지방분권과 지역 거버넌스의 어울림:

□지방정부연구□ 제9권 제1호(2005 봄) : 185∼208

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mismatch와 관련 쟁점*

Decentralization and Local Governance:

A Discussion on Current Mismatches and Issues to Be Addressed

이 시 철(경북대학교 법과대학 행정학과 전임강사)

이 논문은 지방분권의 커다란 흐름과 함께 최근 관심이 더해지고 있는 지역 거버넌스를 바탕으로 하여, 이 둘의 어울림이 어떤 모습으로 나타나고 있는지 그리고 앞으로의 가능성을 포함한 몇가지 쟁점을 폭넓은 시각에서 정리한다. 우선 지방분권의 최근 논의들을 짚어보면서 분권시대 지역 거버넌스의 현실, 특히 몇가지 두드러지는 mismatch들을 실천적 사례와 함께 관찰하고 그 유형별 극복방향에 초점을 두어 우리나라 지역공동체에서 지향하여야 할 바람직한 지역 거버넌스의 방향을 새로이 발견하려 한다.

주제어 : 지역 거버넌스, 지방분권, 지역혁신, 네트워크, 부조화

I. 지방분권과 지역 거버넌스, 낯익은 주제?

지방분권과 지역균형발전이 우리 사회의 주된 화두인 것이 더 이상 뉴스가 아니듯이, 거버넌스 논의 또한 캠퍼스와 연구실의 울타리를 넘어 현장에서 정착하려는 모습이 흔히 관찰되고 있다. 행정학의 새로운 패러다임 후보로 주목 받아온 거버넌스, 나아가 지역 거버넌스 담론도 지난 10년 이상 민주화 이행과정에서의 논의를 거쳐 더욱 현실적인 모습으로 다가오고 있다는 것이다.

우선 우리나라에서의 지방분권을 민주화 과정의 중요한 열매로 보는 것은 이상하지 않다. 즉 민주화의 주요 요소 중 하나가 가급적 많은 정파□사람□계층□지역에 현실적 권력이 분산되거나 그렇게 될 가능성이 높아지는 것이라 볼 수 있다면, 중앙정부 그리고 서울이라는 권력과 블랙홀을 벗어나 자주적 의사결정 및 집행 능력을 키움으로써 수도권과 전국권이 상생하려는 지방분권은 거버넌스가 지향하는 가치와 일맥상통한다. 다만 지방분권과 지역 거버넌스라는 말이 더욱 귀에 익어 가는 한편으로, 자칫 이 논의들이 거창하고 진부한 정치적 수사나 찻잔속의 담론으로 머물지 않을까 하는 우려도 똑같이 유효한 것 같다.

* 이 논문은 2004.10. 한국거버넌스학회-한국정부학회 공동학술대회에 발표된 내용을 보완한 것입니다.

익명의 세 분 심사위원들께서 과분한 평가와 조언을 해 주신데 대해 감사드립니다. 아울러 거버넌스학회-정부학회 공동학술대회 때 유익한 토론말씀과 조언을 주신 양 학회 교수님들께도 감사드립니다.

) □수도권□(capital region)에 대비되는 용어로, 우선 □비수도권□(non-capital region)이 쓰이고 있는데, 이처럼 다른 개념과 비교하여 소극적으로 개념을 정의하는 것이 가능할지는 모르되 꼭 바람직한 방법은 아닐 것이다. 둘째로 □지방□이라는 말은 서울 등 일부 지역을 중심에 두고, 전국의 모든 공간을 주변부로 간주하는 느낌이 강하다. 또한 우리말로든 영어로든 □지역□(local)은, 수도권도 서귀포시도 하나의 지역이며 서울사람들이 서울에서의 사건이나 날씨 등을 지칭할 때도 사용해야 할 말이라는 점에서 수도권에 대응할 말이 더욱 아닐 것이다. 더 좋은 용어가 찾아질 때까지, 우선 □전국권□ 이라는 말을 쓴다면, 수도권이 전국권의 매우 중요한 일부라는 의미와 함께 두 지역을 비교할 때는 상호 대비되는 의미로 받아들일 만 하다. (다만 □지방분권□이나 □지역 거버넌스□에서처럼 중앙집권에 대한 대칭적 개념이거나 고유한 의미를 가질 경우는 예외일 수 있다.)

실천적인 측면이 좀더 강조되어 왔다고 생각되는 지방분권 논의에 비해, 지역 거버넌스는 아직 학술적 논의를 크게 벗어나 현장에서 뿌리박기에는 시간이 더 필요한 듯이 여겨진다. 또한 시기적으로 분권과 거버넌스 논의가 겹쳐지고 있지만 똑같은 템포와 내용으로 진행되는 것은 아니며, 오히려 근래에는 두 흐름 간의 엇박자를 지적하는 소리도 많이 나오고 있다. 이 연구에서는 지방분권과 지역 거버넌스의 어울림이라는 커다란 틀에서 둘 사이의 mismatch에 특히 주목하여 그 현실과 바람직한 방향을 논하려 한다.

□지방정부연구□ 제9권 제1호(2005 봄)

지방분권과 지역 거버넌스의 어울림

논의를 지나치게 넓히지 않는 가운데, 이글에서 유연하게 또 부분적으로나마 답해 보려는 것은 다음과 같은 질문 꼭지들이다.

첫째, 지방분권과 지역 거버넌스 논의의 최근 흐름은 어떠한가?

둘째, 두 가치가 상호 어떤 관계로 존재하는가?

셋째, 지방분권과 지역 거버넌스 추구의 현실에서 어떤 mismatch가 나타나고 있으며, 그 대응방향은 어떠한가?

Ⅱ. 실천적 배경과 선행연구 논의

지방분권과 거버넌스 일반에 관한 논의는 일단 그 양에 있어서 모자람이 없다. 지방자치가 제도적으로 부활한 지 10년이 넘었지만 내용적으로는 중앙집권 체제가 계속 이어지면서 지방정부, 지역사회 그리고 지방의 주민이 행사하는 자체적인 의사결정권은 여전히 제한되어 있다는 것이 보편적 견해이다. 지방분권의 각종 계량적 지표로도 여전한 현실적 제약이 있으며 아직 갈 길이 멀다는 것을 느끼는 가운데 최근 약간의 희망적 흐름도 관찰된다. 지역 거버넌스 논의는 학술적인 측면과 최근 현장에서의 활발한 관심도 어우러지고 있다.

) 현행 법령상 우리나라에 □지방정부□는 없으며 □지방자치단체□가 공식적 용어이다. 그러나 최근 전국시장군수구청장협의회와 서울시구청장협의회가 관련법 개정을 주장하면서 □지방정부□라는 용어를 사용하겠다고 밝힌 바와 같이(한겨레, 2005.3.5), 임의단체처럼 들리지 않도록 용어자체를 개선할 필요가 있다고 생각된다. 현실적으로도, 많은 자치단체들이 영문으로는 metropolitan government, city government 등을 일상화하고 있다.

1. 지방분권의 배경 다시보기

사회를 꾸려 나가는데 필요한 권한, 자원, 그리고 정보 등이 중앙정부 또는 나라의 수도에 집중되어 있는 정도를 가리켜 중앙집권이라 말할 수 있다. 학계에서의 넉넉한 양적 논의(김병준, 2003; 이달곤, 2004; 이종수, 2002; 한국지방자치학회, 2000)를 바탕으로, 이미 정리되어 있는 두가지 영역 즉 권력의 중앙정부 집중과 수도권으로의 공간적 집중이라는 측면에서 현실적□숫자적 지표 중심으로 보는 것이 간편할 것이다.

중앙정부 권력의 측면에서 지방분권의 정도를 측정하는 지표로는 특별지방행정기관의 수, 국가□지방공무원의 비율, 국가와 지방재정규모의 대비, 감사 및 보고의 횟수, 지방자치단체 사무의 구성비율 등을 들 수 있다(한국지방자치학회, 2000).

우선 특별지방행정기관의 문제로, 지역에 종합행정주체인 지방자치단체가 있음에도 국가기관이 많다는 것이야말로 강력한 중앙집권성을 증명하는 것인데, 우리나라의 경우 24개 중앙부처 6,556개 특별지방행정기관 사무소가 전국 곳곳에 설치되어 13,717명의 국가공무원들이 근무하고 있다(정부혁신지방분권위원회, 2004). 현역사병을 제외한 우리나라 공무원의 전체 수가 대략 93만 명 정도인데, 국가공무원과 지방공무원의 비율은 대략 65:35 정도로 국가공무원이 월등히 많다. 재정의 불균형 문제는 더욱 심각하여 국세 대 지방세의 비율은 여전히 8:2 정도의 비율을 나타내고 있으며, 사무배분은 많이 나아졌다 해도 여전히 국가사무가 전체의 73% 가량에 이른다.

두 번째, 서울을 비롯한 수도권으로의 공간적 집중도 심각한 문제로서 더욱 심화되고 있다는 증거가 매우 많다. 면적이 전국의 약 12%에 불과한 수도권에 인구의 46%, GRDP의 47%, 중앙행정기관의 84%, 100대 기업 본사의 95%, 공공기관의 85%, 4년제 대학의 66%, 대기업 본사의 91%가 몰려 있는 중앙 집중화의 현실은 이제 놀랍지도 않다. 민주주의의 중요한 과정이며 또한 열매중 하나가 사회의 다원화라는 것을 생각하면 우리 민족공동체의 공간적 다원화라는 측면에선 성공하지 못한 모습으로서, 그 해악에 대하여는 보편적으로 공감되고 있다. 국토공간의 기형적 성장이나 지방주민들의 정신적 소외감 등을 별도로 치더라도, 한 해 물류비용의 70조원(GDP의 16.5%), 교통혼잡비용 18조원(GDP의 4.4%) 대부분이 수도권 집중으로 인하여 발생하는 것으로 나타나고 있다(건설교통부, 2002; 대구광역시, 2003; 전국 시장군수구청장협의회, 2004).

) 이외에도, 전 국토의 0.6%에 불과한 서울의 땅값이 전국의 37%에 이르고, 제조업체의 56%, 서비스업체의 45%, 금융예금의 68%, 대출의 62%, 의료기관의 48%가 수도권에 몰려 있다(건설교통부, 2002).

정치권력 뿐 아니라 경제□사회□문화□교육 등 거의 모든 영역이 서울권 블랙홀로 흡수 드는 현상이 민주화 이후 오히려 더 심해 졌다는 것에 큰 이의가 없을 것이다. 덧붙여 그 블랙홀이 불가사리처럼 커져가면서 제어하기가 더 힘들어지고 있다는 것도 매우 객관적인 관찰로 보인다. 당연한 현상으로 지방의 공동화 현상은 몇몇 대도시를 제외한 전국 어디서나 발견되고 있다.

) 이런 사정은 영호남과 강원 등 농촌 지역에 특히 심각한 것으로 나타나는데 물론 도시화의 일반적 현상, 농업개방 등도 원인이겠지만 지나치게 비대화한 수도권이 사람과 돈, 그리고 거의 대부분의 선택지(choices)를 끝없이 빨아들이고 있는데 중요한 이유가 있음을 부인할 수 없을 것이다. 제 2대 도시라는 부산의 인구가 1990년대 초반 이후 계속 순 감소를 계속하고 있으며, 전라남도 인구가 지난해 200만 명 벽이 무너졌다. 경상북도는 전국토의 20%를 차지하는 넓은 공간을 가졌음에도 불구, 기초자치단체의 인구이탈 및 삶의 기반 상실, 특히 재정문제가 심각하다. 재정자립도가 약 30% 수준이며, 도내 23개 시□군중 18개 단체(78%)가 지방세로 공무원 인건비를 충당 못할 정도로 열악한 상태이다. 전국적으로 이와 비슷한 경우가 155개 자치단체로 전체의 62%에 달하고 있다(경상북도, 2003; 정부혁신지방분권위원회, 2004; 한겨레, 2005a).

