지방정부간 갈등해결 메커니즘에 관한 연구*:

□지방정부연구□ 제9권 제1호(2005 봄) : 27∼44

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선호시설 유치갈등에서 자치단체장의 정치적 협력을 중심으로

A Study on the Conflict Resolution Mechanism among Local Governments:

Focusing on Local Administrative Chiefs' Political Cooperation in PIMFY Facility Conflicts

* 본 연구는 한국학술진흥재단의 2003년도 기초학문육성 인문사회분야지원사업에 의하여 수행되었음(KRF-2003- 072-BS1003).

강 인 호(조선대학교 행정복지학부)

김 영 환(조선대학교 경찰행정학과)

이 민 창(조선대학교 행정복지학부)

본 연구는 광주·전남의 선호시설 유치와 관련된 세 가지 사례를 대상으로 하여 갈등해결의 제도적 해결방법으로 당사자간 갈등조정제도와 제3자에 의한 조정제도, 비제도적 해결방법으로서의 자치단체장의 정치적 행태가 갈등해결에 미치는 영향을 분석하였다. 분석결과 본 연구의 사례에 대한 갈등해결방법에서 제도적 방법은 갈등해결에 도움이 되지 못하였지만 사례분석에서 나타난 바와 같이 자치단체장간의 정치적 타협에 의해 갈등해결이 이루어져 제도적 협력보다는 비제도적 협력, 즉 정치적 협력메커니즘이 선호시설 유치의 갈등해결에 매우 유용한 것으로 판단되었다. 이러한 측면에서 본 연구는 자치단체장들이 갖는 타정부간 관계형태에 따라 앞으로의 지방정부관계도 달라질 것이라는 것을 예견함으로써 지방정치가 실질적으로 움직여가는 정치적 협력 메커니즘에 대한 연구를 하였다는데 그 의의가 있다.

주제어 : 선호시설 유치갈등, 갈등조정제도, 협력정치모형, 협력규칙, 정치적 협력메커니즘

Ⅰ. 서  론

오늘날 행정의 특색은 생활의 공간적 확대와 다양화에 따라 행정수요가 광역화□복잡화하는 경향이 나날이 증대되는데 있다(김용래, 1992: 42). 즉 행정수요에 대한 지방자치단체의 완결범위는 좁아지는 반면 인접 자치단체와의 협력과 조정을 통하여 공동으로 처리해야 할 행정기능이 점차 증가하고 있다(김기옥, 1991: 43-44).

자치단체간 협력의 중요성과 협력사업의 수요증가에도 불구하고 자치단체들은 아직도 관할구역 위주로 개별적 사업을 추진해 왔던 관행에 젖어 협력을 의도적으로 기피하거나 협력을 최후의 수단으로 여기는 등 협력에 대한 부정적 가치관이나 태도 때문에 행정의 광역적·탄력적·능동적 대응이 어려운 실정이다. 게다가 정부차원에서 협력을 조장·촉진하는 기반조성과 법·제도적 뒷받침이 취약하고 행·재정적 지원마저 미흡하여 각종 협력수단의 실효성이 그리 높지 못한 형편이다(경기도, 1999).

특히 지방자치제의 본격적인 실시와 더불어 지역간, 정부간 분쟁과 갈등은 점점 다양화·복잡화되어가고 있다. 정부간 관계에서 이러한 갈등과 분쟁은 필연적으로 나타나는 현상이기는 하지만, 점차 정부간 관계에 대한 연구들은 정부간의 관계를 상호 협력의 관계로 발전시켜 나가려는 노력들이 지배적인 방식으로 등장하고 있다(Reed, 1986: 8). 그러나 혐오시설 등의 입지선정과 관련된 제반 갈등현상은 쉽게 해결하기 어려운 실정이다. 따라서 이러한 갈등의 요인을 이해하고 이를 합리적으로 해결할 수 있는 지방자치단체의 협상 및 정책능력의 제고가 절실하다. 물론 정부간 관계는 대립 및 갈등의 부정적 현상과 경쟁 및 협력의 긍정적 현상이 존재하는 이원적 복합구조에서 구분할 수 있어야만 할 것이다. 특히 분권적 상황에서 지방정부간 협력관계의 정립은 개별 지방정부의 일방적인 이익추구만을 기대하는 현상이 강하게 작용할 수 있고, 정부수준간의 협력관계 및 사회적 협력관계에 의해서도 상당히 큰 영향을 받을 수 있다(배준구, 2001: 8-9).

□지방정부연구□ 제9권 제1호(2005 봄)

지방정부간 갈등해결 메커니즘에 관한 연구

갈등유형에 따라 갈등전개과정이나 해결을 위한 접근방법이 달라질 수 있기 때문에 갈등의 원인의 유형을 구분하는 것이 중요하다. 갈등유형을 갈등의 원인에 따라 분류해보면 유치적 갈등, 기피적 갈등, 비용분쟁의 형태로 나타나는 것이 보통이다. 이러한 갈등의 유형 중에서 혐오시설 회피와 관련된 선행연구는 쉽게 찾아볼 수 있는데 반하여, 선호시설 유치와 관련된 지역갈등 특히 지방정부단위에서 보여 지는 갈등에 관한 연구는 드문 편이다. 지방차단체차원에서 선호시설의 유치는 해당 지방자치단체의 생활 여건을 긍정적으로 변화시키는 요인으로 인식되기 때문에 공공시설 입지와 관련하여 지방차단체간에 또는 지역 주민들과의 마찰과 갈등이 불가피 하며, 이러한 유치갈등의 해결에는 매우 복잡한 요인들이 얽힐 수밖에 없다(고경훈, 2003).

) 지방정부 상호간에 발생하는 갈등은 다음과 같은 특징을 갖고 있다. 첫째, 이해 당사자간의 다툼이 치열하고 둘째, 갈등이 다양한 유형으로 나타나며 셋째, 갈등 당사자간의 협상과정이 매우 복잡하고 넷째, 갈등의 진전방향이 불확실하고 이해를 같이하는 개인 혹은 조직이 집단화되어가는 경향을 가지고 있으며 다섯째, 사전에 갈등의 발생을 방지하기가 곤란하며 여섯째, 행정자치부나 중앙정부가 객관적인 입장에서 갈등의 해결을 위한 중재에 나설 수 있다는 특징을 가지고 있다(한국지방행정연구원, 1996: 12-16).

) 지방자치단체 상호간의 갈등이 증가하는 추세에서 선호시설 유치와 관련된 갈등은 □자원의 희소성□을 둘러싼 지방자치단체간의 경쟁에서 발생하게 된다. 대부분의 지방자치단체는 경쟁적인 관계에 있고, 특히 지역의 이해관계가 개입될 때 그 갈등은 첨예하게 전개된다(고경훈, 2003: 30).

본 연구에서는 자치단체간의 갈등문제 해결에 있어서 자치단체장이 가지고 있는 정치적 역할을 정부관계행태로 정의하고, 이 행태의 분석을 통하여 지방정부간의 갈등이나 분쟁을 해결할 경우 갈등조정제도와의 차이점을 비교해 봄으로써 향후 지방정부간관계를 조망해 보는 것을 연구의 목적으로 하고 있다. 이를 위한 본 연구의 자치단체간 갈등의 분석대상은 광주·전남지역간의 유치분쟁과 관련된 정부기관합동청사, 세계박람회유치, 경륜장유치분쟁을 그 대상으로 한다. 이들은 모두 광역자치단체간의 갈등이다. 연구를 위해 선정한 사례는 지난 1년여 동안 광주광역시와 전라남도 사이에 많은 논란이 제기되었던 선호시설 유치분쟁과 관련된 갈등이다.

) 과거의 광주·전남지역간의 유치분쟁사례로는 대불공단 유치를 둘러싼 목포시와 영암군의 대립과 전남도내 각 자치단체들의 현대자동차 유치운동과 관련된 유치갈등이 있었다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 협력정치모형의 의의

지방정부간의 협력이 아무리 중요하고 서로간에 이익이 있다하더라도 현실적으로 협력이 발생하기는 매우 어렵다. 그러나 지방자치제의 진전은 필연적으로 지방정부간의 대등한 수평적 관계로의 변화를 초래하고, 이는 지방정부간의 권한 혹은 이해를 둘러싸고 분쟁과 협상 등 정치적 협상을 높게 띨 것이기 때문이다(사득환, 2002: 125).

