 쓰레기가 광명시 자원회수시설에 반입 처리된다고 알려지자 자원회수시설 주변영향지역 주민들은 구로구쓰레기의 반입을 저지하기 위하여 집단시위를 벌이며 강력하게 반발하였다. 주민들의 집단저항이 거세지자 광명시장 이하 전 직원이 2000년 5월 하순부터 7월 초까지 40여 일 동안 매일 밤 지역주민들을 만나 대화로 설득하고, 또 각 가정에 홍보서한문을 발송하는 등의 노력 끝에 주민들의 마음을 움직이기 시작하였다. <표 2>는 광명시 자원회수시설 공동이용에 관한 협약을 체결(2004.4.18)한 후 구로구쓰레기의 반입을 저지하기 위한 주민들의 집단반발에 대응하여 광명시가 주민들을 설득하기 위하여 주민과 대화한 내용을 정리한 것이다.

<표 2> 빅딜 결정이후 주민과의 대화일지

날짜	대화내용	대화장소 및 참석인원
2000. 4. 18	공동이용 협약 체결
2000. 4. 21	빅딜협약체결에 따른 주민설명	광명시 학온동사무소 17명
2000. 5. 2	공동운영 규약 체결
2000. 5. 27	도고내 마을 주민요구사항에 대한 협의	소각장2층 주민지원협의체 사무실, 14명
2000. 6. 1	도고내 마을 주민간담회개최 결과보고 및 구로구쓰레기 반입에 따른 주민협조 당부	시청, 주민 16명
2000. 6. 4	구로구쓰레기 반입필요성과 주민의견 결집요구	도고내 마을회관 75명
2000. 6. 5	구로구쓰레기 반입 불가피성 설명 및 주민대표성 강화 요구	주민대표 비닐하우스, 주민지원협의체 대표 5명
2000. 6. 8	위원장 교체 주민승인 확인 및 의견결정 당부	주민 5명
2000. 6. 10	위원장을 중심으로 한 주민의견 결정요청	주민 5명
2000. 6. 12	빅딜의 불가피성 이해 당부 및 주민의견 결집 요구	주민 12명
2000. 6. 13	1일 300톤 가동을 위해 구로구쓰레기의 반입 필요성 설명	주민 8명
2000. 6. 16	구로구쓰레기 반입에 따른 주민협조 당부	주민지원협의체사무실, 주민 13명
2000. 6. 21	학온동 8개통 주민대표와 시장간담회 개최 및 주민숙원사업 합의	시청, 총16명(공무원 10명, 주민 5명, 시의원 1명)
2000. 6. 28	구로구쓰레기 반입조건에 대하여 주민과의 대화	20명
2000. 6. 29	구로구쓰레기 반입에 따른 주민지원에 관한 협의	공무원 4명, 경찰 9명, 주민 5명
2000. 7. 6	주민대표와 시장 간담회 개최
2000. 7. 10	구로구쓰레기 반입 개시

구로구쓰레기 반입에 대한 주민들의 집단반발은 2000년 7월 6일 광명시장과 주민 대표들의 간담회를 전환점으로 하여 무마되기에 이르렀다. 구로구쓰레기 반입 조건으로 광명시장이 지역주민대표들에게 약속한 사항을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 광명시는 시설주변 300m이내 간접영향권(광산촌, 도고내, 뒷골)에 있는 주민들을 위하여 서울시로부터 지원 받는 주민편익사업비 40억 원(기 약속한 온수공급 설치비 포함)을 주민지원협의체에 주민지원기금으로 지원한다.

둘째, 40세 이상 주민들에게 2001년 상반기까지 희망자에 한하여 보건소에서 건강진단을 실시하고, 진단 결과 소각장으로 인한 질환으로 판정될 경우 치료비를 부담한다.

셋째, 현재의 자원회수시설을 증설하지 않고 또 열병합 발전소를 제외한 다른 혐오시설을 유치하지 않는다는 것 등이다.

넷째, 시설 주변지역으로 분류된 지역은 폐촉법 제21조제2항 제2호의 규정에 의하여 매월 가연성 쓰레기반입량을 기준으로 하여 반입료의 10%를 주민지원기금으로 지원 받는다.

