□보직이동□을 통한 공직사회 인적자원개발의 전략 탐색:

□지방정부연구□ 제9권 제1호(2005 봄) : 91∼107

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부산광역시 공무원의 인식조사를 중심으로*

Searching a Strategy for the Human Resources Development using Transfer System:

Focused on the Perception of Employees in Busan Metropolitan City

조 영 복(부산대학교 경영학과 교수)

* 자료 수집에 도움을 주신 송건섭(대구대) 교수님께 특별히 감사드립니다.

박 철 민((재)부산인적자원개발원 연구위원)

본 연구는 지방정부 보직이동제도 운용의 효과성을 분석하고, 이를 통해 지방공무원의 인적자원 역량 개발을 위한 개선 전략을 제시하는데 목적을 두고 있다. 이를 위해 부산광역시 공무원(본청/구청/동사무소) 325명으로부터 유효 표본을 추출하였으며, 인적자원개발 및 보직이동에 대한 규범적 논의를 통해 분석의 이론적 근거를 제시하고, 현재의 인적자원개발수준, 직무만족도, 인적자원 역량개발에 대한 보직이동의 효과 등을 분석하였다. 그 동안 사기업 구성원들의 인적자원개발에 대한 연구는 많이 이루어졌지만, 정부부문을 대상으로 보직이동제도와 인적자원 역량개발의 관계성을 분석한 연구는 거의 없다. 분석결과, 인구학적 변수별로 보직이동제도는 인적자원 역량 향상에 유의한 영향을 미치는 것으로 나타났다.

주제어 : 인적자원개발, 보직이동제도, 직무만족수준, 보직이동효과, 제도운용전략

Ⅰ. 서  론

1. 연구목적

21세기 지식기반사회에서는 정보통신기술을 포함한 과학기술의 급속한 발전으로  산업구조의 지식집약화가 가속화되고 있다. 이러한 사회 환경 하에서는 전통적인 산업사회와는 달리 노동, 자본, 토지와 같은 전통적인 생산요소를 대신하여 지식과 정보가 핵심적인 생산요소로 자리 잡고 있다. 실제, 주요 OECD 국가들의 경우, GDP의 50% 이상을 첨단기술의 발전 등 지식기반 경제에 크게 의존하고 있다. 한국의 경우도 이러한 추세를 반영하듯 기업의 생산요소 중 첨단기술의 비중이 1982년 15%에서 2002년 27%로 높아졌으며, 향후 이러한 추세는 더욱 강화될 전망이다(방석현 외, 2003). 이러한 지식기반사회에서 국가경제는 자본이나 노동보다는 지식의 창출과 확산에 의존한다. 이에 따라 경제활동의 핵심인력도 불루칼라에서 화이트칼라로 다시 골드칼라(knowledge worker)로 이동하고 있다. 결국 지식기반사회란 지식과 정보를 창출하고 이를 체계적으로 조직화하고 활용함으로써 높은 사회적 효율성을 추구하는 사회가 된다. 지식기반사회에서는 새로운 지식과 기술 그 자체가 국부의 원천이 됨은 물론, 새로운 지식을 창출, 흡수, 확산하거나 흡수한 지식을 생산활동이나 일상생활에 활용하여 혁신을 이룰 수 있는 능력이 바로 국부 창출의 요소임과 동시에 국가경쟁력의 기초가 된다. 이러한 능력의 개발은 곧 이러한 능력을 소유한 인적자원의 개발을 의미한다. 따라서 현대사회에서는 토지(地本社會)나 자본(資本社會)이 아닌 인적자본이 생산 및 국가경쟁력의 핵심인 사회(腦本社會)로 이행되고 있다(하태권 외, 2000).

□지방정부연구□ 제9권 제1호(2005 봄)

□보직이동□을 통한 공직사회 인적자원개발의 전략 탐색

그러나 정부부문의 특징의 살펴보면, 사회 어느 부문보다도 노동집약적 성격을 강하게 띠고 있다. 각 국가마다 정도의 차이는 있지만 정부예산의 25-30% 정도를 조직구성원의 인건비로 지출하고 있는 실정이 이를 입증해 준다(Dresang, 2000). 이렇듯 정부부문이 생산성과 경쟁력을 갖느냐의 여부는 정부를 운영하는 주체인 공무원의 질을 어떻게 관리하느냐에 따라 좌우된다 해도 과언이 아니다. 그러나 사회 환경은 앞서의 논의와 같이 정보화, 세계화, 다원화로 특징 지워지는 행정환경의 변화를 맞고 있다. 이에 따라 행정에 있어서도 전문적 지식과 기술을 요하는 대내외 업무가 증가되고, 국민들이 행정에 참여하는 범위가 넓어지고 있으며, 높은 전문성에 근거한 고품질 행정서비스에 대한 요구가 점증하고 있는 실정이다(최무현 외, 2004). 1990년 이후 개방화 추세가 가속화되면서 생산요소의 국가간 이동이 자유로워지면서 단위당 한계생산성이 국가간에 평준화 되고 있음에도 불구하고, 정부부문만은 독점적인 영역으로 남아 국가경쟁력을 좌우하는 배타적 영역으로 남아있다.

이러한 정부부문의 환경특성과 관련하여 전통적, 제도적인 인사행정 개념을 대신하여 공무원의 능력과 전문성을 강조하는 인적자원관리 및 개발이란 용어가 대두되고 있다(Nigro & Nigro, 1994; 김판석·권경득, 1999; 최무현 외, 2004).

한국의 국가경쟁력은 경쟁상대국에 비해 크게 뒤떨어지고 있으며, 문제의 근저에는 정부부문의 비효율성이 크게 작용하고 있음은 주지의 사실이다. 또한 이러한 비효율성의 핵심에는 공무원들의 전문적 역량부족이 자리 잡고 있다. 이에는 여러 가지 원인이 있지만 업무를 완전히 파악하기도 전에 잦은 보직이동이 주요 원인이 되고 있다(김명식, 2003; 최무현 외, 2004). 특히, 1995년 지방자치제 실시 이후 지방화 시대의 전개는 지방정부의 지역특성과 행정수요를 고려하는 자율적이고 효율적인 인력의 개발 및 관리가 절실히 요구되고 있으며, 지방공무원의 전문적 역량 확보가 시급한 과제가 되고 있다.

본 연구는 지방공무원의 인적자원역량개발을 위해서는 보직이동제도의 합리적 운영이 전제되어야 하고, 이를 위해 제도 운용의 당사자인 공무원의 인식 분석을 통해 보직이동 제도의 개선전략을 탐색하는데 목적을 둔다. 이를 위해 먼저, 지방공무원의 인적자원개발과 보직이동제도와의 관계에 대한 이론적 논의를 통해 분석의 이론적 근거를 제시하고, 둘째, 지방공무원들로부터 수집된 자료를 이용하여 인적자원 역량개발 및 보직이동제도에 대한 인식을 분석·검증하고, 마지막으로 분석 결과에 근거하여 효율적인 인적자원개발을 위한 보직이동제도의 운용 전략을 제시한다.

2. 연구방법

본 연구는 문헌고찰과 실증분석으로 이루어진다. 정부부분의 인적자원개발의 의미, 지방공무원의 보직이동의 필요성, 인적자원개발 방법으로서의 보직이동제도에 관한 이론적 논의는 선행연구의 검토와 기존 문헌의 고찰에 의존한다. 그리고 실증 연구는 이론적 논의에 근거하여, 경험적 자료를 이용하여 분석한다. 여기서는 먼저, 인적자원개발과 보직이동에 관련된 변인들간의 관계를 규명하기 위해 선행연구로부터 이들 속성을 판단할 수 있는 척도를 탐색한다. 이를 위해 현재 지방공무원의 인적자원개발 수준, 직무만족도의 수준, 보직이동의 효과 등으로 분석항목을 구분하고 검증한다. 둘째, 변인들간의 관계 분석을 위해 SPSS Program을 이용하여 F 및 t 검증, □2 검증 등을 실시한다. 마지막으로 분석결과의 해석을 통해 인적자원의 역량개발을 위한 보직이동제도의 개선전략을 논의한다. 분석을 위해서는 부산광역시 본청, 구청, 동 공무원 325명으로부터 설문조사를 통해 유효표본을 회수하였다. 그리고 본 연구는 연구변인들에 대한 이론적 검증과 관련 변인들간의 관계분석을 통한 제도 개선 전략 탐색에 목적이 있기 때문에 가설 검증적 접근법을 사용하지 않고 서술적 접근법을 이용하여 의문을 논증하는 방법을 선택한다.

