지방분권화에 부응하는 지방자치법의 발전적 개정방향

□지방정부연구□ 제9권 제1호(2005 봄) : 209∼233

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An Orientation on Reasonable Amendment of Local Autonomy Law for Decentralization

최 진 혁(충남대학교 자치행정학과)

최근 참여정부 2년간의 지방분권개혁에 대해 다양한 평가가 이루어지고 있는 시점에서 본 연구는 참여정부가 추진하고 있는 지방분권과 지역균형발전을 성공적으로 추진하기 위한 전제조건으로서 우리나라 정부수립 후 제정된 지방자치법이 오늘날 지방분권시대의 논리에 부응하고 있는가의 의문에서 비롯되고 있다. 그런 배경에서 그동안 지방자치법의 변천논리를 파악하면서 헌법이 보장하는 지방자치법의 이론적 논리를 고찰하고, 이를 토대로 현행 지방자치법의 문제점을 부각시키고자 한다. 즉, 현행지방자치법의 구성요소로서 제1장 총강, 제2장 주민, 제3장 조례와 규칙, 제4장 선거, 제5장 지방의회, 제6장 집행기관, 제7장 재무, 제8장 지방자치단체 상호간의 관계, 제9장 국가의 지도/감독, 제10장 서울특별시 등 대도시행정의 특례에 대한 현행 규정의 문제점 및 발전된 안을 제시하고자 한다. 요컨대, 그동안 중앙집권적 논리 하의 지방자치법으로 잘못 운영되어온 불완전한 지방자치가 21세기 지방분권화시대에 부응하는 지방자치법으로서의 재생하기 위한 올바른 개정방향은 진정한 지방분권 실현을 위해 헌법이 보장하는 지방자치의 본질을 이해하여 지방자치단체의 역량을 강화하는 방향에서 이루어져야 할 것이다.

주제어 : 지방자치법, 지방분권, 헌법, 지방자치, 지방자치단체

I. 서  론 : 문제제기

우리나라의 근대적 의미의 지방자치제도는 대한민국 정부수립과 더불어 제헌헌법(1948. 7. 17)에 의해 보장되어 제정된 지방자치법(1949. 7. 4)에 의해 비롯되었다. 그러나 우리나라의 지방자치는 집권자의 정권연장의 수단으로 이용되거나 국가행정의 능률성 도모를 위해 유보 당하는 역사적 시련을 겪으면서 진전되어 왔다. 즉, 헌법에 지방자치가 보장되었음에도 불구하고 헌법부칙에 지방의회의 구성을 조국통일시까지 유예하거나 지방자치단체의 재정자립도를 감안하여 순차적으로 하되, 그 시기를 법률로써 정할 것을 규정하였던 것이다(후술). 이렇듯 정치권으로부터 정권유지의 도구로 전락되었었던 우리의 지방자치는 1987년 6.29 민주화 항쟁이후 마침내 1991년 지방의회의 재구성과 1995년 지방자치단체장을 주민직선으로 하는 획기적인 지방자치의 시대를 구가하게 되었다. 그러나 30여년만에 부활된 지방자치도 주민이 필요로 하는 지방자치를 추구하지 못했고 정치가의 필요성에 의하여 그들의 정쟁게임 하에서 지방자치를 추구하였다. 즉, 여전히 중앙의 정치논리에 입각한 □중앙집권방식으로의 지방자치□가 되고 있는 것이다. 이러한 그동안의 지방자치의 한계를 인식하여 16대 대선을 활용해 학계, 시민단체, 언론 등 각계 전문가그룹들이 진정한 지방자치 실현을 위한 지방분권화 운동을 적극적으로 전개하였다. 어떻게 하면 불균형적으로 발전되어온 지역문제를 해결하여 □지방분권과 지역균형발전□을 이루어낼 수 있을것인가가 최근 노무현 정부의 주요 현안 과제가 되고 있다. 그동안 2년간의 지방분권개혁에 대해 다양한 평가가 이루어지고 있지만 진정한 지방분권과 지역균형발전을 위해서는 우선 중앙집권적 제도와 법령개선이 선행되어야 한다고 본다. 그런 배경에서 지방자치법이 오늘날 추구하는 지방분권화의 논리에 부합하는 것인지 검토할 필요성이 제기된다. 요컨대, 지방자치법의 올바른 개정방향은 진정한 지방분권 실현을 위해 헌법이 보장하는 지방자치의 본질을 이해하여 지방자치단체의 역량을 강화하는 방향에서 이루어져야 할 것이다.

) 헌법 제8장 제117조 제1항은 □지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다□고 하여 지방자치단체는 이 조항에 근거한 자치권에 의하여 그의 관할구역과 주민을 통치하고 그 관리사무를 자기의 자율과 책임 하에 처리할 수 있는 법률적 권능을 가지게 되었다. 국가와는 별개의 법인격이 부여되고 그 독자적 사무가 인정되는 지방자치단체가 사무를 처리하고 존립하기 위해 일정한 권능을 가져야 하는데, 우리나라는 헌법에서 이를 명시적으로 보장하고 있는 것이다.

) 1949년 7월 4일 공포된 지방자치법(법률 32호)의 주요골자와 특징은 다음과 같다(정세욱, 2004 : 90-92).

①지방자치단체의 종류는 도와 서울특별시 및 시·읍·면의 2종으로 하고, 그 계층구조는 서울특별시는 단층제, 시는 2층제, 읍·면은 3층제로 하였다.

②지방자치단체의 기관구성형태는 의결기관과 집행기관을 분리시키는 기관대립형을 채택하고 집행기관은 독임제를 취하였다.