특히 오늘날 새롭게 펼쳐지고 있는 정부간 관계는 각 지방정부들로 하여금 상호합의를 근간으로 하는 협력의 정치를 통해 문제를 해결하도록 하고 있다(Rosenbaum, 1995). 권력이 다양하게 분산되어 있는 다중심체제하에서 분쟁이나 문제해결은 어느 일방의 명령이나 지시가 통하지 않고, 상호대등한 입장에서 해결책을 모색하고자 하는 협상이 매우 중요하다. 따라서 특정한 공동문제에 대하여 서로간의 합의를 형성함으로써 서로 상충되는 이익을 조정해 나가는 과정으로서의 협상은 상호교환과 규칙, 그리고 합의를 내용으로 하고 있다. 협상은 상호의존관계와 이러한 협상이 가능한 통로로서의 규칙을 필요로 한다. 이를 위해 종국적으로 합의에 이르게 되는데 합의는 모두에게 이익이 될 수록, 상호간의 비용과 편익이 공평하게 배분될수록 보다 쉽게 도달할 수 있다(사득환, 2002: 140). 자율적인 지방정부가 자신의 목표를 인근의 지방정부와 공동으로 달성하기 위해 긴밀한 관계를 형성해 나가는 □협력정치모형□(cooperative politics model)은 사전적인(분쟁 이전의) 측면에서나, 사후적인 측면, 곧 지방정부간의 갈등과 분쟁을 협력으로 전환하는 데 매우 유용한 것으로 평가받고 있다(Weiss, 1997).

협력정치모형에서 가장 중요한 것은 상호의존성과 협력규칙, 그리고 협상이다. 상호의존성이란 지방정부간의 협력은 자율성을 갖춘 지방정부들간의 공정한 게임의 규칙에 입각하여 갈등문제의 해결을 둘러싸고 상호의존 관계를 도모하면서 문제를 해결해 나가는 것을 말한다. 지방정부는 자신의 생존을 위해 외부 환경, 곧 다른 지방정부에 의존해야 한다는 것이다. 따라서 서로 간에 자원의존이 크면 클수록 관련 지방정부간의 상호의존의 필요성은 그 만큼 커지게 되며 협력이 발생할 가능성은 높게 된다. 그리고 지방정부간의 협력이 가능하기 위해서는 상호간의 공정한 규칙(rules)이 요구된다. 규칙은 사전적으로 주어질 수도 있고, 상호 협력과정에서 당사자들에 의해 만들어질 수도 있다. 일반적으로 적절한 규칙의 제공은 사람들의 행태를 조정하고 변화시키며(Lan, 1997: 27-29) 상충하는 가치나 이해관계로 인한 갈등을 해결하는 역할을 수행하기도 한다(안성민, 2000: 226-232). 지방정부간의 규칙은 통상 협약, 조합, 협의회 등과 같은 형태로 나타나며, 이러한 규칙은 매우 일시적일 뿐만 아니라 구속력도 약한 경우가 많다. 특히 협상은 공동의 문제를 안고 있는 주체가 상반되는 이해를 주고받는 과정을 통하여 보다 나은 결과를 가져오기 위해 상호조절해 가는 의사결정과정으로서, 상호교환과 합의를 그 내용으로 하고 있다. 지방정부간의 협력정치모형은 상호의존적 문제 상황에 직면한 광역자치단체와 광역자치단체, 기초자치단체와 기초자치단체, 광역자치단체와 기초자치단체가 공정한 규칙에 따라 상호합의를 도출해 가는 것을 말하며, 특히 상호분쟁을 조절해 가는 과정에 많은 관심을 갖게 된다. 오늘날 새롭게 펼쳐지고 있는 정부간 관계는 각 지방정부들로 하여금 상호합의를 근간으로 하는 협상의 정치를 통해 문제를 해결하도록 하고 있다. 권력이 다양하게 분산되어 있는 다중심체제하에서 분쟁이나 문제해결은 어느 일방의 명령이나 지시가 통하지 않고, 상호 대등한 입장에서 해결책을 모색하고자 하는 협상이 매우 중요하다(사득환, 2002: 128-140). 이러한 규칙을 본 연구에서는 당사자간 갈등조정제도와 제3자에 의한 조정제도로 규정하고자 한다. 그리고 협력정치모형에서의 협상을 본 연구에서는 자치단체장에 의한 정치적 해결메커니즘으로 규정하고자 한다. 자치단체장의 정치적 판단은 자치단체장의 인식의 영향을 받는다. 그리고 자치단체장의 정부관계행태는 지방공무원, 시민 등 다른 구성원들의 정부관계행태보다 더 중요하다. 왜냐하면 자치단체장은 정부관계와 직결된 정책결정과정에 결정적인 영향력을 행사할 수 있기 때문이다(강인재, 1995).

2. 협력정치모형의 한계

민선자치단체장은 자치단체사무의 통할대표권과 관할집행권, 관할기관단체의 지도감독권, 지방의회에 관한 법률적 권한 외에도 많은 권한을 갖고 있다. 이들의 역할도 지역주민에 대한 역할, 지방정부조직에 대한 역할 등 다양하다. 때문에 이들의 다양한 역할은 정부관계의 형성에 큰 영향을 줄 수 있다(김병량, 1995: 397-398). 특히 자치단체장은 주민들의 민생문제를 가장 가까운 위치에서 활동하고 있으므로 향후 정부관계조정자의 역할을 할 것으로 기대된다. 따라서 정책결정과 관련한 민선자치단체장의 정치적 역할은 지방자치단체의 최고책임자라는 대표성을 기반으로 하여 제반 이해당사자들과 정치적 관계를 유지하면서 민주적으로 지역의 문제를 해결하는 것이라고 할 수 있다. 따라서 자치단체장의 정치적 역할은 정치가적 또는 외교가적 자질을 가진 사람에 의하여 잘 수행될 수 있는데 소위 보스로서의 역할로 표현되기도 한다(이창기, 2000: 85). 자치단체장의 정치성은 갈등문제에 대한 접근을 어렵게 하는 요인이 되기도 하지만, 때로는 상호의 정치적 이해를 충족시켜주는 수준에서 갈등의 조정을 촉진시켜 주는 요인이 되기도 한다. 본 연구에서 협력정치모형의 핵심을 위와 같이 정부간 갈등해결에 있어 자치단체장의 정치적 해결메커니즘에 두었을 경우 협력정치모형의 한계는 다음과 같은 것들을 들 수 있다.

자치단체장이 갈등해결을 위한 정치적 역할을 위해서는 객관적이고 비교우위적인 치밀한 기본계획과 구체적인 실행계획을 사전에 수립하고 지역 주민의 충분한 공감대 형성을 위한 자치단체의 활동이 필요하다. 특히 본 연구의 대상인 선호시설의 유치와 관련해서는 전문가의 자문이나 지역주민이 대립하는 양상에서 최소한의 판단력을 제공하는 준거자료를 충분히 확보해야 한다.

그러나 치밀하고 확실한 기본계획과 준거자료의 준비 없이 일단의 밀어붙이기식 추진과 자치단체장의 재선을 위해 지역주민의 표를 의식한 일련의 정치적인 또 다른 행태가 갈등문제의 근원이 되기도 한다.

) 민선 자치단체장들은 선거과정에는 많은 정책공약 등을 구체적인 실현가능성이나 검증절차 없이 지역민들에게 제시한 경우가 많이 있다. 이에 따라 민선 자치단체장들이 자신이 제시한 정책공약을 실현시키기 위하여 현행 법규와 관련된 행정절차, 사무규정 등을 무시하고 무리하게 공약사업을 추진하게 되는 경우, 중앙정부나 인근 지방자치단체와의 갈등과 마찰이 발생할 수밖에 없게 된다(고경훈, 2003: 32).

사례분석에서도 볼 수 있듯이 광주광역시장의 선호시설 유치행태와 같이 이미 시설입지지역이 중앙정부에 의해 전남지역으로 결정됐음에도 불구하고 선호시설의 유치를 위해 일단은 밀어붙여 보자는 식의 유치전략은 타 지방자치단체 발전의 걸림돌로 작용하며, 지역간의 또 다른 갈등을 노출시킬 수 있다. 이러한 행태는 자치단체장이 재선을 위해 지역주민의 표를 의식한 일련의 개인적인 정치적인 행태의 문제를 발생시키게 되는 한계를 지적할 수 있다.

3. 분석모형의 제시

지방정부간의 분쟁해결이나 협상에 영향을 미치는 요인에 대한 학자들의 다양한 의견은 다음의 <표 1>과 같이 제시되고 있다.