3. 선행연구의 검토

본 연구 수행을 위해 다음과 같은 선행연구들을 검토하였다.

먼저, 전보제도에 관한 연구이다. ⅰ) 최무현 외(2004)는 기존 문헌분석과 면접, 브레인스토밍 방법을 적용하여 우리나라 공무원의 전문성 강화를 위해 보직 및 경력개발체계의 실태를 분석하고 경력개발제도의 관점에서 그 정책방향을 제시하고 있다. ⅱ) 최종술(2004)은 2003년 3월 이후 경찰청 및 지방경찰청 단위로 실시한 보직공모제도의 실시현황과 실태분석을 통해 이 제도가 가진 문제점과 개선방안을 제시하고 있다. ⅲ) 임도빈(2000)은 P도청을 사례로 역대 점직자들의 재직기간, 임용직전 직급과 보직, 이직 이후 보직과 직급 분석을 통해 행정조직내 보직이동의 유형을 밝히고 있다. ⅳ) 윤종설·김정해(2004)는 부패신고자의 보호전략의 일환으로 전보전직전략(미국·호주)에 대한 비교분석을 통해 부패 신고자에 대한 실질적 보호전략 모형을 제시하고 있다.

둘째, 인적자원개발에 관한 연구이다. ⅰ) 김신복(2000)은 2차 자료분석과 규범적 논의를 통해 우리나라의 현행 인적자원 개발·관리상의 문제점을 분석한 뒤 종합적 인적자원개발의 필요성과 과제를 제안하고 있다. ⅱ) 하태권(2000)은 국내 정부부처간 인적자원개발 관련 행정체제의 현황 및 문제점 분석을 토대로 이를 완화할 수 있는 행정체제의 바람직한 기능과 역할을 논의하고 있다. ⅲ) 김영철(2000)은 평생학습의 관점에서 우리나라 인적자원개발의 문제점을 분석한 후 향후 인적자원 개발의 방향과 교육부문의 과제를 제시하고 있다.

이상의 관련 연구들은 행정조직의 □전보제도 운용 실태□ 내지 □인적자원개발□에 관한 분석 및 규범적 논의라는 점에서 본 연구주제와 공통성을 지니고 있지만 이 연구는 다음과 같은 점에서 선행 관련연구들과 차별성을 둔다.

첫째, 분석 주제면에서, 위의 연구들은 전보제도 내지 인적자원개발을 개별적으로 논의하고 있음에 비해 본 연구는 이들 개별 주제들에 관한 통합적 연구이다.

둘째, 분석 내용면에서, 선행연구들과 달리 보직이동제도를 지방공무원 인적자원개발의 한 방법으로 보고 제도운용의 효과성 분석을 통해 그 활용전략을 제시하고 있다는 점에서 선행 관련연구들과 차별성을 둔다.

Ⅱ. 이론적 논의와 접근모형

1. 정부부문 인적자원개발의 의미

정부부문에서 인적자원개발이 요구되는 이유는 국가 경쟁력을 좌우하는 핵심적 전략으로 평가되고 있기 때문이다. 오늘날 국가간 경쟁력의 수준은 질적·양적 면에서  공공서비스 제공의 주체인 공무원들의 역량에 의해 많은 영향을 받게 된다.

현대사회는 복잡화와 전문화를 특징으로 한다. 따라서 복잡다단하고 전문적인 행정수요에 능동적으로 대처하기 위해서는 행정조직 구성원들의 인적자원 개발이 우선적으로 요구된다. 정부부문의 인적자원개발이란 국가·사회발전과 국민 개개인들의 삶의 질 향상을 위한 서비스 제공 능력의 전문화를 의미한다. 이를 위해 요구되는 구체적 속성으로는 도덕적 성숙, 서비스 정신, 기술력, 정보력, 전문성 등 가치 있는 인간의 제 능력과 품성을 지칭한다(김신복, 2000). 따라서 정부부문 인적자원개발은 구성원들의 효율적 능력 개발과 활용을 위한 교육, 훈련, 기타 문화적 활동과 제도 개선을 포함하는 행정체제의 제반 노력을 의미하게 된다. 이는 단순히 행정체제의 노동력 수급 및 노동생산성 증대와 같은 단기적, 경제적 관점뿐 만 아니라, 중장기적 관점에서 폭넓게 접근되어야 한다.

이를 통해 볼 때, 정부차원의 인적자원 개발은 정부부문 인력 수급계획에 따른 역량 있는 인력의 충원(manpower recruitment) 뿐만 아니라 기존 구성원들의 문제 해결력, 전문성, 인성, 도덕적 성숙 등을 포괄하는 사회적 자본(social capital)을 형성하고, 각종 제도 개선을 통해 정부부문의 총 인적자원(human resources)의 효용도를 제고하는 모든 활동을 포함하는 의미를 갖는다.

일반적으로 행정체제 구성원들의 개발된 인적자원의 상태는 조직목표를 효과적으로 달성을 위한 수단이 될 뿐만 아니라 도덕적 성숙과 정신적 각성을 기반으로 정치적으로 중립적인 업무수행을 가능케 한다는 점에서 의의를 찾을 수 있다. 또한 전문적 지식에 바탕을 둔 정책판단은 행정책임성 확보를 위한 하나의 필요조건이 되기도 한다(Friedrich, 1940).

특히 오늘날 지방정부의 행정환경은 어느 때 보다도 분권화·동태화·개방화의 방향으로 움직이는 □소용돌이의 장□이다. 이와 더불어 정보화, 세계화, 과학기술의 발전 및 민주화, 지역간 균형발전이라는 행정환경의 변화가 동시에 진행됨으로써 행정이 수행해야 할 과제를 더욱 복잡다단하게 만들고 있다. 이러한 상황 속에서 조직구성원들의 전문지식 확보 및 정확한 정보 없이는 올바른 정책 결정을 하기란 거의 불가능에 가깝다. 이에 행정환경 변화와 관련된 인적자원개발의 필요성은 더욱 커지고 있다.

급변하는 행정환경은 지방공무원이 자기분야의 전문가가 될 것을 요구하고 있다. 그리고 자치시대의 전개에 따라 주민들의 요구와 행정서비스에 대한 개선욕구는 더욱 커질 개연성이 높기 때문에 지방공무원의 인적자원개발 노력이 뒷받침 되어야 행정 능률을 기할 수 있고, 주민 만족을 확보하여 지방정부에 대한 신뢰확보가 가능해 진다.

2. 지방공무원 보직이동의 중요성

참여정부는 지방분권화 정책을 강하게 추진하고 있다. 이를 기반으로 지방정부는 자율성과 책임성을 확보하게 되고, 지역 주민들의 행정수요를 스스로 해결하도록 하는 제도적 기반을 다져 가고 있다. 지방정부가 행정환경의 변화에 능동적으로 대처하고 보다 나은 행정서비스를 지역 주민들에게 제공하기 위해서는 지방정부 스스로 경쟁성과 생산성을 구비한 정부로 변신하여야 한다. 이 점에서 지방정부의 경쟁성과 생산성 확보를 위해서는 무엇보다도 행정업무 수행의 주체인 지방공무원(인적자원)의 효율적 역량개발이 요구되고 있다.