③시읍면장은 당해 시읍면의회에서 선출하고(간선제) 서울특별시장과 도지사는 대통령이 임명하였다(임명제).

④지방의회는 임기 4년의 명예직 의원으로 구성되며 의원수는 인구를 기준으로 하였다.

⑤의회의 의결권에 제한주의를 택하고 지방의회의 시·읍·면장에 대한 불신임의결권과 시읍면장의 의회해산권을 부여하였다.

⑥주민의 행정참여와 주민통제방법으로는 선거권 이외에 민중출소제도를 채택하여 조례 또는 장의 명령이나 처분이 위법하다고 인정되는 경우에 일정 수 이상의 주민이 직접 감독관청이나 대법원에 출소할 수 있게 하였다.

) 1950년대 지방자치는 집권자의 정권연장의 수단으로 이용되었다. 따라서 지방자치단체장의 선임방식의 변화가 가장 중요한 자치법의 개정요인이 되었던 것이다(간선제-직선제-임명제-직선제). 당시의 집권측은 지방자치단체를 자신들의 입장을 대변하고 지지해줄 하나의 정치기반 정도로 생각하였다(손봉숙, 1995 : 75 ; 김병찬·정정길, 1995).

) 1961년 5월 군사혁명위원회 포고 제4호로써 전국의 지방의회가 해산되고, 이어 6월 국가재건비상조치법 제20조로써 도지사, 서울특별시장과 인구 15만 이상의 시장은 최고회의 승인을 얻어 내각이, 기타의 지방자치단체장은 도지사가 임명하도록 하였다.

□지방정부연구□ 제9권 제1호(2005 봄)

지방분권화에 부응하는 지방자치법의 발전적 개정방향

) 지방분권 지식인 선언, 지방자치법 개악저지 및 분권촉구 결의문 발표대회, 지방자치헌장 선언 등 전국적, 지역적으로 분권조직을 형성하여 활동하였다. 특히 지식인 선언 그룹과 NGO그룹(참여자치지역운동연대, 지역경실련협의회, 시민사회단체연대회의 지방자치위원회)이 참여하는 □지방분권운동 전국조직 창립준비위원회□가 구성되기도 하였다(지역균형발전을 위한 지방분권운동 대전·충남연대 창립식 및 기념 토론회, 2002 : 8-9).

) 지방분권은 참여정부의 □정권브랜드□라 일컬어질 정도로 역대 어느 정부보다 지방분권의지를 확고히 하였다. 그런 배경에서 3대 특별법 제정(지방분권특별법, 국가균형발전특별법, 신행정수도건설특별조치법)이 있었고, 최근에는 지방분권 개혁 2년의 평가작업을 통해 새로운 21세기 혁신국가를 창출하고자 노력하고 있다(정부혁신지방분권위원회, 2005).

이러한 맥락에서 본 연구는 우리나라 지방자치법의 실상을 종합적으로 파악하여 21세기 지방분권화시대에 부응하는 진정한 지방자치법의 내용은 무엇인지 제시하고자 한다. 그동안 중앙집권적 논리 하에 운영되어온 불완전한 지방자치가 □성공한 지방자치□로 뿌리내리기 위해서는 어떻게 변화·발전되어야 하는지 지방자치법의 개정 또는 보완내용을 파악하고자 한다.

Ⅱ. 지방자치법의 변천과정 및 이론적 배경

1. 지방자치법의 변천

우리나라의 지방자치법은 제헌헌법(1948.7.17)을 기초로 제헌의회에서 1949.7.4 법률 제32호로 제정하게 된다. 이 법률에 따라 제1,2공화국에서의 소중한 지방자치경험을 하게 되었으나 제3,4,5공화국에서는 지방자치가 중단되는 시련을 겪게 된다. 그리고 민주화의 소망과 함께 탄생한 제6공화국에서 문민정부, 국민의 정부시대를 거치면서 새롭게 지방자치의 부활을 맞이하였다. 최근 참여정부시대는 그동안의 지방자치의 소중한 경험을 교훈삼아 지방분권과 지역균형발전을 주요정책과제로 제시하면서 지방자치의 부흥기를 열고 있다. 그 중요한 특징적 내용을 공화국별로 정리해보면 다음 <표-1>과 같다.

) 지방자치법 주요내용은 다음과 같다(정세욱, 2004 : 90-91).

①지방자치단체의 종류는 도와 서울특별시, 시읍면으로 함, ②지방자치단체의 기관구성은 기관대립주의 채택하고 집행기관의 독임제로 함, ③시읍면장은 당해 시읍면의회에서 선출하고(간선제), 서울특별시장과 도지사는 대통령이 임명함(임명제), ④시읍면의회의 시읍면장에 대한 불신임의결권과 시읍면장의 의회해산권을 부여하였다(내각책임제 형태 가미).

제1공화국에서의 지방자치단체는 행정조직이기보다는 하나의 정치조직으로 기능했으며, 지방의회도 지방자치 본래의 목적을 상실한 채 정권유지의 도구로 전락하여 중앙에 예속되어 있었다. 이 기간 동안 4차례의 개정을 보게 되는 가운데 1,2차 지방선거를 치르게 된다.