<표 1> 지방정부간의 분쟁해결과 협상의 영향요인

학 자	지방정부간의 분쟁해결과 협상의 영향요인
Pruitt and Carnevale(1993)	이슈구조, 전략과 전술, 당사자의 행태, 인지적 과정, 사회규범, 당사자간 관계(권력, 신뢰), 집단과정(내부협상), 제3자의 존재
이달곤(1995)	협상의 규범과 전략, 구조적 차원(내부구조, 제3자, 주위환경 등), 당사자의 성향(전문성, 경력, 위험선호 등), 당사자의 권력관계
이종렬· 권해수(1998)	유능한 협상 담당자의 확립, 공개행정과 참여, 갈등조정장치의 활용, 중재장치의 개발
김인철· 최진식(1999)	조정된 타협안 제시, 관련지방관료, 시민단체, 중앙부서의 담당자를 중심으로 한 행정협의회나 중재위원회 같은 대화의 장 제도화, 중재과정에서 공정한 게임의 룰 적용을 통한 지역형평성 고려
김상구(2002)	주체의 역할, 협상대표자의 자질, 당사자간의 인간관계, 이슈에 대한 관심, 자원의 특성, 협상의 충분성, 의사소통기술, 지역주민의 특성
사득환(2002)	주민이해와 단체장의 의지, 공무원들의 상호협력
한표한· 김선기(2003)	재정적 자원, 전문적 가치관, 정치적 영향력, 문제해결 또는 서비스 개선, 불확실성 해소, 협력대상정보, 법적 강제

본 연구에서는 <표 1>에서 학자들이 제시하는 분쟁해결이나 협상에 영향을 미치는 요인을 기초로 하고 본 갈등사례의 모형으로서 제시한 정치적 협력모형이론을 뒷받침 할 수 있는 선호시설 입지선정에 대한 제도적 협력과 그 한계를 분석하기 위한 변수를 선정하였다. 협력정치모형에서의 협력규칙으로는 당사자간 조정제도와 제3자에 의한 조정제도를, 그리고 협상요인으로는 갈등해결에 있어서 자치단체장의 정치적 행태를 변수로 설정하였다. 이에 대한 구체적인 연구변수의 선정이유는 다음과 같다. 자치단체간 갈등의 해결방법은 갈등의 원인이나 갈등의 유형, 그리고 갈등당사자들의 환경적·정치적 이해에 의해 영향을 받기도 한다. 따라서 갈등해결방법은 당사자간의 구체적인 협상의 수단이라는 점에서 제도적·비제도적 해결방법이 모두 검토되어야 한다. 우리나라의 지방자치단체간의 갈등조정에 있어 제도적 해결방법으로는 당사자간 조정제도와 제3자에 의한 조정제도가 있다. 그 중 당사자간 조정제도로는 행정협의회, 지방자치단체조합, 사무위탁·협의·협약이 있으며, 제3자에 의한 조정제도로는 감독관청에 의한 조정, 지방자치단체분쟁조정위원회에 의한 조정, 사법부(헌법재판소)에 의한 조정이 있다. 특히 자치단체의 갈등은 제도적 방법 중 행정협의회와 같은 자율적인 당사자간의 갈등해결방법에 의해 해결되는 것이 바람직하겠으나 당사자들이 자율적으로 갈등을 해결하지 못함으로 인하여 지역사회의 안정을 저해하는 경우에는 제3자에 의한 갈등해결방법을 필요로 하게 된다. 이러한 논리에 근거하여 본 연구에서는 갈등해결의 제도적 해결방법으로 당사자간 갈등조정제도와 제3자에 의한 조정제도를 선정하였다.

그리고 비제도적 해결방법으로서의 변수로는 자치단체장간의 정치적 행태를 변수로 선정하였다. 그 이유로 자치단체장의 갈등해결에 있어서 정치적 행태는 정부간 협력관계형성에 중요한 역할을 한다. 즉 정부간에 협력이 추진되기 위해서는 관리자가 기본적으로 □협력이란 바람직한 것□이라는 긍정적 사고방식을 갖는 것이 우선적으로 필요하다. 특히 우리나라와 같이 지방행정이 자치단체장의 독단적 결정에 크게 좌우되는 행정풍토에서는 더욱 중요한 영향력을 미치는 변수이다. 그러나 협력적 가치관이 반드시 가시적 이익의 발생여부에만 관련이 있는 것은 아니며, 어떤 형태로든지 관리자에게 만족을 줄 수 있으면 충분하다(Rogers & Whitten, 1982). 따라서 관리자가 협력에 대하여 기본적으로 부정적 가치관이나 태도를 갖고 있다면 협력의 시작단계에서는 물론 추진 중에도 협력이 실패하는 데 중요한 요인으로 작용할 것은 당연하다(한표한·김선기, 2003: 223). 이렇게 보았을 때 정부간 협력을 추진하는 주된 세력은 자치단체장이다. 따라서 자치단체장의 적극적인 협력과 노력이 정부간 협력을 이끌어내는데 필수적인 요소이기 때문에 지방자치단체장의 개인적 능력에 따라 정부간 관계가 형성될 수 있으므로 정부간 사업수행에 능동적인 자치단체장의 리더십 발휘가 중요하다. 이상과 같은 논리에 근거하여 본 연구에서는 자치단체간의 갈등문제해결에 있어서 당사자간 조정제도와 제3자에 의한 조정제도와 자치단체장의 갈등해결에 있어서 정치적 행태를 연구변수로 선정하여 광주·전남지역의 선호시설유치와 관련하여 위의 3가지 변수가 갈등문제해결에 어떠한 영향을 미쳤는지를 중심으로 연구를 진행한다.

) 지방정부의 중요한 기능 중의 하나는 지역주민의 의사를 존중하여 정책과 서비스로 주민들의 욕구를 충족시켜 주는 것이라 볼 수 있다. 이 때문에 자치단체의 운명을 책임지는 단체장의 리더십이 지방정부의 역할수행에 적지 않은 영향을 미치리라는 것은 쉽게 예상해 볼 수 있다. 더구나 특정 지역의 이익이 사회 전체의 이익과 일치하지 않을 경우 단체장이 어떤 역할을 하느냐에 따라 지방정부간 갈등은 물론 지역갈등을 불러오기도 한다. 특히 공무원들은 단체장에 철저히 예속되어 있고 이를 견제할 의회는 간혹 단체장에 대립하기는 하지만 절대적인 권한을 가진 단체장을 효율적으로 견제하지 못하며, 지역의 엘리트나 시민단체 등도 단체장의 필요에 따라 선택적으로 이용될 뿐 의사결정과정에서 효율적으로 영향력을 행사하지 못한다는 것이다(고경훈, 2003: 118). 따라서 지방정부의 갈등은 물론이고 협력에 있어서도 제도적 협력장치의 부작동의 경우 자치단체장의 리더십에 의한 자치단체간의 정치적 협력모델, 즉 정치적 해결이 필요하다고 하겠다.

Ⅲ. 사례분석

본 연구에서는 자치단체간 갈등해결을 연구하기 위한 사례로서 광주·전남의 선호시설 유치갈등을 분석하고자 한다. 사례들은 갈등강도가 상대적으로 높은 기피갈등에 비교하여 원만히 해결되면은 win-win해결로 이루어질 수 있는 유치갈등으로서 갈등해결연구에 함의를 줄 수 있는 갈등이다.

1. 광주광역시□ 나주시간의 정부기관 합동청사 건설과 관련한 갈등

1) 갈등의 개요

광주지방국세청과 조달청 등 광주·전남에 산재한 10여 개 정부기관을 한곳에 수용할 수 있는 정부합동청사를 나주에 신축한다는 정부의 방침에 대해 광주광역시가 강력 반발하고 나서 시·도간 갈등이 나타났었다. 정부청사 문제는 당초 행정자치부가 광주·전남 10개 특별행정기관의 합동청사를 나주지역에 건립하기 위해 2004년도 행자부 예산에 설계비 등의 명목으로 17억원을 반영한 사실이 알려지면서 광주시가 강력 반발, 논쟁이 가열되기 시작됐다.

) 합동청사 사업은 지방노동청과 환경청 등 광주·전남지역 16개 정부기관(광주지방 노동청, 광주지방 보훈청, 광주지방 국세청, 광주세관, 영산강 유역 환경청, 광주출입국 관리사무소, 농산물 품질관리원 전남지청, 전남지역 노동위원회, 식물검역소 호남지소, 수의과학검역원 군산지청, 전남지역 중소기업청, 전남통계사무소, 광주지방 공정거래사무소, 광주출입국 관리사무소, 광주국도유지 관리사무소, 식품의약품 안전청 등)을 한 곳으로 모으는 사업이다. 합동청사를 나주로 유치할 경우 광주지역에 소재한 정부청사가 대거 이동하게 됨에 따라 현실적으로 직원 1천여 명이 빠져나가고 전액 국비로 지원되는 사업비 907억원이 나주지역에 풀리게 된다.