선진국에서는 이미 오래전부터 개방과 경쟁을 통해 인력수준을 제고하고 있다. 특히 경쟁과 성과평가를 통해 공무원의 실적을 관리하고, 공무원 개개인의 전문성 향상과 능력발전을 위해 전문분야별 보직관리제를 실시하고 있다. 그러나 우리나라의 현행 인사제도 하에서는 중앙집권적 인사행정의 관행으로 지방공무원의 채용, 정원책정, 전보, 보직관리, 인사교류 등에 있어 지방정부의 자율성과 효율성이 큰 제약을 받고 있다(권경득, 2003). 대부분의 지방정부는 우수한 전문인력의 부족현상을 경험하고 있기 때문에 지방정부의 지역특성과 행정수요를 고려한 자율적이고 효율적인 인력자원의 역량개발이 더욱 절실해 진다.

특히 본 연구에서 다루고자 하는 보직이동 문제는 전보를 의미한다. 행정조직에 있어 당해 공무원의 보직이 무엇이냐 하는 것은 승진 못지않게 중요한 의미를 지닌다. 이전의 보직이 핵심보직이었던 경우에는 한 계급 승진하여 상위직급이 되더라도 종전의 직무에 비해 그 책임도와 중요도가 낮고 업무에 따른 영향력이 낮은 경우를 종종 보게 된다(최무현 외, 2004). 한편 핵심보직, 중요 자리인 경우에는 그 자리로 가는 것만으로 승진이 보장되기도 한다. 따라서 공무원 인사관리에 있어 보직경쟁은 승진경쟁 못지않게 치열한 것이 현실이다. 이러한 보직이동은 개인의 사기와 승진·교육훈련에 직접적 영향을 미치게 된다. 보직이동의 현실에 있어 초임공무원의 경우 책임도와 곤란도가 적고 업무의 중요도가 낮은 직책을 부여 받게 되고, 이후 중견보직을 거쳐 핵심 분야인 승진보직에서 근무하다가 상위직급으로 승진함이 일반적이다.

따라서 보직이동, 즉 전보는 인적자원을 효율적으로 활용하기 위한 수단이므로 행정의 능률화와 민주화에 공헌될 수 있는 방법으로 활용되어야 한다. 전보는 동일한 직렬·직급 내에서 직위만 바꾸는 것을 말한다. 즉 직위의 직무요건과 인적요건에 맞도록 적재적소에 공무원 배치하는 것이다. 지방공무원 임용령 제7조 제2항에는 임용권자가 소속공무원을 보직함에 있어 직위의 직무요건과 소속공무원의 인적요건을 고려하여 적재적소에 임용할 것을 규정하고 있다. 전보 시에도 직무요건과 인적요건을 고려한 적재적소 배치로 지방공무원의 전문성을 향상하고 능력증진을 도모하여 행정의 생산성 증진과 문제해결능력 향상을 도모하여 발전 지향적으로 나아가야 한다.

보직이동은 지방정부의 효율적 인력관리에 중요한 수단이지만 이를 적정하게 활용하지 못하면 혼란을 초래할 수 있다. 따라서 보직이동을 유용한 인력관리 도구로서 활용하기 위해서는 다음과 같은 사항들이 고려되어야 한다.

첫째, 보직에 대한 부적응의 해결이다. 지방공무원이 어떤 보직에 적응하지 못하면 보직이동에 의하여 재적응의 기회를 줄 수 있다. 보직에 대한 부적응은 공무원의 능력이나 적성이 맞지 않아 부적응이 생길 수도 있고, 상관이나 동료들과 성격이 맞지 않아 인화를 해치고 부적응을 야기할 때도 있다. 또한 처음부터 잘못된 배치 때문에 생겨나는 부적응이 있는가 하면, 처음에는 잘 적응했으나 근무해 가는 동안 사람도 변하고 근무여건도 변하기 때문에 생겨나는 부적응도 있다. 이러한 부적응을 해소하고 적재를 적소에 배치하는데 보직이동은 유용한 인력관리 수단이 될 수 있다(오석홍, 1994).

둘째, 업무량과 기술의 변동이다. 지방자치단체의 업무량이나 업무수행 기술이 변동되어 인력을 재조정 할 필요가 생겼을 때 보직이동제도를 활용할 수 있다. 구조조정으로 인하여 조직단위가 폐지되거나 그 기능이 축소된 때에 소속 공무원을 다른 부서로 보내어 유능한 공무원을 감원시키거나 강임시키지 않고도 구제할 수 있다. 또 조직이 확대될 때에도 보직이동을 효율적으로 활용하면 필요 인력을 신규채용 하는 데 따르는 혼란과 낭비를 방지할 수 있다.

셋째, 조직의 침체방지이다. 공무원이 같은 자리에 오래 머물러 있으면 침체되기 쉽다. 복잡한 업무를 수행하는 전문적 직위나 고급관리직에서는 드문 현상이지만, 일상화된 단순 업무에 종사할수록 숙련도의 상한에 도달한 다음에는 능력정체나 퇴행현상으로 업무수행의 침체가 나타나게 되는데, 이때 보직이동을 적절하게 활용하면 조직의 침체를 방지하고 공무원 자신에게도 활력을 불어넣는 계기가 될 수 있다.

넷째, 다양한 능력의 발전이다. 같은 부서에 장기적으로 근무하는 것보다는 타부서로 이동하여 다양한 경험과 훈련을 통해 유능한 행정가를 양성하는데 도움을 줄 수 있다.

다섯째, 능력상의 일치를 확보할 수 있다. 누구나 처음에 공무원으로 채용될 때에  구체적으로 담당할 직책을 성공적으로 수행할 능력을 지녔다고는 단언하지 못한다.  때로는 직책이 요구하는 능력과 개인의 능력간의 일치를 보지 못하는 수도 있다. 이러한 경우 보직이동을 적절하게 활용하여 능력이 적성에 맞는 직위로 옮겨주면 사기를 높이고 역량 발휘를 가능케 할 것이다.

) 그러나 전보로 인하여 나타나는 문제점을 보면, ①징계에 가름하는 수단으로 사용하는 경우, ②공무원의 사임을 강요하는 수단으로 사용하는 경우, ③부하의 과오를 덮어주고 징계를 회피할 수 있도록 하기 위하여 사용하는 경우, ④□좋은자리□와 □나쁜자리□가 구별되는 관료문화를 바탕으로 악용됨으로써 부패를 조장하게 되고, ⑤인사권자가 자기에 대한 사적충성심을 기준으로 심복들만 자기 주위에 모아 부패의 은상을 마련하고 악용하는 경우 등이다.

3. 인적자원개발 방법으로서의 보직이동

보직이동은 작은 범위의 권한이지만 인사권자에게는 절대권이 부여되어 있기 때문에 남용되는 경우 조직의 사기와 능률의 저하를 초래하게 된다. 우리의 경우 보직이동은 부패방지의 수단이나 특정인에게 혜택을 주기 위해 이용되기도 한다(윤종설 외, 2004). 인사권자는 공무원을 보직함에 있어 직위의 직무요건과 공무원의 인적사항을 고려하여 적재적소에 배치되도록 임용하여야 한다. 여기서 직위의 직무요건으로는 ⅰ) 직무의 종류와 전문성, ⅱ) 직무에 필요한 능력수준, ⅲ) 직무에 필요한 인격특성, ⅳ) 직무의 조직상의 비중, ⅴ) 기타 당해 직무수행에 필요한 조건 등이다. 한편 공무원의 인적요건으로는 남녀 성별을 구분함이 없이 ⅰ) 직류, ⅱ) 경력, 학력 및 전공분야, ⅲ) 훈련분야, ⅳ) 정책판단, 업무추진능력, ⅴ) 통솔능력, ⅵ) 성품 및 신망도, □) 청렴도, □) 건강, □) 기타 특이사항 등이다(지방공무원 임용령 제43조). 보직의 결정은 중요한 인력운용 수단의 하나로서 공무원을 일정한 직위에 배치하여 직위와 사람을 조화시키는 관리 수단이다. 이에는 현재의 평가와 장래의 예측을 내포하는 행위가 포함되기 때문에 공무원의 만족과 발전, 그리고, 능력 활용에 많은 영향을  미치게 된다. 따라서 보직의 이동은 대다수 공무원의 조직생활에서 중요한 비중을 갖게 됨은 당연하다.