2. 지방분권, 실천과 논의의 최근 흐름

앞서 간단히 돌아본 현실에 역대 정권 모두가 눈을 감고 있었던 것은 물론 아니다. □국민의 정부□ 때도 지방분권 논의가 있었으며 1999년 □중앙행정권한의지방이양촉진등에관한법률□ 제정과 함께 □지방이양추진위□까지 만들어 활동한 바 있으나, 위원회의 권한과 독립성이 미약했다는 평가와 함께 중앙부처 및 정치권을 포함한 범수도권 또는 범기득권층의 소극적 자세로 인하여 그 성과가 미약하다는 것이 일반적인 의견이라 하겠다.

지방분권은 중앙에서 시혜적으로 주는 것이 아니라, 지방으로부터의 정치□사회적 운동에 의해서 성취된다는 사실은 가까운 우리 역사에서도 관찰되고 있다. 특히 2002년 대선을 계기로 지방분권 실현을 위한 연대조직들이 활발히 움직이면서 대선후보들로부터 지방분권 약속을 받아내었던 것이 커다란 계기 중 하나임을 부인하기 어려울 터이다.

2003년 □참여정부□ 출범 후 지방분권 논의를 본격화하여 12대 국정과제 중의 하나로 삼고 이른바 지방분권 로드맵을 설정하고 진행한지 2년이 넘었다. 그 주된 내용은 우선 중앙-지방, 광역-광역간 협력, 광역-기초간 합리적인 권한배분을 지향하는데, 중앙정부의 권한 이양을 가속화하며 특히 자치경찰, 교육자치제도 개선, 특별지방행정기관의 정비 등 구체적 과제를 앞세우고 있다. 지방자치단체의 내실 있는 자치기반 조성을 위해 지방재정 확충, 지방의정 활성화, 지방공무원의 역량 강화, 내부혁신역량 강화 등의 과제를 제시하고 있으며 아울러 분권의 또 다른 주체로서 지역 시민사회의 활성화도 함께 지향하고 있다(정부혁신지방분권위원회, 2003; 강형기 외, 2005). 최근의 분권 논의에 나타나는 긍정적 모습은, 단순히 커다란 파이를 나누어 먹자는 수준이나 전국권 또는 시골사람들을 일단 달래려는 차원에서보다는 더 큰 틀에서 국가체제 자체를 개선하려는 노력이며 국민적 요구에 응답하는 모습으로도 비춰지고 있다. 행정개혁시민연합의 노무현 정부 2년의 평가에 있어서도, 국정전반에 대하여는 일반적으로 부정적 평가가 높고 일부 야당의 경우 □잃어버린 2년□이라는 비판까지 있는 중에도 지방분권 분야는 상대적으로 평균 이상의 좋은 평가를 받고 있다(한국일보, 2005).

이러한 논의가 제도권의 정책의제로 자리 잡은 결과, □지방분권특별법□, □국가균형발전특별법□, □신행정수도의건설을위한특별조치법□ 등 지방분권 3대 특별법이 2003년 12월 제정되었는데, 2004년 신행정수도 위헌판결 이후의 대안적 진행과 개별 법률의 공과는 별도로 하더라도 그 의미는 평가할 만 하며 전면적인 공공기관 지방이전 사업도 얼마간 가시화 되는 등 분권을 위한 최소한의 준비가 되어가는 단계라 하겠다.

그러나 지방분권정책 실천의 현 주소는 그 이상과 많은 차이를 나타내고 있다. 참여정부 출범 이후 47개 지방분권 과제 중 실제로 마무리된 것은 특별법 제정, 주민투표제 도입, 지방양여금법 폐지 등 3개 뿐으로서, 일괄이양법 처리 등 많은 일정이 늦추어지거나 현실적 장애에 부딪치고 있다. 자치경찰제 또한 변형된 경찰보조원 정도로 평가 받는 모습이며,  지방자치단체와 기능이 중복되는 특별지방행정기관의 이전 및 업무 이관도 해당 중앙부처들의 반발이 심하다. 국세와 지방세의 조정이나 지방소비세 문제 기타 경제적 측면의 지방분권에 대하여는 기획예산처 등 많은 경제부처들로부터 거의 직선적인 반대에 부딪히고 있다. 이러한 현실적 제약 가운데 정권 초기의 로드맵을 수정한 지방분권 5개년 종합실행계획이 발표되었으나 구속력 없는 일정표, 실행담보능력이 모자란 추진주체의 힘으로 얼마나 성과를 거둘른지는 여전히 의문이 남아 있다고 하겠다(강형기 외, 2005; 김순은, 2005; 동아일보, 2004).

우리의 지방분권 이슈는 정치행정의 현장에서 더 분명하게 논의되어 온 느낌이지만 학술적인 논의도 물론 꾸준히 뒷받침되어 왔다. 지방자치와 분권의 전통적이고 보편적인 이론에 더하여, 우리나라의 경우를 외국의 앞선 기준과 비교하거나 교육이나 재정 등 분야별로 지방분권의 현실을 파악하려는 경우가 많다. 우선 학계와 시민사회에서 공히 제기되어 오는 대로 중앙과 지방간 역할분담이라는 측면에서 지방공무원의 비중, 지방 재정력, 조직 측면의 자치권, 중앙통제와 감독 측면 등 거의 전 부문에 걸쳐 지방의 역할이 선진외국에 비해 상대적으로 낮은 점이 지적된다. 또한 지금의 지방재정 현실에 관한 관찰을 바탕으로 지방분권정책이 지방의 재정자립이나 교육재정에 미치는 영향 등에 관한 논의도 되풀이하여 제기되고 있다(민기, 2004; 박미옥, 2004; 하혜수, 2004a).

참여정부의 국정과제인 지방분권과 지역균형은 일반적으로 동시에 이루어야 할, 또 당연히 함께 달성되는 가치로 여겨지고 있지만 그것이 실증적으로 증명되지는 않고 있다. 홍준현(2003)은 지방분권과 지역격차와의 관계에 관하여, 분권이 이루어진다고 해서 지역격차의 해소 즉 지역균형발전이 꼭 이루어지는 것은 아니라고 하면서, 수도권-지방, 영호남 간의 지역격차를 해소하기 위해서는 인사상의 지방분권화, 자치기능에 소요되는 재원을 마련할 권한이양, 중앙단위의 재정조정장치 등이 필요하다고 강조한다. 지역간의 차이를 인정하는 비슷한 맥락에서 영국과 일본 등 일부 선진국에서 시행되었던 대로, 자치단체의 능력이나 정책성과를 바탕으로 하고 거시적 요인의 배치 구조를 고려해서 권한의 이양정도를 달리하는 차등적 분권제도가 제시되기도 한다(하혜수, 2004b; 홍준현, 2001).

환경보전과 지역개발, 분배와 효율 등 이른바 쌍둥이 가치(twin value)의 경우처럼 정부와 사회가 지향하는 다양한 가치들이 이율배반적이거나, 적어도 동시에 늘 함께 발전해 나가지는 않는 경우를 많이 볼 수 있다. 지역균형발전과 지방분권의 추구가 반드시 상호보완적이지 않은 것과 마찬가지로, 지방분권과 지역 거버넌스 또한 엇박자가 날 수 있다는 것이다.

3. 지역 거버넌스와의 연계

거버넌스에 관하여 대표적으로 선호되는 개념들을 보면 이는 특히 정부와 대비하여 법적□제도적 권위체의 지원을 받지 않는다거나, 정부개입 축소 및 효율성과 네트워크 강조 등의 공통분모를 지닌다(Rhodes, 1996; Rosenau, 1995). 거버넌스 논의 자체는 지난 10년 이상 진행되어 온 학술적 논제일 뿐 아니라 이제는 시민사회와 일상의 생활에서도 그리 어렵지 않게 등장하는 담론으로서 자리매김하였으나, 그 잦은 논의에 비해서 학문적 정의가 확립되어 있거나 실증적인 선행연구가 쌓여 있지는 못하다(서창록 외, 2002; 이종수, 2002).

거버넌스 일반에 비교되는 지역 거버넌스의 정체성은 무엇인가? Stoker(2003)는 지역단위의 네트워크 거버넌스(networked community governance)가 전통적인 의미의 행정(public administration), 선거에 바탕을 둔 지방정부 구성 및 운영, 그리고 신공공관리(new public management)와는 구별되는 목표로서 아직 이루어지지 않은 비전이라 보면서, 그 주요 요소로 개방(openness), 참여(participation), 협력(cooperation) 등을 들고 있다. 보편적인 인식으로는 거버넌스의 수준 또는 주체들의 활동영역 및 공간과 관련하여 개별 국가의 하위차원에서 지역공동체 내의 협력 체계를 모색하는 것이 지역 거버넌스라 하면 큰 이의가 없을 것으로 생각한다. 지역 거버넌스와 지방분권의 연계 고리를 다음과 같이 살필 수 있다.

첫째, 역설적으로 들리지만 지역 거버넌스가 세계화의 거대한 흐름과 밀접한 관계가 있다는 것이다(원구환, 2003). □Glocalization□이라는 신조어는 단순한 언어의 유희를 넘어 오늘의 세계에서 상품과 서비스, 그리고 사람과 정보가 국경을 거의 마음대로 넘나들고 있음을 상징적으로 보여준다. 중앙-지방행정기관이 주축이 된 기존의 체제로는 세계적 경쟁에서 쉽게 살아남을 수 없다는 인식하에 지방정부-시민사회-시장이 경쟁 협력하는 대안적 양식으로써 지방의 창조성을 최대화하여야 한다는 당위성이 커졌다는 의미로 볼 수 있겠다.

둘째, 지방분권화의 흐름 그 자체가 지역 거버넌스를 촉진하고 있다고 볼 수 있을 것이다. 즉 지금까지 중앙 권력으로부터의 정치적 독립성에 초점을 두고 노력해 왔는데, 우리의 경우에도 진정한 분권화가 어쩌면 가능해질 것 같은 분위기와 어울려 지역 내 분권적 공동체 운영에도 자연스레 무게중심이 이동되는 것이라 볼 수 있다(김형기, 2004).

셋째, 지방정부의 민주적 정당성에 대한 위기가 지역 거버넌스의 중요한 배경이라는 논리이다. 지방자치가 곧 민주주의의 실현인가에 관한 논의는 모두가 공감하는 결론에까지 이르지 못했지만 최소한 그 상관성을 전혀 부정하지 않는 것이 보편적인 견해라 볼 수 있을 것이다. 반면, 전반적으로 저조한 투표율부터 시작하여 지방차원의 대의민주주의 그리고 그것에 바탕한 관료제적 지방정부 운영상의 폐쇄성과 비능률성 등이 바로 지방정부의 민주성에 대한 위기의식이다. 그 대안체제로서 등장한 것이 지역 거버넌스라는 것이다(원구환, 2003). 기존 체제에서는, 시민들에게 있어 지방정부가 □우리와 다른 그들□(government is them)이라고 보게 되지만, 이러한 이원론적 인식이 줄어들면 공동체 구성원 □모두가 우리□라는 관계(we-relation)로 진화될 수 있다는 것이다(문병기, 2003).