) ①제1차 개정(1949.12) : 부지사제 폐지, 농지세의 국세전환, 행정자치부장관과 도지사에게 지방의회의 권한대행을 인정하는 경과규정 삽입

②제2차 개정(1956.2) : 도지사/서울특별시장의 임명제, 시·읍·면장 및 동·이장의 주민직선제, 의회의 자치단체장에 대한 불신임결의제도 폐지, 지방의원 및 시읍면장의 임기 단축(4년-3년), 지방의원 정수의 감소 및 의회일수 제한, 자치단체의 가예산제도 채택, 자치단체장의 의회의결에 대한 거부권 인정

③제3차 개정(1956.7) : 지방의원과 시읍면장의 임기상의 기득권 인정, 인구비례에 의한 도의원의 정원설정, 인구와 지리관계를 참작하여 시·군·구의 구역분할

④제4차 개정(1958.12) : 시·읍·면장 및 동·이장의 임명제와 장에 대한 불신임제 채택, 지방의원의 임기 4년으로 환원, 의회의 폐회 중 위원회개최의 금지, 지방의회가 법정회의일수를 초과할 경우 감독관청의 폐회명령권 인정, 의장단에 대한 불신임제도의 폐지.

제1차 지방선거(1952, 4 /5) : 1949년 7월 공포된 지방자치법에 따라 1950년 12월에 지방의회구성을 위한 지방선거가 실시될 예정이었으나 6.25동란으로 실시하지 못하고 1952년 4월(시읍면)과 5월(도)에 부산임시수도에서 서울특별시, 경기도, 강원도를 제외한 최초의 지방의회의원 선거를 실시하였다.

제2차 지방선거(1956.8) : 시·읍·면장에 대한 최초의 직접선거실시, 전국의 지방의회구성, 최초로 서울시의회 구성

<표-1> 지방자치법의 변천역사

	헌법규정(부칙)	지방자치법 개정
지방자치태동기 제1공화국	헌법 제8장 제117조 제118조	제1,2,3,4차개정(각주 참조)
제2공화국	상동	제5차개정(1960.11)자치단체장(임기 4년) 및 동·이장의 주민직선, 선거권 연령의 인하(21세에서 20세로) 및 자치단체장의 피선거권(25세 이상)규정, 지방의회의 회의일수 제한, 부재자선거제도 채택 등.
지방자치중단기 제3공화국	이 헌법에 의한 최초의 지방의회 구성시기에 관하여는 법률로 정한다 (1962.12.26).	제6차개정(1973.1) 경찰서와 소방서의 설치근거 폐지
제4공화국	이 헌법에 의한 지방의회는 조국통일이 이루어질때까지 구성하지 아니한다 (1972.12.27).
제5공화국	이 헌법에 의한 지방의회는 지방자치단체의 재정자립도를 감안하여 순차적으로 구성하되 그 구성시기는 법률로 정한다(1980.10.27).
지방자치부활기 제6공화국	헌법부칙조항 삭제 (지방의회 구성에 관한 유보조항 삭제)	제7차개정(1988.4 전문개정) : 지방자치단체를 광역(특별시, 직할시, 도) 및 기초(시/군 및 특별시/직할시의 구)자치단체로 구분하고, 사무범위를 포괄적 수권방식으로 하되 예시주의 채택, 제8차(1989.12) : 지방의회에 행정감사권 부여, 시/도의회의 연간총회의일수는 100일 이내로 함 제9차(1990.12) : 지방자치실시시기 다시 정하고 겸직범위확대, 겸직금지 범위 축소 제10차(1991.5) : 겸직범위 축소(상근임직원만으로) 제11차(1991.12)개정 : 시/도에 한해서 상임위원회 설치
문민정부	헌법 제8장 제117조 제118조	제12,13,14,15차개정(각주 참조)
국민의 정부	상동	제16,17,18,19,20차개정(각주 참조)
지방자치부흥기 참여정부	상동	제21차개정(2002.3.25) ②제22차 개정(2003.7.18) ③제23차 개정(2004.1.19) : 부칙(주민투표법) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다.

이어 4.19혁명으로 자유당정권이 붕괴되고 내각책임제를 골자로 하는 제2공화국헌법이 탄생하면서 그동안의 지방자치제도의 근본적 결함을 시정하고 민주화를 제고한다는 차원에서 지방자치단체장을 주민직선으로 하는 지방자치법 개정을 보게 된다. 그러나 5.16군사혁명과 더불어 지방자치는 중단되었고, 이어 유신헌법에 의한 제4공화국은 지방자치를 조국통일 이후로 미루어버림으로써 사실상 지방자치의 포기를 명문화한 것이 되었으며, 12.12 군사반란에 의한 제5공화국도 지방자치제 실시에 미온적인 태도로 임하였다. 이렇듯 전면적인 지방자치제의 실시가 계속 지연되어 오다가 문민정부에 들어와서 이른바 정치개혁에 관련된 입법의 일환으로 지방자치법 개정안이 공포되고 1995년 6.27 제1회 동시 지방선거를 통해 실질적인 지방자치의 실현을 이룩하였다.

) ①제12차 개정(1994.3) : -도/농복합형태의 시(시와 군을 통합한 지역, 인구 5만 이상의 도시형태를 갖춘 지역이 있는 군)를 규정하고, 여기에 읍/면/동을 둘 수 있도록 하였다. -주민투표제를 도입하였다. -시/도에 부단체장 2인을 둘 수 있도록 하고, 그 중 1인은 정무직 또는 별정직 지방공무원으로 보하되 그 자격기준은 당해 지방자치단체의 조례로 정하고, 정무직 또는 일반직 국가공무원으로 보하는 1인은 대통령이 임명하도록 하였다. -자치단체장의 선거는 1995년 6월 30일 이내에 실시하며, 자치단체장과 이 법 시행 후 최초로 실시되는 총선거에 의한 지방의원의 임기는 1995년 7월 1일부터 개시되고 1998년 6월 30일 만료된다고 규정하였다.