2) 갈등의 주체 및 원인

정부에서는 1997년부터 지방에 있는 □국가기관청사 합동화 사업□을 추진하여, 강원도와 제주도에 이어 3번째로 광주·전남에 신축할 계획을 세웠다. 그 후 행정자치부는 2003년 5월과 9월에는 현지실사를 거쳐 나주시 남평지구를 입지로 선정하고, 광주광역시와 나주시, 토지개발공사, 주택공사에 협조 공문을 발송하였다. 2004. 10. 21일 행정자치부가 국회에 제출한 2004년 예산안에 의해 2004년부터 2008년까지 총 907억여원을 투입, 택지개발예정지구인 나주시 남평읍 대교리 1만 5천평의 부지에 1만 5천 500평 규모의 광주□전남지역 정부합동청사를 신축한다고 밝혔다. 이에 따라 행자부는 2004년도에 부지매입비 7억5천 여 만원과 설계비용 10억원을 합한 총 17억4천500만원의 예산을 투입해 본격적으로 기본설계 및 토지매입에 들어갈 방침이었다. 또한 2005년에는 시공자 선정 및 공사 시공, 2006년 지하층 건설 완료, 2007년 마감공사 완료, 2008년 입주를 마친다는 계획이었다.

이 같은 내용이 공개되자 나주시는 즉각적으로 신정훈 나주시장과 이길선 나주시의회 의장 명의로 23일 공동으로 성명서를 발표하고 □정부합동청사 나주 신축은 집권국가, 집중사회의 낡은 패러다임을 분권국가, 분산사회의 새로운 패러다임으로 전환시키는 중요한 역사적 계기가 될 것□이라고 환영하면서 □정부합동청사 신축을 위한 행정적 지원과 함께 시민적 협조와 노력을 다하겠다□고 밝혔다. 그러나 광주광역시에서는 뒤늦게 2004년도 국회의 예산안 심의과정에서야 광주광역시로 입지를 변경해 줄 것을 행정자치부에 건의함으로써 갈등이 시작되었다.

본격적인 갈등은 박광태 광주광역시장이 2003. 10. 27일 국무총리실과 행정자치부를 방문해 광주·전남지역 정부기관 종합청사를 나주 남평읍 대교리 일대 49,500□ 부지에 건립한다는 계획을 세운 것과 관련, □전면 백지화하고 광주광역시에 짓도록 요구□하는 건의서를 제출하면서 양 자치단체간의 갈등이 시작되었다. 합동청사 마찰은 행자부가 나주시로 부지를 명기한 뒤 국회에 예산을 요구한 사실이 알려지면서 광주광역시가 시와 협의 없는 청사문제는 용인할 수 없다며 강하게 이의를 제기해 본격화됐다(광주일보, 2003. 8. 28).

3) 갈등의 경과

1997년 3월 행정자치부에서 지방청사 합동화 사업을 대통령에게 보고하였다. 2000. 2월에는 기획예산처의 □국유부동산 활용도 제고방안□에 의해 춘천, 청주 지방합동청사 건립을 추진하였다. 이에 2003년 5월 광주·전남 정부지방합동청사 신축을 추진하였다.

그 후 2003년 5월 21일 정부청사관리소에서 □광주·전남 지방합동청사 건립부지 관련 협조요청□ 공문을 발송(수신처: 광주광역시, 나주시, 토지개발공사, 주택공사)함과 동시에 후보지 검토 착수에 들어갔다. 그리고 2003년 5월 26일부터 29일까지 정부합동청사 입지 검토차 정부청사관리소 관계공무원이 현지를 방문 조사하였다. 현지 방문은 광주-광산구 수완지구, 남구 진월동, 나주시-남평읍, 송월동을 대상으로 현지 조사하였다. 그리고 2003년 9월에는 정부예산안에 나주시 남평을 대상지역으로 확정, 설계 및 토지 매입계약금 등으로 17억원을 반영하였다.

그러나 광주광역시는 2003년 11월일 열린 국회 행자위에서 허성관 행자부장관이 민주당 전갑길 의원(광주 광산)의 질의에 대해 `광주에 있는 특별지방 행정기관들이 광주 밖으로 빠져나갈 이유가 없다'고 답변한 사실을 들어 사실상 통합청사 건립지를 광주광역시로 확정한 것이나 다름없다고 주장하였다. 광주광역시는 이에 따라 통합청사 건립후보지로 첨단산업단지, 북구 본촌동 건설관리본부청사 인근, 남구 행암동 효천역 부근 등 3곳의 부지를 선정하고 시와 행자부가 협의를 통해 최종 부지를 선정할 수 있도록 해줄 것을 행자부에 요청하였다. 그러자 당초 통합청사 건립예정지로 거론됐던 나주시는 광주시의 청사 건립지 확인 선언과 관련, □김두관 장관시절 이미 나주로 확정된 것을 광주로 바꾸는 것은 있을 수 없는 일로 묵과하지 않겠다□며 크게 반발하였다.

이에 대해 가장 먼저 신정훈 시장은 지방합동청사 남평유치에 대해 시의장과의 공동환영성명서에 대하여 광주광역시에서 제동을 걸자 전남도청에서 기자회견을 갖고 □합동청사 건립계획은 행자부의 장기계획으로 기획예산처와 총리의 결재를 얻어 내년 예산을 편성한 사업□이라며□일부 정치인의 지역 이기주의에 따라 변경될 사항이 아니며, 이 계획은 광주 인접에 청사를 건립, 지역균형발전을 도모하고 민원인 불편 최소, 예산절감 등을 꾀하는 광주광역시와 전남의 상생(相生) 사업이다□고 주장하였다.

나주시의회도 결의문을 통해 □정부청사 계획이 광주시의 방해로 무산될 경우 나주시민은 정부와 광주시를 상대로 강력히 투쟁할 것□이라고 천명하였으며, 곧바로 각 지역청년회와 상가번영회, 재향군인회 등 30여 개의 광범위한 시민단체도 합세하여 갈등이 심화되기 시작하였다(나주신문, 2003. 11. 7). 특히 정부의 향후 계획에 광주전남 지방합동청사 부지로 나주시 남평읍이 구체적으로 명기돼 있고 금액까지 확정되어 당시 김두관 전 장관과 고건 국무총리까지 결재했던 사실을 확인하였다. 그러나 정작 주무부서인 허성관 행자부 장관이 밀실행정과 절차상 하자를 이유로 정부 정책원안이 될 수 없다며 이를 부정해 파장이 커졌다.

) 이러한 사실은 2003. 10. 18일에 열린 배기운 의원의 국회 질의에서 밝혀졌다. 배기운 의원이 허성관 행자부장관을 상대로 나주시 남평읍으로 전임 장관이 부지를 결정했다고 밝혔는데 현 장관이 결정사항이 아니라고 하는 이유가 무엇이냐고 추궁하자 지방청사와 관련 나주시장은 잘 알고 있는데 광주시장은 전혀 모르고 있었다며 절차상 하자가 있다고 답변했다. 또한 대규모 정부사업을 현 장관대로 표현하자면 청사 위치도 정하지 않고 사업 계획을 세웠다는 말이 되는데 부지도 확정하지 않고 사업 계획을 짜서 국회에 제출할 수 있느냐는 질문에는 그럴 가능성도 있다고 둘러 답변하기도 했다. 특히 전임 장관이 나주로 결정하기까지가 밀실행정이었느냐는 질문에 광주광역시와 나주시간의 협의가 한쪽에 치우친 일방적이었다는 이유를 들어 밀실행정 쪽에 무게를 둔 답변을 해 논란이 일었다.

나주 시민들의 대정부 반발의 형태는 지난달 2003. 11. 8일에 열렸던 시민궐기대회를 전후로 지속되어 왔던 행자부와 국회 앞 일인릴레이 시위에도 나주지역 전 시민단체가 참여하는 등의 반발이 이어지는 등 합동청사 유치를 둘러싼 광주시와 나주시의 대립이 격화일로를 걷고 있었다.

그러나 결국 광주광역시와 나주시간의 첨예한 대립이 빚어졌던 정부기관 합동청사 건립 문제가 원점에서 재검토되는 것으로 일단락됐다. 주관부처인 행정자치부는 건립 계획 입안 과정에서 지역민들의 의견 수렴 절차가 없었다는 점을 인정하면서 전면 재검토 방침을 밝혔다. 행자부가 늦게나마 잘못을 인정하고 다시 합리적 절차를 거치겠다고 한 것은 바람직하지만 그동안의 과정을 돌이켜보면 정부의 한심스러운 작태를 탓하지 않을 수 없다. 16개 지방청 1천 여 명의 직원이 입주할 합동청사 건립은 예산 자체도 막대하지만 사후 영향도 적지 않은 일이다. 공공기관이 어디에 들어서는가에 따라 지역민의 편의나 이해도 크게 엇갈릴 뿐더러 해당 기관 공무원들의 생활에도 큰 영향을 미친다. 따라서 행자부는 입안 과정에서 최소한 이런 문제들을 충실히 헤아렸어야 하였다. 갈등해결은 결국  2004. 1. 15일 박태영지사와 박광태시장 간의 만남에서 정부합동청사는 중앙정부의 결정에 따르기로 합의함에 따라 양자간의 갈등은 일단락되었다.

2. 광주광역시□ 여수시간의 2012 세계박람회 유치와 관련한 갈등

1) 갈등의 개요

2012년 인정박람회 개최를 놓고, 전남도와 광주광역시가 각자 유치전에 뛰어들겠다고 나서면서 갈등이 커지기 시작하였다.