넷째로, 지역 거버넌스가 지역의 시장(marketplace)을 길들이는 역할을 한다는 점이다. 소수 이익집단의 이익을 대변하게 되는 체제, 그리고 시장의 전횡에 대한 사례들은 그리 낯설지 않다. 도시 자체를 성장기계 또는 성장연합(growth machine, growth coalition)으로 보는 관점, 즉 땅의 교환가치와 도시의 물리적 성장만을 지상의 가치로 여기는 땅주인들과 개발업자 등 범시장이 주도하는 집단이익 추구(Logan & Molotch, 1987)는 미국 등 서구 뿐 아니라 우리 도시들에서도 도로 및 지하철 건설 기타 대형공사가 기획되고 집행되는 과정에서도 나타난다고 생각된다. 시장의 지나친 전횡을 견제 예방하는 차원에서의 지역 거버넌스는 공동체의 운명을 올바로 짚어 나가게 될 뿐 아니라 중요한 시민 교육의 마당으로서도 기능할 수 있다.

마지막으로, 우리나라의 현실에서 더욱 특징적인 주체적 참여자에 대한 논의이다. 민주화 이행과 지방분권 실천 과정에서의 각 주체들의 역할, 특히 시민단체 또는 NGO들의 역할에 대하여는 과소평가하지 못할 것이다. 수도권 뿐 아니라 전국권에서 대학을 대신하여 기층시민을 기반으로 하는 시민운동이 1990년대 이후 폭발적으로 성장하면서 사회적 이슈 찾아내기와 의제설정과정을 나름대로 주도해 가고 있다. 1989년 경제정의실천연합, 1994년 참여연대 결성 등을 기점으로 하여 NGO들의 수와 역량이 전반적으로 증대되고, 녹색연합 등 환경 분야에 집중하거나 소액주주 운동처럼 시장부문에 직접 접근하는 사례도 흔해 졌는데, 전국권에서도 비슷한 흐름이 이어지고 있는 것이다.

지방분권과 지역 거버넌스라는 두 가치의 관계에 직접적으로 초점을 맞춘 연구는 아직 많지 않으며, 아직은 매우 포괄적이며 시론적인 느낌이 강하다. 강황선 외(2001)는 정부간 관계의 측면에 초점을 맞추어, 지방분권이 지역 거버넌스의 중요한 전제 요인이라는 것과 함께 지방정부간의 상호의존성과 네트워킹을 강조한다. 김순은(2004)은 우리나라의 지역 거버넌스 논의의 실천적 측면으로서 지방분권의 시급성을 강조하면서 특히 대도시 자치구 정부의 지위와 위상이 강화되어야 한다고 논한다. 또한 주민의 적극적 행정참여와 네트워크에 의한 파트너십 동반 등 지방분권과 거버넌스의 정착을 강조하는 것이다. 현재까지의 학술 논의를 볼 때, 이 중요한 두 가치를 별개로 보지 않고 어떤 연결고리를 찾아보려는 노력은 아직 부족하다고 생각한다.

Ⅲ. 지방분권과 지역 거버넌스의 mismatch 논의

1990년대 초중반 시기적으로 일치되어 부활된 지방자치가 곧 민주화인가, 또는 우리나라 민주주의가 최소한의 절차적 요건 외에 내용적으로도 완결되었는가 여부 등을 이 글에서 깊이 논하기는 적절치 않으나, 역사적으로나 이론적으로 볼 때 이 둘이 반드시 동행해 오지는 않은 듯 하다. 비슷한 맥락에서, 지방분권이 이상적으로 이루어진다고 하여 우리나라의 모든 지역이 골고루 잘 살 것이라는 명제는 아직 경험적으로 증명된 것이 아니다. 또한 지방분권과 지역 내 의사결정의 민주성□효율성, 그리고 주민소득 등이 꼭 상관관계가 있다고 말할 수 있는가? 상당한 mismatch 또는 부조화가 관찰될 수 있을 것이다.

) 제대로 짝지워지지 않은 것, 엇박자가 나는 것을 mismatch라 할 수 있겠다. 지역 내 일자리수와 집수가 비슷하지 않으면 직주 불일치(job-housing mismatch)가 나타난 것이다. 일정 공간의 직장과 주택 수가 꼭 일치할 필요는 없겠지만 그 차이가 심하면 교통 및 환경비용, 정신적 스트레스, 토지이용의 기회비용 등 사회적 비용이 크게 된다. 행정수요가 문화, 여가, 인터넷, 실버산업 등으로 바뀌었는데 지방정부의 조직이나 예산이 총무, 민방위, 토목건설 쪽으로 불균형 배분된다면 공공재 수급구조의 짝짓기가 잘못된 것이라 하겠다.

1. 기본적 개념 틀

지방분권과 지역 거버넌스의 상호 관계를 살펴 봄에 있어서 어떤 이상형 (ideal-type) 관계 모델을 전제한다. 즉 현상 간의 관계를 간명화하면서 지방분권과 지역 거버넌스의 과정에서 생성되는 mismatch 들을 개념틀에 포함시켜 보고자 하는 것이다.

지방분권		지역 거버넌스
	mismatch (R1)
R3		R4
	mismatch (R2)
R5	R6
지방분권 역량		지역 거버넌스 역량

<그림 1> 지방분권과 지역 거버넌스의 관계 모형

R1: 지방분권과 지역 거버넌스 추구 과정에서 mismatch가 나타남

R2: mismatch가 시간의 경과에 따라 커지거나 작아질 수 있음

R3, R4: mismatch 변화와 관계없는, 지방분권과 지역 거버넌스 역량 변화

R5, R6: mismatch 크기 변화에 따라 지방분권과 지역 거버넌스의 역량에 영향을 미침

<그림 1>은 매우 단순하여, 지방분권과 지역 거버넌스가 계속 진행하는 과정(on-going process)으로서 각각 독립적으로 발전할 여지를 인정하되, 상호작용 가운데서 mismatch가 발생하고 그 mismatch의 크기에 따라, 또는 크기를 얼마나 잘 관리하느냐에 따라 지방분권과 지역 거버넌스 각각의 역량에 의미있는 영향을 미칠 것으로 본다. 물론 mismatch가 최소화 되면 이상적인 지방분권과 좋은 거버넌스(good governance)가 이루어질 것으로 상정하는 것이다. 물론 얼마간의 mismatch가 존재하더라도 지방분권과 지역거버넌스는 나름대로 역량에서 변화를 가져온다고 본다. 그 이후의 논점은, 어떤 유형의 mismatch가 존재하며 그에 대한 가능한 대응방향이 무엇인가 하는 것으로 좁혀질 수 있겠다.

2. 지방분권과 지역 거버넌스의 mismatch 유형

믾은 학자들이 거버넌스의 주요 요소로서 분권화 또는 권한위임(empowering)의 개념을 포함시키고 있는데(Peters, 1996; Rhodes, 1996; UNDP, 1997), 지방분권과 지역 거버넌스 또한 완전히 상호 독립적이고 배타적인 개념으로 보기는 어려울 것이다. 또한 엄밀한 의미에서 이 두 가치의 mismatch들을 찾아내고 분석하려면 각각의 하위가치나 구성요소들을 일일이 분해하고 대조시켜야 할 터이지만 그 개념화 및 조작화(operationalization) 등의 현실적인 어려움을 고려, 여기서는 지난 수년간 다양한 현장에서 특히 시기적으로 겹친 민주화와 지방자치의 영역에서 나타난 사례들을 바탕으로 mismatch를 범주화한다. 물론, mismatch 현상들이 이하 제시된 것뿐만은 아닐 터이며 서로 얽히어 있을 가능성도 많지만, 가장 눈에 띄며 논리적으로도 큰 무리가 아닌 쟁점을 위주로 논의한다.

1) 제도와 기능의 mismatch

근본적 문제로서 민주화와 지방자치가 이루어져 대통령도 시장□군수까지도 국민이 직접 뽑게 되었으니 세상이 훨씬 좋아졌어야 할 텐데, 어찌하여 계층간 불평등은 더 심해졌다고 하고 서울이나 도시 서민들이 집 구하기도 더 어려워졌는가 하는 불평은 그리 새로운 것이 아니다. 더욱이 민주화와 지방자치, 그리고 분권이 이상적으로 이루어진다고 해서 도시와 시골 모두 골고루 잘 산다는 보장이 있는가?

민주화 이후에 나타나고 있는 문제점들로서는, 우선 현실에 적용되고 있는 민주화의 제도적 장치가 실제 작동과정에선 부문별로 많은 결함을 드러내며 과거 권위주의체제를 답습하고 있다는 점부터 지적된다. 민주화 이후, 가히 한국 민주주의의 위기라 할 만한 우려스런 변화들에 대하여, 최장집(2002)은 몇가지 지표변화로 정리하고 있다. 첫째, 각종 선거에서의 투표율이 지속적으로 낮아지고 있어 직선으로 뽑힌 대의체제의 대표성에 의문이 강해지고 있다는 점이다. 둘째로, 편협한 이념체제 안에서 보수적 정치구조가 강화되고 있다는 것이다. 셋째로 특히 IMF 경제위기 이후 우리 사회의 소득 최상위 20%와 최하위 20% 사이의 격차가 1996년 4.7배에서 2000년 6.7배로 늘어나는 등 급격히 양극화되어 가고 있다는 사실이 지적된다. 이 격차는 교육 분야에서 더욱 악화된 모습으로 나타나고 있다고 한다.

) 물론 이 두 번째 분석에 대해선, 2002 대선과 2004 총선결과를 바탕으로 부분적 이의를 제기할 수 있겠으나 전체적인 흐름을 이야기 하는 것으로 받아들일 수 있다.

또한 지방자치가 민주화와 언제나 동행하지만은 않는다는 사실, 심지어는 정반대의 패턴 즉 상당한 민주적 체제를 갖춘 나라에서도 지방자치는 반민주적인 모습일 수 있고(19세기 후반 오스트리아-헝가리 제국) 또 국가적으로는 비민주체제이지만 지방단위에서는 높은 자치권을 향유하는 경우(1935이후 히틀러 치하, 그리고 패전 후 연합군 지배하의  독일)가 발견된다는 것이다(Langrod, 1985 - 유영국, 2004에서 재인용). 이는 우리의 지방분권과 지역 거버넌스 현실에도 시사하는 바가 크다.

1990년대 초중반 지방의회와 단체장 직선으로 지방자치를 위한 최소한의 제도적 요건은 갖추어졌다고 볼 수 있다. 2004년 7월 제정된 관련 법령에 따라 개별 정책에 대한 주민투표도 가능해졌고, 여기에 만일 주민소환제나 주민소송제까지 실현되게 된다면 금상첨화라는 의견들도 많은 것 같다. 그런데 지역 내 실질적인 의사결정구조는 어떤가? 일부 지방정부 공무원과 지역 내 압력집단 그리고 의회의 영향력 있는 소수 집단 등에 의해 주요 정책이 틀 지워지고 있다는 비판 또한 여전하다. 지방자치나 지방분권이 잘못 구성되고 미흡하게 운영되면, 당초 의도와 관계없이 지방정부, 소수 관료, 그리고 기존 지방권력세력의 폐쇄적 통치능력만 키워주는 결과를 낳을 수도 있다는 것이다(전영평, 2003a). 이러한 양태를 혈연과 학연에 의한 지역 마피아 또는 토호세력의 전횡으로 보통사람들이 비판하든, 또는 학자의 입을 빌어 하위정부모형(sub-government system)에 근거한 □철의 삼각□(iron triangle)이라고 이름 붙이든 그 내용은 비슷할지 모른다.

) 정책참여자의 권력에 기초한 결정모형중 하나로서, 이익집단, 의회 상임위, 관료조직의 3자 연합, 또는 □철의 삼각□이 정책결정과 집행에 중대한 영향을 미치는 현상을 표현하고 있다(정정길 외, 2003).