②제13차 개정(1994.12) : -직할시를 광역시로 개편하고 광역시 안에 군을 둘 수 있도록 하였다. -자치단체장의 계속 연임은 3기에 한하도록 하고 특별시의 부시장은 3인까지 둘 수 있도록 하였다. -자치단체 소속 국가공무원은 소속 장관이 자치단체장의 의견을 들어 임용하도록 하였다.

③제14차 개정(1995.1) : -자치단체 소속 국가공무원에 대한 임용제청권을 자치단체장이 갖도록 하였다.

④제15차 개정(1995.8) : -도/농복합형의 시 설치기준을 확대하였다(인구 15만 이상인 군 내에 인구 2만 이상의 도시형태를 갖춘 지역이 2개 이상이 있고 그 지역들의 인구의 합이 5만 이상인 경우 추가).

1995년 6.27지방선거로 정치일선복귀와 함께 대권도전에 성공한 김대중정부는 지방분권정책의 일환으로 중앙행정권한의 권한을 지방자치단체에 이양할 수 있는 제도적 장치를 강구하였고 마침내 주민의 직접참여를 확대하여, 국가와 지방자치단체간의 갈등과 분쟁을 조정할 수 있는 제도적 장치를 강구하게 되었다. 이후 참여정부는 압축성장시대의 중앙집권체제의 효율성이 더 이상 그 효과를 보지 못하고 오히려 국가발전의 저해요인이 되고 있음을 인식하여 지방분권의 시대적 요구를 수용해야 한다는 논리에서 3대 추진원칙과 4대 추진전략을 제시하고 있다. 즉, 국가와 지방정부, 시민사회의 연대를 바탕으로 한 선분권 후보완의 원칙, 지방자치단체의 행정업무를 주민에 가까운 지방자치단체에 배분하겠다는 보충성의 원칙, 행정사무를 이양함에 있어 중·대단위 사무를 중심으로 포괄적으로 이양한다는 포괄성의 원칙이 그것이다. 추진전략으로는 선도과제 우선추진(중앙권한의 지방이양, 획기적인 재정분권 추진), 정부혁신과 연계추진(중앙의 행정·재정세제 개혁과 연계, 지방정부 혁신), 중앙부처의 자발적 참여유도(혁신과 기능이양에 대한 인센티브), 국민적 공감대 확산(정치권, 시민사회, 학계, 언론 등 여론수렴)을 제시하고 있다.

) ①제16차 개정(1995.12.29), ②제17차 개정(1999.2.5), ③제18차 개정(1999.2.8), ④제19차 개정(1999.8.31) : -주민의 직접참여를 확대하기 위해 주민의 조례제정/개폐청구제도 및 주민감사청구제도를 도입하였다. (지자법 제13조의 3) 20세 이상의 지방자치단체 주민은 주민 총수의 20분의 1의 범위 안에서 대통령령이 정하는 20세 이상의 주민수 이상의 연서로 당해 지방자치단체장에게 조례의 제정이나 개폐를 청구할 수 있다. (지자법 제13조의 4) 지방자치단체의 20세 이상의 주민은 20세 이상의 주민 총수의 50분의 1의 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 20세 이상의 주민수 이상의 연서로 시/도에 있어서는 주무부장관에게, 시/군 및 자치구에 있어서는 시/도지사에게 당해 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 인정되는 경우에는 감사를 청구할 수 있다. -지방자치단체분쟁조정위원회의 기능을 심의기구에서 의결기구로 강화하였다. 그리고 자치단체간 분쟁은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 행정자치부장관 또는 시/도지사가 당사자의 신청에 의하여 조정할 수 있게 하였으나, 자치단체간의 분쟁이 공익을 현저히 저해하여 조속한 조정이 요청되는 때에는 행정자치부장관 또는 시/도지사가 당사자의 신청이 없어도 직권조정할 수 있게 하였다. ⑤제20차 개정(2000.1.12) : 인구 800만 이상의 광역시 및 도의 부단체장의 정수를 3인으로 하고 그 중 1인으로 하여금 특정지역의 사무를 담당할 수 있도록 하였다.

) 지방분권의 원칙은 대한민국의 단일성체제 내에서 지방자치단체의 다양성을 확보하는 기본 틀 속에서 도출되어야 한다. 따라서 참여정부가 제시하는 선분권 후보완의 원칙, 보충성의 원칙, 포괄성의 원칙은 단일국가체제 안에서의 지방분권의 논리에 맞게 보다 근본적인 차원에서 재조명되어야 한다. 즉, 국가와 지방자치단체간의 연계성을 보장한다는 차원에서 국가와 지방자치단체, 지방자치단체간의 연계성 강화(보장)의 원칙, 지방자치단체의 자율행정, 책임행정을 보장한다는 차원에서 지방자치단체의 자율·책임행정보장의 원칙, 주민에 가깝게 가는 자치행정을 보장한다는 차원에서 주민과 지방자치단체간의 관계밀접성 강화원칙을 제시함이 타당하리라 본다. 왜냐하면 참여정부가 내세운 3대 원칙은 위에서 밝힌 원칙의 하위적 개념이기 때문이다. 결국 선분권 후보완의 원칙은 우선 분권정책을 추진하고 난 이후 점진적으로 보완해 나간다는 참여정부의 의지로 이는 원칙으로까지 제시하지 않아도 이미 분권정책을 펼쳐 나가는 과정에 자연히 용인되고 내포되어지는 사안이기 때문이다. 또한 보충성의 원칙은 행정기능을 주민에 가까운 지방자치단체에게 우선적으로 배분하겠다는 것으로 주민에 가깝게 가는 자치행정의 보장원칙 내지는 주민근접성의 원칙에 흡인될 수 있는 사안이기 때문이다. 그리고 포괄성의 원칙은 행정사무를 이양함에 있어 중·대단위 사무를 중심으로 포괄적으로 이양하겠다는 것으로 지방자치단체 자율행정의 보장원칙에 포함될 수 있는 사안이기 때문이다. 왜냐하면 행정사무를 지방자치단체에 포괄적으로 이양하겠다는 의지는 이양하는 사무로 인하여 지방자치단체간에 감독의 관계가 형성되어서는 아니 된다는 중요한 사실을 내포하는 사안이기 때문이다. 요컨대, 지방자치단체의 자율행정을 어떻게 하면 보장 할 수 있을 것인가의 고민에서 포괄성의 원칙이 자연히 배태될 수 있었음을 인식하여야 할 것이다(최진혁, 2003 : 20-21).

