제주국제자유도시의 안보와 평화, 그리고 다층적    평화 거버넌스: 시론적 접근*

□지방정부연구□ 제9권 제1호(2005 봄) : 109∼128

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* 이 논문은 2002년도 제주대학교 사회과학연구소 연구비 지원에 의한 것임.

The Peace, Security and Multi-level Peace Governance in the Jeju International Free City

김 진 호(제주대)

고 경 민(성공회대)

제주국제자유도시는 복합적이고 중층적인 구도 속에서 지역발전과 지역주민의 삶의 질을 높이기 위한 한 수단이면서, 국가 발전전략의 한 축인 동시에, 동북아 평화의 핵심 거점으로서의 역할을 부여받고 있다. 따라서 평화와 번영의 제주국제자유도시 건설은 지방-국가-동북아 수준의 다차원적 네트워크와 국가-시장-시민사회간의 파트너십의 필요성을 고려하여 □다층적 거버넌스□(multi-level governance)의 시각에서 추진하는 것이 바람직하다. 이 글은 제주국제자유도시 건설 과정에서 직면하게 될 안보와 평화의 문제에 접근하기 위해 □다층적 거버넌스□의 시각을 견지하고 있으며, 분석의 초점은 제주국제자유도시 건설 과정에서 어떻게 안보 현실과 분리되지 않은 미래지향적이고 이상적인 평화전략이라는 콘텐츠를 만들 것이며, 또 그것을 어떤 거버넌스의 틀에 어떻게 담을 것인가 하는 것이다. 따라서 이 글의 목적은 다층적 평화 거버넌스의 개념 정립과 방향성을 제시하는 데 있다. 즉 평화를 소극적·적극적 평화로 구분하고 안보 개념을 소극적 평화 개념에 포함시킴으로써 현실과 이상, 현재와 미래를 포괄하는 평화의 개념을 제시함으로써 제주국제자유도시가 지향해야 할 평화전략의 기본 개념을 제시하고 있다. 또한 제주국제자유도시가 추구하는 평화 구현의 틀로서 지방-국가-동북아 수준 각각의 상호 연계를 기초로 통합적 관점에서 추진될 수 있는 다층적 거버넌스의 구도를 제시하고 있다.

주제어 : 제주국제자유도시, 세계 평화의 섬, 안보, 평화, 다층적 평화 거버넌스

I. 서  론

제주도는 2002년 4월 1일 □국제국제자유도시특별법□이 제정되면서 국가적 지원 하에 국제자유도시 건설을 추진하고 있다. 그리고 동법의 규정에 따라 2005년 1월 27일 국가 차원에서는 최초로 □세계 평화의 섬□으로 지정되었다. 제주국제자유도시 건설은 동북아경제중심 건설과 한반도·동북아 지역의 평화구축을 목표로 하는 참여정부의 □평화와 번영의 동북아시대□ 구상의 실천적 과제 중의 하나라는 상징성을 갖는다.

그런데 안보 이슈의 다변화와 안보 개념의 확장에 따라 오늘날 □평화□ 없이 □번영□한다는 것은 불가능하다. 냉전종식 이후 세계 주요 국가들 간에는 협력을 통한 평화체제 정착이 추구되고 있는 반면, 지구촌 도처에서는 각종 분쟁과 갈등, 그로 인한 테러가 끊이지 않고 있다. 최근 한반도에서는 남북 있고, 미·중·일·러 등 4대 강국의 협력과 갈등 속에서 동북아의 안보정세도 유동적인 상황이다. 또한 탈냉전 이후 국제사회 무질서의 핵심요인으로 지목되는 테러, 조직범죄, 마약밀매(조성권·강문구, 2003: 139)가 성행하고 있으며, 대형 태풍과 남아시아의 쓰나미 같은 자연재해나 각종 재난도 국민의 안전을 위협하고 있다. 따라서 제주국제자유도시 건설은 평화와 번영의 동시적 추구가 현실적인 대안이며, 이미 시동을 걸고 있는 □7대 선도프로젝트□와 함께 □세계 평화의 섬□ 지정을 계기로 한반도·동북아 지역의 평화체제 구축을 위한 □평화 프로젝트□가 빠른 시일 안에 추진되어야 한다.

□지방정부연구□ 제9권 제1호(2005 봄)

제주국제자유도시의 안보와 평화, 그리고 다층적 평화 거버넌스

세계화의 확산과 함께 오늘날의 세계는 지역주의(regionalism), 국가주의(nationalism), 지방주의(localism)가 다층적이고 복합적으로 작동하는 시대이다(Tehranian, 1997). 제주국제자유도시는 이러한 세 수준의 메가트렌드(megatrends)가 상호 교직(交織)되는 가운데 추진되고 있다. 제주국제자유도시 건설이 제주도를 대상으로 추진되고 있다는 점에서 지방적(local) 지방적 이슈인 것은 사실이다. 그러나 국제자유도시의 실현 가능성과 지속 가능성을 고려 할 때, 국가의 정책적인 지원과 유동적인 동북아 정세로부터의 영향을 극복해야 한다는 측면에서 국가적(national)이고 지역적인(regional) 차원의 이슈라고 할 수 있다.

이처럼 제주국제자유도시는 복합적이고 중층적인 구도 속에서 지역발전과 지역주민의 삶의 질을 높이기 위한 한 수단이면서, 국가 발전전략의 한 축인 동시에, 동북아 평화의 핵심 거점으로서의 역할을 부여받고 있다. 때문에 기존의 국가 우위성(primacy of state)이나 지방정책에 대한 이론적 틀로는 국제자유도시의 성공적 추진을 위한 체계와 전략 수립 등에서 한계를 노정할 뿐만 아니라 실현 가능성과 지속 가능성도 의심받을 수 있다. 따라서 평화와 번영의 제주국제자유도시 건설은 지방-국가-동북아 수준의 다차원적 네트워크와 국가-시장-시민사회간의 파트너십의 필요성을 고려하여 □다층적 거버넌스□(multi-level governance)의 시각에서 추진하는 것이 바람직하다.

이 글은 제주국제자유도시 건설 과정에서 직면하게 될 안보와 평화의 문제에 접근하기 위해 □다층적 거버넌스□(multi-level governance)의 시각을 견지하고 있다. 이런 점에서 거버넌스가 하나의 틀(frame)이라면, 안보나 평화는 그 틀을 채우는 콘텐츠이다(김기정, 2002: 459). Galtung(1968)의 지적을 따를 때, 넓은 의미에서의 평화라는 콘텐츠에는 안보 개념도 포함될 수 있기 때문에 제주국제자유도시의 안보와 평화의 문제에 접근하기 위한 개념으로 □다층적 평화 거버넌스□를 제시한다. 그런데 아직 국내에서 다층적 평화 거버넌스에 관한 논의가 거의 없을 뿐만 아니라, 제주국제자유도시 건설도 계획 수립 단계에서 크게 벗어나지 못한 상황이다. 따라서 여기서는 다층적 평화 거버넌스에 대한 구체적인 분석과 방안의 제시보다는 이를 구현하기 위한 개념의 정립과 함께 포괄적인 방향성을 제시하는 데 의미를 두고자 한다.

이 글은 다층적 평화 거버넌스의 개념과 방향성을 제시하기 위해 두 가지 문제에 초점을 맞추고자 한다. 하나는 평화를 소극적·적극적 평화로 구분하고 안보 개념을 소극적 평화 개념에 포함시킴으로써 현실과 이상, 현재와 미래를 포괄하는 평화의 개념을 제시함으로써 제주국제자유도시가 지향해야 할 평화전략의 기본 개념을 제시하는 것이다. 다른 하나는 제주국제자유도시가 추구하는 평화 구현의 틀로서 지방-국가-동북아 수준 각각의 상호 연계를 기초로 통합적 관점에서 추진될 수 있는 다층적 거버넌스의 구도를 제시하는 것이다. 따라서 이 글의 분석 초점은 어떻게 안보 현실과 분리되지 않은 미래지향적이고 이상적인 평화전략이라는 콘텐츠를 만들 것이며, 또 그것을 어떤 거버넌스의 틀에 어떻게 담을 것인가 하는 것이다.