광주광역시는 몇 해 전부터 광산업을 주제로 한 엑스포를 유치하겠다는 뜻을 비춰왔으나 2010년 세계박람회 유치전에 지장을 줄 수 있다는 우려 때문에 당초의 계획을 접었었다. 하지만 2002. 12월 3일 세계박람회 여수유치가 실패하자 곧바로 2012년 인정박람회를 광산업을 주제로 열겠다고 발표하고, 최근 이 같은 안을 대통령직 인수위에 전달했다.

전남도는 세계박람회 유치 실패 이후, 2015년 세계박람회를 재추진할 것인지, 2012년 인정박람회를 추진할 것인지 가닥을 잡지 못하고 있다가 박태영 전남지사가 신년사에서 □2012년 여수인정박람회□ 추진을 공식적으로 발표했다. 이로 인해 양 시·도간의 세계박람회 유치와 관련한 갈등이 시작되었다.

2) 갈등의 주체 및 원인

광주광역시가 2012년 인정박람회 유치에 뛰어든 것은 2000년 10월26일 날 □2012년 광산업□을 주제로 한 인정박람회 개최 방침을 확정 발표하고, 올해 2003년 1월 16일에는 대통령직 인수위와 산자부에 건의문을 보내면서부터이다.

세계박람회를 유치하려는 여수시의 입장은 중소도시에서 세계박람회를 개최함으로서 접근성 제고를 위한 SOC확충과 관광산업진흥 등 지역개발의 효과가 광주와 인근지역까지 크게 미친다는 것이다. 더구나 세계박람회 개최 의의는 인류의 발전상을 비교전시함으로써 인류대중을 계몽하는데 있으며, 21세기 세계박람회 개최방향은 지역 및 국가발전을 추구하는데 우선을 두는 취지에 부합한다는 측면에서 또 다른 유치의 명분을 찾고 있었다. 그리고 광주광역시가 유치하고자 하는 광주 EXPO는 光을 주제로 한 단일산업의 전시회 성격이 짙고 지역개발의 효과도 광주광역시내에만 미칠 것이므로 비공인 EXPO로 개최해도 중앙정부의 예산지원을 받아 소기의 목적달성이 가능하다는 것이다. 그렇기 때문에 세계박람회를 개최는 여수시가 유치되어야 한다는 입장이었다.

3) 갈등의 경과

세계박람회기구(BIE)는 모나코에서 열린 제132차 총회에서 5개 유치 신청국 가운데 중국 상하이가 2010년 세계박람회 개최지로 최종 선정됐다고 발표했다. 우리나라는 이날 결선투표까지 가는 접전을 벌였으나 상대국인 중국에 34 대 54로 분패, 여수 박람회 유치 노력이 무위로 돌아갔다. 89개 BIE 회원국을 대상으로 실시된 1-3차 투표에서는 3분의2 이상을 득표한 국가가 나오지 않아 각 회차별 최저 득표국인 폴란드, 멕시코, 러시아 3국을 차례로 탈락시킨 뒤 마지막 결선투표에서 한국과 중국이 최종 경합을 벌였다. 우리나라는 1차 투표에서 28표(중국 36표), 2차 투표에서 34표(중국 38표), 3차 투표에서 32표(중국 44표)를 얻었으나, 결선투표에서 34표를 얻는데 그쳐 54표를 확보한 중국에 세계박람회 개최권을 넘겨줬다. 따라서 1996년부터 6년 동안 추진했던□2010년 세계박람회 여수유치□가 실패하여 여수지역 주민들이 심한 좌절을 겪게 되자, 이를 극복하기 위하여 세계박람회 여수 재유치에 도전하게 되었다.

광주광역시는 2012년에 □4천 560억원을 들여 □빛, 인류의 미래□라는 주제로 인정박람회를 개최하겠다□고 밝혔었다. 그해 11월에는 광주광역시를 방문한 김대중 대통령에게 지원을 건의했으며 대통령은 □2010 여수세계박람회 유치 결과에 따라 지원여부를 판단하겠다□고 답변했다. 그러나 전남도와 각종 언론에서 □2010 여수박람회를 유치하는데 광주의 2012년 인정박람회 유치활동이 걸림돌이 된다□며 비판의 수위를 높이자 이듬해인 2001년 2월 광주시와 지역 국회의원들은 당정협의를 통해 잠정 유보 결정을 내렸다. 그러다 2002년 12월 3일 여수세계박람회 유치가 실패로 돌아가자, 2002년 12월 14일 노무현 대통령후보가 대선공약으로 □광주 광박람회 유치□를 발표하였었다. 그 때부터 광주광역시의 행보는 더욱 빨라지기 시작하여 같은 달 26일 2012년 광산업을 주제로 한 인정박람회 개최 방침을 확정 발표하고, 2003년 1월 16일에는 대통령직 인수위와 산자부에 이를 건의했다.

반면에 여수시는 2002년 12월 3일 박람회가 무산되자마자 7일 후인 12월 10일, 예정된 SOC사업의 차질 없는 진행, 2012년 인정박람회 여수 개최지원 등을 중앙부처에 건의했다.

그러나 박람회 실패에 따른 대안이 무엇인지를 찾기는 쉽지 않았다. □SOC확충 사업을 주장해야 한다□, □여수를 해양관광특구로 지정해야 한다□, □2012년 인정박람회를 유치해야 한다□는 등 각자의 주장이 다양했었다. 2002년 12월 27일 □2010 세계박람회 유치위□가 해산될 때까지도 2012년 인정박람회를 개최해야 할지, 2015년 정기박람회를 재추진해야 할지 결정하지 못했다. 2003년 1월 9일에서야 전남도가 □2012년 인정박람회 유치□추진의사를 분명히 하고, 대통령직인수위원회에 건의하기에 이른다. 다음날인 10일, □2010 세계박람회 유치 무산 범시민위원회□류중구 공동대표는 기자회견에서 □정기박람회냐, 인정박람회냐는 최종적으로 시민들의 합의를 거쳐야 한다□며 전남도의 2012년 박람회 추진에 제동을 걸었다. 그 후 1월 15일, 전윤철 부총리 등이 참석한 경제장관 회의에서는 2012년 여수인정박람회 유치 추진 등 9개 분야 16개 사업에 대한 지원을 약속하고, 이 내용을 대통령직인수위원회에 문서로 제출키로 했다. 이러한 조치에 광주광역시는 당연히 반발했었다. 그러면서도 노무현 대통령 당선자에게 공약을 이행하라며 압박했다.

그러나 당시 노무현 대통령 당선자는 2003년 1월 28일 광주광역시에서 개최된 □지방분권과 국가균형발전 토론회□에 참석해 □중앙정부 차원에서 □광산업박람회와 여수인정박람회□ 가운데 하나를 선택하는 것은 곤혹스런 일이며, 스스로 할 수 있는 일을 남에게 결정하도록 떠넘기면 두 개 다 무산될 수 있다. 시·도가 협의체를 만들어 전남·광주광역시가 어떻게 상생할 수 있는가를 조율했으면 한다□고 하였다. 그러면서 □스스로 할 수 있는 일을 남에게 결정하도록 맡기면 두 개다 무산될 수도 있다□고 경고했다. 그러나 양 시.도간의 협의는 순조롭게 진행되지 않고 있었다. 이런 와중에 2003년 2월 7일, 전남시·군의회의장이 14일에는 광양만·진주권 시장·군수 11인이, 13일에는 김충조(여수), 김경재(순천), 정철기(광양), 김동욱(통영.고성) 국회의원이, 28일에는 전남도의회가 □2012년 인정박람회 여수유치□ 추진을 결의하거나 건의함으로써 힘의 대결양상까지 전개됐다.

그 후 박광태 광주광역시장이 2003년 11월 17일 기자회견을 자청해 광주와 전남이 유치경쟁을 벌이고 있는 경륜장과 2012년 인정박람회를 놓고 □경륜장은 나주시에 주고, 광주광역시는 光산업박람회을 추진하는 방향으로 현안을 조정할 수 있다□며 빅딜을 제기한데 대해 박태영 전남도지사가 부정적인 입장을 표한데 이어, 여수시의회와 여수지역 시민단체들도 박 시장의 발언을 강도 높게 비판하고 나섰다. 특히 박태영 도지사는 2003년 11월 19일 여수 MBC 강당에서 녹화된 □긴급진단 시사포럼□ 프로에 출연해 □빅딜□과 관련한 사회자의 질문에 대해 □세계박람회는 역사성이나 추진배경으로 봤을 때 당연히 여수가 유치해야 한다는 것은 온 국민이 공감하고 있는 것이다□면서 박 지사는 □광주 光산업엑스포는 경주문화엑스포나 이천도자기엑스포처럼 국내엑스포로 하면 되는 것으로 굳이 BIE회원국을 상대로 할 필요가 없다□며 □여수세계박람회는 양보할 대상이 아니다□고 주장함으로써(2003. 11. 24. 여수신문) 양자간의 갈등의 골은 더욱 심화되고 있었다. 같은 시기에 전남도와 광주광역시의 행정협의회가 2012년 인정박람회 개최문제를 놓고 다시 열려야 하고, 광주광역시로부터 2012년 여수인정박람회 개최에 따른 이해와 협조를 구해야 할 것이다는 여론이 제기되었다. 그러던 시점에서 2004. 1. 15일 박태영지사와 박광태광주광역시장 간의 만남에서 2012년 세계박람회는 여수에서 개최하는 것으로 결론이 났다.