이밖에도 광명시장으로부터 주민수익사업으로 약속받은 사항은 주민지원협의체의 범위 확대, 마을진입도로 및 소방도로 개설, 상수도 설치, 소화전 설치, 다목적마을회관 건립, 그린벨트 해제, 주민건강진단, 농기계보관창고 건립, 버스노선 증설 등이 있고, 아울러 난방비, 인터넷 및 전화료, 학자금 등과 같은 지원을 광명시가 추가적으로 지원할 것을 약속하였다.

Ⅵ. 빅딜의 성공요인과 성과 분석

본 빅딜 사례는 환경기초시설의 신규설치, 상호교환이용 또는 공동이용을 모색하고 있는 타 자치단체들에게 상호공조방안을 제시하는 등 우리나라 지방자치 발전에 교두보를 마련한 사건으로 평가할 수 있다. 본 빅딜 사례의 성공요인과 성과를 분석하면 다음과 같다.

1. 빅딜 성공요인 분석

본 사례는 시설의 상호교환이용으로 지방자치단체간 상생의 행정을 구현함으로써 주민들의 집단민원을 해결함과 동시에 중복투자를 방지하여 예산의 절감을 기하고 시설운영의 효율성을 증대시킨 사례이다. 본 사례가 성공적으로 평가받기까지에는 많은 요인이 있지만, 그중 중요한 것만 정리한다면 다음과 같다.

첫째, 상호이해와 협조를 통하여 협상을 성공시키려는 협상 당사자들의 의지와 노력이 주효했다. 본 빅딜 사례는 우리나라에서는 전례가 없는 사건으로 광명시와 서울시(구로구)는 협상에 대한 노-하우가 전혀 없었지만, 협상을 성공시킬 수 있었던 것은 (i)이해당사자인 광명시와 서울시(구로구)는 협상을 통하여 반드시 빅딜을 성사시키려는 의지가 있었다. 이를 위해서는 당사자들이 서로 이해하고 양보하는 끈질긴 노력을 통해서 얻어진 결과였다. (ii)당사자들은 정기적인 업무회의와 간담회 등을 통하여 필요한 정보를 획득함으로써 협상을 통해서 얻을 수 있는 상호이익이 무언지 명확하게 알고 있었다. (iii)협상 당사자들은 흔히 협상을 자신에게 조금이라도 유리한 방향으로 이끌기 위해서 영향력을 행사하기 마련인데, 협상과정에 제3자적 입장에서 환경부의 중재역할이 빅딜 협상을 조속히 성공적으로 이끄는 원동력이 되었다.

둘째, 대화와 설득을 통한 상호신뢰의 구축이 주효했다. 시설입지 주변지역 주민들의 반대를 해결함에 있어 주민들의 도덕성에 의존하거나 혹은 시민의식의 부족으로 몰아붙이는 과거의 권위주의적 행정관행을 답습하기보다는 해당지역 주민들을 만나 대화와 설득을 통하여 상호신뢰를 쌓는 등 보다 민주화된 방법을 통하여 이루어진 결과였다. 관계 공무원들은 주민의 요구사항을 듣는 한편 빅딜의 당위성과 필요성을 설명하였고, 계속된 대화와 설득 속에서 지방자지단체간 빅딜에 대한 공감대가 형성되었던 것이다.

) 구로구쓰레기 반입 저지 집단시위가 장기화되자 시장이하 전 공무원이 각기 계층별로 역할을 분담하여 주민과의 대화를 통하여 설득하고 이해시켜 신뢰를 구축하고, 각 가정마다 홍보서한문을 발송하는 등 각고의 노력 끝에 주민들의 마음을 움직여 주민대표를 시장과의 면담의 장으로 이끌어냈다(정병무, 2003).