Ⅱ. 안보와 평화, 그리고 다층적 거버넌스

1. 선행연구 동향

그동안 제주국제자유도시에 관한 연구들은 외국 사례(小濱哲, 2000; 이중환, 2002)에 관한 연구나 정책적 구상과 모형(고충석 외, 2000; 송재호, 2001; 이경원·양덕순, 2002), 투자유치와 경쟁력 제고를 위한 정책방안(김부찬·김여선, 2000; 김여선, 2004), 그리고 관광·교육 부문 과제(오상훈, 2001; 양진건, 2002; 최용복, 2003) 등을 중심으로 이루어져 왔다. 그리고 또 다른 연구 경향으로, 평화학적 시각에서 제주 □평화의 섬□ 구상과 평화지대화 추진을 위한 정책방안을 제시하는 연구들이 있다(김진호, 2000; 양길현·장원석, 2002; 고성준 외, 2004). 이러한 선행연구들은 이론과 정책 양면에서 제주국제자유도시의 성공적 추진을 위한 다양한 가능성들을 논의의 장으로 끌어들였다는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있다. 그러나 이러한 선행연구들로부터 국제자유도시의 안전, 치안, 안보 등의 문제는 관심에서 벗어나 있었다. 남북한 간의 정치·군사적 대치 상황과 미·중 및 중·일 관계 등 동북아 정세의 불확실성을 감안할 때, 제주국제자유도시 건설에서 안보론적 접근은 경제학적 접근이나 평화론적 접근 못지않게 중요하다.

) 사실, 국제자유도시의 경쟁력 강화나 평화지대화 추진은 각종 재난·재해로부터의 개인의 안전, 국제적 범죄와 테러를 차단할 수 있는 치밀한 치안 유지, 그리고 불확실한 동북아 정세로부터 파급될 수 있는 잠재적인 군사적 위협에 대비한 확고한 안보체제가 그 기본 토대가 되어야 한다.

경제학적 접근을 논외로 할 때, 제주국제자유도시 건설은 안보와 평화의 병행적 추구를 기반으로 추진되어야 할 것이다. 냉전시대에 안보와 평화는 현실주의와 이상주의의 충돌이라 할 만큼, 상호 수렴 또는 연계되기 어려운 영역이었다. 그러나 냉전 종식 이후 안보와 평화는 밀접한 연계 개념으로 발전하고 있고, 다자간 안보협력을 통해 지역 수준의 평화체제를 구축하기 위한 연구들이 진행되어 왔으며, 특히 동북아 역내 국가들 간의 협력안보가 한반도 평화체제 구축에 기여할 수 있다는 주장의 연구들도 나오고 있다(서동만, 2001; 김경호, 2002; 류재갑, 2003; 구춘권, 2003; 고유환, 2003). 이 글은 이러한 안보와 평화에 관한 선행연구들의 논의를 바탕으로 제주국제자유도시 건설을 국제자유도시 내부의 안전과 치안의 문제뿐만 아니라 동북아의 안보평화체제 구축의 틀 속에 포함시켜 논의할 것이다.

이 글은, 제주국제자유도시의 안보와 평화의 문제에 접근하는 방식으로 거버넌스 개념을 적용하고 있다. 그동안 거버넌스에 관한 연구는 개념적으로나 분석 대상 및 현실적 적용 등에서 다양하게, 그러나 다소 혼란스럽기까지 하게 이루어져 왔다(이은구 외, 2003: 2-4; Pierre & Peters 2003: 31). 그리고 분석 수준 역시 일반적으로 행해지고 있는 국가 수준에 관한 연구 이외에도 글로벌 수준(남궁곤, 2002; 전재성, 2002; 김선혁, 2004; 배영자, 2004)과 지방 수준(이은구 외, 2003; 이도형, 2004; 오재일, 2004; 최영출, 2004) 등으로 분화, 발전하고 있다. 그러나 세 수준의 통합적 시각에 의한 연구는 거의 없는 실정이고, 다만 필요성 정도가 언급되고 있을 뿐이다(김석준 외, 2000; 이은구 외, 2003). 다만, 사례 연구로서 유럽연합체제를 다층 거버넌스 시각에서 접근하는 연구(이수형, 2004)와 정치경제학적 측면에서 미·일·중의 관계를 동북아시아 지역 거버넌스의 시각에서 접근하는 연구(서승원, 2003)가 있는 정도이다.

국제자유도시 건설이라는 중층적이고 복합적인 정책은 과거처럼, 중앙정부의 일방적인 계획 수립과 일사불란한 추진에 의해서는 성공가능성을 담보하기 어렵다. 이런 관점에서, 이 글은 지방-국가-동북아 수준의 긴밀한 □네트워킹□와 각 수준내 또는 각 수준간 국가-시장-시민사회의 □파트너십□의 필요성에 따라 다층적 거버넌스의 시각에서 접근하고 있으며, 이 점에서 기존의 선행연구들과는 다른 차별화된 시도라고 할 수 있다.

2. 안보와 평화: 개념적 연계 및 수렴

Galtung(1968: 487)은 평화를 폭력이 없지만 어떤 다른 형태의 상호작용도 없는 □소극적 평화□(negative peace)와 협력과 통합이 이루어지고 있는 □적극적 평화□(positive peace)로 구분한 바 있다. 1978년 제33차 UN 총회는 평화를 단순히 전쟁이나 물리적 폭력의 부재된 상태가 아니라 정의가 존재하는 상태로 정의하고 있다. 평화란 조직화된 집단폭력으로서의 전쟁(war)과 구분되는 개념으로 단순한 폭력의 부재상태가 아니라 정의·협력·통합이 존재하는 상태를 의미한다. Galtung(2000)은 여기서 한 단계 더 나아가 □소극적 평화□를 전쟁을 포함한 직접적 또는 물리적 폭력이 없는 상태로, □적극적 평화□를 간접적 또는 구조적 폭력 및 문화적 폭력까지 없는 상태로 정의하고 있다.

□소극적 평화□는 전쟁이 없는 상태로 전쟁의 반대가 곧 평화라는 인식 아래 분쟁이나 전쟁, 갈등의 해결을 통해 달성되는 것으로 볼 수 있다. 이를 국가 차원에서 보면 대체로 안보 개념과 유사한 경향을 보인다. 안보란 한 국가의 핵심 가치나 이익에 대한 위협이 없는 상태로서(Buzan, 1991), 외부로부터 가해질 수 있는 군사적 위협에 대비하여 그 나라의 안전보장을 확보하는 것이기 때문이다. 반면에 □적극적 평화□는 인간의 기본적 욕구 충족, 경제적 복지와 평등, 정의 그리고 인간과 자연의 가치가 구현되고 보전되는 진정한 발전 상태를 의미한다.

) 이와 같은 평화의 개념에 입각해서 볼 때, □소극적 평화□는 국제관계학의 현실주의적 전통에 보다 가깝다면, □적극적 평화□는 탈현실주의적 전통에 가깝다고 할 수 있으며, 이는 곧 현실주의적 시각을 중심으로 하는 안보연구와 이상주의적 시각을 중심으로 하는 평화연구의 패러다임 구분과 일치하는 경향을 보인다(김명섭, 2002: 127).

안보와 평화는 특히 탈냉전 이후 개념적 연계가 두드러지게 나타나기 시작했다. 냉전적 시각에서 안보와 평화는 서로 대립적인 개념이었다. 평화를 위해서는 전쟁에 대비해야 하고, 또 상대 국가보다 힘의 우위에 있어야 평화를 달성할 수 있다는 인식이 지배적이었다. 그 결과 유사 이래 냉전시대까지 국가안보의 목표는 외세의 군사적 침략으로부터 자국의 안전보장을 확보하는 것이 되었으며, 이는 곧 군사적 안보가 안보의 중심 개념이었음을 의미한다(Nye and Lynn-Jones, 1988).

그러나 냉전 종식을 기점으로 안보를 위협하는 주체와 요소가 변화되기 시작하면서, 전통적인 군사적 안보를 중심 개념으로 하는 기존의 안보 패러다임은 경제, 자원, 환경 등 비군사적 요소까지 포함하는 □포괄적 안보□(comprehensive security)로 전환되었다(Buzan, 1991). 탈냉전 이후의 세계화로 인해 개인, 기업, 국가, 국제기구 등 다양한 비국가적 또는 초국가적 행위자들이 국제관계의 전면에 등장하면서 국가안보를 위협할 수 있는 주체가 다원화되었고, 안보위협 요소도 정치·군사분야의 대립과 갈등에 따른 국가간 전쟁 이외에 경제적 갈등, 환경파괴, 마약, 질병, 국제적 범죄조직과 국제테러리즘 등으로 다양화되고 있다. 군사적 안보 이외에도 국가의 핵심 가치와 이익을 유지 또는 확대할 수 있는 다양한 분야들이 등장하기 시작한 것이다.

탈냉전 이후 안보와 평화는 서로 연계될 수 있는 개념으로 발전하고 있다. 포괄적 안보 개념의 등장으로 안보에 대한 새로운 관점을 촉진시키게 되면서 주목을 받기 시작한 □인간안보□(human security) 개념이 안보와 평화의 연계에 가교 역할을 하고 있다. 유엔개발계획(UNDP, 1994: 2)은 개인의 측면에서 인간은 한 나라의 국민이기에 앞서 인류의 한 구성원이라는 점에 주목하면서, 개인 차원에서 안보 문제를 보면 군사적 무장을 통한 안보가 아닌 개발을 통한 안보, 영토 보전보다는 식량·고용·환경의 안보가 보다 의미 있는 안보개념일 수도 있다는 점을 제시했다. 인간안보는 경제안보, 환경안보, 식량안보 등 새롭게 대두되고 있는 안보 개념들을 적절히 포괄할 수 있으며(Paris, 2001), 군사안보 중심적 국가안보 개념을 대체할 수 있는 개념이라는 점에서 안보를 평화와 연결시키는 개념으로 인식되고 있다(김명섭, 2002: 145).

