일본의 삼위일체개혁의 추진과정과 특성*

□지방정부연구□ 제9권 제1호(2005 봄) : 7∼26

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* 2004학년도 경남대학교 학술논문게재연구비 지원으로 이루어졌음.

The Promotion Process of The Trinity Reform

and The Characteristics in Japan

최 낙 범(경남대학교 행정·경찰학부)

일본은 1990년대에 지방분권을 추진하여 기관위임사무제도를 폐지하고, 지방정부에 대한 중앙정부의 관여를 폐지·축소하는 등의 분권개혁을 달성하였다. 그러나 이 제1차 분권개혁은 미완성이었다. 제2차 분권개혁은 고이즈미 정부의 구조개혁하에서 삼위일체개혁이란 이름으로 추진되고 있다. 삼위일체개혁은 세원이양, 국고보조부담금, 지방교부세의 문제를 삼위일체로 개혁하는 것을 말한다. 이 논문은 삼위일체개혁의 추진과정을 분석하고, 그 특성을 고찰하였다. 삼위일체개혁은 구조개혁정책에 의해 결정되고, 그 내용은 지방분권개혁을 표방하면서 재정재건을 위한 구조개혁에 경사되어 있다.

주제어 : 지방분권, 지방재정, 분권개혁, 삼위일체개혁

Ⅰ. 서  론

일본은 1990년대, 거품경제붕괴이후 경제불황이 장기화되는 가운데, 명치유신(1868년) 이래로 일본의 근대화와 국가발전을 주도해 온 중앙집권형 행정시스템을 개혁하는 지방분권을 추진하였다. 종래의 중앙집권형 행정시스템으로는 급변하는 국내외의 환경변화에 신속하고 적절하게 대응할 수 없다는 것이 그 이유였다.

지방분권의 추진은 1993년 6월, 일본 국회의 □지방분권추진에 관한 결의□가 직접적인 계기가 되었다. 일본 국회가 지방분권의 문제를 의제로 삼은 것은 헌정사상 처음 있는 일이었다고 한다. 이러한 국회의 결의를 배경으로 일본의 중앙정부(내각)는 1995년 2월에 □지방분권추진법안□을 국회에 제출하였다. 국회의 심의과정을 통해 □지방분권추진법□은 동년 5월에 제정·공포되고, 7월에 시행되었다.

지방분권추진법의 시행에 의해 지방분권을 추진하는 기관으로서 □지방분권추진위원회□가 설치·운영되었다. 이 위원회는 6년간의 활동을 통해 기관위임사무제도의 폐지를 비롯한 지방분권개혁안을 내각에 권고하였고, 내각은 위원회의 권고에 따라 □지방분권추진계획□을 책정하는 한편, 관계 법률의 일괄 개정을 위한 법제화를 추진하여 1999년 7월, 이른바 □지방분권일괄법□을 제정·공포하고, 2000년 4월 1일에 시행하였다. 이 법률의 시행으로 일본은 세기전환기에 □명치유신□, □민주개혁□에 이은 제3의 개혁이라고 하는 □분권개혁□을 실현하게 되었다.

분권개혁은 정부간 관계를 상하·주종의 관계로 특징지우는 기관위임사무제도를 폐지하고, 지방정부의 사무처리에 대한 중앙정부의 관여를 폐지·축소하는 한편, 관여의 법정주의를 도입하고, 제삼자 기관에 의한 계쟁처리제도를 창설하는 등의 성과를 달성하였다. 이러한 분권개혁은 지방분권형 행정시스템의 구축을 목표로 하면서 지방정부의 자기결정·자기책임의 자유 영역을 확충하고, 이를 통하여 대등·협력의 정부간 관계를 형성하고 나아가 분권형 사회를 창조하는 것을 기본이념으로 하고 있다.

) 일본 분권개혁의 배경, 추진과정, 성과 등에 관한 구체적인 내용에 대해서는 채원호(2000), 윤재선(2001), 소순창(2003), 김순은(2003), 권영주(2003), 정덕주(2003), 최낙범(2004) 등의 연구 참조.

□지방정부연구□ 제9권 제1호(2005 봄)

일본의 삼위일체개혁의 추진과정과 특성

그러나 □제1차 분권개혁□이라고 불리는 이 분권개혁은 이를 뒷받침하는 지방재정분권과 권한이양 등에 관한 문제는 추진하지 못한 미완의 개혁에 그쳤다. 중앙정부는 2001년 7월, 지방분권추진위원회의 해산과 동시에 제2차 분권개혁을 추진하는 기관으로서 □지방분권개혁추진회의□를 설치하였다. 그러나 3년간 한시적으로 설치·운영된 지방분권개혁추진회의의 활동은 지방분권추진위원회와 같은 독자적인 지방분권정책을 추진하지 못했다. 그 활동은 2001년 4월에 수립된 고이즈미 정부가 추진하는 구조개혁정책과정에 종속되었다.

고이즈미 정부는 장기적인 경제불황과 심각한 재정적자 문제를 주요 정책과제로, □개혁 없이 성장 없고, 민간이 가능한 일은 민간에, 지방이 가능한 일은 지방에□라는 슬로건으로 성역 없는 구조개혁정책을 추진하고 있다. 구조개혁정책은 중앙정부(내각부)의 기관인 □경제재정자문회의□를 중심으로  2001년 6월 이래, 매년 구조개혁정책의 기본방침이 책정되고, 각 분야별 개혁 프로그램이 추진되고 있다.

지방분권추진위원회가 제2차 분권개혁의 핵심과제로 제시한 지방재정분권의 과제는 고이즈미 정부의 구조개혁 과정 속에서 □삼위일체개혁□이란 이름으로 추진되고 있다. 삼위일체개혁은 국고보조부담금(국고지출금)·지방교부세·세원이양을 포함하는 세원배분에 관한 문제를 삼위일체로 개혁하는 것을 말한다. 이 삼위일체개혁은 경제재정자문회의가 매년 책정하고, 내각이 각의결정하는 □경제재정운영과 구조개혁에 관한 기본방침□에서 그 기본방침이 제시되고, 그에 따른 중앙정부의 예산조치를 통해 추진되고 있다.

현재 삼위일체개혁의 추진현황은, 2004년 11월, 중앙정부와 여당이 구조개혁의 목표연도인 2006년까지의 삼위일체개혁의 전체상을 합의·결정하였고, 그에 따라 중앙정부는 동년 12월, 중앙정부예산안에서 2005년도 삼위일체개혁의 주요 내용을 구체화하여 제시하였다. 삼위일체개혁의 일정은 앞으로 2006년도만을 남겨두고 있다.

이 연구는 위와 같은 삼위일체개혁을 연구의 대상으로 하여, 그 추진과정을 분석하고, 분석의 결과를 바탕으로 삼위일체개혁의 특성에 대하여 고찰하였다. 분석의 방법은 일본이 1990년대를 통해 추진해온 지방분권의 관점에서 비교분석하였다. 이와 같은 연구는 삼위일체개혁에 관한 중앙정부의 정책(경제재정운영과 구조개혁에 관한 기본방침)과 그에 대한 지방정부의 대응을 중심으로 관련 자료를 조사·분석하고, 기존의 연구 결과를 원용하여 기술하였다.

Ⅱ. 논의의 배경

1. 분석의 시각

일본이 1990년대를 통하여 추진해 온 지방분권은 대등·협력의 정부간 관계 형성을 그 기본 이념으로, 중앙집권형 행정시스템을 지방분권형 행정시스템으로 개혁하는 것이다. 이는 종래의 상하·주종의 정부간 관계를 해소하는 것이다. 1999년의 지방분권일괄법에 의한 분권개혁은 다름 아닌 그것이었다. 이러한 지방분권의 관점에서 일본 지방자치의 전개과정을 살펴보면 다음과 같다.

일본은 명치유신에 의해 군주체제의 근대국가를 수립하는 과정에서 지방자치제도를 도입하였다. 오늘날의 광역정부인 都·道·府·縣과 기초정부인 市·町·村은 당시에 중앙정부의 지방행정구역이었다. 이 지방행정구역에 의회를 설치하고, 법인격을 부여하는 방식으로 일본은 근대적 지방자치제도를 형성하였다. 市·町·村은 1888년에, 府·縣은 1899년에 법인격이 부여되었다. 제1차 분권개혁의 핵심 과제였던 기관위임사무제도는 이 과정에서 확립되었다. 기관위임사무제도를 중심으로 하는 전전의 중앙과 지방정부의 관계는 상하·주종의 관계였다. 기초정부의 집행기관인 市·町·村의 장은 그 의결기관인 의회를 지배하고, 광역정부의 집행기관이며 중앙정부의 지방행정기관인 府·縣의 지사는 그 의회와 市·町·村의 장을 지배하였다. 이러한 지방자치체제를 통해, 중앙정부는 府·縣의 지사를, 지사는 市·町·村의 장을 지휘감독하는 중앙집권적인 관료지배체제가 구축되었다.

이와 같은 상하·주종의 중앙집권적 행정체제는 지방분권추진위원회가 제2의 개혁이라고 하는 민주개혁에 의해서도 유지되었다. 전후, 일본은 연합국의 점령정책에 의해, 국민주권의 헌법이 제정되고, 남여보통선거가 실시되는 등 정치·행정체제가 민주화되었다. 지방자치제도도 그러한 민주화과정을 통해 개혁되었다. 기초정부의 장과 함께 관선에 의한 광역정부의 장도 주민의 직접선거에 의해 선출되고, 그 신분도 지방공무원으로 바뀌었다. 그리고 주민이 직접 지방자치과정에 참여할 수 있는 직접청구제도가 도입되고, 지방정부의 장과 의회 간에 각각 해산권과 불신임권이 부여되었다. 개별 법률에 의해 규율되던 지방자치제도는 □지방자치법□의 제정으로 단일법체계를 갖추게 되었고, 지방자치는 헌법에 의해 보장되었다. 이러한 지방자치제도의 개혁으로 일본의 중앙과 지방, 지방정부 상호간은 정치적으로 상호 대등한 관계가 형성되었다.