셋째, 시설입지 주변지역 주민들에 대한 주민숙원사업의 해결이 주효했다. 피해자라고 생각되는 주민들에게 실질적인 혜택을 줌으로써 갈등을 해결하였다는 점이다. 쓰레기 소각처리시설 등과 같은 환경기초시설의 건설은 오늘날 우리 사회에서 꼭 필요하지만, 시설이 들어서는 지역은 지가하락 등과 같은 재산 가치의 손실을 감수하여야 한다. 따라서 이러한 지역에 주민숙원사업을 시행한다든지 지역주민들이 재량껏 사용할 수 있는 주민지원기금을 마련하는 등 보다 실질적인 보상을 통하여 해결될 수 있었다. 더군다나 주민 정서상 상대적으로 거부감이 심한 타 지역 쓰레기의 반입처리에 대한 지역 주민들의 저항은 더욱 강렬했을 것이다. 그렇지만 반입량에 따라 주민기금이 조성되는 경우에는 오히려 주민들이 쓰레기의 반입을 반겼다는 이야기는 근거 없는 소문만은 아닐 것이다.

) 광명시 자원회수시설의 경우 반입되는 가연성쓰레기 1톤당 1,632원이 적립되어 진다(한국정책지식센터, 2002: 163)

2. 빅딜의 성과 분석

광명시와 서울시(구로구)간 환경기초시설 빅딜의 성과는 다음 다섯 가지로 요약될 수 있다. 환경기초시설건설에 관한 중복투자 방지로 인한 예산의 절감, 협상을 통한 지방자지단체간 갈등 극복 및 집단민원 해결, 토지이용의 효율화, 시설의 공동이용으로 인한 경제적 효과, 그리고 지역개발 효과이다.

<표 3> 재정적 측면에서 살펴본 빅딜 성과(2000. 7 □ 2002. 12)

구분	항 목	금액 (억 원)	부담기관 (절감기관)	비 고
예 산 절감	소계	1,448
	광명하수처리장 건설비	1,311	(광명시)	1655억 - 344억 = 1,311억 원
	구로구소각장 건설비	137	(서울시)	410억 - 273억 = 137억 원
세외수입	소계	342.4
	공동이용지원금 (시설분담금)	273	서울시	2000년도 8,494백만 원, 2001년도 및 2002년도 각각 9,388백만 원 □2002년도 완료
	음식물쓰레기 처리비	273	구로구	2000년도(6월 □ 12월) : 2억 원 2001년도(18,618톤) : 6억 원 2002년도(18,646톤) : 7억 원
	자원회수시설 운영비	15	구로구	2000년도(7월□12월) : 7억 원 2001년도 : 23억 원 2002년도 : 23억 원
	주민지원기금	1.4	구로구	2000년도(7월□12월) : 0.22억 원 2001년도 : 0.64억 원 2002년도 : 0.61억 원

첫 번째는 가시적 성과로서 유사시설 중복투자 방지로 인한 예산절감 등 재정적 효과를 들 수 있겠다. <표 3>에서 보는 바와 같이, 2002년 12월 31일 현재 광명시는 하수종말처리장 건설비 1,655억 원에서 가양하수종말처리장 추가공사비 부담금 344억 원을 제외한 1,311억 원의 예산절감 효과를 거두었다. 게다가 구로구의 쓰레기를 받아들임으로써 서울시로부터 소각시설 공동이용지원금으로 약 273억 원, 매년 구로구로부터 음식물쓰레기 처리비 15억 원, 그리고 가연성쓰레기의 반입량에 따른 주민지원기금 약 1.4억 원 등 총 342.4억 원의 세외수입을 확보하였다. 한편, 서울시의 경우는 구로구소각장 건설비 410억 원에서 광명시 자원회수시설 분담금으로 지원한 273억 원을 제외한 약 137억 원 규모의 예산을 절감한 것으로 나타났다. 따라서 본 빅딜 사례의 최대수혜자는 광명시라 할 수 있겠다. 그 이유로는 1,311억 원의 예산절감과 342.4억 원의 세외수입 효과를 더하면 총 1,653.4억 원의 재정적 효과를 보았다고 말할 수 있기 때문이다.