일반적으로 안보와 평화에 이르는 길은 4가지 형태로 구분할 수 있다(Rourke, 1997: 377-409). 첫째, 힘(군사력)을 통한 안보 확보의 논리로서 □무제한적 자위□(unlimited self-defense)를 통한 안보이다. 둘째, 자국 방위를 위한 군사력을 보유하면서 군비통제 등의 방식으로 안보를 확보하는 □제한적 자위□(limited self-defense)이다. 셋째, 국제적으로 안전한 환경을 만들면 그 안에 속해 있는 개별 국가의 안보가 확보된다는 관점에서 국제 또는 지역안보체제를 통해 공동 또는 협력적으로 안보를 확보하는 □국제안보□(international security)이다. 넷째, 이른바 평화적 수단에 의한 평화를 추구하는 것으로 군비의 완전철폐를 통한 □전쟁의 폐지□(abolition of war)이다. 이러한 구분은 결국, 전쟁과 평화의 양분론적 구분 하에 이들을 하나의 스펙트럼 상에 놓고 현실주의적 주장과 이상주의적 주장 사이에서 안보와 평화를 추구하는 방식을 제시하고 있다.

이러한 논의를 통해서 볼 때, 안보와 평화는 분리된 대립적 개념이라기보다는 현실과 이상 또는 현재와 미래를 연결시켜주는 연계 개념으로 이해할 수 있다. 따라서 평화의 추구란 튼튼한 안보를 바탕으로 소극적 평화를 구축하고 화해와 협력의 증진을 확대·발전시켜 나가면서 적극적 평화를 추구하려는 하나의 □과정□이라고 할 수 있다.

요컨대, 이 글의 안보와 평화에 대한 기본 인식은 현실주의적 안보론과 이상주의적 평화론을 결합하는 안보-평화의 통합적 이해의 추구와 실현을 지향하고 있다. 현실주의적 대안 없이 전쟁의 방지와 폭력의 통제가 불가능하듯, 이상주의적 전망 없이 평화를 위한 투쟁과 평화체제의 구축은 불가능하기 때문이다. 그러나 안보를 평화의 개념과 연계·수렴시킨다고 해서 비평화적 수단에 의한 평화도 수용한다는 의미는 아니다. 여기서의 평화 개념은 목적뿐만 아니라 그 수단도 평화적인 것이어야 하며, 안보는 단지 자위(自衛)와 예방(豫防)을 위한 차원인 것이다.

이상을 통해서 볼 때, 제주국제자유도시가 추구해야 할 평화 개념은 단기적으로는 안보적 시각에서 외부로부터 제기되는 폭력과 전쟁으로부터 자유로울 수 있는 소극적 평화의 실현이라고 할 수 있다. 그러나 장기적 차원에서는 제주도의 평화지대화를 추진하고 한반도·동북아의 화해와 협력을 증진시킴으로써 적극적 평화를 지향하는 방향으로 평화 개념이 수렴되어야 할 것이다. 국제질서의 무정부적 속성이 사라지지 않는 한 안보와 분리된 평화란 기대하기 어려울 것이기 때문이다.

3. 다층적 거버넌스

탈냉전과 세계화는 안보 개념을 확장하는 데도 기여했지만, 안보의 주체를 다원화시키는 데도 중요한 요인으로 작용하고 있다. 포괄적 안보나 인간안보 등의 새로운 안보 개념은 개별 국가 또는 국가간 협력만으로 달성하기 어려운 영역이다. 더욱이 국제사회의 평화는 국가 이외에도 개인과 집단 등 다양한 비공식적 행위자의 역할 없이는 요원하다. 따라서 평화에 이르는 길은 국가를 비롯하여 국제기구나 NGO 등 다양한 행위자들간의 파트너십과 네트워크를 통해 소극적 평화를 구축하고 적극적 평화를 추구하기 위한 합의와 협력에 도달하는 과정이며, 이는 거버넌스(governance)의 시각에서 접근할 필요성을 제기하는 것이다.

거버넌스는 복잡하고 유동적인 다원사회에서 각종 사회문제를 해결하는 주요한 메카니즘으로 등장했다. 거버넌스는 공동체 운영의 새로운 체제, 제도, 메커니즘 및 운영양식(김석준 외, 2002: 37)으로서 국가와 사회(또는 시장)의 관계를 수직적이고 위계적인 형태로 유지하는 것보다는 양자를 수평적인 파트너관계(partnership) 또는 네트워크 관계(networks)로 운영하는 것이 보다 효율적인 동시에 민주적이라는 데서 출발한다(서창록·이연호·곽진영, 2002: 4). 따라서 거버넌스는 정부 중심의 공공 조직과 자율적인 민간 조직 간의 파트너십 또는 네트워킹을 통한 새로운 협력 형태(Stoker, 1998)로서, 공공의 이익을 추구하기 위해 다양한 행위 주체들이 정책에 참여하는 새로운 체제, 제도, 메커니즘 및 운영양식이라고 할 수 있다(임성학, 2002: 161).

) 거버넌스는 기본적으로 국민국가 중심의 통치제체의 약화, 개발·환경·인권·여성 등의 새로운 사회적 이슈의 등장, 시민사회의 성장, 정보통신기술의 발전과 정보화의 진전, 신자유주의적 세계화의 확산에 따른 유연성의 요구 등 다양한 맥락과 배경 하에서 출현했다. 이러한 새로운 이슈들과 이를 관리하려는 개별 국가와 국제사회의 노력이 □정부□(government)에 대한 대응 개념으로서 □거버넌스□로 표출된 것이다(Smouts, 1998: 82).

국제정치 영역에서 거버넌스는 일반적으로 □정부 없는 거버넌스□(governance without government)라는 현대적 상황을 설명하는 것으로 사용된다(Rosenau, 1992). 전통적으로 개별국가 단위에서 사회문제 해결의 주체는 국가(정부)였다. 그러나 국가는 수직적·수평적 양 차원 모두에서 기존의 권위를 위협받는 탈국가성의 양상을 보이고 있다. 수직적 차원에서, 위로는 UN이나 WTO 같은 국제기구와 EU, NAFTA, ASEAN 같은 지역연합체가 개별 국가의 통치권을 잠식하고 있고, 아래로는 지방화에 따른 분권화 현상으로 중앙정부의 권한이 지방으로 이양되고 있으며, 정책결정과정에서도 NGOs가 강력한 영향력을 행사하고 있다. 따라서 거버넌스는 기존에 개별국가에 집중되어 있던 □정치적 권위의 분산□ 현상을 상징하는 개념이다(Norris, 2004: 2). 이러한 현상에 대해 로즈노(J. Rosenau)는 오늘날 세계화의 힘과 지방화의 힘이 서로 상호작용하여 통합과 분열의 현상이 병행하고 있다고 지적하면서, 이러한 통합과 분열이 공존하는 세계(fragmengrative world)에서는 권위가 초국경적·초국가적인 차원으로 □상향 이동□하고 있으며, 사회운동 및 NGOs로 □수평 이동□하고 있고, 또한 국가 하위집단, 즉 지방으로 □하향 이동□하고 있다고 설명한다(Rosenau, 1999: 292-293).

) 탈국가성은 대표적으로 초국가성과 하위국가성의 두 가지 양상으로 나타난다. 초국가성은 국가를 초월하는 상위개념, 하위국가성은 국가를 구성하는 다양한 비국가적 성격을 의미한다. 따라서 초국가성은 국가의 대외적 주권의 집합과 관련되고, 하위국가성은 국가의 대내적 주권의 분산과 관련된다(남궁곤, 2002: 119).

거버넌스 개념은 국가의 권위가 수직적·수평적으로 이양되고 있는 현상을 포괄하는 다층적 개념이다. 특히 세계화와 지방화가 동시에 다차원적으로 추진되는 글로벌리즘, 지역주의, 국가주의 및 로컬리즘이 공존하는 시대가 되면서 그 차원이 다양해지고 있다. 다층적 거버넌스는 참여하는 행위 주체들의 활동 영역의 범위와 수준에 따라 그 유형과 특징을 <표 1>과 같이 구분할 수 있다.