그러나 위와 같은 전후의 민주개혁에도 불구하고, 전전의 중앙집권적인 기관위임사무제도와 이를 확대재생산하는 국고보조부담금제도 등 중앙집권적 행재정제도가 그대로 계승·운용됨으로써, 정부간 관계는 행정적으로 상하·주종의 관계가 계속되었고, 이는 일본의 지방자치를 특징 지웠다(최낙범, 1994). 1990년대의 지방분권의 추진은 이러한 중앙집권형 행정시스템을 개혁하여 대등·협력의 정부간 관계를 형성하는 것이었다.

이와 같은 관점에서, 기관위임사무제도의 폐지를 비롯한 제1차 분권개혁의 성과는 지방정부에 대한 중앙정부의 관여를 폐지·축소하고, 그 관여형태를 행정통제에서 입법 및 사법통제 중심으로 전환함으로써 대등·협력의 정부간 관계의 기반 형성에 초석을 놓았다고 할 수 있다. 이러한 제1차 분권개혁의 성공은 지방분권추진위원회를 중심으로 하는 강력한 추진체제의 구축과 함께 지방분권개혁에 대한 정치계를 포함한 중앙과 지방정부의 문제인식의 공유가 그 바탕이 되었다. 삼위일체개혁은 제1차 분권개혁에 이은 제2차 분권개혁으로서, 위에서 같은 지방분권의 관점에서 논의되었다.

2. 삼위일체개혁의 배경

2002년도 결산에 따르면, 일본의 조세 총수입(79.2조엔) 가운데 국세는 45.8조엔(57.9%), 지방세는 33.4조엔(42.1%)으로, 약 3대 2의 비율로 국세수입이 많다. 총지출 순계(150.9조엔)는 중앙정부가 57.5조엔(38.1%), 지방정부가 93.4조엔(61.9%)을 각각 지출하고 있다. 지출의 비율은 약 2대 3으로, 조세 수입과는 반대로 지방정부가 중앙정부보다 지출규모가 크다.

이와 같은 중앙과 지방정부간 조세 수입과 지출의 역구조는 일본의 정부간 재정 특성을 단적으로 보여주고 있다. 중앙정부보다 지방정부가 재정지출규모가 크다는 것은 국민에 대한 행정서비스 대부분이 지방정부의 손에 의해 제공된다는 것을 의미한다. 중앙정부의 재정 가운데 사법, 외교, 국방 등과 같은 경비가 포함되는 것을 고려하면, 국민의 생활과 직접 관계하는 행정서비스는 대부분 지방정부의 재정지출을 통해 이루어지고 있다고 할 수 있다(矢野浩一郞, 2003: 7). 일본과 같이 지방정부의 재정지출이 중앙정부보다 큰 경우는 다른 국가에서는 그 예를 찾아보기가 쉽지 않다(關野滿夫, 2004: 14 참조).

□지방정부연구□ 제9권 제1호(2005 봄)

지방정부의 재정지출규모가 중앙정부보다 크다는 것이 일본의 재정시스템이 분권적이라는 것을 의미하지는 않는다. 지방정부가 수행하는 사업과 행정서비스는 대부분 국고보조관련 사업이거나, 법령 등에 의해 그 실시가 의무화 되어있거나 집행방법 등이 제한되어 있는 경우가 많다. 제1차 분권개혁에 의해 기관위임사무제도가 폐지되었다고는 하지만, 자치행정에 대한 중앙정부의 관여와 통제는 여전하고, 지방재정 또한 그러하다. 지방재정의 수입구조를 보면 그 일면을 볼 수 있다.

2002년도 지방재정 수입은 전년도보다 2.8조엔이 감소한 97.2조엔으로, 그 가운데는 지방세 33.4조엔(34.4%), 지방교부세 19.5조엔(20.1%), 지방양여세 0.6조엔(0.7%), 지방특별교부금 0.9조엔(0.9%), 국고지출금 13.2조엔(13.6%), 지방채 13.3조엔(13.7%), 기타 16.2조엔(16.7%)으로, 중앙정부로부터의 의존재원의 비율이 지방세의 비율보다 높다. 그만큼 아니 그 이상으로, 지방재정은 의존적이고 중앙정부의 관여와 통제를 받는다. 일본의 지방자치를 □3할자치□라고 평가하는 근거는 여기에 있다. 이처럼 일본의 지방재정은 그 규모에 비해 분권의 정도는 미약하다(關野滿夫, 2004: 14). 삼위일체개혁이 논의되는 주요한 이유는 여기에 있다. 지방분권추진위원회가 제1차 분권개혁의 완성을 위한 제2차 분권개혁의 제일의 과제로 든 것이 지방재정분권의 문제였다.

삼위일체개혁의 또 다른 배경은 중앙과 지방정부의 심각한 재정적자현상에 대한 문제인식과 이에 대응하는 중앙정부의 정책이다. 2002년도 조세 총수입(79.2조엔)은 총지출(150.9조엔)의 51.2%에 지나지 않았다. 이러한 재정적자는 대부분 국채와 지방채 발행을 통해 해결하고 있다. 1998년도 이래, 중앙재정은 수입의 40%이상을 국채에 의존하고 있는 이상상태이다. 2004년 3월말 현재, 국채를 포함한 중앙정부의 차입금 잔고는 703조엔에 달하고 있다. 이는 2004년도 국세 수입(41.7조엔)의 16.9배에 상당한다. 지방재정의 경우, 2004년도 지방재정계획에서 수입에 차지하는 지방채의 비율은 2002년도보다 증가한 16.7%(14.1조엔)이고, 지방채를 포함한 차입금 잔고는 2004년 3월말 현재 199조엔에 달하고 있다. 이는 2004년도 지방세 수입(32.3조엔)의 6.2배에 상당한다. 중앙과 지방재정의 차입금 잔고의 합은 중복분을 제외하면, 2004년도 국세와 지방세를 합한 조세 총수입(74.1조엔)의 11.7배에 달하는 870조엔이다(田嶋義介, 2004: 127).

이와 같은 심각한 재정적자 현상에는 장기적인 경제불황과 그로 인한 조세 수입의 감소, 인구의 고령화·연소화로 인한 사회구조의 변화 등 복합적인 문제가 함께 내재되어 있다. 2001년 4월에 탄생한 고이즈미 정부는 이러한 재정위기적 상황을 극복하고, 경제재생을 위해 성역 없는 구조개혁을 외치면서 구조개혁정책을 추진하고 있다. 이와 같은 구조개혁정책에 의해, 삼위일체개혁은 제1차 분권개혁과 같은 독자적인 정책으로 추진되지 못하고, 그 추진체제와 추진과정은 구조개혁정책과정에 종속됨으로써 이중성을 지니게 되었다. 한편에서는 지방분권개혁의 목표를, 다른 한편에서는 구조개혁의 목표를 달성해야 하는 과제를 안게 되었다.

삼위일체개혁은 지방세를 중심으로 한 세원이양, 국고지출금(국고보조부담금), 지방교부세 문제를 개혁과제로 하고 있다. 그 개혁의 논점을 살펴보면 다음과 같다.

3. 삼위일체개혁 과제의 논점

1) 지방세

일본의 지방세는 광역정부인 都·道·府·縣과 기초정부인 市·町·村이 재정 주체로서 부과징수하는 都道府縣稅와 市町村稅로 구분된다. 그 가운데는 지방세법에 의해 부과징수하는 법정세 이외, 각 지방정부의 조례에 의해 부과징수 할 수 있는 법정외세가 있다. 법정외세의 설치는 각 지방정부의 자유이지만, 신설 또는 변경할 때는 중앙정부(총무성)의 사전 협의와 동의를 받아야 한다. 지방세로 부과하는 세목의 종류를 살펴보면 다음과 같다.

都道府縣稅는 법정세의 보통세로 道府縣주민세, 사업세, 지방소비세, 부동산취득세, 道府縣담배세, 골프장이용세, 자동차세, 광구세(鑛區稅), 수렵자등록세, 고정자산세가 있고, 목적세로는 자동차취득세, 경유거래세, 입엽세(入獵稅), 수리지익세(水利地益稅)가 있다. 법정외세는 2001년 현재, 핵연료세, 핵연료취급세, 핵연료물질취급세, 임시특례기업세, 석유가격조정세가 보통세로, 산업폐기물세가 목적세로, 극히 일부 광역정부에서 과세되고 있다.

) 東京都와 特別區는 각각 道府縣稅과 市町村稅의 규정을 준용하지만, 特別區의 구역내의 고정자산세는 都가 과세하는 등의 특례 규정이 있다.

市町村稅는, 법정세의 보통세로 市町村주민세, 고정자산세, 경자동차세, 市町村담배세, 광산세(鑛産稅), 특별토지보유세가 있고, 목적세로 입탕세(入湯稅), 사업소세, 도시계획세, 수리지익세(水利地益稅), 공동시설세, 택지개발세, 국민건강보험세가 있다. 법정외세는 2001년 현재, 사리채취세와 별장소유세가 보통세로, 그리고 유어세(遊漁稅)가 목적세로, 일부 기초정부에서 부과되고 있다(矢野浩一郞, 2003: 73).