두 번째 성과로는 광명하수처리장 건설계획과 구로구소각장 건설계획의 철회로 광명시와 구로구간, 광명시와 광명시 주민간 집단민원과 갈등을 슬기롭게 해결한 점을 들 수 있겠다. 광명시와 서울시(구로구)는 환경기초시설 빅딜에 의하여 구로구소각장을 건설하지 않게 됨으로써 구로구 소각장건설 예정지로부터 2km이내에 있는 광명시 8개 동 주민 10만4천여 명의 집단민원을 일시에 해결하게 되었다. 광명시도 하수처리장을 건설하지 않게 됨으로서 하수처리장건설 예정부지 인근 광명시 4개 동 지역주민 5만 여명의 혐오시설에 대한 집단민원을 사전에 예방할 수 있게 되었던 것이다. 이러한 이유로 본 사례가 환경기초시설의 건설을 둘러싼 지방자지단체간 또는 지방자지단체와 주민간 갈등을 슬기롭게 극복한 모범적 사례로 평가받는 것이다.

세 번째 성과로는 시설 예정 부지를 다른 용도로 전환하여 사용함으로써 토지이용의 효율성을 증대시킨 점을 들 수 있다. 광명시의 하수처리장 건설대상 부지(115,000□)에는 서울올림픽기념 국민체육진흥공단으로부터 □돔식 경륜장□ 건설부지로 개발되고 있으며, 구로구 자원회수시설 예정부지(82,600□)에는 농수산물유통시설의 유치를 검토하는 등 토지의 효율적 이용에 기여한 것으로 알려져 있다.

네 번째 성과로는 자원회수시설의 공동으로 이용함으로써 나타나는 경제적 효과를 들 수 있는데, 쓰레기를 통합처리하면서 톤당 처리비용이 감소되고 또한 소각열을 난방열로 활용하는 것 등이 그러한 예이다. 경기개발연구원(1996)이 조사한 쓰레기 처리규모에 따른 단가를 비교해보면, 처리용량이 하루 100톤인 소각로의 경우는 톤당 평균 115,585원, 200톤인 경우는 평균 98,753원, 300톤인 경우는 평균 58,166원, 그리고 600톤인 경우에는 평균 39,113원으로 나타나 처리규모가 커질수록 경제성을 갖는 것으로 나타났다. 그러나 소각로의 규모가 커질수록 단가가 내려간다고 소각로를 무한정 키울 수는 없는 노릇이다. 왜냐하면 소각로의 처리용량이 클수록 시설을 유지할 만큼 쓰레기가 지속적으로 공급되어야 하기 때문이다. 사실, 광명시 자원회수시설로 반입되는 구로구의 쓰레기는 월평균 반입량은 2001년도에는 3,330톤, 2002년도에는 3,122톤으로 협약량(4,500톤/월)의 평균 70%□74%에 불과한 실정이다. 현재 광명시와 구로구의 쓰레기 처리비율은 6＞4 정도이나 처리원가 절감에 있어서 적정비율인 5＞5가 되기 위해서는 구로구로부터 월평균 반입량이 4,000톤 이상(협약량의 약 90% 수준)이 되어야 한다. 만일, 구로구에서 반입되는 쓰레기의 양이 월평균 4,000톤 이상일 경우에는 처리비가 현재의 톤당 5만 원대에서 4만 원대로 낮아지게 된다(한국정책지식센터, 2002: 164). 2003년 현재 광명시 소각시설 1,2호기 연평균 가동률은 경기도내에서 가장 높은 수치인 81%이다. 2003년도 경기도 연평균 소각시설 가동률 67%인 점을 감안하면 상당히 높은 가동률임에 틀림이 없다. 쓰레기 반입량의 증가에 의한 원가절감 효과 외에도, 최근 광명시는 소각열을 지역난방열로 이용하기 위해 민간업체인 LG Power Co.와 제휴하여 소각열 판매계획을 수립하고 있다. 현재 발생하는 소각열 가운데 30%는 활용하고 있고 나머지 70%는 버려지고 있는 실정이어서 제휴판매가 성사되면 연간 13억 원의 이익을 낼 수 있는 것으로 기대된다.

) 총 소각량을 365일로 나눈 값을 다시 시설용량으로 나눈 값을 말한다.