<표 1> 다층적 거버넌스의 수준별 유형 및 특징

수 준	정책 환경	유 형	특 징	사 례
global	globalism	global governance	전 세계적 수준의 국가간 협력과 초국가적 행위자들간의 협력과 상호작용에 의한 문제 해결을 지향하는 거버넌스	UN, UNDP, UNESCO, OECD, WTO, IMF
regional	regionalism	regional governance	인접국가간 지역공동체를 중심으로 또는 그러한 지정학적 한계를 초월하여 현안 문제들을 해결하고자 하는 거버넌스	EU, NAFTA, APEC, ASEM, ASEAN, NATO
national	nationalism	national governance	개별국가에서의 전국적 규모의 문제들에 대한 보다 효율적인 해결방안을 찾기 위한 거버넌스	(전국적) NGO의 정책 참여
local	localism	local governance	지역공동체 수준의 시민참여와 지역발전을 위한 공공·민간 협력체제와 네트워킹 구조를 의미	지방 NGO의 정책 참여
자료: 김석준 외(2000: 48-49)의 논의를 토대로 필자 작성.

오늘날 등장하고 있는 주요 이슈들은 여러 가지 차원에서 해결의 접근이 시도되어야 하는 부분이 있는가 하면, 특정 국가나 지역, 지방마다 다른 문제로서 다른 방식이 요구되는 것들도 있다. 다시 말하면, 거버넌스는 글로벌·리저널·내셔널·로컬 등 각각의 차원별 특수성을 이해할 필요가 있는 경우도 있겠지만, 이러한 각각의 차원이 하나의 정책 이슈에 중첩되어 복합적으로 나타나는 경우도 있다. 특히 후자와 같은 거버넌스 이슈의 경우, 각각의 차원이 상호 긴밀하게 연계되지 못한 채 정책이 추진될 경우 해당 정책의 거버넌스는 균형을 잃을 것이고 불완전한 또는 실패한 정책이 될 것이다. 이런 측면에서 다층적 정책 이슈의 좋은 거버넌스(good governance)는 글로벌-리저널-내셔널-로컬 수준 각각의 상호 연계를 기초로 통합적 관점에서 추진될 수 있는 균형적인 다층적 거버넌스라고 할 수 있을 것이다.

이 글의 주제인 제주국제자유도시의 경우, 현재는 중앙정부의 지원하에 지방정부가 주도적으로 추진하는 상황이지만, 향후 국제자유도시의 심화·확대 및 발전을 위해서는 국가-시장-시민사회의 협력에 기반하여 추진되어야 하는 거버넌스 이슈이다. 또한 국제자유도시는 동북아 지역 차원에서의 국가·도시·집단·개인들의 동의와 협력에 기반하여 추진되어야 하고, 나아가서는 세계적 차원으로 발전해야 한다. 이와 같은 거버넌스 이슈의 경우, 다층적 거버넌스의 틀을 기반으로 이에 대한 이해와 분석이 요구된다고 할 수 있다. 이처럼 다차원성을 가진 거버넌스 이슈는 세계화, 정보화, 민주화, 지방화가 진전할수록 더욱 심화될 것이기 때문에 다양한 차원의 거버넌스들이 더욱 긴밀하게 상호 연계될 수밖에 없을 것이다. 덧붙여 제주국제자유도시가 추구하는 □세계 평화의 섬□의 경우도 남북한 관계라는 특정의 한반도 내 국가간 수준과 이를 포함하는 동북아 지역 전체의 수준, 그리고 제주도라는 지방적 수준의 상호작용을 통한 평화정착이 추진되어야 한다(고성준 외, 2004: 21). 따라서 이 글에서 제주국제자유도시의 평화 구축은 지방-국가-지역 수준 간의 다층적 연계전략 차원에서 거버넌스의 시각을 바탕으로 접근하며, 이는 곧 □다층적 평화 거버넌스□(multi-level peace governance)로 명명할 수 있을 것이다(<그림 1> 참조).

					다층적 평화 거버넌스
			안보적 고려						평화 지대화
			동북아 다자간 협력안보 거버넌스
									동북아-한반도-제주 평화 거버넌스
			시민주도적 통합방위 거버넌스 (국가-지방의 연계)				□

<그림 1> 제주국제자유도시의 다층적 평화 거버넌스의 틀

Ⅲ. 제주국제자유도시의 안보와 평화

1. 안보적 고려의 필요성: 단기적 시각

급변하는 세계경제 환경에 직면하여 한국은 국가적 차원에서 21세기 동북아경제 중심국가로 성장한다는 비전을 추구하고 있다. 정부는 이를 위해 경제특구를 중심으로 금융·물류·관광 등의 분야에서 동북아 비즈니스의 거점이 될 수 있도록 본격적인 개발을 함으로써 국가 경쟁력을 강화하고 동북아에서의 경제 주도권을 회복하겠다는 의지를 밝히고 있다(대통령자문 동북아시대위원회, 2004). 이러한 배경에서 제주도 역시 국제자유도시를 건설하고자 하는 비전을 표방하고 있다. 제주국제자유도시의 건설은 국가가 전체 국가경제의 발전은 물론 도민의 삶의 질을 향상시키고자 하는 목적에서 제주도에만 특별히 적용되는 제도를 만들어 국제자유도시로 성장시키겠다는 정책적 의지를 반영한 것이다.

) 제주국제자유도시의 기본 목표는 □제주도를 사람·상품·자본이동이 자유롭고 기업활동의 편의가 최대한 보장되는 동북아 중심도시로 발전시킴으로써 국가 개방거점 개발 및 제주도민의 소득·복지를 향상□시키는 것으로 규정하고 있다(제주도, 2002: 49).

제주가 지향하는 국제자유도시는 21세기 아·태경제권의 중추기능을 선점하기 위해 관광을 축으로 개방화를 선도하는 시범적 자유경제도시, 국제업무·교육기능·금융기능을 수용한 복합도시, 글로벌 기업이 자유롭게 활동하는 동아시아 활동거점 지역, 세계 경제의 흐름을 선도하는 국제적 경제활동 기능을 집중적으로 수용하고 모든 경제활동의 자유가 최대한 보장된 복합형 경제자유도시이다(이경원·양덕순, 2002: 354).

제주도가 국제자유도시로 성공하기 위해서는 기본적으로 사람·상품·자본의 국가간 이동과 기업 활동의 편의가 최대한 보장되어야 한다. 그러나 국제자유도시에서 □자유□란 상대적 개념으로서 불건전한 사람·상품·자본의 이동까지 보장한다는 의미는 아니다. 국제자유도시 건설이 단기적으로는 중앙정부의 적극적인 지원과 지방정부의 투자유치를 위한 제도 개선이 중요하지만, 장기적으로 성공적인 국제자유도시가 되기 위해서는 무엇보다도 안전한 도시로서의 이미지 확립이 전제되어야 한다.

) 2005년 1월 28일 제주도와 제주한라대학간에 WHO(세계보건기구) 공인 □제주도 안전도시(safe community) 만들기□ 상호 업무협약을 체결한 바 있는데 평화와 안전을 연결시키는 이 프로젝트는 매우 의미 있는 작업이 될 수 있을 것이다.

제주도는 매년 500여만 명 관광객이 다녀가고 있으며 1990년대 들어 국제적인 회의 장소로 부각되면서 정상회담은 물론 각종 국제회의가 열리고 있다. 또한 제주도는 제주국제자유도시 건설을 위해 무사증 입국을 확대하고 외국 전문인력의 장기 체류를 허용하는 등 사람의 자유로운 이동을 허용하며, 관세를 면세하는 등의 조치를 통해 상품의 자유로운 이동을 보장하고, 외환 거래의 규제완화를 통해 자본의 자유로운 이동을 허용하는 등의 제도 개선을 추진하고 있다(제주국제자유도시추진본부, 2002; 국무총리국무조정실 제주국제자유도시추진기획단, 2002; 제주도, 2002).

세계적인 관광지로서, 그리고 비즈니스·물류·교역·금융까지 포함한 제주국제자유도시 건설 과정에서 치안 여건은 갈수록 악화될 개연성이 크다. 사람·상품·자본의 자유로운 이동은 곧 공항·항만을 통한 밀입국과 마약류의 유입, 불법 체류 등 폭증하는 국제적 범죄를 불러들일  수 있다. 그리고 태풍이나 해일 등 예고 없이 닥치는 각종 자연재해에 대한 대비도 필요하다. 이러한 모든 위험들이 국제자유도시를 위협하는 요인으로 작용할 수 있다. 국제자유도시를 위협하는 이러한 대내외적인 요인들은 미시적이고 협소한 도시 내부의 치안이라는 시각에서만이 아니라 국제유도시의 존립기반을 위협하는 보다 거시적이고 광범위한 안보적 시각에서 볼 필요가 있다. 탈냉전과 세계화 이후에도 여전히 □정치 혹은 군사논리가 경제논리에 앞선다□는 Waltz(1999: 694-696)의 지적을 상기할 필요가 있는 것이다.