지방자치가 자리잡아 가면서 생기는 문제 중 하나로 이른바 □지방독재□, 즉 권위적 단체장의 연임 등에 의한 악영향도 논의되고 있다. 행정적으로도, 기존의 총정원제와 함께 2007년 전면 도입될 예정인 총액인건비 제도 등 계속 진화하고 있는 구체적 정책수단들은 이른바 □양날의 칼□이 될 수 있어서 자율적인 지방분권의 가능성과 함께 단체장의 통제없는 전횡에 의한 악영향도 함께 예상되는 것이 당연하다. 덧붙여 다수 지방 대도시들의 경우처럼 중앙정부의 집권당이 아닌 정당이 자치단체장과 지방의회의 한쪽 또는 양쪽을 오랫동안 장악한 경우 흔히 관찰되는 □집권야당□의 경우도, 그 지배구조나 의사결정의 역동성 차원에서 함께 살필 만 하다.

2) 공공부문 대표 이익의 mismatch

중앙정부와 지방자치단체 사이의 갈등은 새로운 현상이 아니다. 또 광역단체와 기초단체, 그리고 광역의회와 기초의회간의 관계에서 보듯이 대표 이익(represented interests)이 본질적으로 다르거나 이익의 실현수단이 차이가 남으로 하여 발생하는 불협화음이다. 이외에도 □지역이기주의□로 표현되기도 하는, 광역권내 공공성과 소단위 자치 권능의 mismatch는 최근 매우 심각한 정도에 이른 것으로 판단된다.

1990년대 초중반 지방자치 부활 이후 중앙정부와 지방과의 갈등 현상이 두드러져왔는데, 1996년 원자력발전소 5, 6호기 건설과 관련, 정부시책인 이 사업에 대하여 관할 전남 영광군수가 건축허가를 취소하였고 이에 대해 감사원까지 나서게 되면서 갈등 및 불복 과정을 거쳐 해당 사업이 거의 1년간 지연되었던 경우가 초기의 한 예이다. 1995년 대전 유성구의 급식조례 또한 중앙정부와 광역자치단체의 의사에 반하여 기초단체의 시책의지를 펼치려 하는 과정에서 불거진 사건으로 볼 수 있겠다. 지난해와 올해에 걸친 이른바 □재산세 파동□은 중앙권력의 분권이 실제로 지역 거버넌스에서 갖는 의미에 관해 한층 심각한 시사점을 던져주는 극단적인 사례이다. 즉 2004년 정부의 재산세 현실화 조치에 대한 수도권 기초단체들의 연속적 저항인데, 2005년 4월에도 성남시가 주택 재산세율을 50% 깎기로 하는 조례개정안을 입법예고함으로써, 정부의 부동산보유세제 개편이라는 큰 틀에 저항하는 연쇄적 파동 재연이 우려되고 있다(한겨레, 2005b). 덧붙여 서울시 추모공원 사업의 경우처럼 광역단체의 시책에 대하여 기초단체에서 반발하는 경우도 또한 어렵지 않게 발견되고 있다.

) 1996. 7. 감사원의 처분취소결정에 영광군이 불복하였으나 결국에는 원전 건축허가 취소처분을 취소하도록 종결지어졌다. 그러나 2005. 4. 영광군이 원전에 대하여 군 자체 예산을 들여 원전고장 등에 따른 어민피해, 집단민원에 따른 행정력 소모, 관광객 감소, 기타 지역경제 분야 등에 대한 광범한 영향평가를 실시하고 있는 등 정부와 군과의 갈등이 재연될 조짐이 보이고 있다(전남매일, 2005).

) 서울시의 원지동 추모공원(납골당) 사업에 서초구와 주민들이 함께 극력 저항해 온 사례이다(내외경제, 2002.5.1; 대한매일, 2003.3.14)

정부간 관계에서 만큼은 덜하겠지만, 지방의회 사이에도 대표이익의 mismatch가 흔히 발생하고 있다. 시□도에 대한 국회의 국정감사를 광역지방자치단체 의회에서 반대하는 것과 비슷한 맥락에서 광역의회의 행정사무감사를 둘러싸고 기초의회와의 경합이 발생하거나 시□군□구의회의 조례 제정 때 상위 시□도의회의 제한을 받는 경우 등이 대표적 사례로 들어지고 있다(강재호, 2003). 많은 경우 그 경계선이 지방자치법 등 현행 법체계 내에서 명백하지 않은데, 양자간의 상하관계 또는 대항의 입장을 벗어나 적절한 역할분담과 협력의 모델이 마련되어야 할 터이다.

지방자치 이후 가장 큰 사회적 문제로 대두되어 온 것이 공익시설(또는 혐오시설)의 입지와 관련한 것이다. 김포 쓰레기 매립장 사례, 서울의 화장장 입지 갈등, 대전의 아파트 주변 장애인시설 건축 반대 등에서도 명백히 드러났지만 더 큰 공동체 또는 더 넓은 지역의 이익 또는 공공성과, 직접 영향을 받는 해당 지역의 자치권이 충돌하는 경우이다. 국책사업 즉 방사능폐기장이나 원전시설 등 입지와 관련되는 현상도 그 사례일 텐데 지방정부의 입장에서 각종 인센티브를 바라며 공익시설의 유치를 추진하는 경우에도 해당 주민들이 반대쪽 깃발을 드는 것이 일상의 모습이 되었다. 일부 공무원들 또는 정책결정 참여자들의 자조 섞인 표현대로 □어느 곳에다가도, 아무 시설도 못하게□ 되어 버린 현실이다.

) 이런 현상들은 우리나라에만 있는 것이 물론 아니며, 함께 일컬어 LULU(Locally Undesirable Land Use) 또는 BANANA(Build Absolutely Nothing Anywhere Near Anything) 신드롬이라고까지 불리고 있다.

3) 분권 단위의 규범과 거버넌스 현실 간 mismatch

지방분권의 단위에 관한 이론적 타당성 논의는 규범적인 차원과 실천적인 차원 각각으로부터 관찰할 수 있는데, 우선 공공재 또는 공공서비스 공급의 효율성을 중심으로 경제학적 측면에서 대조적인 두 견해만을 간단히 살핀다. 신고전파 경제학을 대표하는 Paul Samuelson은 정부가 생산하는 공공재의 비배제성과 비경합성에서 발생하는 무임승차자(free-rider)의 문제 등을 최소화하기 위해서 공공재 공급에 있어서 전국적 가격관리, 즉 중앙집권적 의사결정이 더 나을 것이라고 한다. Charles Tiebout의 세계는 이와 대조적으로 작동한다. 즉 조그만 크기의 수많은 지방정부들이야말로 공공재 공급의 최적량을 결정하는 시스템이라 하며 보다 세밀한 단위의 분권적 결정을 옹호한 것이다.

) 아울러 그가 주창하는 □발로 하는 투표□(vote with feet)는 주민들의 이동성을 전제로 많은 지방정부 가운데 선택의 범위가 넓어져 서비스 공급과 선호를 일치시킨다는 의미로서 역시 기초자치단체 차원의 분권에 손을 들어 주는 것으로 볼 수 있다. Samuelson과 Tiebout이론의 비교, 그리고 행정계층론과의 연계에 대한 상세한 논의는 김석태(1996), 이달곤(2004: 629-636) 그리고 이종수(2002: 164-166) 참조.

이외에 현행법규나 정부 내의 논의를 관찰하더라도 기초자치단체에서의 의사결정이 얼마나 정당하고 중요한가를 알 수 있다. 2003년 제정 공포된 『지방분권특별법』의 주된 이념 가운데 주목할 만한 것으로, 우선 지방자치단체의 자주성과 자립성을 바탕으로 국가와 지방자치단체간의 대등한 정부관계 구축을 지향한다는 것이다. 아울러 이른바 □보충성의 원칙□(principle of subsidiarity)은 국가의 모든 사무를 일단 기초지방자치단체의 사무로 간주하되, 시□군□구가 처리할 수 없는 일을 광역단체에서 맡고, 또 시□도가 하기 어려운 것을 국가가 □보충적□으로 처리한다는 것이다(지방분권특별법 제 6조 2항). 이러한 규정은 물론 지방자치의 이론적 기초를 배경으로 하고 있지만, 기초자치단체의 권능을 최대한 보장하여야 한다는 것을 현행 실정법에서도 극히 단순하고 명쾌하게 규정하고 있음을 되새길 필요가 있다. 즉 주민이 원하는 행정서비스를 찾아내어 생산 공급할 능력과 의향이 있으면 그것은  우선 기초자치단체의 몫이다.

) □보충성의 원칙□은 국가균형발전위원회에서 제시한 지방분권 추진의 3대 원칙 중 하나인데, 다른 둘은 □선분권, 후보완의 원칙□ 그리고 □포괄성의 원칙□으로 불리고 있다. 이 중에서 특히 포괄성 원칙의 의미는 관련 사무를 동시에 넘겨야 한다는 것으로서, 기초자치단체의 행정이 글자 그대로 일선행정, 종합행정임을 고려할 때 부분적, 단편적으로 사무를 이양하기 보다는 약간의 행□재정적 무리가 따르더라도 주민 편의라는 대전제하에 일단 한꺼번에 이루어져야 함이 기본 취지라는 의미로 새길 수 있을 것이다.

분권의 규범적 차원과는 별도로 역내 거버넌스는 현실적으로 어떠한 모습인가? 많은 기초자치단체들이 중앙 또는 상위 광역자치단체에 대하여 각종 감독과 규제, 그리고 권한 독점을 불평하며 소외감을 표시하는 것이 새롭지 않다. 도와 시□군, 광역시와 자치구 간의 분쟁과 갈등 상황은 널리 알려져 있는 대로이다. 기초자치단체의 권능 및 위상과 관련, 아직 진행형인 첨예한 논쟁중 하나가 도(道)를 없애자는 주장이다. 이는 일부 학자들 그리고 주로 기초지방자치단체장과 기초의회의원 그리고 소속 공무원들을 중심으로 제기되어 왔는데, 가장 중요한 논지는 기초단체에서 직접적인 행정서비스를 제공해 왔고 앞으로도 그렇게 할 터이므로 도가 할 일이 별로 없다는 것이다. 이 논쟁의 이면에는 오랜 기간 존재해 온 도의 지도감독과 간섭에 대한 불만이라든지 다른 정치적 측면도 포함되어 있을 것으로 생각된다. 무엇보다도 중앙정부에 대하여 지속적으로 분권을 강조하는 다른 측면에서 광역권 내부의 분권, 구체적으로는 시□도 내에서의 시□군□구에 대한 합리적인 기능배분 및 협력관계 문제를 함께 거론하는 것이 사리에도 일단은 맞아 보인다.

다만 지역 거버넌스와 관련되는 mismatch는 지역의 총체적 관리능력(capacity), 그리고 규모의 경제, 효율성 가치의 문제, 그리고 행정구역과 경제사회 생활권을 일치시켜야 한다는 논리 등으로 요약될 수 있을 것이다. 즉 일반적인 광역서비스 생산 및 배분, 조정기능 등에 관한 광역권의 역할을 강조하는 반론이 당연히 존재하며, 그 논리의 연장으로서 일부 시□군의 통합 개편, 심지어 지금의 광역시를 보통시로 전환시킴으로써 보다 넓은 단위의 광역행정을 강화해야 한다는 주장까지 이어지고 있다(김병준, 2003).  우리의 경우 16개 광역단체와 달리 인적□재정적 자원, 그리고 시민사회 전반의 참여 경험 자체가 부족한 234개 기초자치단체의 경우 전적인 권한이양은 지역 내 거버넌스를 강화하기 보다는 해당 지역내 기존 정치행정권의 영향력을 단순히 키워줄 위험이 크다는 주장도 설득력이 있어 보인다.