다섯 번째 성과로서 지역개발 효과를 들 수 있다. 시설이 위치한 지역은 광명시 도심으로부터 10□이상 떨어진 낙후 농촌지역으로서 환경기초시설 빅딜로서 지역개발이 촉진되었다. 쓰레기소각처리시설 착공당시 광명시는 간접영향지역(광산촌, 도고내, 뒷골)에 다목적마을회관을 건립하고 상수도급수관, 마을진입도로, 소방도로 및 소화전을 개설하고 버스노선을 증설하는 등의 주민편익사업으로 1996년부터 1998년까지 3년간에 걸쳐 약 57억 원을 이미 투자하였다. 이와 더불어, 구로구쓰레기 반입조건으로 서울시가 이 지역에 주민기금으로 제시한 40억 원을 합치면 총 97억 원 가량의 주민수익사업비로 보장받은 셈이다. 97억 원을 간접영향권내에 있는 184세대로 나누면 세대 당 약 52.7백만 원에 해당되는 액수이다. 또한, 쓰레기 반입비율에 따라 조성되고 있는 주민지원기금도 있고 추가적으로 학자금, 난방비, 인터넷 사용료 및 전화료 등이 지원될 예정이어서 지역개발 측면에서 엄청난 효과를 보았다고 말할 수 있을 것이다.

아울러 부수적 효과로서 고용효과를 들 수 있는데, 현재 주민감시원(월 130만원 수입)으로 일하고 있는 주민 4명을 비롯하여 소각시설에만 10명의 일자리(식당, 조경, 제초, 청소, 창고 업무 등)가 제공된 점을 미루어보면, 혐오시설을 유치한 대가로 우리나라에서 이 지역만큼 지역개발효과가 나타난 지역도 없다고 하겠다.

Ⅶ. 결  론

본 사례는 서울시 구로구의 일방적인 쓰레기소각장의 입지선정으로부터 출발하여 인접지역 주민들의 집단반발과 지방자지단체간 갈등으로 비화되어, 결국에는 환경기초시설의 빅딜로 마무리된 경우이다. 시설의 빅딜, 즉 상호교환이용을 통해서 주민들의 집단민원과 지방자지단체간 갈등을 일거에 해결하고, 나아가 시설의 중복투자 방지로 예산을 절감하고 시설의 효율성을 증대시킨 지방자치시대에 귀감이 될만한 사례이다.

한 지역의 문제를 넘어 광역적 성격을 지닌 환경기초시설의 건설문제가 우리나라 지방자치 발전의 걸림돌로서 작용하고 있는 요즈음, 광명시와 구로구간의 빅딜은 환경행정 관점에서는 환경기초시설의 광역화가 이루어진 새로운 변화의 출발점으로, 또 자치행정 관점에서는 지방자지단체간 상생의 행정으로 우리나라 지방자치 발전에 교두보를 마련한 사건으로 볼 수 있을 것이다.

본 사례는 상호보완적 환경기초시설의 빅딜로 상호 예산절감과 집단민원 해결이라는 두 가지 효과를 동시에 거둔 모범사례로서 환경기초시설 건설과 관련하여 다음과 같은 시사점을 제시하고 있다.

첫째는 입지선정과정의 민주화이다. 환경기초시설의 계획단계부터 이웃 지방자지단체 혹은 입지지역 주민과 사전에 충분히 협의해야 한다. 시간이 걸리더라도 사전에 충분한 협의를 거쳐 결정하는 것이 독단으로 계획을 수립한 후 추진과정에서 인근 지방자지단체나 시설 주변 지역주민들과 마찰을 빚어 사업이 지연되거나 아예 사업 자체가 불가능해지는 것보다 훨씬 수고를 더는 일일 것이다. 물론, 1995년 1월 폐촉법이 제정되면서 폐기물처리시설 입지선정 및 운영 시 주민참여가 제도화 되어있다고 하지만, 현실에서는 유명무실한 경우가 많다.

둘째는 환경기초시설의 광역화이다. 환경문제는 거시적인 차원에서 접근해 해당 지역의 상충된 이해를 조율하는 것이 해결의 관건임을 보여주고 있다. 중앙정부와 광역자치단체에서도 환경기초시설 건설 시 입지선정을 기초단체에만 맡기지 말고 상급기관으로써 갈등의 조정과 함께 시설의 광역화를 유도함으로서 시설의 난립을 예방하고, 아울러 시설 투자비와 운영비를 절감하는 방안을 검토해야 할 것이다.