제주국제자유도시가 2011년까지를 목표로 추진되고 있기 때문에 아직은 추진 초기단계이며, 이 때문에 중앙정부의 지원과 국내외 투자유치를 위한 제도개선을 우선적으로 추진하고 있다. 그리고 전체 국제자유도시 사업을 선도하고 투자유치를 촉진하기 위한 핵심전략으로 7대 선도 프로젝트를 추진하고 있다. 그런데 제주도의 국제자유도시 추진 전략에서 아직까지 안보적 고려는 찾아보기 어렵다. 단지 □세계 평화의 섬□으로서 제주의 평화적 이미지를 국제자유도시에 활용하기 위한 전략을 마련하는 수준에 그치고 있다. 앞서 지적한 바처럼, 평화는 안보와 연계된 개념으로서 갈등이나 분쟁, 전쟁 등의 물리적 폭력이 해결된 기반 위에서 인간의 존엄과 가치도 구현될 수 있는 것이기 때문에 제주국제자유도시의 안보적 고려는 반드시 필요하다고 할 수 있는 것이다.

2. 평화지대화의 필요성: 장기적 시각

제주도의 □세계 평화의 섬□ 구상은 1991년 4월 18일에 한·소 정상회담이 제주도에서 개최되면서 제주도가 지정학적으로 한반도의 평화 정착과 동북아 질서의 재편성을 유도하는데 도움을 줄 수 있음을 보여주면서 시작되었다. 이후 11개국 19명의 정상들이 제주도를 방문하거나 정상회담을 개최하면서, 세계 평화의 섬에 대한 논의가 성숙되었고, 마침내 2000년 개정 공포된 □제주도개발특별법□에 세계 평화의 섬 지정 관련 조항이 신설되었으며, 2002년 동법을 전문 개정하여 제정된 □제주국제자유도시특별법□에도 명시되었다. 제주도는 2004년 1월 27일 동법의 규정을 근거로 대통령에 의해 국가 차원의 □세계 평화의 섬□으로 지정되었다.

) □제주국제자유도시특별법□ 제12조 1항에서 □국가는 세계 평화에 기여하고 한반도의 안정과 평화를 정착시키기 위하여 제주도를 세계 평화의 섬으로 지정할 수 있다□고 규정하고 있다.

□세계 평화의 섬□은 □모든 위협요소로부터 자유로운 상태인 적극적 의미의 평화를 실천해 나가는 일련의 사고체계와 정책 등을 포괄하는 문화적·사회적·정치적 활동체계□이다. 즉 적극적 평화 상태를 실현하기 위한 사회구성원간의 지적·인적·물적 네트워크가 형성되어 평화를 창출하고 확산하고 건설하는 모든 과정을 의미한다. □세계 평화의 섬□ 지정은 국제자유도시의 성공적 추진의 토대를 마련하고 평화와 번영의 동북아시대 구현에 크게 기여할 수 있는 전략이다(고성준 외, 2004). 특히 적극적 평화 협력 및 실천 활동을 통해 한반도와 동북아 평화정착에 기여하고 국제평화와 교류의 중심지로서, 그리고 각국 정상들의 회담장소로서 뿐만 아니라 세계 평화의 섬 사업과 연계된 국제기구·국제회의 유치 등 이른바 평화산업 육성을 통한 지역발전, 그리고 나아가 지역 주민과 내외 관광객들에게 평화교육의 장으로 발전할 것으로 기대되고 있다.

) □세계 평화의 섬□ 홈페이지(http://www.peace.jeju.kr/)

한반도의 최남단에 위치한 제주도는 지정학적 위치상 한반도의 동서와 남북을 잇는 교량적 위치에 있다. 또한 □제주국제자유도시특별법□ 제정으로 제주도는 한국의 21세기 □동북아경제 중심국가□로의 성장을 위한 첨병으로서 역할을 맡게 되었고, 한반도 및 동북아의 번영을 위한 전제로서 평화의 과제를 실현해 나갈 새로운 역할을 요청받게 되었다. 세계 평화의 섬 지정을 계기로 제주도는 한반도·동북아·세계 평화의 발신지로서의 상징성과 함께 한반도 및 동북아 평화체제 구축을 위한 실질적인 역할을 해야 할 위치에 서게 되었다.

그렇다면, 세계 평화의 섬으로서 제주도는 어떻게 평화모형을 추진해야 할 것인가? 기존 연구들에 의하면, 제주도의 평화의 섬 모형은 □비무장화를 통한 평화지대□ 모형이 유력하게 거론되고 있다(고충석 외, 2000; 김진호, 2002; 양길현·장원석, 2002; 이철기, 2002; 고성준 외, 2004). 이 모형에 따르면, 비무장화란 국제법에 의거하여 일정한 국가 영역에 군대 또는 무기를 주둔·배치하지 않거나 군사적 시설물을 설치·유지하지 않는 것을 뜻한다. 그리고 비무장화는 둘 이상의 국가 간의 합의를 통해서 설정되며, 주변국의 협력 내지는 국제적 보장을 통해 확립된다(제성호, 1997: 19-20; 고성준 외, 2004: 26). 비무장화를 통해 평화지대화된 □평화의 섬 제주□에서는 핵무기의 배치와 외국의 군사시설 설치를 금지하는 것은 물론이고, 자위 수준 이상의 군사력 배치를 금지하는 지역이 된다(이철기, 2002).

) □평화지대(zone of peace)□ 창설을 위한 노력은 인도양을 비롯해 동남아, 지중해, 남대서양 등 여러 지역에서 있었다. □평화지대□ 창설을 위한 역사적 사례와 그 특징에 대해서는 이철기(1993: 68-77) 참조.

장기적인 관점에서 제주도가 성공적인 국제자유도시 건설을 위해서는 제주도가 동북아 국가간의 이념 및 군사적 대립 구도의 역학관계 속에서 군사적 대립과 전쟁 개입 가능성을 예방하고 한반도 내지 동북아의 평화체제를 구축하는데 중심적인 역할을 수행할 수 있어야 한다. 그리고 이에 대한 구체적인 전략으로서 □평화의 섬 제주□는 주변국의 협력 내지 국제적 보장을 통해 비무장화를 통한 평화지대가 될 수 있을 것이다. 이를 기반으로 제주지역에 국제적 또는 지역적 평화협력기구를 유치하고 분쟁해결센터를 설치하고, 남·북간 교류·협력을 위한 회담장소로 활용할 수 있는 법·제도적 기반을 구축할 수 있을 것이다. 그리고 나아가 제주도는 동북아 지역에서 군사적 대치와 분쟁을 줄이는 데 기여할 수 있는 다자간 안보 및 평화 협력체제 구축의 선도적 역할을 수행해야 할 것이다. 제주국제자유도시는 비무장화를 통한 평화지대화를 통해서 더욱 성공적으로 건설될 수 있고, 세계 평화의 섬 또한 국제자유도시와 동시적으로 병행 추진될 때 보다 효과적일 것이다. 이것이 평화와 번영의 국제자유도시 상(像)이라고 할 수 있다.

Ⅳ. 제주국제자유도시의 □다층적 평화 거버넌스□ 구현 방향

이 글은 제주도라는 지방 수준에서 추진되고 있는 국제자유도시의 성공적 추진을 위한 안보적 고려와 세계 평화의 섬 지정을 계기로 한 제주도의 평화지대화 추진을 연계시키고 이를 □평화 거버넌스□라는 개념을 통해 그 전략적 방향을 모색하고자 하고 있다. 국제자유도시나 세계 평화의 섬 모두 한 지방 또는 개별 국가 단위에서의 자기 충족적 추진을 통해서는 성공하기 어려운 정책 이슈이다. 두 이슈 모두 정부간 긴밀한 협력 하에 국가 및 지방 수준에서, 그리고 민간 부문의 동의와 협력 속에서 성공적으로 추진될 수 있는 것이며, 동북아 지역 수준에서의 합의와 협력 역시 중요한 과제이다. 이런 측면에서 제주국제자유도시와 평화의 섬 정책은 다차원적 정책 이슈인 동시에 이에 대한 다양한 문제해결 역시 다층적 거버넌스 전략을 통해 이루어질 수 있다.

1. 안보적 고려를 위한 평화 거버넌스

1) 시민주도적 통합방위 거버넌스: 국가-지방의 연계

남북한간 군사적 대치 상황은 국가로 하여금 중앙통제 하의 일사불란한 총체적 안보체계를 구축하도록 요구한다. 그러나 지방분권화는 국가의 총체적 안보체계 구축의 위협요인으로 작용할 수 있다. 국가의 중앙집중적인 통제가 어려운 상황이 초래됨으로써 외부위협에 대한 대비체계 형성과 즉각적인 대응이 취약해질 가능성을 예상할 수 있다는 것이다. 지방자치가 정착되고 제도화되어 효율적이고 효과적으로 운영되기 위해서는 정치·경제·사회 등 기존 부문들의 자치뿐만 아니라 안보(또는 방위)적 측면의 자치 역시 긴요한 문제라고 할 수 있다. 단, 자치적 방위의 주체가 지방이기는 하지만, 적의 침투·도발·위협이 그 원인일 경우 군사작전이 병행되어야 한다는 점에서 중앙과 지방, 민과 군의 유기적인 협조체제가 필요한 것이다.