3. 광주광역시□ 나주시간의 경륜장 유치와 관련한 갈등

1) 갈등의 개요

광주광역시는 2002년 11월 18일 용역보고회를 통해 광주월드컵경기장 사후활용방안의 하나로 경륜장을 유치키로 결정하고 다음날 곧바로 문화관광부에 경륜장 시행 허가를 신청했다. 광주광역시는 경륜장 유치의 당위성으로 2007년 전국체적 유치를 대비해 사이클 시설 인프라를 구축할 필요가 있고 지역재정 확충을 통해 지역경제를 활성화시키겠다는 점을 들었다. 시의 경륜장 운영 수지분석에 따르면 2007년 경륜장이 개장할 경우 연 3천233억원의 매출을 올려 환불금 2천265억원과 운영비 및 국세 등을 제외할 경우 레저세와 교육세, 지방체육진흥소득 등으로 연간 556억원의 지방재정을 확보할 수 있을 것으로 예상하고 있었다. 반면에 전남도는 2001년 12월 경륜장 유치타당성 용역에 들어간 뒤 나주시로부터 경륜장 부지 사용승낙을 받았으며 지난해 10월 경륜장 유치에 따른 행정자치부 지방재정 투융자심사 승인을 얻은 뒤 지난해 11월 27일 문광부에 허가를 신청하였다.

이렇게 경륜장 유치을 둘러싼 광주광역시와 전남도의 첨예한 대립이 양 시·도의회의 유치전 가세로 새로운 국면을 맞고 있는 가운데 지역 시민·사회단체가 경륜장을 □사행심을 조장하는 도박장□으로 규정하고 반대투쟁의 강도를 높이는 등 경륜장 유치를 둘러싼 갈등이 증폭되고 있었다.

2) 갈등의 주체 및 원인

광주광역시는 호남권 경륜장 유치에 따른 비교우위로 이용객 대부분이 광주광역시민인 만큼 광주에 호남권 경륜장을 건설해야 한다는 입장이었다. 이에 대해 전남도는 호남권 전체의 경제활성화 측면을 고려해야 한다는 점과 나주경륜장의 경우 지역민들이 나서 유치를 추진하고 있는 반면 광주광역시는 시민들의 반대 속에 행정기관이 독자적으로 추진하고 있다는 점을 강조하였다.

3) 갈등의 경과

먼저 전남도와 나주시는 경륜장 추진 목적으로 다음과 같은 사항을 제시하였다.

경륜장 설치 운영으로 경륜문화의 지역적 균형 발전을 도모하고 도민에게 휴식, 여가를 즐길 수 있는 문화공간 제공과 자전거 타기 운동을 통해 환경친화산업 발전에 기여한다는 것이다. 또한 지역체육진흥기금과 국민체육진흥기금 조성 기금투자로 청소년 육성사업 및 체육문화 진흥에도 기여할 수 있으며 경영수익 사업으로 추진하여 취약한 재정수입증대와 공공부문 인력감축, 민간부문 고용창출 등 지역경제 활성화를 도모한다고 밝혔다. 이에 따라 2002. 11. 27일 전남도에서 문화관광부에 신청한 나주경륜장 건립 승인결과에 시민들의 관심이 집중된 가운데 전남도와 나주시가 조기확정을 위해 다양한 노력을 기울이고 있었다. 전남도의 역점사업으로 서남권의 경륜장 건립을 나주로 확정, 순조롭게 진행되던 경륜장 건립사업이 2002. 12. 18일 광주광역시에서도 설치하겠다는 발표에 따라 전남도에 비상이 걸렸기 때문이었다.

) 2002년에 경륜장 유치 타당성 조사용역을 펼친 전남도는 나주시 송월동 신 역사 후면부를 적정지로 판정, 나주시에 사업 추진계획을 통보하고 도의회에 추진계획과 용역결과를 보고했다. 보고에 따르면 위치는 나주시 송월동 324번지 일원이며 사업기간은 2002년 10월부터 2004년 12월, 개장은 2005년도로 계획했으나 문화관광부의 허가 지연으로 2006년 개장을 목표로 두고 있다. 경륜장 시설규모는 지상5층 돔형으로 부지 36,000평에 건축면적 8,000평이다. 주요시설로(창원 경륜장 공단기준 분석)는 1층에 공단사무실과 선수숙소 그리고 기타 부대시설이 들어설 계획인 것으로 알려졌다. 경륜산업 운영공단 설립은 지방공기업법에 의거 나주시 경륜운영공단이 되며 1이사장 1이사 4부 1실, 13팀 1사무소의 기구를 갖는다. 인원은 260명으로 정규직 74명과 연봉계약직 38명, 일용직 148명으로 구성되며 총사업비는 1,276억원이 소요될 예정이다(나주신문, 03.4.8).

광주광역시는 부지활용적 측면과 사업 타당성에서 풍암동 월드컵 경기장 주변에 5천석 규모의 3층 경륜장 건립사업이 충분한 경쟁력이 있다는 판단아래 전남도가 추진 중이지만 뒤늦게 계획을 발표했다. 결국 경륜장 사업이 광주광역시와 전남도 간의 지역간 경쟁사업으로 비쳐진 가운데 광주광역시가 전남도의 경륜사업 유무와 관계없이 별도로 추진하겠다는 입장을 피력하고 있어 전남도와 나주시의 입장에서는 광주시에 대한 감정의 골이 깊어가기 시작하였다.

나주시에서도 경륜장 최종허가를 2002년 대통령 선거전에 못 박는 것이 중요하다는 판단아래 발 벗고 나선 가운데 신정훈 나주시장이 최인기 전 행정자치부장관과 함께 김성재 문화관광부장관을 만난 것으로 밝혀졌다. 나주시 관계자에 따르면 신정훈 시장이 문화관광부를 방문, 김성재 장관을 만나 상대적으로 낙후된 전남의 지역경제 여건과 나주경륜장 건립의 타당성을 역설, 장관으로부터 긍정적 답변을 얻어낸 것으로 알려졌다. 이에 편승하여 전남도 관광문화국장도 문화관광부와 관계 부서장들을 만나 이해와 협조를 구하는 등 광주광역시의 경륜장 유치 결정 이후 난관에 봉착한 나주경륜장 건립에 박차를 가하고 있었다.

나주시의회도 지난 74회 임시회를 통해 나주지역에 경륜장 유치를 위한 11만 나주시민의 염원을 담은 건의문을 채택 문화관광부 장관에게 전달했다. 건의문은 경륜장이 반드시 나주에 유치되기를 바라는 11만 나주시민의 간곡한 희망이 담겨있고 또한 나주지역에 경륜장이 유치되어야 하는 입지조건 및 추진배경에 대한 자세한 설명과 더불어 그 동안 광주권의 팽창에 밀려 개발의 낙후성을 면치 못하고 있는 광주광역시 근교권 지역이 이제는 발전할 수 있도록 중앙에서부터 도와주기를 기대하는 내용이다. 이렇듯 경륜장 조기확정을 위한 다양한 노력들에 대해 문화관광부에서 어떠한 결과를 내 놓을지 많은 시민들의 관심이 집중되고 있는 것이 확실해 보였다(나주신문, 2002.12.11). 그러나 이러한 나주시와 광주광역시의 첨예한 대립이 이루어지고 있는 중간에 시민단체를 중심으로 한 각종 주민조직의 반발에 직면하는 새로운 지방정부와 주민간의 갈등으로 나타났다.

특히 광주·전남지역 84개 시민사회단체들은 지난 3일 □도박장 반대 광주전남 공동대책위원회□를 구성하고 광주광역시청 앞에서 매일 □도박장 반대 1인 시위□를 벌이고 있다. 문광부는 광주광역시와 전남도에 각각 □양 시도가 협의를 통해 호남권 경륜장을 공동 유치하는 방안을 모색하고 이와 관련해 시도의회의 의견도 함께 제출해 달라□는 공문을 보냈다. 또 충청권 경륜장 유치를 단독 신청한 뒤 그동안 허가에 문제가 없는 것으로 관측돼온 대전시에 대해서도 □시민단체 등이 반발하고 있으며 그 이유가 타당하다면 원점에서 재검토해야 한다□며 제동을 걸어 광주광역시와 전남도를 긴장하게 만들었다.