셋째는 인내와 양보를 통한 협상과 타협이다. 환경기초시설의 건설시 본 사례와 같이 지방자지단체간 상호교환이용 또는 공동이용이라는 타협점을 찾는 것이 이상적이지만, 협상과정에 많은 이슈가 제기되어 복잡하게 전개되기 때문에 협상과정에서는 무한한 인내와 양보가 필요하다. 사실, 본 빅딜도 단시일 내에 도출된 것은 아니다. 광명시는 1986년부터 하수처리장을 건설하고자 하는 계획을 가지고 있었으나 주변지역 주민들의 반대로 이를 실현하지 못했고, 구로구 역시 1998년에 광명시에 인접한 지역에 쓰레기소각장을 건설하려고 했으나 주민들의 반대에 부딪쳐 계획이 무산됐었다. 양 자치단체들이 실패한 경험을 가지고 있었기에 본 빅딜이 성사될 수 있었다고 생각된다. 물론 광명시의 경우 시설 주변지역 주민들을 설득시키기 위해서 시장을 비롯한 공무원들이 밤을 새며 주민과 직접 대화에 나서며 사업의 당위성을 설명하고 주민들의 신뢰를 획득하는 등의 헌신적인 노력은 지방자치가 민주주의를 실천하는 지름길임을 단적으로 보여주는 것이다.

넷째는 시설입지 지역주민들이 실질적인 편익으로 인식할 수 있는 정도의 시설복합사업(facility package)의 시행이다. 시설이 들어서는 지역은 소음, 분진, 교통혼잡 등의 생활상의 불편과 지가하락 등과 같은 재산 가치의 손실이 수반된다. 따라서 피해자라고 생각되는 지역의 주민들에게 이러한 손실을 보전할 수 있는 정도의 실질적인 혜택을 줌으로써 갈등을 해결하려고 해야 한다는 것이다. 본 빅딜 사례와 관련하여 시설 주변지역주민들이 받은 특혜는 주민지원기금을 조성한다든지, 주민건강진단 실시□마을도로 확충□상수도 공사□다목적마을회관 건립□농기계보관창고 건립□버스노선 증설 등과 같은 주민숙원사업을 시행한다든지, 난방비□인터넷□전화료 등에 대하여 경비를 지원한다든지, 마을 학생들에게 학자금을 지원하고, 그린벨트를 해제하도록 노력하는 등 다양한 주민특혜사업이 포함되어 있다.

결론적으로, 광명시와 구로구간 환경기초시설 빅딜은 문제의 해결이 어느 한쪽이 승리하는 영합게임(Zero-Sum Game)이 아닌 양쪽이 협상을 통하여 서로 승자가 되는(Win-Win) 지방화시대에 필요한 전략이라고 말할 수 있다. 또한, 본 빅딜 사례는 환경기초시설의 신규설치, 상호교환이용 또는 공동이용 방안을 모색하고 있는 타 지방자지단체들에게 벤치마킹 사례가 되어 구리-남양주 소각장, 파주-김포시 소각장, 청주시-청원군 소각장 등이 성공적으로 건설될 수 있는 초석이 되었고, 더 나아가 환경기초시설을 포함한 혐오시설 건립문제로 홍역을 치르고 있는 많은 지방자지단체들에게 문제해결의 새로운 가능성을 열어주었다고 할 수 있을 것이다.

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윤영채(尹榮采): Florida Atlantic University에서 행정학박사 학위를 취득하고(논문: Integrated Solid Waste Management: Toward a Recycling Model, 1994), 현재 충남대학교 행정학과 교수로 재직 중이다. 학문적 관심분야는 환경행정론, 방법론 및 계량분석론이고, 저서로는 「사회과학을 위한 통계분석」(2004, 형설출판사) 등이 있고, 논문으로는 □폐기물처리시설의 성공적 입지선정에 관한 연구□(환경정책, 2004.12), □미국의 통합적 폐기물관리 실태분석과 정책적 함의□(한국행정학보, 2000.11) 등이 있다.

<E-mail: yoon211@cnu.ac.kr/논문접수일: 2004.11.20/심사완료일: 004.12.30>