지방세의 종류별 수입 구조를 주요 세목을 중심으로 살펴보면, <표-1>에서와 같이, 광역정부의 경우는 사업세가 총수입의 26.6%(36,751억엔)로 가장 많고, 다음으로 주민세가 25.0%(34,528억엔), 지방소비세가 17.6%(24,245억엔), 자동차세가 12.8%(17,737억엔), 경유거래세가 8.3%(11,525억엔) 순으로 많다. 사업세와 주민세 그리고 지방소비세와 자동차세가 총수입(138,035억엔)의 82.0%의 비중을 차지하고 있다. 기초정부의 경우는, 고정자산세(46.8%)와 주민세(39.7%)가 총수입(195,750억엔)의 86.5%를 차지하고 있다.

) 우리나라와 일본의 지방세제도의 공통점과 차이점에 대해서는 국중호(2005)의 연구 참조.

이와 같은 일본의 지방세제도는 그 의사결정시스템이 중앙집권적이다. 지방정부의 수입 원천인 지방세의 세목과 세율 등이 국가 법률인 지방세법에 의해 규정됨으로써, 지방정부가 조례로써 규정하는 과세자주권은 유명무실하다고 할 수 있다. 법정외세의 경우도 중앙정부의 사전 협의와 동의를 받아야 할 뿐만 아니라, 세원의 발굴이 어렵고, 그 규모가 미미하다. 보다 근본적인 문제는 앞에서 언급한 바와 같이, 지방정부의 지출규모와 지방세 수입과의 괴리현상이 심한 것이다. 그만큼 지방정부의 재정의 자주성과 자립성이 낮다는 것이다. 이러한 지방세 문제에 대해 지방분권추진위원회는 1997년 7월의 □제2차 권고□에서, 지방재정의 자기결정권과 자기책임을 보다 확충하고 동시에 주민의 수익과 부담 관계를 명확히 하는 관점에서, 지방정부의 과세자주권을 존중하고, 지방세를 충실히 확보할 것을 권고하였다. 그러나 이 권고는 구체적으로 실현되지 못했다. 지방세의 확보의 문제는 2001년 6월의 지방분권추진위원회의 □최종보고□에서 제2차 분권개혁의 주요 과제로 제시되었다. 삼위일체개혁에서는 국고보조부담금의 폐지·축소를 통해 지방세(주민세)로의 세원이양을 추진하고 있다.

<표-1> 지방세 수입 구조(2002년도 결산)

都 道 府 縣 稅				市 町 村 稅
세 목		수입액(억엔)	구성비(%)	세 목		수입액(억엔)	구성비(%)
道府縣주민세		34,528	25.0	市町村주민세		77,709	39.7
	이자분	4,026	2.9		개인분	58,896	30.1
	개인분	23,237	16.8		법인분	18,813	9.6
	법인분	7,266	5.3	고정자산세		91,551	46.8
사업세		36,751	26.6	도시계획세		13,050	6.7
	개인분	2,224	1.6	시정촌담배세		8,314	4.2
	법인분	34,527	25.0	기타		5,126	2.6
지방소비세		24,245	17.6	계		195,750	100
자동차세		17,737	12.8
경유거래세		11,525	8.3
부동산취득세		5,240	3.8
자동차취득세		4,191	3.0
도도부현담배세		2,705	2.0
기타		1,113	0.9
계		138,035	100

자료: http://www.soumu.go.jp/ikem/zaisei/16data/2004date/16cz00000.html

2) 국고지출금(국고보조부담금)

국고지출금은 지방정부의 특정한 사무 집행에 필요한 경비의 전부 또는 일부를 중앙정부가 교부하는 금액이다. 국고지출금은 일본 지방재정법상 국고부담금, 국고보조금, 국고위탁금으로 구분된다. 국고부담금은 지방정부가 집행하는 사무 가운데 국가의 이해와 관계있는 것에 대해, 그 전부 또는 일부를 중앙정부가 교부하는 국고지출금이다. 국고보조금은 중앙정부가 지방정부에 대하여 사무의 실시를 장려·조장하는 것을 목적으로 하거나, 일정한 재정원조를 목적으로 하여 교부하는 국고지출금이다. 국고위탁금은 중앙정부가 본래 처리해야 하는 사무를 지방정부가 대신하는 경우 중앙정부가 그 경비를 지불하는 국고지출금이다. 중앙정부가 전액을 부담하는 국고위탁금을 제외한 국고부담금과 국고보조금을 □국고보조부담금□으로 통칭하고 있다(地方財政硏究會, 1997: 61).

국고지출금은 그 종류가 많다. 유형별로 대별하면, 일반행정비국고부담금이라고도 불리는 보통국고부담금, 공공사업비국고부담금으로도 불리는 건설사업비국고부담금, 재해국고부담금, 장려적·재정원조적 보조금, 국고위탁금 등으로 구분된다.

2002년도 중앙정부의 일반회계 예산에 계상된 지방정부에 대한 국고지출금 총액은 17.3조엔이고, 특별회계분을 더하면 20.4조엔에 달한다. 이 가운데 지방정부의 보통회계에 지출되는 총액은 127,213억엔이고, 그 가운데 국고부담금은 89,033억엔, 국고위탁금은 722억엔, 국고보조금은 37,469억엔이다(矢野浩一郞, 2003: 182).

이와 같은 국고지출금제도는 전국적으로 일정한 행정수준의 유지와 특정한 시책의 장려를 위한 정책수단으로서, 한편에서는 지방정부에 대한 재정원조적 기능도 가지고 있다. 그러나 국고지출금제도는 문제점 또한 적지 않다. 국고지출금은 그 종류와 건수도 많고, 지방정부의 지출 가운데 국고지출금을 수반하는 관련 경비가 30%정도나 될 만큼 지방재정에 미치는 영향이 크다. 그만큼 국고지출금에 대한 중앙정부의 법령·보조요강 등에 의한 관여는 지방정부의 자주적인 행재정운영을 방해하고, 행정책임의 소재를 불분명하게 한다.

그리고 수직적 할거주의에 의한 국고지출금 행정은 번잡한 교부절차와 함께 자치행정의 효율성과 종합성을 저해하고 있다. 한편, 국고지출금제도는 그 재정원조적 기능으로 인해 지방정부가 중앙정부에 의존하는 □진정행정□의 폐풍을 야기하는 원인이 되고 있다. 다른 한편에서는 국고지출금 행정으로 인한 지방정부의 초과부담은 지방재정을 압박하는 요인이 되고 있다(矢野浩一郞, 2003: 187-190; 地方財政硏究會, 1997: 65-66; 地方分權推進委員會, 1997: 제2차 권고).

이러한 국고지출금제도는 기관위임사무제도와 함께 일본의 정부간 관계를 상하·주종의 관계로 특징지우는 대표적인 요소이다. 기관위임사무제도는 제1차 분권개혁에 의해 폐지되었지만, 국고지출금제도는 지방분권추진위원회가 이의 폐지, 일반재원화, 일몰방식의 도입 등을 권고했음에도 불구하고 구체적인 개혁이 추진되지 못했다. 삼위일체개혁의 핵심과제는 국고지출금제도를 폐지·축소하는 것이다. 이를 통해 국고지출금제도를 둘러싼 상하·주종의 정부간 관계를 해소하고 대등·협력의 관계를 형성해 가는 것이다.

3) 지방교부세

지방교부세는 중앙정부가 지방정부에 대해 교부하는 의존재원이라는 점에서 국고지출금과 같다. 그러나 국고지출금과는 달리, 지방교부세는 지방정부의 자주적인 판단에 의해 그 사용 용도를 결정할 수 있는 일반재원이다. 지방교부세는 국세 가운데 소득세·법인세·주세 수입의 32%, 소비세 수입의 29.5%, 담배세 수입의 25%를 법정 재원으로 한다. 법인세의 경우는 2000년부터 당분간 그 수입의 35.8%를 지방교부세의 재원으로 하고 있다. 지방정부에 교부하는 지방교부세 총액은 법정 재원 이외에 특례가산분이 포함된다(矢野浩一郞, 2003: 149-152 참조).

) 우리나라와 일본의 지방교부세제도의 특성과 그 공통점과 차이점에 대해서는 이정만(2004)의 연구가 잘 설명하고 있다.

지방교부세는 보통교부세와 특별교부세로 구분된다. 보통교부세는 각 지방정부의 기준재정수요액이 기준재정수입액을 초과하는 경우에 그 초과액, 즉 전국적으로 표준적인 행정 수준을 유지하는데 소요되는 재원의 부족을 보전하기 위해 교부된다. 특별교부세는 보통교부세에서 포착되지 않는 특별한 재정수요에 대해 교부함으로써 보통교부세의 획일성 등을 보완하는 역할을 한다. 보통교부세의 총액은 지방교부세총액의 94%이고, 특별교부세의 총액은 그 나머지 6%의 금액이다. 2002년도 지방교부세 총액은 195,449억엔으로 지방재정 수입의 20.1%를 차지하고 있다. 이 비율은 지방세(34.4%) 다음으로 지방재정 수입에서 차지하는 비중이 높다. 지방교부세는 지방세와 함께 지방정부의 중요한 일반재원이다.

2004년도 현재 지방교부세 불교부단체의 현황은 3,147 지방정부 가운데 광역정부의 경우는 東京都가 유일하고, 기초정부의 경우는 134 市·町·村이다. 대부분의 지방정부가 지방교부세를 교부받고 있다. 불교부 지방정부는 전체의 4.3%에 불과하다.

) http://www.soumu.go.jp/s-news/2004/pdf/ 참조.