문광부는 올해 안에 허가지역을 발표할 계획으로 사업타당성과 시민여론 수집 등 실무작업에 들어갔다. 이에 따라 광주광역시와 전남도가 평행선을 긋는 유치경쟁을 계속하고 시민단체들의 반대가 지속된다면 호남권 경륜장 건설 자체가 힘들어질 것이란 지적이 강하게 제기되고 있었다. 결국은 경륜장 유치를 둘러싼 광주광역시와 전남도의 대립이 시민·사회단체의 반발과 덧붙여져 지방정부간, 그리고 지방정부와 주민간의 갈등으로 나타나고 있었다. 그러나 결국 2004. 1. 15일 박태영지사와 박광태시장 간의 만남에서 그동안 갈등을 빚어왔던 광주□전남 현안사업 일괄 타결에 합의함에 있어 경륜장 문제는 광주광역시와 나주의 접경지역에 공동 건립□운영하기로 합의하였다.

지금까지의 사례들은 양자치단체간의 이해당사자들 사이에 발생했던 갈등과 대립을 자치단체장간의 정치적 해결을 통해 해결방안을 도출해 냈다는 점에서 지방행정에서 의미 있는 사례라고 하겠다. 지금까지 살펴 본 사례의 특징을 정리해 보면 다음과 같다.

<표 2> 유치시설 갈등사례의 비교

	정부기관 합동청사	세계박람회	경륜장
주 체	광주□전남(나주)	광주□전남(여수)	광주□전남(나주)
갈등의 유형	유치갈등	유치갈등	유치갈등
갈등의 강도	집행기관, 지역주민의 갈등강도는 높았음, 단 광주지역주민은 약한편
이슈의 초점	도심공동화 방지/ 지역개발	지역개발	경제활성화
갈등해결 방 법	단체장간의 정치적 선택	단체장간의 정치적 선택	단체장간의 정치적 선택
	당사자간 갈등조정제도-(□), 제3자에 의한 조정(미약)

Ⅳ. 사례의 정책적 함의

1. 제도적 해결 메커니즘의 부작동 원인

지금까지의 광주·전남갈등의 3가지 사례에 대해서 정리하면 모두가 해당 자치단체의 주장만을 내세우고 있으면서 상대방의 주장에는 귀를 기울이려고 하지 않았다. 그러다보니 자치단체간에 감정적인 대립양상을 보이는 현상까지 나타났다. 광주·전남지역의 갈등사례를 통하여 나타난 또 하나의 문제점으로는 갈등당사자 사이의 충분한 대화를 위한 노력이나 협상의지의 부족과 행정협의회 등의 갈등조정능력이 부재하였다는 점이다. 즉 갈등조정과 관련된 제도적 해결 메커니즘의 작동이 이루어지지 않았다. 특히 당사자간 갈등조정제도 중에서 행정협의회가 광주·전남지역의 자치단체간 갈등에 적실성이 있다고 볼 수 있다. 그러나 광주·전남지역의 갈등은 행정협의회에 의한 갈등조정노력이 없었다는 점이 특이한 경우라 할 수 있다. 광주광역시는 전남도청 이전에 따르는 도심공동화를 방지하고 지역경제 활성화를 위해, 전남은 세계 엑스포유치를 통한 지역발전이 주된 중심문제였는데 이것을 협의를 통하여 교환하려는 노력이 없었고, 서로간의 주장이 첨예하게 대립하였던 것이다. 이러한 이유는 행정협의회라는 조정제도자체의 문제점에서 기인한다. 첫째, 갈등에 대한 협의조정권이 강제력이 확보되어 있지 않아 갈등해결에 큰 영향을 미치지 못하고 둘째, 행정협의회의 구성원은 자치단체의 집행기관만이 해당됨으로써 이해당사자인 지방의회와 주민들의 참여가 제한되어 갈등을 증폭시킬 수 있으며, 셋째, 행정협의회에 의한 합의사항은 운영상 관례적으로 자치단체간의 단순협조사항으로 한정되어 왔기 때문에 광주·전남의 선호시설 유치 같은 갈등문제는 상정조차 되지 못하여 행정협의회가 이루어질 수 없었다는 데 제도적 해결 메커니즘 중 갈등당사자간 갈등해결의 부작동 원인으로 들 수 있다.

) 기존에 광주·전남지역행정협의회는 구성되어 있었지만 선호시설 유치와 관련된 갈등문제가 발생한지 1년여 동안 갈등해결과 관련하여 단 한차례의 광주·전남지역행정협의회의 회의조차도 개최되지 않았다.

그리고 앞에서도 언급하였듯이 자치단체의 갈등은 위의 행정협의회와 같은 자율적인 당사자간의 갈등해결이 이루어지지 못하였을 경우 제3자에 의한 갈등해결방법을 필요로 하게 된다. 광주·전남의 선호시설유치갈등은 행정협의회와 같은 제도적 조정이외의 제3자 조정에 의한 조정노력은 미약하였다. 특히 선호시설 유치갈등과 관련하여 상호의존적인 차원에서 양자차단체간의 시설유치와 관련된 실무협의회는 구성조차 되지 않았다. 다만 중앙정부의 중재역할만이 갈등해결을 권유하는 수준에서만 약간 있었다.

) 지방자치단체의 분쟁에서 분쟁의 당사자가 아닌 제3자가 결정을 해야 하는 상황은 종종 정책결정자로 하여금 정책갈등 내지 딜레마에 함몰되게 되는 결과를 가져온다. 이와 관련하여 Lichtenstein(1990)은 공공정책결정자란 사회적 의사결정자로서 결정당사자보다도 이해관련자들에게 더 큰 영향력을 끼치는 결정을 내려야 하고 사회적 의사결정자는 상충하는 이해를 지닌 관련 당사자들의 요구사이에서 종종 딜레마를 경험한다고 하였다. 이렇게 딜레마 상황에 놓인 결정자는 일반적으로 결정을 회피하거나 연기하는 전략보다는 두 대안 중 하나를 선택하는 경향이 있는데 이는 딜레마 상황에서 결정을 연기함으로써 결정자에게 부담되는 심리적 부담감이 두 개의 대안에서 하나의 대안을 선택하는 과정에서 나타나는 스트레스보다 더 클 것이라는 추론도 가능하다(고경훈, 2003: 33).

또한 광주광역시와 전남도는 행자부에 갈등조정을 요청하였으나 행자부에 의한 조정의 시도는 당사자간 협의에 의한 조정을 권유하는 수준에 불과하였다. 따라서 행자부는 분쟁의 초기부터 나름대로 조정을 통한 문제해결을 위해서 노력하였다기 보다는 방관자적인 입장을 취했다. 그렇다고 당사자의 신청에 의거하여 시·도간의 분쟁사건을 담당하는 중앙분쟁조정위원회의 구성·운영의 권유도 없었지만 해당 자치단체도 이에 대해 자치단체차원의 움직임도 없었다. 따라서 광주·전남의 선호시설유치와 관련하여 행자부 등 관련정부기관 이외의 중립적인 제3자에 의한 조정의 노력은 없었다.

) 전라남도의회와 전남지역 주민은 자신들의 주장을 관철하기 위한 중앙정부에의 호소와 건의로 일관하였다. 특히 정부청사와 경륜장유치와 관련하여 나주지역 주민과 시장, 각급단체, 의회의원들은 정부종합청사 앞에서 1인 시위와 집회를 계속하였었다. 이에 맞서 광주광역시 차원에서는 지방자치단체의 집행기관이 나서서 중앙정부와 여론을 상대로 하여 설득작업을 하였다.

2. 정치적 해결 메커니즘의 작동원인과 시사점

사례분석결과 광주·전남의 선호시설 유치문제 해결과 관련한 자치단체장간의 정치적 해결 메커니즘의 작동원인으로는 다음과 같은 것들을 들 수 있다.