2. 지방자치법의 이론적 배경

1) 헌법과 지방자치

우리나라 헌법은 제8장에서 지방자치의 기본원칙과 그 보장을 규정하고 있고, 이를 근거로 지방자치법을 마련하여 지방자치를 통한 민주주의 국가를 지향하고 있다. 즉, 국가로부터 자치권을 부여받아 일정한 독립적 성격을 갖는 지방자치단체가 그 지역 내의 공공사무를 지역주민의 자발적 참여를 전제로 하고 있다. 요컨대 □분권과 참여(decentralization and participation)□의 논리가 배태되고 있다.

일반적으로 지방자치는 □일정한 지역과 주민을 기초로 하는 공공단체가 그 지역내의 공공사무를 지역주민의 의사에 따라 주민이 선출한 기관을 통하여 (또는 스스로) 주민의 부담으로 처리하는 과정□으로 이해된다(정세욱, 2004 : 7 ; 최창호, 1997 : 45-46). 여기서의 공공단체, 즉 지방자치단체는 국가로부터 자치권을 부여받은 독립된 법인격을 갖는 단체로서 그 전래된 자치권을 가지고 그들의 자율과 책임 하에 주민에게 보다 나은 공공서비스를 창출해야 하는 의무를 가지고 있다. 이러한 견해는 기본적으로 지방자치를 단체자치와 주민자치라는 두 가지 차원에서 파악하게 한다. 즉, 단체자치란 국가와 지방자치단체간의 관계를 중시하는 법률적·행정적 의미의 자치개념으로서 중앙정부에 대한 지방정부의 자율성 측면을 강조한다. 따라서 중앙정부와 지방정부간의 집권·분권 문제가 그 핵심주제가 된다. 반면 주민자치는 지방자치단체와 주민간의 관계를 중시하는 정치적 의미의 자치로서 지방정부에 대한 주민참여 내지 시민사회의 투입측면을 강조한다. 따라서 주민의 지방자치단체에의 참여 내지 통제가 핵심문제가 된다. 이러한 이해에 기초한다면 지방자치는 중앙정부로부터의 □분권□과 지방정책과정에 대한 주민의 □참여□로 요약된다(홍준현, 2001 : 313).

) 오늘날 지방자치단체는 그동안 공공서비스 공급에 일방적이고 직접적인 책임을 지는 경향에서 이제는 민간부문, 자원봉사 영역 등 다양한 사회부문이 공동으로 참여하는 공공-민간 동반자적 주민서비스 공급체계로 변모하고 있다. 이는 과거의 관료나 정치엘리트에 의한 일방적인 통치가 아닌 사회의 다원적 참여구조(네트워크)를 통한 지배와 신자유주의철학을 토대로 한 시장경제원리에 바탕을 둔 □로컬 거버넌스(Local Governance)'의 개념으로 받아들이고 있다.

2) 지방자치단체에 적용된 지방분권 : 지방분권의 조건

우리나라의 지방분권은 단체자치 국가에서 보는 바와 같이 국가의 통일성 내에서 지방자치단체의 다양성을 보장하는 것이라 볼 수 있다. 따라서 국가의 일정한 감독과 지방자치단체의 자율과 책임성을 강조하게 된다. 그런 측면에서 지방분권의 실현은 다음 3가지 조건을 존중할 때 이루어진다고 볼 수 있다(Baguenard, 1996 : 17-70).

(1) 지방사무의 존재

국가사무와 구별된 지방사무의 존재를 지방분권의 첫 번째 소여로 보고 있다(Rivero, 1990 : 394). 지방자치단체의 사무는 □지방의회의 자유로운 결정에 의해서 처리할 수 있다□고 규정할 수 있다. 이는 지방자치단체의 사무는 법률에 별도로 규정을 하지 않는 한 해당 자치단체의 이해에 관한 모든 사무(주민의 복리에 관한 모든 사무)가 지방자치단체의 자치사무로 된다는 것이다. 프랑스의 1884년 4월 5일 법에 따르면 지방사무는 지방자치단체에 관계되는 모든 분야에 관여할 수 있는 자치단체의 법률적 능력에 기초한 개념으로 파악하고 있다. 1983년 1월 7일 법률도 □꼼뮨, 데빠르트망과 레지옹은 그들 권한의 사무를 그들 협의에 처리한다□고 규정하여 포괄적 규정을 확인할 수 있다. 다만 추가적으로 지방자치단체가 행해야 할 기능을 자치단체마다 특화하여 구체적으로 규정하고 하고 있다. 지방사무의 개념은 매우 규정하기 어려운 일이나 지방자치단체 이해에 따라 지방자치단체가 수행할 것이 요청되는 업무로 볼 수 있을 것이다.