) 물론 지방자치의 실시로 국방업무나 군 지휘체계상에 어떤 변화가 생기는 것은 아니다. 그러나 지방 수준에서 보면 각 지방의 자치단체장들은 주민에 의해 직접 선출되기 때문에 좀처럼 성과가 겉으로 잘 드러나지 않고 또 국가와 군이 관장하고 있는 안보문제에 대해 둔감해지기 쉽다.

북한은 6·25 휴전 이후 끊임없이 무장침투를 시도해왔는데, 주로 □국지적□(局地的) 형태의 침투방식을 취하고 있다. 특정 지역에 국한된 국지적 침투나 도발 사태에 대해 대비하기 위해서는 해당 지역의 주체적이고 능동적이며 체계적인 대책과 동시에 국가 총력전 개념에 입각하여 국가방위 요소를 통합하여 운영해야 한다. 이런 취지 하에 1997년 □통합방위법□이 제정되었다. 동 법은 적의 침투·도발이나 그 위협이 있는 경우 통합방위사태를 선포하고 국가총력전의 개념에 근거하여 민·관·군·경과 향토예비군 및 민방위대 등을 통합 운용하고 중앙과 지방의 유기적인 협조 속에서 소요 경비, 방위업무 및 작전이 효율적으로 수행될 수 있도록 하기 위한 방위 시스템이다.

그러나 이러한 통합방위 작전의 수행은 평시 작전임에도 관·군·경이 주도하고 민·예비군·민방위는 보조적인 수단으로 작전수행시의 역할이 미미하다. 물론 통합방위 사태가 국가 전체적 대응인 동시에 지역적 대응이라는 점에서 일사불란한 통제 및 명령체계가 요구되는 것은 사실이다. 그러나 이것은 주로 사태해결 차원, 즉 사후적 대응 차원에서 요구되는 문제이다. 적의 국지적 침투나 도발사태에 대해서는 효과적인 사후적 대응도 중요하지만, 이에 앞서 예방 또는 사태 초기 대응 차원이 무엇보다도 중요하다. 그리고 이러한 사태 예방 및 초기 대응에는 지역 주민의 역할이 특히 중요해지게 된다.

) 최근 안보 개념의 특징 중의 하나는 협력안보의 개념처럼 사후적 차원의 응징보다는 예방적 차원의 대처방안에 중점이 두어지고 있다. 봉쇄나 억지에 앞서 어떤 위험이 심각한 치료를 요하는 상태로 악화되기 전에 대처하는 방위전략을 □예방적 방위□라고 한다(Carter & Perry, 2000). 예방적 방위 개념은 미국의 전 국방장관이었던 페리(W. Perry, 1996)의 글을 통해서 처음 소개되었다.

국가 안보도 국민의 지지와 동의, 그리고 적극적인 참여를 바탕으로 할 때 그 효과가 극대화될 수 있다. 이런 측면에서 통합방위에 □민간주도방위□(civilian-based defense: CBD)라는 개념이 가미될 필요가 있다(Sharp, 1990). □민간주도방위□ 개념은 국가기관이나 어느 특정세력 혼자만의 힘에 의하지 않고 시민과 여러 사회기관이나 조직의 광범위한 참여에 의한 방위이며, 특히 사회구성원의 방어의지를 의도적·계획적으로 조직화하고 과시함으로써 잠재위협에 대한 억지 효과를 극대화하고자 하는 □탈군사적 방위시스템□이다. 이는 비폭력이 평화를 낳을 수 있고 그것이 인류에게 더 나은 선택이라는 것을 주장하는 낙관적 평화론에 근거하고 있다(박주식, 1994: 158; 현인택, 1995: 156). 이러한 민간주도방위의 두드러진 특징은 두 가지로 요약될 수 있다. 하나는 방어 수단의 □비폭력성□이고, 다른 하나는 방어 주체의 □대중성□이다. 이는 기존의 군사주의 안보전략의 특징인 수단의 폭력성과 주체의 전문성과 대비되는 것이다(김일주, 1994: 4).

) 여기서는 샤프(G. Sharp) 등이 말하는 CBD 개념 전체를 끌어 오기보다는 개념적 구성요소 중에 몇 가지를 원용하고자 한다. 또한 CBD와 유사한 개념인 민방위(civil defense)와의 관계에 대해서는 전수한(1995) 참조.

그런데 여기서의 □민간방위□ 개념은 자칫 오해의 소지가 있을 수 있다. □민간주도□라는 의미가 안보적 측면에서 근대국가의 고유한 힘의 근원인 □물리력□을 민간에 이양한다는 개념으로 비쳐질 수도 있다는 것이다. 이러한 오해의 소지를 없애기 위해 민간주도방위의 개념을 보다 엄격히 정의하면, 정부의 공식적 물리력인 군사적 요소를 대체하는 개념이 아니라 이를 보조하는 개념이다. 즉 시민사회 수준에서의 방위 개념에서 적용될 수 있는 제한적인 개념이다. 앞에서 살펴본 □통합방위□ 개념이 국가와 사회의 연계를 통한 통합적 방위의 필요성을 제기하는 것처럼, □민간주도방위□는 국가와 사회의 연계 이전에, 특히 전시보다 평시에, 그리고 사태 예방 및 초기 대응 단계에, 지방 수준에서 지역시민사회 부문에 자발적이고 포괄적인 방위개념을 도입해야 함을 역설하는 것이다.

전통적인 국가중심적 안보전략과 달리, 통합방위와 민간주도방위 개념을 결합한 □시민주도적 통합방위□ 개념은 국민들의 광범위한 안보 공감대를 바탕으로 하여 다양한 비군사적 자원들을 안보 수단으로 활용하는 것이다. 시민운동과 같은 사회 내부의 귀중한 자원을 민간주도 방위전략을 매개로 하여 국가안보를 위한 수단으로 활용하는 것이다. 이런 측면에서 □시민주도적 통합방위□는 그 자체로 거버넌스의 기본 요소를 갖추고 있다고 할 수 있으며, 장기적으로 평화지대화를 추구하는 제주국제자유도시에서 중요한 의미를 가진다고 할 수 있다.

2) 동북아 다자간 협력안보 거버넌스: 지역 수준

협력안보는 냉전 종식 이후에 전개되고 있는 국가간 안보협력 관계를 설명하기 위해 대두된 개념이다. 협력안보의 개념은 1980년대 초 □공동안보□(common security) 개념을 계승한 것으로, 전쟁방지를 위해서는 성공적인 공격수단의 사용을 예방함으로써 위협받는 국가들의 대항준비의 필요성을 없앤다는 것을 전제로 하고 있다. 따라서 안보는 위협에 대해 대항준비를 하는 것이 아니라 그런 위협이 일어나지 않도록 예방하는 것이 된다(Cater et al., 1992: 7). 협력안보 개념을 토대로 형성되는 다자간 안보협력체제는 안보가 더 이상 상대의 희생을 전제로 추구될 수 없으며, 상대와의 협력적 방법과 동의를 통해 공동으로 달성되어야 한다는 관점이다. 따라서 침략행위 등이 발생했거나 하려 할 때, 이에 대한 대응조치를 취하는 UN과 같은 집단안보체제나, 침략행위 등이 발생한 이후에 대응조치를 취하는 사후적 성격을 띠고 있는 NATO와 같은 집단방위체제의 문제점과 한계를 극복하고 질적으로 개선된 안보체제를 구축할 수 있다.

) □공동안보□ 개념은 1982년 UN 산하 □군축 및 안보문제 독립위원회□(이른바 팔머위원회)의 보고서에서는 자국뿐 아니라 상대 국가들의 안보 우려도 고려하는 □계몽된 합리성□(en-lightened rationality)에 근거하여 공동선으로서의 안보, 상대의 안보권리를 인정하는 자제, 공동생존에 의한 억지논리의 대체 등을 강조한다(Moller, 1992: 28-31).

현재 공동안보 및 협력안보 개념에 입각한 지역 안보협력체제의 대표적인 것으로는 유럽안보협력기구(CSCE/OSCE)를 들 수 있다. 실제로 유럽에서는 CSCE/OSCE를 통해 지역 분쟁을 사전에 예방할 수 있었다는 점에서 냉전 이후 유럽의 평화유지를 위한 실질적인 기구로 평가받고 있다(이상균, 1997: 196-199). 즉 CSCE/OSCE는 역내문제 해결을 위해 다수의 국가들이 참여하여 공동의 합의를 도출할 수 있어서 예방적 차원에서의 다자안보협의체로 그 유용성이 인식되고 있다.