먼저, 자치단체의 정책결정자는 지역의 중요한 정책결정을 하여야 할 경우 결정자가 자신의 재선 등을 위해 영향력을 증대시키는 의도에서 당연히 정책대상집단을 위하여 이해관계자들에게 돌아가는 편익은 증대시키는 한편, 비용은 감소시킴으로써 그들로부터의 호평을 극대화하고 비난을 극소화하려 할 것으로 가정할 수 있다. 이와 관련하여 Weaver(1988)는 정치인 및 관료 등의 정책결정자가 정책을 결정하는데 작용하는 동기는 대체적으로 보아 합리적 정책추구동기, 호평추구동기 및 비난회피동기 등 세 가지로 나누어 설명하고 있다. 합리적 정책추구동기는 정책결정자가 중립적인 입장을 견지하면서 외부의 평가와는 무관하게, 정책자체의 가치를 추구하려는 동기를 가리키며, 호평추구동기는 이해관계자들이 원하는 정책결정을 통해 그들의 호평을 구하고자 하는 동기인데, 이 두 가지 동기는 정책결정자의 재량권행사를 유발시킨다. 그러나 비난회피동기는 정책결정에 따른 비난을 회피하고자 하는 동기를 의미하며, 이는 정책결정자의 재량권 행사를 위축시킨다(고경훈, 2003: 37). 본 연구의 사례와 관련하여 광주·전남의 자치단체장들은 정책결정동기 중 동기호평추구동기에 입각하여 갈등조정제도나 제3자의 협력을 기대하지 않고서 그들 자신들의 정책결정에 대한 재량권을 가지고서 선호시설 유치에 대한 정치적 협력이 이루어졌다고 할 수 있다. 정책형성과 관련하여 중요한 변수는 정책결정자의 리더십이다. 특히 지방정부의 정책형성은 수많은 참여자들이 관여하고 있기 때문에 이들의 정치적 요구에 늘 직면하고 있는 단체장으로서는 이러한 요구들을 어떻게 처리하느냐 하는 것이 자신의 재선과도 직결되는 문제이기 때문에 중요하지 않을 수 없다 이러한 문제들을 자신의 통치능력 안으로 편입하기 위해서 정책결정자인 단체장은 다양한 리더십과 정치적 전략을 구사해야 한다(고경훈, 2003: 119-120).

다음으로 특히 광주·전남은 지역적으로도 한 축으로 연결되어 있음으로 인하여 상호협력하지 않으면은 지역의 장래는 어두울 수밖에 없다는 자치단체장간의 공동의 인식을 공유하고 있었던 것도 한 요인이 된다. 따라서 이의 극복을 위해서는 양 자치단체간의 대립적인 문제는 상호 win-win 정책으로 긴밀하게 풀어나가는 전략을 필요로 하였다. 더구나 전남의 나주와 여수의 자치단체에서는 지역주민과 의회의 여론에 힘입어 자신들의 주장을 견지해 나갔으나 이는 지나치게 갈등에 대한 협의와 조정의 과정을 경직시키게 한 요인이 되기도 하였다. 광주지역 주민들의 경우 문제제기 수준은 소극적이었지만 전남지역 주민들의 문제제기 수준은 매우 적극적이었다. 그러한 과정 중에 지역여론이나 언론 등은 행정협의회 같은 제도적 장치에 의한 해결보다도 양자치단체장의 결단을 촉구하고 있었다. 그러다 보니 양 자치단체간의 갈등문제의 흐름이 마치 단체장간의 갈등관계로 설정되는 현상으로까지 나타났다. 더구나 선호시설유치 갈등에 대한 협의와 조정절차에 시간적 제한이 발생함으로써 자치단체장들이 갈등해결에 대한 많은 스트레스를 느꼈기 때문에 자치단체장간에 협조전략의 선택아래 정치적 타협에 의한 결정을 내릴 수밖에 없었던 것으로 해석된다. 이러한 갈등해결의 특징은 두 지역의 상호의존적인 차원에서 갈등해결에 있어서 give and take 정신을 발휘하여 원만히 문제를 해결하게 된 사례로서 보여 진다. 따라서 지방자치단체간에 분쟁이나 갈등이 발생하였을 경우에 중앙정부나 상급기관에 의해서 강제적으로 문제가 해결되는 구조는 자치단체장의 정치적 역할을 약화시키게 된다. 따라서 자치단체간에 분쟁이나 갈등시에는 무엇보다도 자치단체장 당사자간의 협상이나 조정에 의해 해결될 수 있도록 하는 것이 필요하다는 점에서 현 상황에서는 제도적 협력장치보다는 자치단체장에 의한 정치적 해결 메커니즘의 필요성을 제시할 수 있다.

Ⅴ. 결  론

이미 논의한 바와 같이 자치단체간에는 어느 정도의 갈등과 마찰은 피할 수 없는 구조적인 것으로 분석된다. 지금까지 광주·전남의 선호시설 유치와 관련된 세 가지 사례를 대상으로 하여 갈등해결의 제도적 해결방법으로 당사자간 갈등조정제도와 제3자에 의한 조정제도와 비제도적 해결방법으로서의 자치단체장의 정치적 행태가 갈등해결에 미치는 영향을 분석하였다. 분석결과 본 연구의 사례에 대한 갈등해결방법에서 제도적 방법은 갈등해결에 도움이 되지 못하였지만 사례분석에서 보았듯이 자치단체장간의 정치적 타협에 의해 갈등해결이 이루어져 제도적 협력보다는 비제도적 협력, 즉 정치적 협력메커니즘이 갈등해결에 매우 유용한 것으로 판단되었다. 따라서 본 연구의 정책적 함의로 제시할 수 있는 것은 지방자치단체에 발생한 분쟁을 해결하기 위해서는 먼저 갈등당사자들이 만나야 한다. 즉 지방정부간의 분쟁을 협력으로 유도하기 위해서는 이해관계자들이 만나서 서로의 주장과 이해관계에 대해 진지한 논의와 토론이 있어야 한다. 그 중심에서 해당 자치단체장이 정치적 협력을 주도해야 한다. 또한 앞으로 자치단체간 갈등해결을 위해 행정협의회나 분쟁조정위원회 운영에 대한 제도적 보완과 활성화가 필요하다. 그리고 제3자의 개입전략과 관련하여 중앙정부는 지방자치단체들간의 갈등이 당사자간 갈등조정에 의한 해결이 잘 이루어지지 않을 경우에는 중앙정부차원에서 다양한 대안을 개발하고, 갈등관련 해결수단을 구비한 상태에서 갈등해결에 적극적으로 개입할 필요성이 있다. 이러한 측면에서 본 연구는 자치단체장들이 갖는 타정부간 관계형태에 따라 앞으로의 지방정부관계도 달라질 것이라는 것을 예견함으로써 지방정치가 실질적으로 움직여가는 정치적 협력 메커니즘에 대한 연구를 하였다는데 그 의의가 있다. 지방정부간 갈등에 있어서 바람직한 갈등관리전략은 비제도적 방법보다는 주민참여를 통한 의견반영과 제도적 방법의 정착이 바람직할 것이다. 그러나 본 연구는 지방정부간 갈등을 단체장의 정치적 역할에 우선적인 초점을 두었다는 점, 그리고 기피갈등을 고려하지 않고서 선호시설 유치분쟁과 관련된 갈등사례만을 대상으로 한정하여 연구함으로써 기피갈등에 있어서도 과연 자치단체장간의 정치적 해결 메커니즘이 작동할 수 있을 것인가에 대한 접근이 이루어지지 못하였다는 한계가 있다. 이러한 부분은 후속 연구를 통하여 기대하고자 한다.

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강인호(姜仁皓): 미국 The University of Akron에서 행정학박사학위(논문: An Empirical Study of Administrative Ethics in Korean Local Governments, 1997)를 취득하고 현재 조선대학교 사회과학대학 행정·복지학부 조교수로 재직중이다. 주요 학문관심분야는 도시, 지방, 인사행정 등이다. 최근논문으로는 □광역시 의회의 의정활동 평가□(2002), □광역자치단체 공무원들의 윤리적 신념에 관한 연구□(2002), □지방행정서비스에 대한 주민만족도 분석□(2001)등이 있다. 한국지방자치학회상임이사, 한국행정학회 이사로 있다.

<E-mail: Inhog@chosun.ac.kr>

김영환(金永煥): 조선대학교에서 행정학박사학위(논문: 지방행정조직에서 품질행정 적용의 영향요인에 관한 연구, 2000)를 취득하고 현재 조선대학교 사회과학대학 경찰행정학과 전임강사로 재직 중이다. 주요 학문관심분야는 경찰행정, 지방행정, 조직관리 등이다. 최근논문으로는 □경찰조직에서 상관의 리더십이 경찰공무원의 조직시민행동에 미치는 영향-집단응집력의 매개변수를 중심으로-□(2004), □경찰공무원의 조직시민행동이 경찰서비스행동에 미치는 영향□(2003) 등이 있다. <E-mail: kyh@chosun.ac.kr>

이민창(李敏彰): 서울대학교 대학원에서 행정학 박사학위를 취득(논문제목: 정책변동의 제도론적 분석)하고 현재 조선대학교 행정복지학부에 재직 중이다. 주요 관심분야는 합리적 선택 제도주의, 환경정책, NGO 등이다. 연구실적으로는 □자치시대 NGO의 네트워크화 결정요인에 관한 연구□, □환경영향평가정책의 제도론적 분석: 정책환경변화와 정책실패의 원인을 중심으로□ 등이 있다.

<E-mail: savio@chosun.ac.kr/논문접수일: 2005. 1. 3/심사완료일: 2005. 4. 22>