보직이동제도는 폭넓은 시야와 능력배양으로 고위직에 임용되는데 기초가 된다. 그러나 지나치게 잦은 전보는 행정의 계속성과 능률성을 저하시키며 지방공무원의 전문능력 향상에도 장애요인이 됨은 물론이다. 지방공무원 임용령 제27조에는 특별한 사무를 제외한 일반사무에 대해서는 대부분 전보제한기간을 1년으로 규정하고 있다. 최무현 외(2004)의 연구에 의하면, 지방공무원의 현 직위 평균 근무연수는 2년 6월이고 일반직의 경우에는 2년 2월에 불과하며, 동일 부서 내에서의 이동을 감안한다면 이보다 훨씬 잦다. 대개의 공무원은 새로운 직위에 보직이동 되면 담당업무에 익숙하지 못하여 모든 업무를 완전히 파악하는데 상당히 기간이 소요된다. 1년을 주기로 업무가 순환되어야 전반적인 파악이 가능해 지며 서서히 업무에 대한 자신감도 생기게 된다. 창의력과 아이디어를 업무에 접목시키기 위해서는 2-3년은 흘러야 되는 것이 현실이다.

) 선진국의 지방공무원들은 동일직무를 4-5년 담당하는 경우가 많고 동일 국장이나 과장 직위에 10-20년 이상 근속하는 사례도 많은 것을 볼 때, 전보 제한기간을 1년으로 규정하는 것은 공무원 전문성 향상에도 역행하며 고품질의 서비스 제공 및 행정 효율성 증진에도 장애요소로 작용하고 있다(강일규, 1995).

특히, 21세기는 분야별 전문성만이 요구되는 시대가 아니라, 행정문제를 종합적이고 장기적인 시각에서 통합적으로 해결하는 일반행정가(generalist)의 능력도 요구되는 시대이다. 종합적이고 거시적인 관점에서 문제를 해결하고 정책을 수립해야 하는 경우가 대부분이기 때문이다. 순환보직에 있어서 문제를 더욱 악화시키는 것은 업무인수인계의 형식화이다. 재임기간 중에 획득한 중요 정보나 지식을 후임자에게 전달하지 않음으로서 조직적 정보·지식 축적을 불가능하게 하고 있다. 동일 업무를 장기간 담당시키는 것은 이익집단과의 유착으로 인한 부패의 소지도 따르나 전문성 축적과 행정책임 확보에는 유리하다(정정길, 1999). 따라서 잦은 보직이동은 지방행정공무원의 전문적 역량개발을 저해하는 가장 중요하고도 결정적인 요소이다. 행정자치부는 공직사회의 잦은 순환보직제도는 업무의 연속성과 전문성을 저해하고 효율적인 국정수행에 지장을 초래하고 국가경쟁력을 약화시키는 등 부작용을 초래하기 때문에 공직내부의 전문성과 업무의 연속성이 강화될 수 있도록 전보사전승인 요건심사를 엄격히 강화(중앙인사위원회 인사실무, 2001) 하고 있는 것도 이와 동일한 맥락이다.

이렇듯 빈번한 보직이동은 이동과정에서 특정분야의 전문성에 대한 고려보다는 인사상의 어려움을 해결하기 위해 직무분야와는 상관없이 임용가능 직위의 폭을 넓힘으로써 행정담당자의 전문성 신장을 어렵게 만들고 있다. 타 직렬에 비하여 행정직류에서는 보직이동범위가 너무 광범위하여 담당업무가 전혀 상이한 직위간에도 보직이동이 이루어짐으로써 행정의 전문화 추세를 외면하고 있다(김신복, 1996). 이는 행정직류 공무원의 경우 타 직류에 비해 직렬 세분화가 되지 못해 일반직이 현재 인원의 반 이상을 차지하는 현실이 그 원인이 되고 있다(윤종설 외, 2004).

한편 우리나라와 같이 계급제 중심의 인사행정 체제 하에서는 공석이 생기면 연쇄적으로 맞물려 자리가 변경 되어, 상위직으로 갈수록 관리자로서 폭넓은 식견과 경험을 갖게 한다는 명분 하에 특정인이 담당할 수 있는 직위선택의 폭을 넓게 잡고 있다(박세정, 1995). 대부분의 지방정부에서 근무하는 일반행정 담당 공무원들은 사실상 어느 부서든 부임할 수 있으며, 행정직 정원배정이 안된 부서는 거의 찾기 힘든 실정이다(권경득, 2003). 순환보직 인사행정은 소속공무원을 보직함에 있어 개인의 능력 및 지식과 각 직위에서 필요로 하는 직무요건을 고려하여 적재적소에 보직함으로써 능력을 최대로 발휘하도록 하고 있으나, 현실적으로는 전공이나 경력과는 무관하게 이루어지는 경우가 많다.

) 행정직 외의 기타 직렬, 즉 토목, 환경, 건축, 농업, 세무직렬 등은 이에 속하는 해당 부서 수의 제한으로 유사업무를 지속적으로 수행할 수 있어 행정직에 비해서는 전문성 확보가 비교적 용이한 편이다.

지식관리 측면에서 보면, 지식관리를 제대로 하지 못하는 전문성 없는 행정으로는 지식 혁명의 시대에 살아남기 힘든다. 한 자리, 한 분야에 가급적 오래 두어 깊이 있는 지식과 풍부한 정보를 확보하는 관료들만이 새로운 시대의 행정업무를 감당할 수 있다. 순환보직의 경우에도 한 분야에 오래 두도록 하여 분야별 전문성을 축적하도록 해야 할 것이다. 다행히 최근 □전문분야별 보직관리제도□의 도입으로 유사성격의 부서들을 몇 개의 직무 군으로 나누어 동일직무군 내에서만 보직이동 시킴으로써 근무경험을 통해 전문성을 축적하는 제도 도입으로 공직사회 인적자원의 개발이란 점에 상당히 기여할 것으로 보인다.

이에 보직이동제도 운영에 대한 지방공무원의 인식 조사를 통해 인적자원 역량개발을 위한 개선책을 탐색하고자 한다.

4. 접근모형

보직이동제도 운영을 통한 지방공무원의 인적자원 역량개발을 위한 개선책을 탐색하기 위해서 다음과 같은 접근모형을 제시한다.

첫째, 인적자원개발과 보직이동제도에 대한 규범적 논의를 통해 실증분석의 이론적 근거를 제시한다. 이를 위해, ⅰ) 정부부문 인적자원개발의 의미, ⅱ) 지방공무원 보직이동의 중요성, ⅲ) 인적자원개발 방법으로서의 보직이동 등을 검토하였다.

둘째, 지방공무원들을 대상으로 한 자료 수집을 통해 ⅰ) 인적자원개발 수준 분석, ⅱ) 직무수행 만족도 분석, ⅲ) 보직이동의 효과 및 방향 분석을 행한다.

마지막으로, 분석결과를 근거로 보직이동제도를 활용한 인적자원개발방안 탐색이 이루어진다.

이상의 분석항목을 종합하여 접근모형을 제시하면 <그림 1>과 같다.