지방교부세는 단순한 국고로부터의 교부금이 아니라, 그 명칭이 의미하는 바와 같이 지방세를 대체하는 것으로, □중앙정부가 지방정부를 대신하여 징수하는 지방세□라고 할 수 있는, 지방정부가 공유하는 고유재원의 성격을 가지고 있다. 이와 같은 지방교부세제도는 각 지방정부가 전국적으로 일정한 행정 수준을 유지하는데 필요한 부족한 재원을 보전해 주는 재원보장기능 및 정책유도기능과 함께, 지방세재원의 불균형으로부터 발생하는 지방정부간 재정력 격차를 해소하는 재정조정기능을 수행한다. 그리고 중앙과 지방정부간 세원배분을 보완하는 기능을 한다. 국고지출금의 경우도 지방교부세의 재정조정기능과 재원보장기능을 부수적으로 수행한다. 그렇지만 국고지출금은 개별행정에 대응하는 특정재원이고, 지방교부세는 지방정부의 포괄적 행정에 대응하는 일반재원이다.

지방교부세제도의 문제로는 과도한 재원보장기능으로 인해 지방정부의 재정운영이 도덕적 해이에 빠진다는 점을 지적하고 있다. 지방정부는 재원이 부족하면, 중앙정부가 지방교부세 등을 통하여 그 재원을 보장하기 때문에 스스로 재원확보를 위한 노력을 게을리 하고, 역으로 재원보장기능에 의존하여 지출을 과도하게 확대하는 경향이 있다는 것이다. 그리고 재정조정기능이 경직화되어 있는 점 또한 문제로 지적되고 있다(本間正明外編, 1991: 19-24 참조). 그럼에도 불구하고, 지방분권추진위원회는 □제2차 권고□에서, 지방교부세제도의 재정보장기능과 재원조정기능의 중요성을 강조하면서 지방교부세의 안정적인 확보를 권고하였다. 삼위일체개혁은 지방교부세제도의 재원보장기능을 포함한 제도개혁과 그 규모의 억제를 개혁의 논점으로 하고 있다.

Ⅲ. 삼위일체개혁의 추진과정

1. 구조개혁과 삼위일체개혁

1) 삼위일체개혁의 시발점

삼위일체개혁은 2002년 6월, 중앙정부(경제재정자문회의)의 □경제재정운영과 구조개혁에 관한 기본방침 2002(이하 □제1차 기본방침□)□에서 처음으로 언급되었다. 그 배경에는 제2차 분권개혁의 주요 과제인 지방재정분권개혁과 관련하여, 국고보조부담금을 폐지·축소하고 지방세로의 세원이양을 주장하는 총무성과 세원이양에 소극적인 재무성, 그리고 국고보조부담금의 폐지·축소에 소극적인 각 중앙행정기관(府·省), 지방교부세의 개혁을 주장하는 재무성과 이에 반대하는 총무성과 지방정부단체, 이와 같은 이해관계의 갈등이 있었다. 이 갈등의 벽을 뛰어넘는 접근방식이 3가지 과제를 동시에 개혁하는 것이었다(板倉敏和, 2004: 21).

삼위일체개혁의 시발점은 제1차 분권개혁을 주도해온 지방분권추진위원회의 최종보고서(2001.6)에서 연유한다. 지방분권추진위원회는 제1차 분권개혁의 과정에서 추진되지 못한 지방재정분권개혁의 과제에 대하여, 지방재정에서의 자기결정·자기책임의 원리를 강조하면서 수입과 지출 양면의 자치를 위해서는, 세원이양을 통해 지방재정의 자주재원인 지방세 수입을 확충하는 반면, 의존재원의 규모를 가능한 한 축소하고, 그 가운데 특정재원인 국고보조부담금의 축소를 우선하고, 이어서 일반재원인 지방교부세의 축소를 도모할 필요가 있다고 하였다. 동시에 지방재정 지출에 대한 중앙정부의 관여, 법령 등에 의한 지출, 사무와 사업에 대한 의무부여의 폐지·축소가 필요하다고 제언하였다.

) http://www8.cao.go.jp/bunken/bunken-iinkai/saisyu/index.html 참조.

위와 같은, 지방분권추진위원회가 제시한 지방재정분권개혁의 과제는 2001년 7월, 지방분권추진위원회의 해산과 동시에 설치된 지방분권개혁추진회의의 주요 심의 사항이었다.

2) 제1차 기본방침과 지방분권개혁추진회의

앞에서 언급한 제1차 기본방침에서, 경제재정자문회의는 국고보조부담금에 대해서는 2006년까지 □수조엔□ 규모를 삭감하고, 동시에 지방교부세의 재원보장기능을 축소하는 등의 지방교부세제도를 개혁하고, 이들의 개혁과 함께 폐지하는 국고보조부담금의 대상사업 가운데 계속 지방정부가 주체가 되어 실시할 필요가 있는 것에 대해서는 이양의 소요액을 정사하여 지방정부의 자주재원으로 이양한다는 삼위일체개혁에 관한 기본적 방향을 제시하였다.

) http://www.keizai-shimon.go.jp/cabinet/2002/0625kakugikettei.pdf 참조.

이와 같은 제1차 기본방침 이후에 삼위일체개혁에 관한 논의가 활발하게 전개되었다. 지방분권개혁추진회의는 이 기본방침에 따라 제1차 의견서(2002.10)와 제2차 의견서(2003.6)를 수상에게 제출하였다. 제1차 의견서는 지방정부의 사무와 사업에 대한 중앙정부의 관여 및 국고보조부담금의 폐지·축소에 관한 의견이었다. 제2차 의견서는 이름 그대로 □삼위일체개혁에 대한 의견□이었다.

제1차 의견서는 삼위일체개혁과 관련하여 국고보조부담금에 대한 구체적 개혁안이 제시될 것으로 기대되었다. 그러나 의견서의 내용은 국고보조부담금의 개혁 규모가 명확하게 제시되지 않았고, 그 폐지·축소와 관련하여 세원이양을 포함하는 세원배분의 형태에 대해서도 일체 언급되지 않았다. 삼위일체개혁의 초입단계에서부터 제1차 의견서가 국고보조부담금의 구체적인 개혁안을 제시하지 못한 것에 대해 지방정부 관계자들로부터 많은 비판을 받았다(平嶋彰英, 2002: 57; 椎川忍·岡崎浩己, 2003: 50).

삼위일체개혁에 대한 제2차 의견서는 제1차 의견서와 마찬가지로, 세원이양과 세원배분에 대한 구체적인 방안을 제시하지 않은 채, 국고보조부담금의 폐지·축소와 지방교부세의 억제를 강조하면서 그 기본방향만을 제시하였다. 이처럼 지방분권개혁추진회의의 1,2차 의견서 모두는 구조개혁에 경사되어 지방분권추진위원회가 제시한 지방재정분권개혁의 기본방향과는 거리가 이었다.

3) 2003년도 삼위일체개혁의 주요 내용: 잠정적 조치

일본의 중앙정부(내각)는 제1차 기본방침과 지방분권개혁추진회의의 제1차 의견서에 기초하여 2002년 12월, □국가와 지방에 관련한 경제재정운영과 구조개혁에 관한 기본방침□을 결정하였다. 이 기본방침은 국고보조부담사업의 폐지·축소, 지방교부세의 개혁, 세원이양을 포함하는 세원배분에 관한 기본방침과 2003년도 예산에서의 구체적 조치 사항을 명시하였다. 2003년도 예산을 통한 삼위일체개혁의 잠정적 조치사항은 다음과 같다.

국고보조부담사업의 폐지·축소에 대해서는 총액 5,600억엔을 삭감하고, 그 가운데 의무교육비국고부담금과 재택복지사업비보조금의 일부인 2,300억엔을 일반재원화하였다. 이에 대한 재원조치는 삼위일체개혁의 잠정적 조치로서, 그 2분의 1을 지방특례교부금으로, 나머지 2분의 1을 지방교부세로 조치하고, 지방교부세 조치분에 대해서는 특별회계차입금으로 대처하고, 장래 그 상환액의 4분의 3을 중앙정부가 부담하는 것으로 하였다. 지방교부세 개혁에 대해서는 급여계획 계상 인원을 1만명 이상 삭감하고, 투자적 경비에 관련한 지방정부 단독사업비를 전년도대비 5.5%를 감액하는 등 지방재정계획 규모를 전년도대비 13,600억엔정도 축소함으로써 지방교부세 총액을 억제하였다. 그리고 세원이양을 포함하는 세원배분에 대해서는 기초정부 도로정비에 대한 국고보조부담금의 대상범위의 한정과 직할방식에 의한 고속도로정비에 대한 지방부담의 도입에 따른 영향을 고려하여 자동차중량양여세의 양여비율을 4분의 1에서 3분의 1로 인상하고, 그 소요의 세원을 지방정부에 이양하였다(椎川忍·岡崎浩己, 2003: 51).

위에서와 같이, 제1차 기본방침에 따른 2003년도 잠정적 조치로서의 삼위일체개혁은 국고보조부담금를 폐지·축소하고, 지방교부세 총액을 억제하는 데 무게 중심을 두고, 그에 따른 지방세재원으로의 이양은 미미한 정도에 그쳤다. 지방분권개혁이라고 하기 보다는 구조개혁의 조치였다고 할 수 있다.