) OSCE(Organization for Security and Co-operation in Europe)는 CSCE(Conference on Security and Co-operation in Europe)에서 1995년 1월부터 개칭됨.

그러나 동북아는 유럽과는 달리 공통된 안보위협이 결여되어 있고 다자주의 내지 집단협력체제 경험도 거의 없다. 동북아에서는 아직도 역내 문제해결을 위해 양자 동맹구조에 의존하고 있으며, 주변 4강간의 세력균형 구도 속에서 역내 안정을 꾀하고 있어 실질적인 평화 상태에 있지 못한 실정이다. 동북아 지역은 남·북한 문제를 비롯하여 중국과 대만간의 양안(兩岸)문제, 중·미간의 마찰, 일·러간 및 일·중간 영토문제 등 분쟁의 잠재적 요소가 산재해 있기 때문이다. 그동안의 많은 논의들도 동북아 지역 국가간에 경제적으로는 교류와 협력이 활성화되고 증대할 것이라고 보지만, 군사 및 외교적인 면에서는 대결과 갈등의 구도에서 쉽게 벗어나지 못할 것으로 관측하고 있다(박건영, 1999; Kil, 2001).

동북아 지역에서 협력안보를 위한 협의체의 추진은 국가간 공식적인 대화나 협력은 상호불신이 완전히 제거되지 않은 상황에서는 근본적인 어려움이 존재한다. 따라서 비공식적인 NGO나 민간기구를 활용하여 정부간의 안보대화 및 협력을 유도하는 방식이 효과적이라고 할 수 있다. 특히 포괄안보나 인간안보 등의 새로운 안보 개념과 새로운 안보 이슈들의 등장으로 지역안보 위기에 대한 대응이 과거보다 더 많은 국가와 조직을 포괄하여 이루어질 필요성이 높아지고 있다. 그리고 여기에 지역기구들과 광범위한 NGO들이 연대함으로써 그러한 노력을 분담함과 동시에 협력안보 달성에도 효과적으로 기여할 수 있다(Commission in Global Governance, 1995).

다른 한편, 동북아 주요 도시간 안보 네트워크 구축은 공식적인 정부간 대화와 협력을 이끌어내는 데 기여할 수 있을 것이다. 세방화(glocalization)의 경향에 따라 동북아 지역 대도시들과 섬 지역들 대부분이 도시간 교류협력에 적극성을 보이고 있다. 대도시의 공통된 문제라고 할 수 있는 환경, 교통, 인구, 도시문제 등에 그치지 않고, 교류협력 의제를 다양한 안보위협으로부터 역내 안보를 지키는 것으로 설정하여 도시 및 섬 간 네트워크의 활성화를 통해 동북아 협력안보의 토대로 활용할 수 있을 것이다.

동북아는 주변 4강과 남북한이라는 독특한 역학 구도와 안보구도가 쌍무동맹관계 하에 이루어져 있는 점에 따라 다자간의 안보협력체의 조속한 구축에는 어려움이 있는 것이 사실이다. 그러나 제주도로서는 유럽에서 다자시스템 구축에 많은 공헌을 한 스위스나 벨기에와 같이 동북아 지역의 협력안보체제의 구축을 위해 중앙정부와의 연계 하에 적극적인 전략 구상을 강구해야 할 필요가 있다. 그리고 국가 차원의 공식적인 협력안보 협의체 구성에는 국가마다 처해 있는 상황과 조건이 다르기 때문에 NGO나 도시간 네트워크 구축을 통한 거버넌스를 구축하고 이를 점차 국가 수준으로 확산시켜 나가는 거버넌스 형태가 바람직할 것으로 보인다.

2. 평화지대화를 위한 평화 거버넌스

적극적 평화, 즉 평화지대화 구현을 위한 제주국제자유도시의 다층적 평화 거버넌스 전략은 다분히 미래지향적 성격을 갖고 있지만, 소극적 평화 구현을 위한 안보 중심의 거버넌스 전략과 동시적으로 추진되어야 한다. 제주도가 세계 평화의 섬으로 지정되었다는 것도 그 한 이유이지만, 그보다 평화 추구이라는 것이 국가와 지역은 물론 개인과 집단 등 다양한 행위자들의 총합적인 의지가 결집되어야 하고, 제주국제자유도시를 중심으로 한반도와 동북아에 평화체제를 구축하는 것 자체가 장기적인 과정이기 때문이다.

제주도의 □세계 평화의 섬□ 지정은 국제자유도시의 성공적 추진의 토대를 마련하고 평화와 번영의 동북아시대 구현에 크게 기여할 것이다. 특히 적극적 평화 협력 및 실천 활동을 통해 한반도와 동북아 평화정착에 기여하고 국제평화와 교류의 중심지로서, 그리고 각국 정상들의 회담장소로서, 세계평화의 섬 사업과 연계된 지역개발과 국제회의 및 국제기구 유치, 국제관광지로서 이미지 마케팅을 통해 경제발전에 크게 기여할 것으로 기대되고 있다. 더 나아가 제주를 찾는 관광객과 지역 및 내·외국인들에게 평화-자유-인권-상생을 체험해 나가는 평화교육의 장으로 발전하게 되리라는 기대도 가능하게 되었다. 따라서 제주국제자유도시의 평화지대화 추구는 □세계 평화의 섬□ 지정 이후 추진되는 다양한 사업들을 통해 점진적이고 단계적으로 추진되어야 할 것이다.

□세계 평화의 섬□이 선언적 의미에 그치지 않고 다양한 평화사업이 추진되고 성공적인 국제자유도시 건설과의 시너지 효과를 창출하기 위해서는 정부의 전폭적인 지원과 범도민적인 의지 결집을 바탕으로 중앙정부와 제주, 외국과 제주, 외국 평화도시와 제주, 도내 자치단체간의 긴밀한 네트워크 구축이 필요하다. 우선, 제주도를 세계평화의 섬으로 만들기 위해서는 정부의 전략적인 뒷받침이 필요한 만큼 제주도와 각 부처간의 긴밀한 네트워크 구축이 우선돼야 한다. 이는 <표 2>에서 보는 바처럼, 평화의 섬 17대 사업에 통일부를 비롯해 교육부, 외교통상부, 국방부, 재정경제부, 행정자치부, 환경부 등 여러 부처와 동북아시대위원회 등이 참여하고 있기 때문이다.

<표 2> 제주 □평화의 섬□ 17대 사업 부처별 지원사업

정부 부처	지원 사업
재정경제부	남북경제교류 및 국제경제협력체 제주 유치
교육부	4.3진상보고서 국사 교과 게재 및 평화프로그램 육성
통일부, 국방부	감귤보내기, 민족평화축전·남북장관급 및 군사당국자 회담 제주 개최
외교부, 동북아시대위	평화 관련 국제회의 개최, 동북아평화협력체 창설, 제주평화포럼·동북아평화연구소 설립
행자부	제주4.3국가추모기념일 지정, 제주4.3평화공원 조성, 4.3유적 발굴 및 보존
국방부	모슬포전적지 공원 조성
환경부	동북아 물류·교육 중심지 육성
통일부, 외교부	제주국제평화센터 콘텐츠 확보 및 밀랍 인사 섭외
자료: 제주일보, 2005년 1월 31일자 재구성.

또한 그동안 꾸준히 이어져 온 제주도 차원의 남북교류사업도 지속적으로 확대·발전시켜야 한다. 1998년부터 순수민간단체인 남북협력제주도민운동본부가 북한 감귤 보내기 운동을 펼치고 있으며, 북한의 초청으로 제주도민대표단이 3차례나 방북을 했었고, 2003년에는 제주에서 민족통일평화체육문화축전이 열렸다. 앞으로 제주가 평화의 거점으로서의 위상을 정립하기 위해서는 남북 관련회담을 적극 유치하는 것을 비롯해 다양한 남북교류사업을 발굴해야 한다. 남북교류사업의 특수성으로 볼 때, 통일부나 외교통상부 등 중앙부처와 긴밀하고 단일화된 협력체계를 갖춰야 할 것이다(제민일보, 2005년 2월 5일자).

이와 함께 도민공감대 형성과 제주적인 특색소재를 평화의 브랜드로 발굴, 개발하기 위해선 도내 자치단체간에도 네트워크 구축이 뒤따라야 할 것이다. 제주도가 세계평화를 증진하고 확산하는 상징적인 장소로 세계인들의 가슴속에 새겨지기 위해선 □제주 세계평화봉사단□(가칭) 구성도 적극적으로 검토할 필요가 있다. 이외에도 외국 평화도시인 일본의 히로시마시, 오키나와시, 독일의 오스나브뤽시 등과의 교류활동도 이뤄져야 할 것이다.