개선전략 탐색		이론적 검토		실증분석
-보직이동제도 활용을 통한 인적자원개발방안		-정부부문 인적자원개발의 의미 -지방공무원 보직이동의 중요성 -인적자원개발 방법으로서의 보직이동		-인적자원개발 수준 분석 -직무수행 만족도 분석 -보직이동의 효과 및 방향 분석

<그림 1> 접근 모형

Ⅲ. 인적자원개발을 위한 □보직이동□ 제도 운용에 대한 인식 분석

1. 표본 및 자료수집

경험적 분석을 위한 자료는 설문지를 이용한 현장 방문을 통해서 수집되었다. 먼저 신뢰성 있는 자료 수집을 위해 예비조사(pilot test)를 실시하였다. 이를 위해 부산광역시 해운대구청과 기장군청 소속 공무원 60명을 대상으로 예비조사를 실시하여 신뢰도가 낮은 설문문항들을 수정·보완한 후 본 조사를 실시하였다. 본 조사는 예비조사결과를 반영하여 보완된 자기 기입식 설문지를 부산시청 150부(회수율 78.4%), 구청 150부(회수율 70.2%), 동사무소 150부(회수율 68.3%)를 배부한 뒤 1주일 후에 재차 방문하여 회수하였다. 특히 설문지 회수 시 해당 단위 조직의 설문대상자 중 1-2명을 만나 면담을 통해 설문지의 문항에 대한 이해와 보직이동제도 및 인적자원개발에 대한 관련사항을 질의하였다. 이는 양적 방법론인 설문지를 이용한 현장조사에서 간과하기 쉬운 변수들간의 숨은 맥락을 찾고 이를 보완하기 위한 의도 때문이다.

설문조사에 있어 측정도구의 검증력은 표본의 크기에 크게 의존하기 때문에 표본의 크기가 클수록 검증력은 크다. 그러나 많은 수의 샘플을 얻는 것은 비용이 많이 소요되기 때문에 연구에 적당한 표본크기와 대표성의 확보가 요구된다. 이를 위해, 단순무작위 추출법과 층화추출법을 병용하였다. 시청과 산하 조직의 선정은 단순무작위 추출에 의존하였으며, 표본수는 성별, 연령, 학력, 직급, 총근속연수 등 모집단의 크기를 고려하여 각 범주별로 비교적 고른 분포가 되도록 하는 층화추출법을 활용하였다.

응답자의 인구학적 특성을 보면 다음과 같다. 성별은 남성 72.4%, 여성 27.6%로, 이는 모집단 중 여성공무원의 수가 적었기 때문에 나타난 결과이다. 연령별로는 20대 3.4%, 30대 46.9%, 40대 42.1%, 50대 이상 7.6%로 30-40대가 가장 큰 비중을 차지하고 있다. 학력별로는 고졸이하 20.4%, 전문대졸 32.6%, 대졸 40.7%, 대학원재학 이상 6.3%로 대졸자가 가장 많았다. 응답자의 직급은 9급 3.8%, 8급 34.6%, 7급 44.2%, 6급 12.2%, 5급 이상 5.2%로 지방행정의 근간 계급인 7·8급 공무원이 전체 78.8%를 차지하고 있다. 총근무연수를 보면, 5년 이하 3.5%, 6-10년 33.6%, 11-15년 16.7%, 16-20년 23.1%, 21년 이상이 23.1%를 나타내고 있다.

2. 인적자원개발 수준 분석

지방자치시대를 맞아 보다 나은 서비스를 제공하기 위한 수단으로 각 지방정부에서는  공무원의 인적자원 역량개발을 위하여 많은 노력을 기울이고 하고 있다. 그 예로 광역정부의 경우 2001년 6월 30일부터 4급 과장급 이상 공무원에 대하여 10% 범위에서 민간인을 채용하여 공직사회의 경쟁력을 불어넣을 수 있는 개방형 직위제 도입, 국제화·지식정보화시대에 대응하여 각 영역별 전문적 역량 강화를 위하여 국제업무 담당직위에만 한정적으로 운영하던 전문직위제도를 금융·세제, 환경, 산업, 해양 등에 확대하여 전문관으로 선발하게 하였는데(조선일보, 2002. 4. 5), 이러한 일련의 시도들은 공무원 전문 역량강화를 위한 정부의 노력을 입증해 준다.

이러한 노력들로 인해 지방공무원의 인적자원역량 수준이 높을 것으로 예상되지만, 실제 역량 강화를 위한 지방정부의 노력과 결과 간에 어떤 관계가 있는지를 분석할 필요가 있다.

<표 1> 인적자원역량 개발수준

구 분		Mean	S.D.	F Value	p Value
성 별	남 성	3.42	0.64	1.736	0.483
	여 성	3.35	0.66
연 령	30대 이하	3.20	0.62	-3.493	0.073
	30대 이상	3.38	0.69
직 급	8-9급	3.21	0.65	3.952	0.034
	7-6급	3.28	0.62
	5급 이상	3.61	0.67

근무연수	10년 이하	3.28	0.70	0.284	0.742
	11-20년	3.33	0.67
	21년 이상	3.53	0.68
소속기관	시본청	3.45	0.69	3.852	0.039
	구청	3.38	0.72
	동사무소	3.23	0.75

인적자원역량 개발수준 측정을 위한 문항은 Likert 5 point scale(매우 낮다-1점, 보통-3점, 매우 높다-5점)로 측정하였는데, 지방공무원의 인적자원역량 개발수준은 전체평균 3점 이상으로 나타나 응답자 스스로 높게 평가하고 있었다.

□지방정부연구□ 제9권 제1호(2005 봄)

인적자원역량 개발수준에 대해 응답자의 특성에 따른 차이 분석을 위해 일원 분산분석(one-way ANOVA)을 실시한다. 분석결과, 인구학적 변수 중 직급과 소속기관 만이 통계적 유의미(p<0.05 수준)성을 나타내고 있다. 구체적으로 보면, 5급 이상의 공무원이 5급 이하 보다 인적자원 역량개발 수준이 높다고 응답했으며, 소속기관 본청조직 공무원이 구청 및 동사무소 근무 공무원보다 인적자원 역량개발 수준이 높다고 응답했다. 이를 통해 보면, 직급과 본청 조직에 근무할수록 인적자원 역량개발 수준이 높은 것으로 해석된다.

3. 수행직무 만족도 분석

행정조직의 구성원들은 직무연수 등 주기적인 교육/훈련을 통해 새로운 기술·기법과 지식을 습득하고 직무수행능력을 개발하게 된다. 나아가 직무에 대한 높은 만족도를 보일 때 의욕적으로 직무에 임하여 조직생산성의 향상에 기여하게 되고, 양질의 서비스 창출이 가능해진다. 그러나 조직구성원들에 대한 지나친 직무수행능력의 강조는 심리적 압박감으로 작용하여 긍정적인 면에서는 본인의 부족한 역량개발 노력을 자극할 수 있지만 부정적으로는 신분불안 및 직무 불만 등을 야기할 수도 있다.

본 연구의 표집대상 조직인 부산시의 경우 조직구성원들의 직무만족도 수준을 살펴보면 전체 평균 3.24점으로 나타나서 직무에 대한 만족도는 보통이상으로 해석된다. 수행 직무 만족에 있어 직급과 소속기관이 통계적으로 유의미한 것으로 나타나고 있다. 5급 이상의 고위 공무원들은 하위 공무원에 비해 높은 직무만족도를 현시하고 있으며, 소속기관에 있어 본청조직에 근무하는 공무원들이 일선기관에 근무하는 구성원들보다 높은 직무만족도를 나타내고 있다.