2. 제2차 기본방침과 삼위일체개혁의 기본방향

1) 제2차 기본방침: 삼위일체개혁의 이념과 목표

제2차 기본방침의 책정과 관련하여, 경제재정자문회의를 비롯하여 전국지사회·전국시장회 등의 지방정부단체와 지방제도조사회·지방재정심의회 등의 중앙정부의 조사심의기관, 그리고 국회와 자유민주당·민주당 등에서 삼위일체개혁과 관련한 많은 의견들이 제시되었다(椎川忍·岡崎浩己, 2003: 51-61 참조). 대부분의 의견들은 지방분권의 관점에서 지방정부의 수입과 지출의 자치를 강조하는 입장과 구조개혁의 관점에서 재정의 효율성과 건전성을 강조하면서 재정재건을 중시하는 입장으로 대별할 수 있다. 세원이양에 대해서, 전자의 경우는 국세와 지방세의 비율로 1대 1의 목표를 제시하는 등 적극적인 반면에 후자는 소극적이었다. 지방교부세에 대해서는, 전자의 경우 재정보장기능이 불가결하다는 입장을 견지하는 반면, 후자는 축소와 폐지를 주장했다. 지방교부세 총액의 억제와 재정조정기능의 필요성에 대해서는 양자 모두 같은 입장을 견지했다. 국고보조부담금에 대해서는 양자 다같이 폐지·축소의 입장을 견지하면서, 전자의 경우는 중앙정부의 관여와 규제를 폐지·축소하는 지방분권의 관점을 강조하고, 후자는 행정의 효율성과 재정의 건전성을 강조하는 구조개혁의 관점에서 적자재정으로부터의 재정재건을 중시하였다.

이와 같은 논의를 배경으로, 중앙정부(경제재정자문회의)는 □제2차 기본방침(경제재정운영과 구조개혁에 관한 기본방침 2003)□을 책정하고, 2003년 6월 27일에 각의결정했다. 삼위일체개혁에 관한 주요 사항을 살펴보면 다음과 같다.

) http://www.keizai-shimon.go.jp/cabinet/2003/0627kakugikettei.pdf 참조.

제1차 기본방침이 삼위일체개혁에 관한 기본적 방향만을 제시한 반면에, 제2차 기본방침에서는 삼위일체개혁의 이념과 목표와 그 개혁공정을 구체적으로 명시하였다. 삼위일체개혁의 기본이념은 지방분권의 이념에 따라 지방행재정에 대한 중앙정부의 관여·규제를 폐지·축소하고, 지방세재원의 충실한 확보를 통해 수입과 지출 양면에서의 자유도를 높이고, 동시에 효율적인 작은 정부를 실현하는 것이었다. 그 목표는 세원이양 등에 의한 지방세재원의 충실한 확보와 지방재정 지출의 철저한 개혁을 통해 국고보조부담금과 지방교부세를 축소·억제해 감으로써 지방세 수입의 비율을 높이고, 한편에서는 효율적인 작은 정부의 실현과 함께 중앙과 지방재정의 건전화를 통해 기초적 재정수지를 흑자화하는 것이었다. 이와 같이 삼위일체개혁의 이념과 목표에는 지방분권의 목표뿐만 아니라 구조개혁의 목표도 동시에 명시되었다.

삼위일체개혁의 구체적 개혁공정은, 먼저 국고보조부담금에 대해서는, 2004년부터 2006년까지 중앙과 지방정부의 역할분담에 기초하여 사무·사업의 형태를 발본적으로 개혁하면서 □4조엔정도□의 국고보조부담금을 폐지·축소한다는 방침을 제시하였다. 2002년도 구조개혁 기본방침에서의 □수조엔□이라는 불확실한 표현이 구체화되었다.

) 4조엔의 숫자는 그 근거가 불명확하지만, 지방분권개혁추진회의가 2003년 5월, 수상에게 제출한 제1차 의견서에 대한 감시활동 결과 가운데 제시한 중점 추진 사항을 대상으로 한 것이라고 하였다(田嶋義介, 2004: 130).

지방교부세에 대해서는, 국고보조부담금의 폐지·축소에 따른 보조사업의 억제, 지방재정계획의 계상 인원의 순감(4만명이상), 투자적 경비 및 일반행정비 등의 억제를 통해 지방재정계획의 지출을 철저히 개혁하여 지방교부세 총액을 억제하고, 재정보장기능을 축소해 간다는 방침이었다. 이는 제1차 기본방침을 거의 그대로 견지한 것이었다. 세원이양에 대해서는, 폐지하는 국고보조부담금의 대상 사업 가운데 계속 지방정부가 주체가 되어 실시할 필요가 있는 의무적인 사업은 그 전액을, 기타 사업은 80%정도를 기간세로 세원이양하고, 지방세의 충실을 도모한다는 방침을 내세웠다. 이는 제1차 기본방침과는 달리 세원이양을 명기하고, 그 구체적인 이양비율과 이양대상세목을 수입이 안정적이고 편재성이 적은 지방세의 기간세로 규정하였다는 점에서 지방정부 관계자로부터 좋은 평가를 받았다(板倉敏和, 2004: 21).

이와 같은 제2차 기본방침에 대해서는 전국지사회, 전국시장회 등의 지방정부 관계 단체 등에서 많은 의견들이 제시되었다. 특히, 국고보조부담금 4조엔정도의 폐지·축소에 대하여, 전국지사회 등은 9조엔 규모의 폐지안을, 그리고 민주당의 경우는 2003년 11월의 총선거 공약에서 18조엔 규모의 폐지안을 제안하였다. 지방정부가 국고보조부담금의 폐지·축소에 적극적인 경우는 유래가 없는 일이었다(田嶋義介, 2004: 130; 提中富和, 2004: 82). 이처럼 삼위일체개혁에 대한 중앙과 지방정부의 인식은 크게 달랐다.

2) 2004년도 삼위일체개혁의 주요 내용

제2차 기본방침에 따른 삼위일체개혁은 2004년도 예산을 통해 구체화되었다. 2004년도 예산은 삼위일체개혁의 제일보였다. 국고보조부담금은 1조엔정도가 폐지·축소되었다. 그 가운데 일반재원화가 2,400억엔정도(공립보육소운영비부담금 등), 잠정적 일반재원화가 2,300억엔정도(의무교육비국고부담금 가운데 퇴직수당과 아동수당)이고, 공공사업관계 국고보조부담금과 경상적인 장려적 보조금 등 5,500억엔정도가 폐지·축소되었다. 세원이양에 대해서는 잠정적인 조치로서 소득양여세와 세원이양특례예정교부금을 신설하여 각각 4,200억엔정도(2003년도와 2004년도의 일반재원화분), 2,300억엔정도(2004년도 잠정적 일반재원화분)가 이양되었다. 지방교부세는 지방재정계획의 지출 억제에 의해 지방교부세 총액 12,000억엔과 임시재정대책채(적자지방채) 17,000억엔, 합계 29,000억엔(전년도대비 12%)이 축소되었다(香山充弘, 2004: 25).

삼위일체개혁의 제일보였던 2004년도 예산 조치에 대해서는 거센 비판이 제기되었다. 무엇보다 예상을 뛰어 넘은 지방교부세의 대규모 축소는 지방정부의 2004년도 예산편성을 어렵게 하였다. 특히 재정력이 약한 지방정부의 경우는 그 영향이 심각했다. 그리고 제2차 기본방침에서의 세원이양 방침과는 달리 잠정적인 조치로 대응하였고, 그 규모면에서도 만족할 수 없는 수준이었다. 이는 세원이양이 아니라 재원이양에 지나지 않는 것이라는 비난을 받았다. 폐지·축소된 국고보조부담금의 경우도 대부분 단순한 보조부담율의 축소에 그치는 것이어서 결과적으로, 지방정부에 재정부담을 전가시키고, 중앙정부의 재정재건을 우선시하는 것이라는 비난을 받았다(川瀨光義, 2004: 180; 田嶋義介, 2004: 132). 2004년도 삼위일체개혁의 예산은 제2차 기본방침에서 명시한 지방분권의 이념과는 거리가 있었다. 이에 대해 지방정부 관계자는 중앙정부에 대한 신뢰와 기대를 저버리는 것이었다고 맹비난하였다.

3. 제3차 기본방침과 삼위일체개혁의 전체상

1) 제3차 기본방침: 전체상의 기본방침

제3차 기본방침의 책정과 관련하여 경제재정자문회의를 비롯하여 지방정부단체, 중앙정부의 행정기관(府·省) 및 조사심의기관 그리고 각 정당 등에서는 2003년도와 마찬가지로 삼위일체개혁에 관한 많은 의견들이 제시되었다(高木健二, 2004: 51-71 참조). 그 가운데, 2003년도와 비교하여 두드러진 현상은 세원이양과 관련하여 구체적인 수치목표들이 제안된 점이다. 총무성은 개인주민세 소득분의 10% 비례세율화를 통해 3조엔 규모의 세원이양을 제안하였다. 東京都는 개인주민세 3조엔, 지방소비세 3.7조엔의 세원이양과 함께 국고보조부담금 3.5조엔, 지방교부세 3.1조엔의 삭감 그리고 지방특례교부금 0.9조엔과 임시재정대책채 0.6조엔 등의 폐지를 제안했다. 자유민주당도 개인주민세의 3조엔을 상회하는 세원이양의 선행결정을 제안했다.

이와 같은 논의들을 배경으로, 중앙정부(경제재정자문회의)는 2004년 6월 4일에 □제3차 기본방침(경제재정운영과 구조개혁에 관한 기본방침 2004)□을 책정하고, 각의결정했다. 삼위일체개혁에 관한 주요 사항은 다음과 같다.

) 경제재정자문회의는 예산편성의 기본방침과 경제재정운영과 구조개혁에 관한 기본방침 등을 심의하는 내각부의 합의제기관으로, 그 구성원은 수상을 비롯하여 경제재정정책을 담당하는 정부위원 5인 그리고  경제계 3인, 대학교수 2인으로 구성되어 있다.

) http://www.keizai-shimon.go.jp/cabinet/2004/0604kakugikettei.pdf 참조.