) 이른바 □시□도 통합□ 논의로 표현되는 광역시의 일반시화 논쟁에서는, 대구와 대전 등 광역시의 단체장, 의회, 공무원들이 당연히 심하게 반발함으로써 공식적인 논의가 거의 진전되지 못하고 있다. 예를 들면, 대구□경북의 경우 일반 국민들의 정서적 교감이나 경제단체 등으로부터의 통합요구 등이 상당한 정도에 이른다고 판단되지만 이에 대한 반대논리도 여전하다[상세한 쟁점비교는 김석태(2004) 참조].

덧붙여, 아직 완전히 공감된 정부의제화의 단계를 넘어서지는 못했지만 2005년 2월 여야 국회의원 31명이 제출한 법안 내용에는, 현재의 계층을 전면 통폐합하여 전국을 각 인구 50만-150만 정도의 약 70개의 단층화된 자치단체로 할 수 있다는 주장까지 있는데, 이렇게 함으로써 지방자치의 계층을 단일계층으로 정돈할 수 있다는 것이다(중앙일보, 2005).

어쨌든 이러한 논의의 초점은, 모든 계층과 상황을 막론하고 단순히 기초단체의 완전한 분권이 옳다 그르다는 측면보다는 공공서비스 제공의 효율성과 성과에 있어서 누가 더 잘할 수 있느냐, 또는 지역내 거버넌스 구조와 운영이 얼마나 잘 될 수 있는가에 더 큰 관심이 두어져야 할 것이다. 사실 기초든 광역이든, 또는 자치의 단층이든 복층이든 나름대로의 장단점이 있는 현실에서(김병준, 2003; 한국지방자치학회, 2000) 어느 한쪽을 원색적으로 지지 또는 주장하는 것은 그리 타당치 않아 보인다. 아울러, 지역 거버넌스에서 말하는 □지역□은 공식적 행정구역, 즉 시□도 또는 시□군□구 등과 꼭 일치하지 않을 수 있다고 본다. 오히려 제도적 구획이나 행정적 크기에 관계없이 발생하는 사회경제적 커뮤니티로서 어느 정도 자족적으로 영위되는 관계적 공간을 뜻한다고 보는 것이 안전할 것이다.

4) 지역 거버넌스 구성원간 인식의 mismatch

지역 거버넌스의 주요 인적 구성원들 간 상이한 시각, 특히 가장 두드러진다고 생각되는 시민단체와 지방정부에 대하여는 몇몇 선행연구들이 이를 잘 표현하고 있다(전영평, 2001; 초의수, 2004). 시장(market) 쪽에 속한다고 할 지역 내 노동자, 기업인, 또는 영세상인들이 지방정부와 시민사회를 보는 관점은 더욱 다를 것으로 여겨지며, 같은 현상에 대해서도 상당한 관점의 차이가 존재할 것으로 쉽게 예상할 수 있다.

시민단체 또는 NGO와 지방정부와의 관계를 논의할 경우, 특히 이 글에서처럼 인식의 mismatch와 관련해서는, 관변 민간단체는 일단 제외하여야 하며 아울러 각각을 대표하는 인적 구성원들의 인식을 살피는 것이 좋을 것으로 생각된다. 부산지역 NGO와 지방 공무원들의 경우, 서로 협력의 필요성 자체를 인식하면서도 어느 쪽이 주도권을 잡느냐에 대한 관심, 경직된 제도와 비현실적인 지침 등의 이유가 상호 인식 차이의 원인이라고 한다(초의수, 2004). 아울러 대구지역의 실증사례에서도 동일한 사안에 대하여 시민단체와 공무원의 인식차이가 엄연히 존재한다. 예를 들면, 두 집단 간의 규범적 관계가 □비판적 협조관계□이어야 한다는 큰 틀에는 동의하면서도, 상호 협의하는 문제가 잘 해결되는지의 여부에 대하여는 시민단체 쪽의 평가가 아주 낮았다는 것(55% 대 18%)을 보아도 알 수 있다. 또한 각종 의사소통 장애, 정책과정 전반에서 NGO가 어디까지 참여하는가에 대한 의견 차이 등으로 인한 비협조와 지방정부의 일방적 □통치□ 등이 나타나고 있다고 한다(전영평, 2001).

기본적으로 양자간에는 어쩔 수 없는 입장 차이와 함께 신뢰부족과 서로의 장점에 대한 이해가 모자란다는 점이 지적될 수 있겠다. 이러한 문제점들을 전제로 희망적인 관측 즉 상호 이해와 신뢰의 폭을 넓히는 긍정적 방향에 대한 논의가 이어져야 한다. 시민단체 실무자와 지방공무원의 인식차를 다음과 같은 가상의 예화로 비교해 볼 수 있을 것 같다.

NGO 실무자: □지방공무원들은 언제든 부패에 노출될 위험이 있으니 우리가 잘 살펴야 한다. 상당수는 열심히 일하고 능력도 있어 보이지만, 여전히 철밥통 아닌가. 세상이 조금 달라지니까 각종 위원회다 뭐다 해서 우리를 부르고 의견을 듣는 척 하지만 결국 시□도청 사람들의 독단이 여전하지 않은가? (지난번 시내버스 요금 건을 논의한다며 우리들을 위원회에 참석시켜 놓고 인상 건을 그냥 통과시키려 했지 않은가? 우리가 자리를 박차고 나오는 것 외에는 달리 항변의 수단이 없었다.) 또 지방정부 공무원들은 환경이나 도시계획 쪽의 장기적 안목이 아무래도 부족하고, 많은 부분 미봉책에 그치거나 민선단체장의 뜻을 살피는 것을 최선의 가치로 여기는 것 같다. 박봉의 공무원들 중 몇몇은 우리랑 뜻도 맞던데 함께 지역을 위해 재미있게 일하며 상생할 수 없을까?□

지방 공무원: □우리들은 열심히 일하고 있으며, 특히 민선 이후 생각도 많이들 틔었다고 생각한다. 지역 시민단체의 전문성이나 능력에 큰 신뢰를 보낼 수 없다. 솔직히 지역개발, 상수도, 교통문제 등에 누가 우리만큼 알고 걱정하는가? NGO는 스스로의 생존을 위하여 끊임없이 사회적 이슈를 제기하는데, 좋은 일에는 참여하지 않으면서 불필요한 간섭을 하는 경우가 많은 것 같다. 그들은 서울을 따라서 너무 큰 이슈만 갖고 비판만 하는 것 아닌가? (지난번 하천변 쓰레기 정리나 아침 학교주변 교통정리 등은 이른바 관변단체들이 우리와 함께 했고, 환경 때문에 무조건 반대만 하면 더 이상 도로나 터널은 못 만든다.) 그렇지만 이 사람들 비위를 상하게 하면 여러모로 귀찮게 되니까, 절차적 정당성은 갖추고 넘어가자. 결국 일도, 책임도 우리 것이다. 가끔 옳은 소리하며 특히 의회나 시장/지사에게 우리가 못할 소리를 해 줄 때는 박수라도 치고 싶은 맘이 들기는 하는데...□

지역 거버넌스가 정착된다고 해서 그것이 지역의 전통적 대의민주주의 자체를 부정할 수 있는가? 학술논문과 신문에서 등장하는 □정부는 작게, 거버넌스는 크게□(less government, more governance), 또는 한발 더 나아가 □정부 없는 거버넌스□(governance without government)라는 논의에까지 이르게 되면 정부에 대한 보완재의 성격을 넘어 그 이론적□현실적 타당성과는 무관하게 대체재로서의 가능성까지 제시되고 있는 것이다. 그러나 이는 상당히 무리한 인식으로 여겨지며, 공공의 영역에서 지방정부나 의회 대신 시민사회 부문이 이를 절대적으로 대체한다는 뜻은 될 수 없을 것이다. 정책과정 중 의제설정이나 평가과정 등에서 NGO 등의 역할이 더 변화하거나 정책대안에 대한 분석 및 선택 그리고 일부 집행 분야에까지 역할이 증대될 수 있겠으나, 최종 의사결정 및 정책집행은 여전히 전통적인 공공부문의 권위에 남겨두어야 한다는 정도로 공통의 인식을 갖는 것이 중요하겠다.

Ⅳ. 지방분권과 지역 거버넌스의 바람직한 어울림

지방분권에 관한 활발한 논의는 국가발전을 위한 중심 패러다임으로서 큰 기여를 하고 있는 것이 사실이며, 지금 우리나라에서 최소한 분권의 당위성에 관해서는 상당한 공감이 이루어 진 것으로 보아도 될 듯 하다. 지역 거버넌스 추구 과정에서 나타난 mismatch 등을 최소화 또는 적절히 극복한다면 두 가치가 함께 그 역량을 키워 나가게 될 것이다. 앞서 언급한 몇몇 mismatch 들과 대응방향을 유형별로 분석한다.

1. 제도-기능의 mismatch에 대응: 주민참여, 사이버 공동체, 지역혁신

중앙에 대한 분권 요구와 대칭축에 존재하는 것으로서 지역 거버넌스는 지역 공동체의 운영능력과 자신감을 표현하는 측면으로 관찰될 수 있는데, 필연적으로 또 우선순위 1번으로 뒤따라야 하는 것이 지역 스스로의 성찰과 혁신이라 할 수 있다. 단순히 분권을 강행하고 보자는 주장은 앞서 언급대로 자칫 지역 내 기득권 세력의 입지를 극도로 강화함으로써 지역의 자기통제성을 잃어버릴 위험성을 내포하고 있다. 특히 분권으로 인해 훨씬 강력한 권능을 부여받게 된(될) 지방정부에 대한 견제와 균형의 1차적인 수단은 무엇보다도 주민참여와 모니터링의 강화라 할 것이다. 최근 유행처럼 쓰이고 있는 □지역혁신□(regional renovation)의 개념도 다층□다의적이라 할 수 있는데, 주민참여 등에 의한 지방의 정치행정 체제를 개선하는 것이 우선되어야 한다고 생각한다. 일면, 앞서 논의한 제도-기능의 mismatch는 지역 엘리트와 기층 주민들 간 이익의 어긋남이기도 하기 때문이다.

첫째, 현재의 제도적인 주민참여 기제는 주민발의, 주민감사청구, 주민투표 등이 있는데 이러한 최소한의 제도적 장치마저 많은 장애와 어려움으로 그 실효성에 의문이 제기되고 있다. 이러한 제도를 활용하여 성공한 사례도 있으나(부천시 담배자판기 조례, 충북의 시민참여기본조례 등) 주민감사청구의 경우를 제외하고는 주민발의와 주민투표 청구에 필요한 주민의 최소 숫자 등 요건 자체가 현실적으로 어렵게 되어 있다는 의견이 제시되고 있다(윤종화, 2004). 지방행정에 대한 의미있는 통제와 참여를 위하여는, 이미 지방분권특별법 등에도 포함되어 있는 기존의 메커니즘을 현실적으로 활용할 수 있도록 적정한 개선이 필요하며, 이에 대한 시민사회의 협력과 지방정부 쪽의 폭넓은 이해가 절대적이라 할 것이다. 아울러 아직 우리의 현실에 도입되지는 않았지만 논의자체는 시작된 장치로, 주민소환제와 주민소송제의 경우 지방정부와 공무원들의 불만이나 반발 또 남용의 우려가 당연히 예상되고 있다. 본질적으로 이들은 지방정부에 권한을 주는(enabling) 수단이 아니라 지방정부에 대한 감시의(monitoring) 수단으로서 긴 안목에서 볼 때 분권이 이상적으로 이루어진 지방의 자기통제 정착을 위해서라도 머뭇거리기보다는 적극적으로 도입해야 할 것으로 생각된다.