(2) 중앙권력으로부터의 독립적 지방기관(지방자치단체)

지방분권이 실현되려면 지방사무가 중앙정부로부터 독립된 지방기관에 의하여 책임있게 수행되어야 한다는 것이다. 즉, 중앙정부의 영향력 지배하에 자치단체의 기능이 상실되어서는 아니 되고, 지방기관(자치단체)이 그들의 책임성을 완전히 행사할 수 있어야 한다는 것이다. 그러기 위해 지방자치단체가 재정자치를 행사할 법인격을 부여받아야 하고 주민의 의해 선출되어야 한다는 것이다. 이는 국가로부터 자치권을 부여받아 일정한 독립적 관계를 추구하여야 한다는 것이다.

(3) 자율적 관리

중앙권한에 독립적으로 존재하는 지방기관은 그들의 기능을 행사하는데 있어 실제의 자치를 혜택받고 누려야 한다는 것이다. 이러한 기능적 독립성은 지방사무의 자치행정을 자연히 허용하게 되는 것이다. 즉, 주민에 의해 선출된 기관에 의한 자유로운 행정(관리)이 되어야 한다는 것이다(분권화된 행정구현).

요컨대, 지방자치법은 지방분권과 주민참여의 논리를 펼칠 수 있는 내용을 담아야 할 것이다.

3) 선행연구 검토

우리나라 지방자치학계에서는 자치행정의 현황을 분석하고 설명하는데 비교적 많은 연구가 이루어졌지만 지방자치법에 관한 연구는 각 사안에 따라 개별적 접근으로 부분적으로 이루어져 총체적으로 접근되어 연구되지 못하였다. 예를 들면 자치권, 국가와 지방자치단체간의 기능배분, 중앙통제, 지방자치단체 상호간의 관계, 선거, 주민참여 등의 연구에서 지방자치의 성공적 정착을 위해 개선되어야 할 사항들을 제시하는 연구에서 지방자치법의 문제점을 제시하는 정도였다(정세욱, 2004 ; 최창호, 1997).

같은 맥락에서 1991년 지방자치의 부활을 맞이한 자치행정학계는 지방의회와 관련된 실증적 분석 및 제도적 접근에 의한 연구를 많이 내놓고 있는데, 그 구체적인 내용을 분석하면 지방의회의 운영실태 및 개선방안, 지방위원회 및 의회활성화방안, 지방의회의원들의 자질향상방안, 지방의회의 예산심의 및 감사, 조례의 범위 및 한계, 지방의회와 정당추천제 등에 관한 것이었다(김순은, 1994 : 28). 1992년 지방자치의 정착을 위해 개선되어야 할 사안들은 주민들의 낮은 자치의식, 지방의원들의 자질문제, 지방의회와 집행부와의 갈등, 지방정부의 자치능력 부족을 들면서 이를 치유하는 차원에서 지방자치법의 개정을 요구하였다(한양대학교 지방자치연구소, 1993). 같은 배경에서 지방자치법개정방향에 대한 논의를 심도있게 수행하기 위해 지방자치법개정안에 대해 우선순위를 조사하는 연구도 있었다(동의대학교 지방의회연구소, 1994). 최근 지방자치학회가 학회회원을 대상으로 □지방자치법개정안(2003.11.13)에 대한 의견조사□ 시행하였다(2005). 즉, 여론조사나 설문조사를 통해 나타난 결과들을 지방자치법의 개정방향으로 제시하기 위한 것이었다(지방자치학회, 2005).

) 지방자치법개정에 대한 우선순위는 응답자가 처한 위치에 따라 크게 차이가 있는 것으로 분석되었다. 광역의원의 경우 증언/감정에 관한 조례, 지방의원의 의원보좌관제, 지방정부 사무에 대한 개별법적 제한규정삭제가 우선순위가 높게 나타났고, 지방정부로의 부분적 조세권부여, 지방의원의 업무상 질병/사고에 대한 국가보상, 주민소환제가 가장 낮은 순위로 조사되었다. 시민단체 대표들의 경우 지방정부 사무범위에 대한 개별법적 제한규정 삭제, 지방의회 사무처(국) 직원에 대한 인사권의 독립, 증언/감정에 관한 조례가 우선순위가 높은 반면 주민소환제, 지방의원의 의원보좌관제신설, 지방의원의 업무상 사고 및 질병에 대한 보상은 우선순위가 낮은 것으로 조사되었다(김순은, 1994 : 34).

그리고 한국지방자치법학회에서는 우리나라 지방자치법의 문제점과 개선방향을 제시하는 연구들이 각론적 수준에서 이루어지고 있다. 즉, 지방자치단체의 조직 및 인사고권의 보장이라는 관점에서 지방자치법상의 부단체장의 임명문제와 위 규정상의 행정기구설치 및 지방공무원정원책정의 법적 문제점을 지적한 연구(김남철, 2004 : 133-143), 지방자치단체의 종류의 재편문제, 지방자치단체간의 협력체제의 다양화문제, 특별자치행정기관의 설치문제에 대한 논의(김해룡, 2002 : 177), 직접민주주의의 구현이 가능하고 자치단체의 전권한성을 보장하는 법제개선논의(정준현, 2004 : 235-247)가 그것이다. 그리고 그동안 행정법학계에서 법적 관심이 많았던 논쟁은 피하는 선에서 지방자치법의 문제점을 개략적으로 제시하는 정도의 논의가 있었을 뿐이었다(최승원, 2001 : 1-15).