제3차 기본방침에서는 삼위일체개혁에 대한 구체적 내용을 명시하지 않았다. 구조개혁의 계획기간인 2006년까지의 삼위일체개혁의 전체상에 대해서는 2004년도 말로 결정을 미루면서, 전체상에 대한 기본적인 방침만을 제시하였다. 먼저, 세원이양의 목표액으로 □3조엔□을 제시하면서, 그 전제로 국고보조부담금개혁의 구체안을 지방정부에 요청하고, 이를 토대로 검토한다는 기본방향을 내세웠다. 구조개혁 기본방침에서 세원이양의 수치목표를 제시한 것은 처음이었다. 이에 대해서 전국지사회와 전국시장회 등 지방정부단체는 높이 평가했다.

그리고 2004년도의 1조엔을 제외한 나머지 3조엔에 대한 국고보조부담금개혁에 대해서는, 세원이양과 결부된 개혁, 지방정부의 자주성을 대폭 확대하는 개혁의 실시와 함께 중앙과 지방정부의 행정의 슬림화 추진을 기본방침으로 제시하면서, 중앙정부의 관여와 규제를 일체로 개혁할 필요가 있음을 강조하였다. 세원이양에 대해서는, 3조엔이라는 수치목표 이외, 그 방법으로 2006년까지 소득세에서 개인주민세로 세원이양하고, 개인주민세 소득분을 비례세율화한다는 구체적 방침을 제시하였다. 지방교부세개혁에 대해서는, 지방정부의 지출을 억제하는 한편, 안정적인 재정운영을 위한 일반재원 총액의 확보와 효율적인 행재정운영의 촉진을 위한 산정방식 등의 개혁을 검토한다는 방침을 제시하였다. 이는 지방정부의 철저한 지출 개혁을 강조한 제2차 기본방침과는 달랐다. 특히, 제3차 기본방침에서는 삼위일체개혁과 관련하여 지방정부의 의견수렴과 함께 국민에 대한 중앙정부의 설명책임을 강조하였다. 이 기본방침은 지방분권의 관점에서 2003년도보다는 진일보한 것이었다.

2) 지방정부단체의 개혁안과 □중앙지방협의회□

일본의 중앙정부(內閣府)는 제3차 기본방침에 따라 지방정부에 대하여 국고보조부담금개혁의 구체안을 요청했다. 이에 따라 지방정부단체는 국고보조부담금에 관한 개혁안 작성을 위해 중앙정부의 관계 기관과 의견을 교환하는 등 상호 협의를 거듭하였다. 이러한 노력을 바탕으로, 2004년 8월 19일에 지방정부단체는 공동안으로써 □지방분권추진을 위한 삼위일체개혁□이란 부제가 붙은 □국고보조부담금등에 관한 개혁안□을 합의·결정하였다. 이 개혁안은 동년 8월 24일에 중앙정부(수상)에 제출되었다. 지방정부단체는 개혁안 제출에 앞서, 그 전제조건으로 삼위일체개혁에 대하여 지방의 의견 반영을 담보하기 위해 중앙정부와 지방정부단체와의 협의기관의 설치를 요구했다. 만약 중앙정부가 전제조건을 수용하지 않으면 지방정부단체는 개혁안을 제출하지 않는다는 결의를 표명하였다. 수상이 이를 받아들였다.

) 지방정부단체는 일본에서는 地方六團體라고 한다. 全國知事會, 全國都道府縣議會議長會, 全國市長會, 全國市議會議長會, 全國町村會, 全國町村議會議長會를 함께 지칭하는 말이다.

지방정부단체가 요구한 중앙정부와의 협의기관은 □국가와 지방의 협의의 장(이하, 중앙지방협의회)□이란 이름으로 동년 9월 14일에 제1회 회의를 개최하였다. □중앙지방협의회□는 지방정부단체가 제출한 국고보조부담금 등에 관한 개혁안에 대해서, 내각관방장관을 중심으로 한 중앙정부의 관계 장관(大臣)과 지방정부단체 대표자가 상호 의견을 교환하는 방식으로 진행되었다. 이와 같은 협의기관의 설치·운영은 일본의 지방분권 추진과정에서는 획기적이었다. 지방정부단체가 직접적인 당사자로서 중앙정부와 대등·협력의 관계에서 협의기관을 구성한 것은 처음 있는 일이었다. 중앙정부와 여당은 중앙지방협의회의 협의내용을 바탕으로, 동년 11월 26일에 삼위일체개혁의 전체상을 □삼위일체개혁에 대하여□라는 이름으로 합의·결정하였다. 여기에 이르기까지 협의회는 7회의 회의가 개최되었다.

) 중앙지방협의회의 구성원은 정부를 대표하는 內閣官房長官, 總務省大臣, 財務省大臣, 經濟財政政策擔當大臣과 지방정부를 대표하는 全國知事會會長, 全國都道府縣議會議長會會長, 全國市長會會長, 全國市議會議長會會長, 全國町村會會長, 全國町村議會議長會會長 등이다.

) 중앙지방협의회에 대해서는, http://www.kantei.go.jp/jp/singi/kunitotihou/index.html 참조.

이와 같이 중앙정부는 제3차 기본방침에 따라, 지방정부에 대해 국고보조부담금개혁에 관한 구체안을 요청하고, 지방정부단체가 제출한 국고보조부담금에 관한 개혁안을 지방정부단체의 요구에 의해 설치한 중앙지방협의회를 통해 협의하고, 이를 바탕으로 삼위일체개혁의 전체상을 여당과의 합의에 의해 결정하였다. 지방정부단체가 제출한 □국고보조부담금 등에 관한 개혁안□의 주요 내용은 다음과 같다.

) http://www.mayors.or.jp/rokudantai/teigen/0824/kaikakuan.pdf 참조.

지방정부단체가 공동으로 제출한 □국고보조부담금 등에 관한 개혁안□은 정부가 요청한 국고보조부담금개혁만을 대상으로 한 것이 아니라, 세원이양과 지방교부세개혁 그리고 중앙정부에 의한 관여·규제의 개혁에 관한 것도 포함하였다. 이 개혁안은 앞서 언급한 전제조건 이외, 확실한 세원이양, 지방교부세에 의한 확실한 재정조치, 부담전가의 배제, 새로운 유사 보조부담금의 창설금지, 지방재정계획의 작성에 지방정부의 의견 반영 등의 구체적인 전제조건을 제시하면서 세원이양을 중심으로 한 삼위일체개혁의 추진방향을 명시하였다.

지방정부단체가 제시한 삼위일체개혁의 전체상은 그 대상기간을 2009년까지로 하면서, 정부의 구조개혁 계획기간인 2006년까지를 제1기 개혁으로, 2007년부터 2009년까지를 제2기 개혁으로 구분하였다. 지방분권개혁을 위해서는 삼위일체개혁을 계속 추진할 필요가 있다는 것을 주창하였다.

개혁안은 8조엔 규모의 세원이양의 전체 목표를 제시하였다. 2006년까지 제1기 개혁 기간 동안, 개인주민세의 10% 비례세율화를 통해 정부가 제시한 3조엔정도를 세원이양하고, 2009년까지 제2기 개혁 기간 동안, 소비세 5% 가운데 지방소비세분을 1%에서 2.5% 인상하여 3.6조엔을 세원이양한다는 것이다. 이밖에, 도로목적세인 휘발유세의 일부를 지방양여세화 하여 1.4조엔정도를 1, 2기 개혁을 통해 세원이양을 한다는 것이다.

국고보조부담금개혁의 전체 목표는 세원이양에 맞추어 9조엔 규모를 제시하였다. 9조엔 가운데는 2004년도분 1조엔이 포함되어 있다. 2005년부터 2006년까지 3조엔정도의 국고보조부담금을 세원이양과 연계하여 폐지하고, 제2기 개혁 기간 동안은 제1기 개혁에서 폐지되지 못한 국고보조부담금 가운데 3.6조엔정도를 폐지한다는 것이다. 이밖에 1, 2기 개혁을 통해 도로목적세를 재원으로 한 지방도로정비임시교부금 및 국고보조부담금 3조엔을 별도로 검토하여 1.4조엔정도를 폐지한다는 것이다.

지방교부세개혁에 대해서는 1, 2기 개혁을 통해, 지방교부세의 정책유도기능의 축소, 재원조정기능과 재원보장기능의 강화 그리고 지방교부세 총액의 확보 등의 기본방침을 제시하였다.

개혁안은 삼위일체개혁의 전체상과는 별도로 2005년도 및 2006년도에 실시할 국고보조부담금개혁안을 구체적으로 제시하였다. 세원이양대상 국고보조부담금 규모는 3.2조엔이고, 그 가운데 세원이양하는 금액은 3조엔정도이다. 그리고 2004년도에 실시한 1조엔정도의 국고보조부담금 삭감에 대응한 세원이양은 별도로 한다는 점을 명기하였다. 그리고는 세원이양대상 국고보조부담금 종류와 그 금액을 구체적으로 제시하고, 또한 세원이양대상에서 제외되는 주요 국고보조부담금의 종류와 그 금액에 대해서도 구체적으로 제시하였다. 3조엔정도의 세원이양의 방법은 전체상과 같고, 광역과 기초정부 간의 세원배분에 대해서는 기초정부를 충분히 배려해야 한다는 점을 강조하였다.

이와 함께, 개혁안은 중앙정부의 직할사업에 대한 지방정부의 부담금을 폐지할 것을 제언하였다. 그리고 국고보조부담금 폐지에 따른 중앙정부의 행재정개혁의 필요성과 지방정부의 행재정개혁에 의한 효율화의 노력을 강조하였다. 마지막으로, 지방정부가 행재정운영에 대한 자기결정, 자기책임을 확충하기 위해서는 국고보조부담금 개혁과 더불어 필치규제, 기준의 의무부여 등 중앙정부의 관여·규제에 대한 구체적인 사례를 제시하면서 개혁을 촉구하였다.