) 지방자치법에 근거한 이들 제도를 활용하기 위해서는 조례제정 등 청구의 경우 주민 33,000명(대구), 2004년부터 시행된 주민투표 제도의 경우 전체 주민의 1/20(대전, 청주) 또는 1/17(대구)에 달하는 청구인이 필요하다. 주민감사청구의 경우에는 지난해 법률 개정으로 광역단체의 경우 300명, 50만 이상 대도시의 경우 200 명 등으로 낮춰지는 등 상당히 현실성있게 조정되었다.

지방행정에 대한 소극적 모니터링을 넘어 적극적으로 참여하는 수단들 중 최근에 각광을 받고 있는 것이 □참여예산□ 제도이다. 울산 동구청의 시행사례에서 나타난 대로 아이디어 제공은 물론, 낭비적인 예산을 걸러 내거나 우선순위 결정에 도움을 주는 등 긍정적 효과가 나타나고 있다. 물론 전문성 부족, 지방의회와의 중복성 등 나타난 문제점에 대하여도 결코 외면해선 아니될 것이다(권필상, 2005).

둘째, 사이버 공동체의 무한한 가능성을 논할 수 있다. 사이버 공간은 거버넌스의 수준 또는 차원에서 논의될 수도 있고 거버넌스의 새 영역으로서도 중요한 비중을 차지하게 되었다. 전통적 공동체를 넘어서 또 시공간을 초월하여 존재하는 사이버 공동체가 폭발적으로, 또 많은 경우 익명성을 보장하며 생성하고 있다. 우리나라 중앙 정치의 영역에서도 이미 2002년 대선과 2004년 탄핵정국에서도 그 속도와 파괴력이 증명되었는데, 지역정치와 분권의 차원에서도 그 가능성은 더욱 분명해 지고 있다. 사이버 공간이니 만큼 물리적인 지역을 초월할 것이라고 예단할 수 있으나, 오히려 지역 공동체의 이익을 모으고(aggregate) 정확히 표출하는(articulate) 기제로서 더 이상적일 수 있다. 즉 지방분권의 제도적 장치에 사이버 네트워크에 의한 거버넌스라는 보조장치로써 기능을 보강하는 것이다.

사이버 지방정부의 모범사례로 우리는 굳이 외국사례를 찾을 이유가 없다. 2004년 7월 국제행정학회에서 공식 소개되어 외국학자들로부터도 큰 관심을 모은 서울 강남구의 경우를 보면, 납세나 자동차 등록업무 등은 물론 주요 정책이슈에 관한 주민 인터넷 투표로까지 발전시키고 있다(Nam & Won, 2004; 강남구 www.gangnam.go.kr). 이와 같이 광역단체는 물론 도시지역 기초단체의 경우는 양방향 온라인 공공서비스로의 활동영역이 더욱 고차원적으로 확대될 것으로 예상되는 바, 인터넷의 능력과 공동체성에 대하여 지금보다 훨씬 더 심각한 고려를 할 필요가 있을 것이다. 이미 많은 시□군□구에서도 각종 지방세와 세외수입 납부 등을 사이버 공간에서 처리하도록 하고 있으며, 앞으로 양방향□실시간□투명 커뮤니케이션이 발전되어 궁극적으로 분권과 거버넌스의 조화로운 정착에 기여할 잠재력이 매우 큰 분야라 하겠다.

) 물론 기초자치단체의 경우 지역적 편차가 심할 것이므로 인터넷 서비스와 같은 분야를 쉽게 일반화, 고도화 시키기는 어렵다. 강남구의 경우 60만 인구 중 23만 명이 인터넷 □My Gangnam"서비스에 등록해 있으며 그중 78%가 대졸자라는 특수성이 있다(2004.7.15 IISA 학술회의시 질문에 대한 발표자 응답에서).

셋째, 지역혁신을 우리의 현실에서 과학, 산업, 기술 측면에 초점을 두어 볼 수도 있는데, 분권의 이름 아래 지방정부, 지방대학, 지방언론 등의 영향력과 권력만 커지는 것 아닌가 하는 우려는 상당한 근거가 있다고 여겨진다. 지역혁신의 주체로서 지역 혁신계획의 제안 및 심사 등 주요한 의사결정에 핵심적으로 관여하게 된 □지역혁신협의회□가 『국가균형발전특별법』에 근거, (원칙적으로) 광역단체 단위로 구성되어 지역전략산업, 차세대 성장동력산업 등 예산을 배분하는 중요한 역할도 함께 맡게 되었다. 국가균형발전특별회계의 운영방식이 전통적이고 일반적인 국고보조금과는 달리 이를테면 포괄보조금 형식으로 운영되기 때문에 지방정부의 재량과 책임이 어느 때보다도 강하게 요청된다. 광역단체 당 평균 약 3천억원이라는 돈이 중앙정부의 □꼬리표 없이□ 뭉치로 지원될 수 있기 때문에 지방자치단체의 권능은 지금보다 훨씬 커질 텐데, 지역 내 계층별 대표와 기초자치단체 등의 참여방식과 역할이 더욱 중요하게 되었다. 혁신협의회와 지방정부와의 협력이 상당히 제도화 되었고 중앙정부로부터 전폭적 지원을 받는다는 강점 그 자체가 역설적으로는 지역 거버넌스 자체가 자칫 무력화되거나 지방정부에 화학적으로 편입될지 모른다는 우려의 근거가 되고 있다.

) 전국적으로 □지역혁신협의회□에 지역별, 직능별 대표자가 더 참여하도록 하기 위한 압력이 계속되고 있고, 형식적으로도 대부분 지역에서 협의회의장을 자치단체장 등이 맡게 됨에 따라 그 독자성과 혁신성에 벌써 의문이 제기되고 있다. 또한 협의회 내에 독립적인 상근인력이 없고, 정보 및 인적□재정적 필요자원을 지방정부가 거의 독점 공급하는 상황도 여전히 우려스럽다.

과학기술 및 산업 중심의 현행 지역혁신체제에서는 이미 지방정부와 이해관계 집단의 이미 과도한 관심이 오히려 문제가 될 정도로 각종 움직임이 활발하다. 지역혁신의 가장 주요한 요소로 기업, 대학, 연구기관, 그리고 지방정부 간 네트워크가 상당부분 구성 운영되어 오고 있다. 광주의 문화수도, 대구 테크노폴리스, 대전의 대덕밸리 R&D 특구, 인천의 송도 경제특구 등 활발한 활동 가운데 지역혁신에 따른 거버넌스의 가능성과 어려움이 함께 목격되고 있다. 광역권 내 기초자치단체 들끼리의 갈등은 주로 파이의 배분에 대한 것이다. 기업 및 대학 등의 이해 다툼도 물론 목격된다. 이러한 갈등은 공정한 □게임의 약속□에 바탕한 선의의 경쟁이 대전제가 된다면 많은 경우 정리될 수 있다. 참여주체들이 합리적으로 양보하고 협력함으로써, 작은 파이의 나눔보다는 얼마나 이를 키우느냐에 달려있다고 하겠다.

2. 대표이익의 mismatch에 대응: 분권/거버넌스의 동시 추구, 갈등조정

지방분권의 기본방향이 □지방에 결정권을□, □지방에 세원을□, □지방에 인재를□이라 한다면 이상적인 민주적 지방분권은 여기에 □주민에 결정권을□이라는 요소가 더해져야 한다는 의견이 많다(김형기, 2004). 수도권 아닌 전국권의 각 지역들로서는, 지역 거버넌스를 제대로 토론하고 운영하기 위해서 중앙으로부터의 제대로 된 분권을 시도하는 동시에 지역 내에서 제대로 된 거버넌스를 추구해야 하는 두가지 과제를 안고 있는 것이다. 국가권력의 민주화□개방화에 따라 현재 우리의 중앙정부가 지방과 지방권력에 대하여 상당한 기득권을 양보할 태세와 함께 아직 미흡하나마 초기적인 실천자세를 보이고 있는 것은 틀림없이 고무적이라 하겠으나 다양한 모습의 장애물과 역풍이 얼마든지 예상될 수 있다. 그것이 중앙으로부터 오는 것일 수도 있고, 지역 내 광역자치라는 조그마한 기득권에서 비롯될 수도 있다.

중앙정부와 지방정부 간 대표 이익이 어긋나 충돌이 일어난다고 해서 옛 시절로 돌아가 지방분권의 큰 흐름을 되돌릴 수 없고, 최선의 지역 거버넌스를 추구하는 과정에서 광역단체와 기초단체 사이에 갈등과 경합이 있다는 이유만으로 지방자치의 틀을 함부로 바꿀 수도 없다. 지방분권과 지역 거버넌스는 일단 동시에 추구되어야 한다는 전제로 논의가 진행되어야 할 것이다.

정부간 분쟁의 조정에 대하여는 이미 존재하는 메커니즘을 일단 최선으로 활용하여야 할텐데, 중앙정부의 합법적인 감독권 범위를 벗어난 행정작용에 의해 이익을 침해당한 지방정부는 현행 법률에 의해서도 구제받을 길이 열려 있다. 순수히 법적 측면에서의 조정 제도라 하겠는데 특정 사안에 대하여 행정소송을 제기하거나 국가에 대하여 지방자치단체가 권한쟁의심판을 청구할 수도 있다는 것이다. 지방자치단체 간이라면, 당사자간 조정이 미흡할 경우 □환경분쟁조정위원회□등의 관련법 상 조정기제, 나아가 헌법재판소에 의한 갈등조정이 제도적으로 마련되어 있다. 사후적 조정에 앞서 사전적인 예방장치로 도시계획분야의 광역도시계획구역 지정, 교통시설 및 체제와 관련되는 도시교통정비기본계획 등의 수단들(이달곤, 2004; 한국지방자치학회, 2000)의 활용을 극대화함이 바람직하겠다.

전술한 제도적 갈등 조정장치에 더하여, 이미 우리나라에서도 원전폐기장 후보지 선정 등에서 실험되고 있는 시장기제적 접근을 더 확대할 필요성이 제시되고 있다. 경제적 유인(economic incentives)을 적극 활용하는 것으로서 이를테면 주민에게 환영받지 못하는 공익시설 등에 대하여 지방정부간 또는 동일 지역 내 주민 간 경매(auction) 등 시장영역을 별도로 만들어 두는 것을 말한다(이달곤, 2004). 중요한 것은 이러한 시장 메커니즘의 이용계획이 사전적으로, 공동체 내 합의하에 정밀하게 짜여져 공표되는 것이라 생각된다.

광역적 이익과 소단위 자치권의 이익이 상충되는 모든 경우의 수 각각에 최적 수단을 예비할 수는 없을지라도, 광역단위의 갈등에 대한 사전 및 사후 조정기능을 확충하는 노력은 무엇보다도 중요할 것이다. 공공기관 간의 갈등에 대한 체계적 대책으로서 이를테면 상시 갈등관리 전담조직을 둔다거나, 대형 투자사업이나 대표이익이 엇갈릴 가능성이 있는 시책에 대하여 이른바 □갈등영향분석□(conflict impact assessment)을 실질적으로 실시하는 방향이 바람직할 것으로 생각된다. 그 전제는 이익상충 분야에 대한 사전적□적극적□구체적인 정보의 공개 및 배분이 우선되어야 할 터이다.