) 홍정선교수는 한국 지방자치법의 현황을 한독국제학술세미나에서 개략적으로 소개하고 있다. 특히 한국의 지방자치법을 독일 지방자치법과 비교하여 특징적인 요소를 제시하고 있다. 즉, 기관대립형 구조의 지방자치단체조직, 지방자치단체 사무로서 자치사무와 단체위임사무의 2원적 구조, 조례와 관련한 명문으로 □지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다(지방자치법 제15조 1항)□는 규정을 두고 있다는 점을 강조하고 있다(홍정선, 2004 : 105).

4) 이론적 분석틀

우리나라의 지방자치법은 민주주의 국가의 헌법이 보장하고 있는 지방자치를 향유할 수 있어야 한다. 즉, 지방자치법은 최소한 지방자치정신에 합당하게 규정지어야 할 것이며, 지방자치단체의 자치권은 법률로서도 박탈할 수 없는 헌법적 권리라는 차원에서 인식되어야 할 것이다. 그런 맥락에서 본 연구는 헌법이 보장하는 지방자치의 정신에 부응하는 단체자치와 주민자치의 논리에 입각한 지방자치법이어야 한다는 이론적 전제 하에 지방분권과 주민참여의 논리에 합당한 지방자치법의 여부를 판단하고자 한다(그림1 참조). 이런 배경에서 지방자치법의 문제점과 발전방안을 제시하는 근거로서 우리나라 지방자치법의 규정(제10개장)이 지방분권과 주민참여의 논리에 부합하고 있는가를 분권과 참여의 기준에 따라 개정내지 보완내용을 제시하고자 한다(표-2참조).

(지방자치 본래의 취지에 부합하는, 지방분권화에 부응하는 지방자치법)

<그림1> 이론적 분석틀

) 우리나라 헌법은 지방자치에 관한 규정(제117조, 118조)을 두고 있다.  제117조 : 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다. 제118조 : 지방자치단체에 의회를 둔다. 지방의회의 조직, 권한, 의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법, 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다.

<표-2>지방자치법 개정기준 : 분권과 참여

지방자치법 구성요소	분권	참여	개정 내지 보완
1. 총강 1) 지방자치단체의 조직과 운영	지방자치단체의 자율성 확대강화	주민의 권리확충강화	지방자치단체조직과 운영에 대한 기본원칙제시
2) 지방자치단체종류 및 관할구역	능률성	주민자치, 주민의 생활권 존중	주민의 의견수렴절차 명시
3) 지방자치단체의 기능과 사무	국가의 지방자치단체에의 권한이양	주민자치	기초자치단체에게 실질적인 권한 확대
2. 주민	홍보, 지원	주민참여	주민참여의 제도화/ 주민투표
3. 조례와 규칙	자치입법권확대	주민참여	자치입법권 강화

4. 선거	능률성	민주성	의원정수, 정당공천배제여부, 피선거권자의 거주기간, 선거비용, 정치자금의 투명성여부
5. 지방의회	능률성	주민참여, 주민통제	지방의원의 전문성강화, 유급제문제, 지방의회와 주민의 밀접성 유지,
6. 집행기관	자치조직권의 강화	자치단체장에 대한 견제, 주민통제	자치조직권의 강화
7. 재무	자치재정권강화	주민참여	자주적 과세권 인정
8. 지방자치단체상호간의 관계	능률성, 효율성	지방의회 역할 강조 (주민참여)	광역행정수행방식 제시
9. 국가의 지도/감독	능률성, 효율성	민주성	적법성의 통제
10. 대도시행정의 특례	능률성, 효율성	민주성	대도시행정특례에 대한 균형적 접근

Ⅲ. 현행 지방자치법의 현황 및 문제점

현행 지방자치법은 제1장 총강, 제2장 주민, 제3장 조례와 규칙, 제4장 선거, 제5장 지방의회, 제6장 집행기관, 제7장 재무, 제8장 지방자치단체 상호간의 관계, 제9장 국가의 지도·감독, 제10장 서울특별시등 대도시행정의 특례에 관한 162개조와 부칙으로 구성되어 있다. 여기서는 지방분권의 논리에 따라 논의되어야 할 규정의 문제점을 제시하고자 한다.

1. 총강

1) 총칙 (목적)

지방자치법 제1조는 □이 법은 지방자치단체의 종류와 그 조직 및 운영에 관한 사항을 정하고, 국가와 지방자치단체와의 기본적 관계를 정함으로써 지방자치행정의 민주성과 능률성을 도모하며 지방의 균형적 발전과 대한민국의 민주적 발전을 기함을 그 목적으로 한다□고 규정하고 있다. 그러나 이 규정은 우리나라 지방자치법이 □지방자치단체의 조직과 운영□의 전반에 관한 기본법으로서의 성격을 제시하는 포괄적인 것에 그치고 있음을 알 수 있다. 민주헌법이 보장한 자치권을 가지고 자치행정을 운영해나가는 데에 있어 그에 상응한 기본 원칙을 제시해주어야 하는데 그렇지 못하다.