이상과 같이, 지방정부단체의 개혁안은 지방분권의 관점을 분명히 하였다. 지방정부단체는 이와 같은 삼위일체개혁을 통해 구조개혁의 목표를 달성할 수 있다고 주장하였다.

3) 중앙정부·여당의 삼위일체개혁의 전체상

중앙정부와 여당이 합의·결정한 삼위일체개혁의 전체상은 제3차 기본방침에 따라, 그리고 지방정부단체가 제출한 국고보조부담금 등의 개혁안에 대한 협의 내용을 바탕으로 국고보조부담금개혁, 세원이양, 지방교부세개혁에 대해 기본방침을 제시하고, 지방정부단체가 제언한 중앙정부의 관여·규제의 개혁에 대해서도 구체적인 대응책을 제시하였다.

) http://www.kantei.go.jp/jp/singi/kunitotihou/dai7/7siryou1.pdf 참조.

국고보조부담금개혁에 대해서는 2005년도와 2006년도 예산을 통하여 총액 3조엔정도를 폐지·축소한다는 기본방침과 함께, 그 개혁공정표를 별지로 제시하였다. 별지에서는 중앙정부의 각 행정기관별로 폐지·축소 대상의 국고보조부담금의 종류와 금액을 명시하였다. 그리고 문교, 사회보장 등 분야별로 국고보조부담금의 개혁 방침을 제시하였다. 3조엔 규모의 국고보조부담금 가운데는 세원이양과 연계된 개혁이 1.8조엔정도이고, 슬림화에 의한 개혁이 5천억엔정도, 교부금화의 개혁이 6천억엔정도이다. 이는 지방정부단체가 세원이양을 전제로 하는 국고보조부담금개혁의 방향과는 차이가 있는 것이었다.

세원이양에 대해서는, 제3차 기본방침에서 제시한 3조엔 규모의 세원이양 가운데는 2004년도에 소득양여세와 세원이양예정특례교부금으로 조치한 금액을 포함한다는 것을 명시하였다. 이는 중앙정부가 제시한 3조엔 규모의 세원이양에는 2004년도 세원이양 조치분을 포함하지 않는다는 지방정부단체의 개혁안과는 달랐다. 그밖에 세원이양의 방법 등은 제3차 기본방침과 같았다. 지방교부세개혁에 대해서는, 제3차 기본방침을 준수한다는 것을 재확인하고, 2010년대 초두의 기초적 재정수지의 흑자화를 목표로 중앙과 지방정부 쌍방이 지출 삭감에 계속 노력하고, 지방재정계획의 합리와와 투명화를 추진한다는 방침을 제시하였다.

그리고 중앙정부의 관여·규제의 개혁에 대해서는, 지방정부단체가 제언한 구체적 개혁 사례에 대해 별지를 통해 대응책을 제시하는 한편, 지방정부의 사업집행의 원활화, 사무부담의 경감의 관점에서 국고보조부담금의 조기집행, 절차의 간소화, 교부금화 등을 강구한다는 방침을 제시하였다.

이와 같은 중앙정부·여당의 삼위일체개혁의 전체상에 대해서, 지방정부단체는 공동성명을 통해, 중앙과 지방정부가 대등·협력의 관계에서 삼위일체개혁에 대해 협의를 거듭한 것은 지방분권의 실현과 지방자치의 관점에서 획기적인 일이지만, 그 내용은 많은 과제를 뒤로 미루고 있고, 지방정부단체의 개혁안의 취지에는 불충분한 점이 많다고 비판하였다. 이러한 점에 대해서는 계속해서 □중앙지방협의회□를 통해 협의할 것을 요청하였다.

) http:// www.bunken.nga.gr.jp/참조.

4) 2005년도 삼위일체개혁의 주요 내용

일본의 중앙정부는 삼위일체개혁의 전체상에 의거하여 예산편성한 2005년도 정부예산안을 2004년 12월 24일에 각의결정하였다. 같은 날 개최된 제8회 □중앙지방협의회□에서 중앙정부는 2005년도 예산에서 조치된 삼위일체개혁에 대해 설명하였다. 2005년도 삼위일체개혁의 개요는 다음과 같다.

) http://www.kantei.go.jp/jp/singi/kunitotihou/dai8/8siryou1.pdf 참조.

국고보조부담금개혁의 총액은 17,681억엔정도이고, 그 가운데 세원이양과 연계된 개혁이 11,239억엔정도, 슬림화 개혁이 3,011억엔정도, 교부금화 개혁이 3,430억엔정도이다. 교부금화 개혁은 새로이 창설되는 지역재생교부금이 810억엔, 기타 기존의 교부금제도의 확충 및 신설에 의한 교부금이 2,620억엔정도이다. 2004년도 예산보다는 7,000억엔정도가 증가하였고, 교부금화 개혁이 이루어졌다는 것은 진일보한 조치였다.

) 교부금화 개혁은 세원이양의 대상에서 제외된 국고보조부담금에 대하여 지방정부의 자주성과 재량성의 향상을 목적으로, 교부금계획에 의해 지방정부가 자유롭게 사업을 선택하고, 교부금의 범위 내에서 탄력적으로 집행 가능하고, 사업간 대체가 가능한 새로운 교부금제도(지역재생교부금)의 창설과 기존 교부금제도의 확충(지역개발교부금) 및 신설(지역주택정책교부금 등)하는 것을 말한다.

세원이양은 2004년도와 같이, 개인주민세로의 이양이 아니라 소득양여세와 세원이양예정특례교부금으로 조치되었다. 세원이양 대상 국고보조부담금 11,239억엔정도 가운데 11,160억엔정도가 이양되었다. 소득양여세가 6,910억엔정도(국민건강보험국고부담금 등), 세원이양예정특례교부금이 4,250억엔정도(의무교육비국고부담금)이었다. 2004년도 계속분을 합치면, 2005년도 세원이양 총액은 17,451억엔정도가 된다. 이는 세원이양 목표액인 3조엔의 58%에 달한다. 세원이양에 대해서는 여전히 소극적이었다.

지방교부세개혁은 2004년도의 대규모 축소와는 달랐다. 2005년도 지방교부세 총액은 전년도(168,861억엔)보다 100억엔정도 증가한 169,000억엔이었다. 이는 2004년도의 대규모 축소에 따른 지방정부의 반발을 고려한 조치라고 할 수 있다. 제3차 기본방침에서도 안정적인 재정운영을 위한 지방교부세 총액의 확보를 기본방침으로 제시하였다.

고이즈미 정부가 추진해온 삼위일체개혁은 이제 2005년도 구조개혁 기본방침의 책정과 2006년도 예산편성과정만을 남겨두고 있다.

Ⅳ. 삼위일체개혁의 특성과 과제

1. 삼위일체개혁의 특성

지금까지 삼위일체개혁의 추진과정을 살펴보았다. 그 추진과정은 제1차 분권개혁과는 차이가 있었다. 제1차 분권개혁은 지방분권추진위원회가 지방정부단체 등으로부터의 요망사항에 기초하여, 중앙정부의 관계 행정기관과의 직접적인 의견청취과정을 통하여 합의한 구체적인 개혁안을 중앙정부(내각)에 권고하고, 내각은 그 권고에 따라 지방분권추진계획을 책정하는 한편, 관계 법률을 일괄 개정하는 지방분권일괄법을 제정하여 기관위임사무제도의 폐지를 비롯한 제1차 분권개혁을 달성하였다. 제1차 분권개혁의 무대는 지방분권추진위원회가 중심이었다. 중앙정부는 지방분권추진위원회의 권고를 법제도적으로 공식화하는 역할만을 수행하였다고 해도 과언은 아니다. 그러나 지방정부는 지방분권개혁의 당사자임에도 불구하고 제1차 분권개혁의 무대에서는 그 모습을 찾을 수가 없었다. 이러한 현상은 □궁정혁명□이라는 비난을 받았다(大森彌外, 2000: 8). 그리고 제1차 분권개혁은 지방분권의 추진을 목적으로 하는 독자적인 정책이었다.

제2차 분권개혁으로서의 삼위일체개혁은 위와 같은 제1차 분권개혁과는 달리, 구조개혁정책의 일환으로서 추진되고 있다. 그 추진과정은 경제재정자문회의가 매년 책정하고, 중앙정부(내각)가 각의결정하는 □경제재정운영과 구조개혁에 관한 기본방침□을 통해 삼위일체개혁에 관한 기본방침이 결정되고, 이 기본방침에 따라 중앙정부는 다음 해 예산편성과정을 통해 삼위일체개혁의 내용을 구체적으로 결정하는 일을 반복하고 있다. 지방정부는 제1차 분권개혁과 마찬가지로 이 과정에 직접 참여할 수 있는 길은 없다. 다만, 중앙정부의 구조개혁 기본방침의 책정과 예산조치사항과 관련하여 사후적으로 또는 사전적으로 의견을 제안하거나, 성명 등을 통해 지방정부의 의사를 표현할 뿐이다. 제3차 기본방침이 결정될 때까지는 그러했다. 이와 같이 삼위일체개혁은 제1차 분권개혁과 달리, 독자적인 정책노선을 견지하지 못했고, 개혁을 법제도적으로 보장하고 지지하는 추진체제가 불비했다. 삼위일체개혁이 제2차 분권개혁으로서 일관성 있고 강력하게 추진되지 못한 것은 이 때문이라고 할 수 있다.