<표 2> 수행직무 만족도

구 분		Mean	S.D.	t or F Value	p Value
성 별	남 성	3.25	0.74	1.742	.526
	여 성	3.16	0.78
연 령	30대 이하	3.12	0.80	-.852	.617
	30대 이상	3.24	0.77
직 급	8-9급	3.28	0.80	4.652	.031
	7-6급	3.13	0.77
	5급 이상	3.42	0.73

근무연수	10년 이하	3.28	0.71	2.064	.172
	11-20년	3.15	0.81
	21년 이상	3.45	0.84
소속기관	시본청	3.32	0.75	3.542	.043
	구청	3.41	0.78
	동사무소	3.15	0.82

구성원들의 직무만족도는 조직 생산성에 직접적인 영향을 미치게 된다. 왜냐하면 공무원이 직무에 불만족하게 되면 개인의 사기저하는 물론, 대민 서비스 질의 저하, 전체 조직의 분위기 침체 등이 우려되기 때문이다. 직무에 대해 불만족이라 응답한 공무원 집단을 대상으로 그 이유를 파악한 결과, □적성에 불부합□이 36.8%로 가장 많았고, □전문성 부족□ 26.2%, □경험부족□ 17.1%, □학력·전공 불부합□ 8.42%, 기타 이유가 11.48%로 나타나고 있다. 이를 통해 볼 때, 지방 행정조직의 경우 공무원의 적재적소 배치를 위해서는 본인의 적성고려가 중요한 요소가 되어야 함을 시사해 주고 있다.

4. 보직이동의 효과 및 방향 분석

보직이동제도를 적절히 활용하면 공무원의 보직에 대한 부적응 행태를 완화할 수 있고, 새로운 조직 환경 조성을 통해 조직의 침체를 감소시킬 수 있는 긍정적 효과를 낳을 수 있다. 현행 보직이동제도가 인적자원역량개발에 긍정적 영향을 미치는가? 에 대한 문항에서 전체 평균이 3점 이하로 낮게 평가하고 있다. 이를 구체적으로 보면, 응답자의 44.2%가 보직이동제도가 인적자원 역량개발에 □기여하지 않는다□라고 응답했고, 35.4%가 □기여 한다□고 응답하여 부정적인 의견이 약간 앞서고 있다.

<표 3> 현행 보직이동제도가 인적자원역량개발에 미치는 영향 유무

구 분		Mean	S.D.	t or F Value	p Value
성 별	남 성	2.92	0.92	-.962	.519
	여 성	3.03	0.88
연 령	30대 이하	2.95	1.02	.421	.626
	30대 이상	2.82	0.73
직 급	8-9급	2.83	0.95	.603	.472
	6-7급	2.92	1.02
	5급 이상	2.72	1.15
근무연수	10년 이하	2.93	0.91	.274	.731
	11-20년	2.86	1.17
	21년 이상	2.73	1.21
소속기관	시본청	2.82	0.90	3.063	.036
	구청	3.05	0.97
	동사무소	2.61	1.01

위의 표를 보면, 소속기관이 통계적으로 유의미한 것으로 나타나고 있는데, 동사무소 근무자는 보직이동제도의 인적자원역량개발에 대한 기여 정도 인식에 있어 가장 부정적인 의견을 제시하고 있다. 보직이동제도가 인적자원역량개발에 기여하지 못하는 이유에 대해서는 □행정직렬의 세분화가 안 되어 전보범위가 너무 넓기 때문에□가 40.1%로 가장 많았고, 다음이 □자신의 취향, 적성을 고려하지 않은 전보인사□로 26.4%이고, □교육훈련·경험을 고려하지 않는 전보 인사□가 15.6%, □학력·전공을 고려하지 않는 전보인사□가 11.2%, □기타□ 6.7%의 순으로 나타났다.

) 그러나 일선공무원들은 종합행정을 수행하므로 자기직무에 대한 전문지식 뿐 만 아니라 타 분야에 대한 식견도 폭넓게 지니고 있어야 지역주민들에게 문의 받는 각종 민원사항에 대해 자세한 안내를 할 수 있다. 특히 동사무소에 근무하는 공무원의 경우에는 행정조직의 최일선에서 직접 대민 종합행정 업무를 수행해야 하므로 타 분야에 대한 일반행정가로서의 지식이 더욱 요구되며, 현실적으로도 한 분야에 대한 직무를 수행하는 경우는 극히 드물며 제한된 인원 때문에 한 사람이 본청의 3-4개 과(課)업무를 동시에 수행하는 경우가 많기 때문에 보직이동으로 인한 각종 업무수행 역량개발이 요구된다.

) 박세정(1995)연구에서 지방자치단체의 보직변경이 잦은 이유로 행정직렬의 비대함을 들었다. 행정직렬에 속하는 자리는 전 부서에 걸쳐 분포되기 때문에 한 자리가 비게 되면 연쇄적인 인사가 이루어진다. 진재구(1993)의 연구를 보면, 중앙 8개 부처 4급 공무원을 대상으로 보직경로를 조사한 결과 직무분야별로 보직관리가 이루어지는 것이 아니라, 기관전체의 순환전보라는 차원에서 여러 분야를 거쳐 가고 있다. 즉 직무범위가 좁은데서 넓은데로, 소속기관에서 본부근무로 이어지도록 되어 있어 경력이 많아질수록 점차 일반관리자로 변해간다는 것이다.

현행 보직이동제도가 인적자원 역량개발에 기여치 못하는 가장 큰 이유로는 보직이동범위가 너무 넓기 때문이라는 응답이 지배적이었다. 이에 대해 보직이동범위에 대한 의견을 분석하였는데, 60.6%가 □전보주기의 불합리□를 들고 있다. 이를 위해 직급별 교차분석을 실시한 결과, 전보범위가 불합리하다고 응답한 공무원은 8-9급 및 5급 이상 보다  6-7급 공무원이 다수 의견을 제시하였다.

보직이동범위에 대해 불합리한 의견이 많이 제시되고 있는데, 이를 해소하기 위한 방안에 대해서는 41.3%가 □전공적성·경력을 고려하여 원하는 부서를 지원하여 인사 부서에서 선발□하는 것이 바람직하다는 의견이 많았다. 또 31.4%가 □전문보직경로제를 도입하여 유사업무분야로 전보가능 범위 한정□이라는 의견을 제시하고 있다. 이를 통해 볼 때, 보직이동 조치시 희망부서, 유사업무 등을 종합적으로 고려해야 할 필요가 있음을 시사해 준다.

<표 4> 보직이동의 인적자원역량개발 측면에서의 의견

구분	보직이동범위에 대한 의견
	매우 불합리	불합리한 편	보통	합리적인 편	매우 합리적
8-9급	16(12.5)	53(42.6)	38(30.3)	16(12.6)	2(2.0)
6-7급	25(13.6)	95(51.8)	29(15.9)	29(15.6)	6(3.1)
5급 이상	1(6.9)	7(40.6)	5(28.4)	3(18.5)	1(5.6)
합계	42(12.9)	155(47.7)	72(22.2)	48(14.8)	9(2.8)
통계량	□2 =19.322 sig.=.031
일반행정직류의 보직이동범위가 불합리하다면 개선 의견

답항	빈도	비율(%)
전문보직경로제를 도입하여 유사업무분야로 전보가능범위 한정	102	31.4
직렬의 세분화를 통하여 전보범위를 좁힘	63	19.4
전공·적성·경력을 고려, 원하는 부서를 지원하여 인사부서에서 선발	134	41.3
내부인력시장제의 도입으로 국별로 지원공무원 선발권한 부여	17	5.3
기타	9	2.6
합계	325	100.0

한편 지방공무원 임용령 제27조를 보면, 전보 제한 요건을 두어 □소속 공무원을 그 직위에 임용된 날부터 1년 이내에 다른 직위로 전보할 수 없다□고 하고 있다. 이러한 전보의 제한기간 설정에 대해 부산지역 공무원들이 어떻게 인식하고 있는지를 살펴보았다. 직급별 전보주기에 대한 의견에서 전체적으로 17.0%만이 □적절한 편□이 라고 본 반면, 50.5%는 □부적절□하다고 응답하고 있다. 특히 8-9급 공무원의 경우 54.7%가 전보주기의 부적절성을 지적하고 있다.