한편, 동북아 지역에서의 평화체제 구축이 역내 국가들에게 제로섬의 결과가 아니라 윈윈의 결과를 가져온다는 광범위한 동의에 이를 수 있도록 해야 한다. 아울러 동북아의 평화질서도 국가간의 평화보다 동북아지역 주민들 간의 평화, 즉 □시민간의 평화□가 더 바람직할 수 있다. 동북아의 평화체제 구축을 위한 협력이 시민간에 직접 이루어지는 질서가 국가간 평화체제 구축에 크게 기여할 수 잇을 것이다.

) 동북아 지역에서는 평화체제 구축을 통한 평화이익(peace interest)이 갈등이익을 훨씬 뛰어 넘는다. 국가간의 공통이익의 영역이 넓을수록 공존과 협력을 통한 평화이익은 커진다. 즉 평화이익의 상호 확대는 일방의 갈등이익이 커지는 데에 따라 타방의 갈등이익이 축소되는 제로섬 게임과는 반대되는 현상이다. 따라서 남한 및 북한은 물론 동북아 각국은 바로 이 공통의 역내 평화이익의 증대를 위해 노력해야할 것이다(박명림, 2004: 62-63).

평화의 섬 사업 추진을 위한 네트워크와 파트너십을 통해 제주국제자유도시는 한반도와 동북아 평화정착을 위한 평화 연구와 실천 방안을 논의하고 국제 분쟁과 갈등을 예방·해결하는 완충센터로서 동북아 외교중심지로 부상할 수 있을 것이다. 특히 세계평화의 섬 사업과 연계된 지역개발과 국제회의 및 국제기구 유치 등을 통해 지역경제 활성화에도 도움을 수 있을 것이다. 결국, 제주국제자유도시의 평화지대화는 외국인 투자자와 관광객에게 안정적인 이미지를 심어줌으로써 국가전략으로 추진중에 있는 제주국제자유도시 건설에도 긍정적 영향을 미칠 것이며, 나아가 한반도와 동북아를 넘어 세계평화의 거점지역으로 발전할 수 있을 것이다.

Ⅴ. 결  론

김대중 정부와 노무현 정부가 들어서면서 제주도는 위기와 기회라는 새로운 도전에 직면해 있다. 제주도의 국제자유도시로의 개발은, 굴뚝 없는 산업인 관광을 토대로 제주를 국가전략상품으로 개발하여 세계 유수의 투자기업과 관광객 유치를 통해 국가경쟁력을 강화하고자 추진되는 국가발전전략의 첨병이기 때문이다. 이는 궁극적으로 제주와 한국의 경제발전을 견인하고 도민의 삶의 질을 제고하기 위한 정책적 수단이라는 점에서 제주의 기회인 동시에 한국의 기회인 것이다. 그러나 다른 한편, 제주도는 섬으로서 타 지역에 비해 안보상의 위협이 있을 경우 그에 대한 초동대비가 허술해질 가능성이 높다. 또한 제주가 국제자유도시로 성장·발전할 경우 그로부터 야기되는 부정적인 문물의 유입으로 쾌적한 생활을 위협할 개연성도 무시할 수 없다. 예컨대, 국제적인 마약거래의 온상이 된다든지, 무분별한 총기반입으로 불안과 위협에 시달릴 수도 있고, 보다 직접적으로는 북한 공작원들의 자유로운 활동무대가 되어 본토로의 공작원 공급처가 되지 말라는 법도 없을 것이다. 또한 여러 가지 국제회의가 개최될 때 제주도의 국제자유도시로서의 위상을 격하시키기 위한 적국의 테러나 도발 또한 염두에 두어야 한다.

현재 추진되고 있는 제주국제자유도시 개발 프로그램에서는 이러한 □지방안보□(local security)와 관련된 요소를 찾아보기 어려운 실정이다. Adam Smith조차도 □국방은 풍요보다 중요하다□고 지적한 바처럼(Buzan, 1991: 243), 개발과 성장, 번영도 그 기본적인 토대는 안보에 있다. 이런 맥락에서 □세계 평화의 섬□ 제주가 선언적 의미에 그치지 않고, 또 국제자유도시 추진이 안보를 도외시한 경제 중심적 개발에 경도되지 않도록 하기 위해 종합적인 시각에서 안보적 고려를 전제로 한 평화지대화의 추진을 주장하고 있다. 즉 제주도가 대내외적 안전이 확보되는 것을 전제로 □세계 평화의 섬□으로서 남북화해의 중심지가 되고, 또 동북아 평화질서 구축의 첨병이 되어야 제주국제자유도시가 성공할 수 있는 객관적인 조건이 마련된다고 볼 수 있기 때문이다.

) □제주국제자유도시□ 홈페이지(http://freecity.jeju.go.kr/) 참조.

이 글에서는 이를 위한 방법론으로 □다층적 평화 거버넌스□라는 개념을 제시하고 있다. 국가의 권위 약화가 정책 추진력의 약화로 격하되지 않고 수직적·수평적 차원에서 정책 추진력을 강화하는 방식으로서 거버넌스 전략을 활용하고, 나아가 거버넌스의 초국가성과 하위국가성이라는 개념을 토대로 지방-국가-지역의 세 수준의 통합적인 시각에서 제주국제자유도시의 안보적 고려와 평화지대화 추진을 위한 방향을 모색해야 할 것이다.

제주도 지방정부는 제주국제자유도시의 다층적 평화 거버넌스 구현을 위해서 가장 핵심적인 역할을 수행해야 한다. 수준별로 볼 때는 가장 하위 수준에 위치하고 있어 수동적 역할자로 보일지 모르지만, 실제 제주국제자유도시 추진의 주체는 지방정부이기 때문이다. 지방정부는 국내적으로는 중앙정부의 지원과 협력, 그리고 도내 자치단체들의 적극적인 참여와 협력을 이끌어내야 하고, 동북아 수준에서는 도시간 또는 섬간 네트워크 구성을 위해서 중추적인 역할을 수행해야 한다. 사실, 거버넌스의 시각에서 정부의 역할이 중심이 되어야 한다는 것이 모순적일 수도 있지만, 현재 제주국제자유도시 추진이 초기 단계임을 감안할 때, 민간부문, 즉 시장과 시민사회와의 협력적 관계 형성을 위해서도 지방정부의 주도적인 역할이 중요할 것이다. 따라서 지방정부는 다층적 평화 거버넌스 구현을 위해 로컬 거버넌스로부터 내셔널 거버넌스로, 그리고 리저널 거버넌스로 확산시켜가는 수준별 단계적인 전략을 마련해야 할 것이다.

이상의 논의가 아직은 초보적인 단계에서 시론적 의미에 그치고 있으나, 향후 이에 대한 보다 체계적이고 지속적인 연구를 통해 세계 평화의 섬인 제주국제자유도시의 독자적인 안보 및 평화전략을 추구하고, 나아가 한반도와 동북아의 평화체제 구축으로 확대·발전시키기 위한 다층적 평화 거버넌스의 방향과 전략을 도출해야 할 것이다.

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김진호(金振昊): 건국대학교 대학원에서 정치학 박사학위를 취득하고, 현재 제주대학교 정치외교학과 부교수로 재직중이다. 전공분야는 소국론, 국제기구론, 지방정치론, 도서국가론, 평화연구 등이며 최근에는 도서지역 민주주의의 비교연구에 특히 관심을 가지고 있다. 최근 논문으로는 □도서지역의 주민운동□(1999), □태평양 도서국가의 생태적 안전보장연구: 일본 지자체의 평화운동에 주는 교훈을 중심으로□ (2001), □환경분쟁 협상모델의 송악산 관광지구개발사업에의 적용과 해석□(2003), □핀란드 중립정책에 대한 고찰과 교훈□(2003), Jeju-Type Model to Improve Infra System of Human Resources in the Era of International Free City(2004) 등이 있다. 현재 제주도행정개혁추진위원회위원, 병무행정발전 자문위원회 위원, (사)제주자치분권연구소 소장이다.<E-mail: polikjh2@cheju.ac.kr>

고경민(高敬旼): 건국대학교에서 정치학박사 학위를 받고 2004년부터 현재까지 성공회대학교 경영유통연구소 연구위원으로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 정책변화, 정치과정, 북한 IT, 인터넷 등이며 주요 저서로는 □한국 텔레커뮤니케이션 자유화의 정치경제학□(커뮤니케이션북스, 2001), □지도자론: 한국의 리더와 리더십□(건국대학교출판부, 2002), □북한의 IT전략: IT산업, 전자정부, 인터넷□(커뮤니케이션북스, 2004) 등이 있다. 건국대학교 한국문제연구원 상임연구원, 서울시립대학교 전자정부연구소 선임연구원 및 기획부장 등을 역임하였다.

<E-mail: kmkolej@korea.com/논문접수일: 2005. 3. 18/심사완료일: 2005. 5. 11>