제3차 기본방침 이후, 지방정부단체의 요구에 의해 설치·운영한 □중앙지방협의회□는 삼위일체개혁의 가장 큰 성과라고 할 수 있다. 이 협의회의 설치로 지방정부는 대등·협력의 관계에서 직접 중앙정부와 협의할 수 있는 대화의 창구를 마련하게 되었다. 이 협의회는 중앙과 지방정부가 상호 의견을 교환하는 장소로, 어떤 사항을 심의·결정하는 것은 아니다. 삼위일체개혁에 관한 정책결정권은 중앙정부만이 가지고 있다. 지방정부의 의견을 어느 정도 반영하는가는 오로지 중앙정부의 의지에 달렸다. 그렇지만 지방정부가 삼위일체개혁과 관련하여 공식적인 무대에 출현하여 중앙정부를 상대로 의견을 개진할 수 있게 된 사실 자체만으로도 그 의의는 매우 크다. 그동안 지방분권 추진과정에서는 중앙과 지방정부를 당사자로 하는 협의기관을 설치한 적도, 협의한 일도 없었다. 지방분권의 관점에서, 중앙지방협의회의 설치·운영은 합의의 수준은 아니지만 협의의 차원에서 대등·협력의 중앙과 지방정부의 관계를 형성하였다는 점에서 그 의의는 매우 높이 평가할 수 있다.

2. 삼위일체개혁의 과제

구조개혁정책의 일환으로 추진되고 있는 삼위일체개혁은 한편에서는 지방분권의 이념을, 다른 한편에서는 구조개혁의 이념을 추구하는 이중적인 특성을 가지고 있다. 삼위일체개혁에 관한 구조개혁의 기본방침과 그에 따른 예산편성의 결과를 보면, 삼위일체개혁은 총론 부분에서는 제2차 분권개혁으로서의 지방분권의 이념을 견지하고 있지만, 각론 부분에 들어가면 구조개혁에 경사되어 있는 것을 발견할 수 있다. 이러한 이중성은 지방분권개혁과 구조개혁의 목표를 동시에 달성해야 하는 삼위일체개혁의 과제이기도 하고, 삼위일체개혁에 대한 중앙과 지방정부의 문제인식의 차이점이기도 하다.

중앙정부는 삼위일체개혁에 대해 지방분권의 이념을 표방하면서 국고보조부담금과 지방교부세의 개혁을 통해 지방정부에 대한 지출을 억제하는 한편, 세원이양에는 소극적인 태도로 일관하고 있다. 뿐만 아니라, 지방정부의 행재정활동에 대한 관여·규제의 폐지·축소에 중앙정부는 적극적인 노력을 보이지 않고 있다. 중앙정부·여당이 합의·결정한 삼위일체개혁의 전체상은 20조엔정도에 달하는 국고보조부담금 가운데 4조엔정도를 폐지·축소하고, 그 가운데 3조엔정도를 세원이양하는 것을 목표로 하고 있다. 이러한 삼위일체개혁이 지방정부의 재정 수입과 지출의 자유도를 어느 정도 높이고, 행재정활동의 자주성과 자립성을 어느 정도 확충할 수 있을 것인지에 대해서는 구체적으로 논의되지 않고 있다.

이에 대해, 지방정부는 삼위일체개혁이 단순히 중앙정부의 재정재건을 위한 수단으로서 기능하는 데에 대한 위구감을 표명하면서, 세원이양을 중심으로 한 국고보조부담금개혁을, 이를 통한 지방세 수입의 충실한 확보와 행재정활동에 대한 중앙정부의 관여와 규제의 철폐를 주장하고 있다. 그리고 삼위일체개혁의 계속적인 추진을 위해 제2기의 삼위일체개혁의 필요성을 역설하고 있다. 국고보조부담금 4조엔정도로는 지방분권개혁의 목표를 달성할 수 없다는 주장이다. 제2기 삼위일체개혁의 목표연도(2009년도)까지 8조엔 정도의 세원이양과 9조엔 정도의 국고보조부담금개혁안을 제시하고 있다. 제9회 중앙지방협의회(2005. 4. 28)를 통해서는, 국고보조부담금제도의 폐해를 구체적으로 지적하면서, 그 폐지와 일반재원화를 주장하고, 삼위일체개혁의 추진을 위한 중앙지방협의회의 제도화와 정례화를 요구하였다.

이와 같이, 삼위일체개혁에 대한 중앙정부와 지방정부의 인식과 태도는 그 차이가 매우 크다. 중앙정부는 구조개혁을, 지방정부는 지방분권개혁을 우선과제로 인식하고 있다. 지방정부는 삼위일체개혁을 통하여 지방분권개혁과 구조개혁의 목표를 동시에 달성할 수 있다는 적극적인 태도를 견지하고 있다. 이에 반해 중앙정부는 구조개혁을 강조하면서 지방분권개혁에 대해서는 소극적이다. 그 바탕에는 특히 국고보조부담금개혁에 대한 중앙정부의 중앙집권적인 행태와 지방정부에 대한 불신이 뿌리 깊게 박혀있다. 한편에서는 당면한 재정위기 상황을 탈출하는 것이 최우선과제라는 문제인식에 기초하기 때문이다. 이러한 중앙정부와 지방정부의 태도와 인식의 차이를 어떻게 극복해 나갈 것인가? 지방분권개혁과 구조개혁의 이념을 어떻게 동시에 달성할 수 있을 것인가? 이것이 일본의 삼위일체개혁이 안고 있는 과제이다.

Ⅴ. 결  론

삼위일체개혁은 중앙집권적인 국고보조부담금제도의 개혁을 통하여 지방세재원을 확충하고, 지방행재정에 대한 중앙정부의 관여와 규제를 폐지·축소함으로써 지방정부의 행재정운영의 자기결정·자기책임의 자유 영역을 확충하는 지방분권개혁이다. 그 기본이념은 대등·협력의 정부간 관계를 형성하는 것이다.

삼위일체개혁은 현재 추진 중이다. 목표연도 2006년도까지 앞으로 남은 기간은 1년이다. 2005년도 현재(예산안), 세원이양은 목표액 3조엔정도의 약 58% 수준인 1.7조엔정도가 이양되었다. 나머지 1.3조엔정도가 2006년도에 개인주민세로써 이양될 예정이다. 국고보조부담금은 목표액 4조엔정도 가운데 2.8조엔정도가 폐지·축소되었다. 70%정도가 달성되었다. 나머지 1.2조엔정도가 2006년도에 폐지·축소될 예정이다. 지방교부세는 그 규모를 억제하면서 본래의 기능을 강화하고 있다. 삼위일체개혁의 목표는 2006년도까지 무난하게 달성할 수 있을 것으로 예상된다.

일본 정부는 1993년 6월, 국회가 지방분권추진을 결의한 이래로 줄곧 지방분권을 추진해 왔다. 2000년 4월에는 지방분권일괄법의 시행으로 □제3의 개혁□이라 불리는 제1차 분권개혁을 달성함으로써 대등·협력의 정부간 관계의 기반을 형성하였다. 삼위일체개혁은 제2차 분권개혁으로서 지방분권개혁의 연장선에 위치하고 있다. 과연 삼위일체개혁이 제2차 분권개혁으로서 대등·협력의 정부간 관계를 발전시켜 나갈 수 있을 것인지? 재정재건을 위한 구조개혁의 수단으로서만 기능할 것인지? 현재의 시점에서는 구조개혁에 경사되어 있다는 것이 삼위일체개혁에 대한 일반적인 평가이다. 최종적인 평가는 앞으로 추진될 삼위일체개혁을 주시할 필요가 있다.

그렇지만, 삼위일체개혁의 과정에서 □중앙지방협의회□라는 중앙과 지방정부간 협의기관을 설치한 것은 대등·협력의 정부간 관계를 형성하는 전기를 마련하였다는 점에서 높이 평가할 수 있다. 이러한 협의기관의 설치가 합의기관으로서 발전하여 지방정부와 이해관계가 있는 모든 정책분야로 확대되어 간다면 지방분권개혁의 이념은 실현될 수 있을 것으로 기대할 수 있다. 한편, 일본의 당면 과제는 삼위일체개혁에 대한 중앙과 지방정부간의 인식과 태도의 차이를 극복하고, 삼위일체개혁을 통해 지방분권개혁과 구조개혁의 목표를 동시에 달성하는 것이다. 이 당면과제의 해법 또한 □중앙지방협의회□의 발전 여부에 달려있다고 해야 할 것이다.

이상과 같은 일본의 경험은 지방분권을 추진하고 있는 우리에게도 많은 교훈을 주고 있다. 특히, 일본의 지방정부단체들의 요구에 의해 □중앙지방협의회□가 설치되고, 지방정부가 그 기구를 통해 대등·협력의 관계에서 중앙정부에 대하여 의견을 개진할 수 있게 되었다는 점은 시사하는 바가 크다. 그 배경에는 지방정부단체들의 강력한 지방분권의 추진 의지와 정책기획능력이 뒷받침되고 있다는 사실을 간과해서는 안 될 것이다. 일본의 지방분권개혁의 성공요인은 이러한 지방정부들의 노력에서 찾아 볼 수 있다.

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최낙범(崔洛範): 동아대학교에서 행정학박사학위를 취득하고(논문: 일본지방자치기관의 개편과정과 그 특성에 관한 연구), 현재 경남대학교 행정·경찰학부 교수로 재직하고 있다. 주요 관심 분야는 지방자치, 지방행정, 지방재정, 지방의회 등이다.

<E-mail: choinb@kyungnam.ac.kr/논문접수일: 2005. 2. 18/심사완료일: 2005. 5. 11>