) 지방공무원 임용령 제26조에 □임용권자는 소속공무원의 동일직위에서의 장기근무로 인한 침체를 방지하여 창의적인 직무수행을 기하는 한편, 빈번한 전보로 인한 능률저하를 방지하여 안정적인 직무수행을 기하도록 하여야 하며, 특별한 사정이 없는 한 공무원의 생활연고지를 고려하여 정기적으로 전보를 실시하여야 한다□라고 규정하고 있다. 전보의 제한 기간을 보면, ①감사·병사·세무·법무·공시지가업무 또는 공장설립민원업무를 담당하는 공무원: 2년, ②통계·호적·주민등록업무 또는 기타 민원창구에서 업무를 담당하는 공무원: 1년 6개월, ③그 밖의 공무원: 1년 등이다.

<표 5> 직급별 보직이동주기(제한기간)에 대한 의견 차이

구분	보직이동주기(제한기간)에 대한 의견
	매우 부적절	부적절한 편	보통	적절한 편	매우 적절
8-9급	14(11.5)	54(43.2)	45(36.4)	12(9.3)	0(0.4)
6-7급	32(17.4)	56(30.6)	55(30.1)	33(18.2)	7(3.7)
5급 이상	1(7.4)	7(42.3)	6(36.2)	3(14.7)	0(0.6)
합계	47(14.5)	117(36.0)	106(32.6)	48(14.8)	7(2.2)
통계량	□2=16.932 sig.=.040

보직이동 희망시 가장 우선적 이유와 이동 후 인적자원역량개발의 향상 여부를 살펴보았다. 보직이동을 희망하는 이유에 대해 □역량(능력) 발휘기회를 얻기 위해□가 43.4%로 가장 많았고, 다음이 □장기근무 침체탈피□로 32.9%로 나타났다. 이를 소속기관별로 보면, 동사무소 근무자의 53.1%가 □역량(능력)발휘의 기회□를 위해 전보를 가장 희망하는 것으로 나타났다. 그리고 구청 역시 40.0%가 □역량(능력)발휘의 기회□라고 응답함으로써, 일선행정기관의 경우 역량(능력)발휘의 기회 확보를 위해 보직이동을 희망하는 것으로 나타났다.

<표 6> 보직이동 희망시 가장 우선적 이유와 이동 후 인적자원역량개발의 향상 여부

구분	보직이동 희망시 가장 우선적 이유
	우수한 근무평점 확보	인간관계개선	역량(능력)발휘 기회	장기근무침체 탈피	과중한 업무부담 회피
시본청	18(15.2)	7(5.7)	45(38.1)	38(32.3)	10(8.7)
구청	7(6.8)	15(13.9)	42(40.0)	40(38.0)	1(1.3)
동사무소	7(6.7)	4(4.1)	54(53.1)	29(27.9)	8(8.2)
합계	32(9.8)	26(8.0)	141(43.4)	107(32.9)	19(5.8)
통계량	X2=19.503 sig.=.039
구분	보직이동 후 인적자원역량개발 향상 정도
	전혀 변화없음	변화없음	보통	향상된 편	매우 향상
시본청	3(2.5)	6(5.2)	55(46.7)	48(40.5)	6(5.1)
구청	1(1.0)	2(2.3)	66(62.5)	34(32.4)	2(1.8)
동사무소	6(5.5)	6(6.2)	66(64.6)	22(21.4)	2(2.3)
합계	10(3.1)	14(4.3)	187(57.5)	104(32.0)	10(3.1)
통계량	X2=20.053 sig.=.030

보직이동 후 인적자원역량개발 향상 정도에 대한 질문에서 □향상된 편□이 35.1%이고 □변화없음□이 7.4%로 보직이동 제도는 인적자원역량개발에 어느 정도 기여하는 것으로 나타났다. 특히 동사무소나 구청 근무자 보다 시본청 근무자가 전보된 후 인적자원역량개발 향상 정도가 높다고 응답하고 있다. 이러한 결과는 구청 및 동사무소와 같은 일선기관은 종합적인 업무수행의 정도가 높음에 비해 시본청의 경우 직무내용이 다소 세분화(분화)되어 있고, 보다 구체적인 업무수행을 요구하며, 전문성을 많이 요구하여 이들의 역량 발휘 기회가 보다 많기 때문이라고 해석 된다.

) 그러나 지나치게 잦은 보직이동은 다음과 문제점을 발생시킬 수 있다. ①업무수행의 전문성과 숙련성을 해쳐 직무능률을 저하시킨다. ②자리를 옮길 때마다 적응하는데 시간이 걸린다. ③직장을 중심으로 한 유대를 약화시킨다. 또한 직장과 생활근거지를 격리시켜 가정생활이나 자녀교육에 차질을 초래하기 쉽다. ④자주 이동되는 공무원은 유랑자처럼 되어 유용성이 감소된다. ⑤인사이동시 어수선한 분위기로 직무에 전념하지 못한다.

5. 분석 요약

부산광역시 본청, 구청, 동사무소 근무 행정직류 공무원들의 보직이동제도 운용 및  인적자원개발방안 탐색에 관한 조사분석 결과를 요약하면 다음과 같다.

먼저, 인적자원 역량개발 수준에 대한 의견으로 지방공무원 자신의 역량수준이 높은 것으로 응답하고 하고 있다. 이는 공무원 본인을 대상으로 조사하였기 때문에 민원인 등 서비스 수혜자의 의견은 상이할 수 있지만, 지방공무원의 역량 및 능력 수준이 낮다는 일반적인 평가와는 상이한 결과이다. 특히 직급이 높아지고, 본청 근무자 일수록 역량 정도는 높다고 평가할 수 있다. 이는 역량 및 능력을 배양해야 조직 생존력이 생긴다는 상황인식과 환경변화에 능동적으로 대응하기 위해서는 전문행정가의  양성이 요구된다는 지방정부의 인식이 일정 부분 기여하였다고 해석된다.

둘째, 수행직무 만족도에 대한 의견으로, 전체평균을 보면 3.24점으로 보통 이상의  수준으로 나타났다. 지방정부의 소속 공무원에 대한 역량배양 강조는 공무원 신분에 대한 불안 및 직무에 대한 불만 요인으로 작용할 수 있는데, 부산광역시 공무원들은 어느 정도 전문적 역량을 갖추면서 적응하는 것으로 보인다.

셋째, 보직이동의 효과와 방향에 대한 의견으로, 직무에 대한 불만족과 전문적 역량배양을 위해서는 적정한 보직이동 제도가 긍정적으로 작용하는 것으로 이해된다. 아직까지 순환보직이동제도는 전문적 역량 배양에 그다지 크게 기여하지 못한 것으로 분석되었는데, 이는 보직이동 제도 자체의 문제라기 보다는 보직이동 범위 및 보직이동주기 등에서 문제가 있는 것으로 나타나고 있다. 따라서 불합리한 보직이동 범위에 대한 대응 의견으로 보직이동 조치시 □전공·적성·경력을 고려하여 원하는 부서를 지원하여 인사 부서에서 선발□라는 방안을 많이 제안하였고, 차 순위로 □전문보직이동 경로제를 도입하여 유사업무분야로 보직이동 가능범위 한정□하는 방안도 제시되었다. 그리고 직급별로 현행 제도상의 보직이동제한기간에 대한 의견에서는 8-9급 공무원의 경우 54.7%가 보직이동 주기의 부적절성을 지적하고 있었다.

마지막으로, 보직이동제도의 인적자원 역량개발 기여 정도에 대한 의견으로, 공무원들이 보직이동을 통해 누릴 수 있는 장점 중 □전문적 역량발휘기회□와 □장기근무 침체탈피□ 면에서 큰 비중을 두고 있는 것으로 분석되었다. 또 보직이동된 후에는 전문적 역량배양에도 상당 부분 기여하는 것으로 나타나고 있다.