) 2005. 4월 현재 (가칭)공공기관의갈등관리기본법(안)의 제정이 추진되고 있으며 각계 전문가와 행정기관들의 의견을 청취 수렴하는 단계로 알려지고 있다. 이 법안은 공공기관의 갈등의 예방과 해결에 관한 역할과 책임 등을 구체적으로 규정함으로써 공공기관의 갈등예방과 해결능력을 향상시키고 사회통합에 기여하는데 목적을 두고 있다.

3. 분권단위의 당위와 거버넌스 현실 mismatch: 능력발전, 연합 거버넌스

우리나라의 16개 광역자치단체는 정치적 영향력과 함께 풍부한 인적□물적 자원을 바탕으로 상당한 정도로 분권 패러다임에 적응해 가고 있고 주도적으로 혁신을 위해 노력하는 모습이 눈에 띄고 있으나, 숫자상으로 훨씬 많은 234개 기초자치단체들은 상대적으로 훨씬덜한 관심과 더 큰 소외감을 느껴온 것이 사실이다.

지방분권에 대한 현실적 장애물 중에서 가장 눈에 띄는 것이, 중앙정부의 권한 축소에 대한 두려움 뿐 아니라 지방정부의 정책능력 또는 문제해결능력에 대한 중앙의 불신이라는 것은 그리 놀라운 일이 아닐 것이다. 특히 기초자치단체에 대하여는 광역적 시책 등의 집행에 장애가 된다거나, 설령 부문별로 재량권을 더 주어도 제대로 추진할 능력이 모자랄 것이라는 편견이 그것이다. 예산이나 인력, 정보 등 각종 자원동원력에서나 지방공무원들의 전문화 수준이 중앙보다 뒤처지는 측면을 전적으로 부인할 수도 없는 현실에서 중요한 것은 지방정부 특히 기초자치단체의 총체적 능력(capacity) 강화라 할 것이다. 이와 관련, 김순은(2004)은 우선적으로 대도시 자치구의 권한 강화와 재정상황 개선을 강조하면서 이렇게 될 경우 전반적으로 좋은 도시 거버넌스의 구축에 크게 기여할 것으로 판단한 바 있다.

이와 함께, 지방의 정부부문에서 모자라는 전문성, 경험, 권위 등을 민간부문으로부터 이전받는 다양한 통로를 확보하여야 할 것이다. 필요한 경우 지역 기업 등 시장부문으로부터 직접 아웃소싱을 더 확대하여 지역공동체 내 시민사회 전반의 협력을 얻어 총체적 능력을 키워야 한다.

과거 권위주의 정권의 주변 단체적 성격을 지녔던 □세계화추진위원회□나 □제2건국위원회□등을 제외하고 우리나라에서 시민사회를 포괄하는 거버넌스의 대표적 기제를 예시한다면, 국가단위로는□노사정위원회□, 지역단위로는□지방의제 21□과 최근 성립된 □지역혁신협의회□등을 들 수 있을 것이다.□지방의제 21□은 1992년 UN 환경개발회의를 기점으로 하여 현재 전국의 많은 지방자치단체에서 지역사회 운동, 특히 환경과 개발의 지속가능성에 초점을 두어 활동하고 있다. 여기에는 각 지방정부도 인적□재정적 요소를 투입하여 함께 운영해 왔으며, 눈에 보이는 성과는 차치하더라도 시민단체 특히 환경관련 NGO 들과의 상시적 네트워킹 유지 및 운영, 그리고 전반적인 문제해결 능력 향상에 상당한 역할을 하고 있다고 판단된다. 이들은 주로 광역자치단체 단위에서 더 활발히 운영되고 있지만 그 현실과 전망은 기초자치단체에서의 상황에 따라 비슷하게 적용되거나 다양한 모습으로 변형 발전될 수 있을 것으로 생각된다.

) 한국이 1996년 UN에 제출한 □의제21 국가실천계획□에 기초하여 각 분야별 활동이 시작되었으며, 그 일환으로 □지방의제 21□이 출범하였으며, 2004.3.31 현재 전국 250개 광역 및 기초 지방자치단체중 78%인 195개 지역에 □의제 21□이 성립되어 있다. (지방의제21 전국협의회 홈페이지 www.la21.or.kr 2004.7.4 검색)

지역 거버넌스 자체의 능력 향상을 위한 또 다른 방법은 자치단체간 실질적 협력의 틀을 만드는 것이라 하겠다. 현행 지방자치법상으로도 가능한 □지방자치조합□의 문제를 본격 고려할 필요가 있는데, 아직 관련 하위법제가 미흡하고 아직 선례가 많지는 않지만, 교통, 환경, 교육 등 단일 기초단체의 지리적 공간을 넘어서는 많은 공공서비스의 확충과 질적 개선을 위하여, 기존 광역자치체의 간섭을 최소화하는 유력한 대안으로 검토할 수 있다.

기존 광역자치단체, 나아가 중앙정부의 권능과 의지로도 쉽게 해결될 수 없는 현안들은 너무나 많다. 즉 이해관계가 일치하거나 상충관계에 있는 기초자치단체들 만의 협력 네트워크가 더욱 발전될 필요가 있다. 인접한 시□군□구 간에 필요한 쓰레기처리, 홍수 등 재난관리, 체육시설 공동건립 및 운영, 교육문화 서비스 등의 영역에 대하여는 이미 많은 논의가 이루어지고 있다. 또한 영광, 울진, 월성 등 원자력발전소 소재지 연합체의 대 중앙정부 공동대응 노력도 보다 넓은 영역으로의 거버넌스 발전이라는 측면에서 관찰할 수 있을 것이다. 최근 전국의 자치단체에서 경쟁적으로 뛰어들고 있는 공공기관  유치노력이나 □미래형 혁신도시□ 입지 또는 최근의 로스쿨 유치와 관련해서도 기초자치단체들 간의 협력이 의미가 있을 것으로 생각한다.

) 안동시 등 경북 북부권 11개 기초자치단체로 구성된 경북 북부권 행정협의회에서 관광 홍보 등  공동사업을 모범적으로 추진하는 것도 그 사례이다(내일신문, 2004.8.18).

) 지방분권 그리고 공공기관의 지방이전과 비슷한 맥락에서, 최근 사법개혁의 일환으로 논의가 급진전되고 있는 Law School 선정 문제로 전국 대도시 유명대학들의 치열한 경쟁, 잠재적 피해와 사후 분쟁 등이 예상되는 바, 신설되는 로스쿨 전부를 지방의 중소도시에 입지토록 하자는 제안이 있으며, 이와 관련한 중소도시들의 움직임도 조금씩 눈에 띄고 있다(2004, 김윤상).

광주□전남 또는 대구□경북의 통합논의와 관련하여 이러한 물리적이고 경직적인 하드웨어적 방식을 넘어서 보다 유연하면서도 소프트웨어적인 방향으로서의 광역 거버넌스를 제시하는 논의도 있다. 기존 광역행정의 한계는 인정하더라도, 일반 주민 등의 시□도 통합에 대한 높은 지지와는 달리 그 실현가능성과 실질적 효과가 의문시되는 현실을 고려하여, 지역간 연합 또는 협력이라는 목적 달성을 위한 메커니즘은 광역 거버넌스라는 것이다. 최근의 사례로서, 대구□경북의 행정적 관할을 넘어 구성된 지역혁신협의회와 지역인적자원개발(RHRD)협의회를 들 수 있을 것이다. 이러한 이른바 초광역 메커니즘이 시도 통합의 요구가 거센 영호남 양쪽에서 나타나고 있다는 점은 주목할 가치가 있다(김석태, 2004).

) 대전□충남 지역도 시도 통합의 대상지역으로 거론되고 있으나 통합논의가 상대적으로 강하거나 잦지 않았고, 현재 지역혁신협의회도 양 시□도 별로 각기 구성되어 있다. 올해 교육부 NURI 사업비 배분과정에서도 이러한 통합이 잘 이루어지지 않아서 충남대 등 지역내 대학에 불리한 결과가 나왔다는 비판이 있다.

이러한 연합 거버넌스의 사례는 외국에서도 드물지 않게 발견되는데, 미국 뉴욕주 Erie County 내 3개 시, 25개의 township 등 1천여개의 지방정부들 간 연결망이 공식화된 사례가 자주 언급되고 있다. 이는 다자간 행정서비스 제공 협약체결 등 다양한 공적영역의 행위자들이 대등한 위치에서 네트워크를 구성 운영하는 것이며, 이와 대비하여 사적영역의 거버넌스 연합체 사례로는 볼티모어의 경우가 있다. 즉 지역간 연계(multi-jurisdiction)를 위하여 비영리단체들이 중심을 이루어 공동 사안에 대하여 연대하여 활동하는 BUILD(Boltimoreans United in Leadership Development)는 50여개의 교회와 3개의 노동자집단과 2천명 이상의 자원봉사자들로 구성되어 있으며, 1990년 이후에는 사회적 협약(social compact)으로 열매 맺음으로써 도심개발계획의 결정 및 집행과정에까지 참여하는 등 특정 프로젝트가 끝난 이후에도 지속적으로 이어지는 모습을 보이고 있다고 한다(문병기, 2003).

4. 구성원간 인식의 mismatch에 대응: 신뢰, 네트워크, 합의형성 실험

지역 거버넌스를 제대로 정착시키는 필요조건이 구성원 간의 신뢰형성이라는 점에는 큰 이론의 여지가 있을 수 없다. 지역공동체 내 중요 구성원으로서의 지방정부 공무원들과 시민단체 참여인력들 간의 이해를 증진하고 서로간의 믿음을 강화하는 다양한 방법을 찾아낼 필요가 있다. 전영평(2001, 2003b)과 초의수(2004)가 제안하는 대로 시민사회의 행정참여를 넓히고 내실화하는 제도적 장치 마련, 구체적으로 (가칭)NGO지원조례 제정이나 시민단체 지원방식의 다양화, 구체화 등이 일단 검토될 수 있을 것이다. 아울러 서로간의 이해 폭을 넓히기 위하여 공동 워크숍 등 공식□비공식 모임 확대, 단기 상호파견 근무, 정책공동입안 시스템 등이 적극 고려될 만 하다.

신뢰형성과 참여, 인식의 공유를 위한 절차와 수단의 이행에 관한 직선적 모니터링이 강조될 수 있다. 몇가지 예를 들면 실제로 활동 중인 시민단체의 □진성□ 회원 및 공무원 기타 부문별 참여자 숫자, 회비납부 및 운영상황, 행정정보의 요청 및 공개□배분의 정도, 공공부문과의 의미있는 협력과 모임 기타 공동 활동 등의 계량적 지표를 비롯하여 언론의 인식이나 평가, 지방 공무원들과의 상호 평가 정도, 정책수행의 성과 측면, 시민사회의 활동에 대한 시민의 인식과 태도 등을 들 수 있을 것이다. 이들 지표를 한데 모아 하나의 통합지표(index)로 구성하고 지속 관리하면 좋을 것이다. 예를 들면 네트워크 밀도(network density, ND) 또는 지역 거버넌스 지수(local governance quotient, LGQ) 등의 이름으로 묶어 분권의 속도와 견주어 가면서 지역 거버넌스를 그 수준과 양태로 측정할 수 있을 것으로 생각된다.

이와 함께 특정 프로그램에 대하여 정부부문과 시민사회 부문이 실질적으로 공동 참여하는 방안을 생각할 수 있다. 지방정부의 권능과 역량을 그리 손상치 않으면서도 NGO등 범시민적 참여를 끌어낼 수 있는 사례로 복지와 자원봉사 분야를 생각할 수 있겠다. 이러한 프로그램의 시행은 그 자체의 합목적성과 함께 지역 공동체 내 네트워크 밀도를 전반적으로 강화시킨다는 수단적 가치를 함께 지닌다고 생각된다.