Ⅳ. 결  론: 보직이동을 통한 인적자원개발 방안

이 연구는 지방공무원의 인적자원개발 전략 탐색의 일환으로 보직이동 제도에 대한 인식 분석을 통해 제도 운용의 개선책을 모색하는데 목적을 두고 있다. 보직이동 제도를 통해 업무의 효율성은 물론 직무 만족도를 높이고 근무역량 배양에 기여해야 함은 물론 전문성을 향상시킬 수 있어야 한다. 이러한 제도운용의 장점을 근거로 지방화시대 지역발전과 지방경쟁력 제고, 서비스 만족도 제고에 기여할 수 있어야 한다. 공무원 스스로 직무에 대한 전문역량을 배양하지 않고서는 지식기반정보화 사회에서  공직사회의 국제화·정보화를 선도할 수는 없다. 다시 말해, 직무에 대한 전문적 역량을 갖출 때 높은 직무 만족도를 현시할 것이다. 지방공무원의 인적자원개발전략으로 보직이동제도의 개선방향에 대해 당사자들을 대상으로 한 조사결과를 토대로 다음과 같은 개선책을 제시하고자 한다.

우선, 보직이동주기의 적정화 문제이다. 실제 보직이동제도가 공직사회 인적자원의 역량개발에 기여할 수 있는 여지가 높음에도 불구하고 응답자의 의견은 보직이동의 효과에 대해 다소 부정적이었는데, 이러한 문제는 보직이동주기의 불합리에 의해 영향을 받고 있었다. 따라서 보직이동 제한기간을 융통성 있게 운영하여 승진, 전출, 퇴직 등으로 공석이 생길 경우에는 예외로 보직이동을 허용해야 한다. 또 동일부서나 동일직무를 장기간 담당함으로 야기되는 권태감이나 침체를 막기 위해서는 사기 진작 및 처우 개선책의 일환으로 일정기간 이상 근무한 자에게 근속연수에 비례하여 수당을 지급하는 제도를 고려해 볼 수 있을 것이다. 동일 부서, 동일과 내에서의 담당(계)간 이동 및 담당(계) 내에서의 잦은 업무분장은 제한하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.

) 상·하위직 간에 보직이동 제한기간을 다르게 설정함으로써 하위직은 다양한 업무경험을 통해 자신의 적성과 능력에 맞는 직무를 발굴하도록 보직이동 제한기간을 상위직보다 하향 조정해서 운영하는 것도 고려해 볼 수 있다.

둘째, 보직이동범위의 합리화에 관한 문제이다. 행정직류 공무원의 경우 전 부서에 걸쳐 보직이동이 가능하도록 되어 있는데, 이는 조사결과에서 나타나듯이, 전문적 역량배양에 다소 역행하는 측면이 있다. 따라서 보직이동시 개인의 전공, 적성, 교육훈련 경험 등을 반영하고, 개인의 희망요소를 고려해야 한다. □순환보직이동제도가 전문적 역량배양에 기여하지 않는다□는 분석결과가 앞서 제시되었지만, 공무원의 전문적 역량배양을 저해하는 빈번한 순환보직이동을 지양하고 동일분야의 장기 업무수행을 통해 전문적 역량을 향상시키기 위한 방안인 직위분류제적 요소가 가미된 보직이동 경로제를 적극 활용하여 분야별로 승진과 전보가 이루어지게 함으로써 요직부서와 기피부서, 지원부서와 사업부서간의 보이지 않는 차별이 생기는 것을 방지해야 한다.

) 우리나라의 경우 공무원법상 직위분류제의 요소를 많이 채택하고 있지만, 실제로 직위분류정도가 22직군 96직렬 177직류(일반직은 10직군 57직렬 91직류)로서 세분화가 미흡한 상태이다(참고로 미국은 □87년 현재 23직군 442직렬로 분류). 행정직렬이 지나치게 포괄적으로 설정되어 한 직렬이 전체 공무원의 반 이상을 점하고 있으므로 직위분류제를 채택하고 있다고 할 수 없을 뿐 아니라, 인력관리상 전문화를 고려하지 않은 상태라고 할 수 있다(하태권 외, 2000).

) 일반직 공무원의 계급체계에 있어서는 현재 9직급(계급)체계의 계급수는 너무 과소하여 승진기회가 지나치게 제약될 뿐만 아니라, 계급구조에 결부된 통치체계와 조직설계상 직위와 결부된 통제 체계가 일치하지 않아 담당직무의 실질적인 차이를 계급구조에 반영시키기 곤란하고, 담당직무의 책임도와 난이도에 따른 보직관리가 불가능하다는 문제점이 지적되고 있다. 따라서 공식적으로 같은 계급인 직위간에도 책임도와 곤란도가 서로 달라, 동일 직급간의 이동에 대해서도 □영전□이니 □좌천□이니 하는 평가가 나오고 있다(김중양, 1997).

셋째, 보직이동 동기의 합리적 관리의 중요성이다. 보직이동은 효율적인 인적자원개발을 위해 필수적이지만 제도가 합리적으로 운용되지 못할 경우, 제도 운용의 본래 효과를 거둘 수 없음은 자명해 진다. 앞서의 분석결과를 통해 볼 때, 보직이동 제도의 중요 존재 이유 중의 하나는 □개인의 전문적 역량배양을 가능케 하는 기회를 제공하기 위해서□이다. 따라서 전공, 적성, 특기 등에 적합한 직위로의 보직이동이 필요한 것은 당연해 진다.

한편 이 연구는 자료의 지역적 편중성, 횡단면적 연구, 보직이동제도 및 인적자원개발의 다양한 구성개념을 완전히 포괄하는 측정도구를 이용하지 못한 점 등으로 다소 한계가 있을 수 있다. 그러나 이는 연구결과를 왜곡시키는 등의 근본적인 문제점을 야기 시키는 것은 아닌 것으로 생각된다. 뿐만 아니라 지방정부의 경쟁력과 대민 서비스 제공의 질적 수준을 높이기 위한 노력의 일환으로 지방정부의 보직이동 제도 운용이 인적자원역량개발에 미치는 효과 분석을 통해 보직이동 제도 운용의 개선책을 제시하고 있다는 점에서 연구의 가치는 있는 것으로 생각된다.

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조영복(曺永福): 부산대학교 대학원에서 경영학석사, 그리고 계명대학교에서 경영학박사 학위를 취득하고, Swinburne University(Australia)와 UCLA(U.S.A.)의 Visiting Professor를 역임하였으며, 인제대학교 조교수를 거쳐 현재 부산대학교 경영학과 교수로 재직 중이다. 연구의 주 관심사는 전략경영과 인사조직과 관련된 분야이며, 주요 논문으로는 □지식경영과 지역의 인적자원개발□(2004), □조직문화와 T형 스킬□(2003) 등이 있다. 주요 저서로는 □조직이론과 관리□(2003), □전략경영□(2003), □신현대경영학□(2001) 등이 있으며, 현재 재단법인 부산인적자원개발원 사무국장을 겸직하고 있다. <E-mail: ybcho@pusan.ac.kr>

박철민(朴喆敏): 경북대학교에서 행정학박사 학위(논문: 공·사조직의 조직몰입 영향변인 및 결과변인 비교)를 취득하고, 현재 (재)부산인적자원개발원 연구위원으로 재직 중이다. 학문적 관심분야는 조직관리론, 인적자원개발론, 연구방법론 등이며, 주요 논문으로는 □공정성과 조직시민행동이 행정 서비스 질에 미치는 영향분석: 제안모형과 경쟁모형의 적용□(2004, 한국행정학보 38(1)), □조직공정성이 상관신뢰와 공직몰입에 미치는 영향□(2003, 한국행정학보 37(4)), □공공 의료서비스의 질 구성요인과 고객만족도 분석□(2002, 한국지방자치학회보 14(4)) 등이 있다. 주요 저서로는 □지역전략산업 인력양성 프로그램 개발□(공저, 2005) 등이 있다.

<E-mail: cmpark@bhrdi.or.kr/논문접수일: 2005. 3. 18/심사완료일: 2005. 5. 13>