우선 일부 시□도에서 의욕적으로 추진하고 있는 복지공동체 사업이 선도 사례가 될 만 하다. □관 따로 민간 따로□의 기존 복지서비스를 지양하고 능력과 의욕이 있는 공공기관 및 시민단체, 시민 자원봉사자들과 복지수혜 대상자들을 효율적인 네트워크로 묶어냄으로써 참여와 효율을 동시에 기하려는 시도로 보이고 있다. 대전의 □복지 만두레□, 경기도의 □We Start 마을□ 등의 사례들은 이제 막 시작된 작업인데 그 평가를 조금 미루면서 지켜보아야 할 터이지만, 참여와 효율 그리고 배분적 정의가 함께 가시적으로 실현될 수 있는 흔치 않은 분야라 하겠다. 광역자치단체의 경우 거의 모든 지역에서 자원봉사를 활성화하려는 노력들이 돋보인다. 예로, 대구광역시의 경우 2003 유니버시아드 대회를 계기로 전국 최초인 □자원봉사과□를 신설하여 지역 자원봉사활동의 인적□물적 자원을 쌓아 관리하며 이들간 연결을 직접 지원해 주려 애쓰고 있다(대구광역시, 2003). 기존 시민단체들에게 이 분야의 주도적 역할을 맡김으로써, 그들의 자원봉사 관리 경험과 역량을 최대한 활용하는 동시에 지방정부와의 신뢰 및 연대감 형성에도 도움이 될 것 같다.

) 출발! □위 스타트 경기도마을□. 중앙일보 2004.6.16; 광역단체장에게 듣는다-염홍철 대전시장. 뉴스메이커 2004.4.22 (570호); 대전시 □복지만두레□ 가속도. 2004.7.5 대전매일 www.cctoday.co.kr

셋째로, 합의 형성의 지방적 실험이다. 분권과 거버넌스가 질적 변화, 즉 바람직한 방향으로 자리 잡는다는 것은 지방정부와 시장 그리고 시민사회 모두가 그 과정에 참여하고 학습한다는 뜻이기도 하다. 이는 관련하여 각 주체들이 자신의 의견과 역할을 강조하며 참여하는 동시에 상당한 몫을 포기하는 연습, 책임을 더 맡는 훈련도 함께 받아야 할 것이다. 이러한 맥락에서 오래전부터 제기되어 온 시민 □합의회의□를 지역 공동체에서도 영역별로 시도해 볼 만 하다. 정책결정과정에 이른바 □배심원□ 성격의 일반시민을 참여시키는 이 제도는, 이해관계나 윤리적 문제 등 사회적으로 대립각이 심한 이슈에 대하여 시민패널과 전문가들의 통합노력으로 우리나라의 척박한 현실에서도 민주적이고 균형있는 결정을 가능케 할 가능성이 있다. 아직 임상실험이 많이 시도되지 않은 새로운 지역 거버넌스 영역인 만큼 공간적 범위가 좁고 위험성도 덜한 지역 단위 특히 기초단체에서 먼저 해 볼만 하다.

) 국내에서는 1998년 유전자조작 식품의 안전성과 관련하여 1998년 처음 합의회의가 시도된 이래, 2003년 10월에는 서울대에서 스마트카드 학생증 통합과 관련한 학생 합의회의, 2004. 10월 전력정책에 관한 시민합의회의가 열린 사례 등이 있다(□시민합의회의□ 패널 모집. 한겨레 2004.6.22; 김환석, 시민참여 □합의회의□로 갈등 풀자. 동아일보 2004.6.26; 참여연대 전력정책 시민합의회의 홈페이지, www.npdebate.org 2004.7.4 검색; □전력정책 시민합의회의□ 3박4일 현장을 가다. 한겨레 2004.10.12).

지역공동체에서 이를 실험한다면 가급적 구체적이고 결론이 분명히 날 수 있는 정책이슈가 좋을 것으로 생각한다. 예를 들면, 현재 광주와 대구를 비롯한 전국 대도시에서 고민에 빠져 있는 □시내버스 준공영화□ 또는 버스노선의 획기적 개편 문제라든지, 대전에서 논의 중인 신 대중교통체계(경전철인가, BRT인가) 선택문제와 같은 것은 한정된 지역의 자원을 바탕으로 위험(risk)과 편익(benefit)을 배분하는 포트폴리오 차원에서의 □시민적 선택□ 이라는 성격이 짙다. 물론 주민투표로 선택할 수도 있고, 인식과 책임의 공유를 약속하는 전제로 합의회의를 충분히 고려할 만 할 것이다.

극히 □실험적인 합의□도 전국 차원보다 지역단위에서 더 쉽게 또 대중적으로 이루어질 수 있을 것 같다. 미국 Maine주 Limestone 시에서 최근 7년여 동안 합의민주주의(consensual democracy movement)를 실험해 온 사례가 회자되고 있다. 즉 공식적인 지방정부에 대체하여 공개적 토론을 통하여 지역사업의 우선순위를 자체 결정하고, 독자적으로 세금을 결정, 징수, 활용하는 드문 사례라는 것이다. 가장 특징적인 것은 재정 분야인데, 구체적 전략으로 기부요청, 차입, 자체수익사업, 특히 합의세(consensual taxation system) 제도를 발전시켜 왔는데, 지방시민단체, 지방공무원, 학계전문가 등 범공동체적인 주민의 참여하에 필요재원을 확보하고 이를 사용해 왔다고 하는데, 그 기초가 주민합의였다.  재원의 조달은 시민 자신의 경제적 능력과 사업에 대한 지지도에 따라 □자발적으로□ 납세의무를 이행하게 되며 동시에 시민들이 재정수입과 지출의 과정에 직접 참여하도록 허용하는 것이 핵심으로서 시민교육의 효과도 상당하다고 알려져 있다(Wells & Lemmel, 1998).

Ⅴ. 요약과 마무리

이 글에서는 대략 세가지 논점, 즉 우리나라의 분권화와 지역 거버넌스의 진행 모습은 어떠한가, 지방분권과 지역 거버넌스와의 관계를 어떻게 이해할 것인가, 그리고 두 가치간의 다양한 mismatch의 유형과 대응방향이 무엇인가에 대하여 정리하였다.

앞선 2개 장에서 논의한 지방분권-지역 거버넌스의 다양한 mismatch 유형과 각각에 대한 대략적 대응방향을 요약하여 정리하면 다음과 같이 표시할 수 있겠다.

<표 1> 지방분권-지역 거버넌스의 mismatch 유형과 대응방향

mismatch 유형		대응방향
1. 민주화/지방화 과정, 제도와 기능의 mismatch		주민참여 등 자기통제 메커니즘의 확대 사이버 공동체의 지속 발전 지역혁신(산업/기술 측면 포함)
2. 공공부문 대표이익의 mismatch		분권/거버넌스의 동시추구 갈등 조정기능 강화
3. 분권 단위의 당위와 거버넌스 현실의 mismatch		지방정부의 총체적 능력(capacity) 발전 지역연합 거버넌스
4. 지역 거버넌스 구성원간 인식의 mismatch		신뢰형성/ 공동참여 프로그램의 개발 지역 공동체 내 네트워크의 밀도 강화 지역 내 합의형성 실험

이 글이 폭넓게 또 더 깊이 다루지 못한 부분은 매우 많다. 지역 거버넌스라는 새로운 인식체계가 학문적□실천적으로 완전히 정립이 되지 않은 한계와 어울려 여러 대안 제시가 미흡하였다. 지역 거버넌스의 현실적 한계에 직접 대답하는 구체적 대안 제시는 매우 모자랐다고 여긴다. mismatch와 그 대응방향으로 제시한 개별 사안에 대하여는 더욱 더 구체적 논의의 진전 없이 총론적 수준에 그치고 말았다. 특히 mismatch와 관련한 다양한 쟁점들은 서로 연계되어 타 유형에 영향을 미칠 가능성이 매우 높다는 점이 지적되어야 할 것이다.

민주화의 한 고개를 넘어선 지금 우리나라에서 거역할 수 없는 큰 흐름들 중의 하나가 지방화□분권화 논의임은 부인할 길이 없을 것이다. 분권의 문제는 지역 거버넌스 논의에 선행하여 가장 중요하게 고려해야 하는 전제적□실천적 논점이다. 어떤 경우에 보면 지나치게 고양된 지방분권 논의로 인해 이러다가 단순히 탈 중앙이나 지방분권을 넘어 지방주권의 시대로 가는 것 아닌가 하는 희망적인 착각까지 가능할 정도이다. 5천년 역사를 통틀어 언제 또 우리가 이런 기회를 가졌었는가, 또 앞으로 어떤 미래에 중앙 집중의 패러다임을 이렇게 획기적으로 바꿀 기회를 맞을 수 있겠는가 - 하는 생각이 들 정도로 중요한 시기임에 틀림없다. 특히 지방정부의 구성원들을 포함하여 지역 거버넌스의 각 주체들이 지방분권의 각종 법제와 시스템이 잘 완비되고 나아가 지역 거버넌스의 이상적인 모습으로 작동될 때까지 초기단계부터 성실히 감시하여야 한다.

분권과 거버넌스는 민주주의의 새로운 실험이며, 전통적인 지방자치를 넘어서는 현장학습이기도 하다. 분권을 한다고 하여 중앙정부와 담을 쌓을 수 없듯이, 지역 거버넌스를 본격화한다고 하여 지역에서의 대의 민주주의를 통째로 버릴 수는 없다. 시장을 쉽게 포기해서도 안되는 것처럼... 그것은 위험할 뿐 아니라 매우 교만한 태도라 생각하며, 현실적인 성공가능성도 별로 없어 보인다. 또한 신공공관리(NPM)의 입장을 지나치게 확대함으로써 지방정부의 무원칙한 축소를 지향할 것이 아니라, 역할의 합리적□협력적 재배분이라는 시각에서 접근하여야 한다. 우리 사회의 분권과 지역 거버넌스는 일단 □지방정부와 함께□(governance with government) 하는 형태라야 할 것이다. 그러나 여기서의 지방정부는 과거 효율적이었지만 권위적이었던 역할을 벗어나 겸손한 주선자(enabling authority)로서 새롭게 자리매김하여야 한다. 즉, 직접 노를 젓는 것보다는 지역사회의 방향타를 제대로 굳건히 잡아주는 역할에 더 충실해야 한다는 보편적 희망에 부응하여야 할 것이다.

우리가 지향하는 지방분권과 지역 거버넌스를, 어떤 실체로서 민주화라는 보석함에 들어 있는 □잘 엮인 구슬목걸이□로 여기면 좋겠다. 구슬 하나하나가 다층적이고 다양한 정부체계와 시장의 많은 구성원들 그리고 시민사회를 만들고 이끌어 가는 주체들로서, 각각의 탄생배경과 진화과정은 비록 다르지만 하나도 버릴 수가 없다. 지방화가 거스를 수 없는 흐름이며 □나라 전체의 IQ를 높이는□ 일이기도 하지만, 단순히 형식적 분산 또는 분권에 그치지 않으려면 거기에 능동적인 지역 거버넌스와 혁신의 요소를 가미하는 등 지방 스스로의 노력과 성찰이 절대적일 것으로 여긴다.

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<E-mail: shichul@knu.ac.kr/논문접수일: 2005. 4. 9/심사완료일: 2005. 5. 6>