) 1949년 지방자치법(1949.7.4 법률 제32호) 제1조는 □본법은 지방의 행정을 국가의 감독하에 지방주민의 자치로 행하게 함으로써 대한민국의 민주적 발전을 기함을 목적으로 한다□고 규정하였고, 1988년의 지방자치법(1988.4.6 법률 제4004호 전문개정) 제1조는 □이 법은 지방자치단체의 종류와 그 조직 및 운영에 관한 사항을 정하고, 국가와 지방자치단체와의 기본적 관계를 정함으로써 지방자치행정의 민주성과 능률성을 도모하며, 국가와 지방자치단체와의 기본적 관계를 정함으로써 지방자치행정의 민주성과 능률성을 도모하며 지방자치단체의 건전한 발전을 기함을 목적으로 한다□고 하였다.

2) 지방자치단체의 종류 및 관할구역

지방자치법 제2조는 우리나라 지방자치단체의 종류를 광역자치단체인 특별시와 광역시 및 도, 기초자치단체인 시와 군 및 구(자치구)로 규정하여 도시자치단체와 농촌자치단체를 불문하고 2계층화하고 있다. 이 조항은 주민의 생활권 개념과는 거리가 있으며 주민자치를 수행하기에는 그 규모가 너무 크다는데 문제가 있다. 농촌의 경우 군보다는 읍·면이 생활권이 되고 있고, 대도시의 경우 광역생활권의 측면에서 자치구가 오히려 광역생활권을 방해하고 있다. 그리고 지방자치단체의 구역변경에 기초자치단체(시/군 및 자치구)의 관할구역 경계변경은 대통령령으로 하고 있는 반면 지방자치단체의 폐치/분합 내지 경계변경은 법률로 정하고 있어 광역/기초자치단체의 구역변경의 차이를 두고 있다는 점이다.

3) 지방자치단체의 기능과 사무

우리나라의 기능배분은 예시적 포괄주의를 기본으로 하고 예외적으로 특례주의를 채택하고 있다. 즉, 지방자치단체가 처리할 수 없는 국가사무를 열거하면서(지자법 제11조) 지방자치단체의 사무를 기능영역별로 예시하는 방식(지자법 제9조)을 채택하고 있다. 즉, 지방자치단체는 그 관할구역의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무(위임사무)를 처리한다. 그러나 법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 예시한 사무라도 처리할 수 없도록 하고 있다. 그리고 지방자치단체의 종류별 사무기준(지자법 제10조)을 광역·기초자치단체별로 제시하고 있지만 국가와 지방자치단체간, 상급자치단체와 기초자치단체간의 감독(통제)관계가 뚜렷한 현 실정에서는 그 실효성을 얻기가 어렵다. 따라서 주민에 가까운 기초자치단체보다 광역자치단체에게 보다 많은 권한과 사무가 집중될 수밖에 없다.

4) 지방자치단체의 기관구성형태

현행지방자치법은 지방자치단체의 정부구성형태에 대한 언급이 없다. 지방자치단체는 국가가 부여해준 자치권을 가지고 주민에게 행정서비스를 효율적으로 제공하기 위해서는 지방자치단체조직으로서의 기관을 필요로 하게 된다. 즉, 단체의사를 결정하는 의결기관과 결정된 단체의사를 집행하는 집행기관이 그것이다. 그런데 이들 기관들을 어떻게 분장하여 처리할 것인가를 규정할 필요가 있다. 즉, 어떻게 지방자치단체 기관을 구성하는 것이 민주적이고 효율적인 지방정부가 될 수 있을 것인지에 대한 논의가 필요하다.

2. 주민

지방자치법 제13조의 4(주민의 감사청구)는 □지방자치단체의 20세 이상의 주민은 20세 이상의 주민 총수의 50분의 1의 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 20세 이상의 주민 수 이상의 연서로 시·도에 있어서는 주무부장관에게, 시·군 및 자치구에 있어서는 시·도지사에게 당해 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 인정되는 경우에는 감사를 청구할 수 있다□고 규정하고 있다. 그러면서 수사 또는 재판에 관여하게 되는 사항, 개인의 사생활을 침해할 우려가 있는 사항, 다른 기관에서 감사하였거나 감사중인 사항(다만 다른 기관에서 감사한 사항이라도 새로운 사항이 발견되거나 중요사항이 감사에서 누락된 경우는 그러하지 아니하다)은 감사청구의 대상에서 제외시키고 있다. 이 규정은 법령에 위반되는 경우는 차치하고 □공익을 현저히 해한다고 인정되는 경우□는 다분히 자의적으로 해석될 수 있다. 따라서 판단을 내릴 수 있는 주체 혹은 판단기관에 대한 적법한 설명이 필요하다.

3. 조례와 규칙

지방자치법 제15조(조례)는 □지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다□고 규정하여 법령우위에 의한 조례제정권의 한계를 밝히고 있다. 이 경우 그 □법령의 범위 안에서---□의 뜻이 무엇이냐가 주요한 의문이 되는데 □법령의 위임 하에서□ 또는 □법령에 근거하여□로 해석하는 경우가 많아 자치입법권의 범위는 그만큼 낮다고 볼 수 있다. 따라서 자치단체의 고유사무에 관하여는 □법령에 위반되지 않는 한도 내에서□ 조례를 제정할 수 있다는 의미, 즉 법령의 규정이나 입법취지에 저촉되지 않는 한 조례를 제정할 수 있는 것으로 받아들여야 할 것으로 본다.

또한 □주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다□고 규정하고 있는데, 이는 지방자치의 본질이 지방자치단체가 일정한 지역에서 자치적 재원과 자주적 결정으로 지역주민의 복지서비스를 창출한다고 본다면 당연히 권리제한과 의무부과를 수반하게 될 것이기 때문에 합당한 규정이라고 보기 어렵다(하혜수·최영출, 2000 : 39).

또한 조례는 상급자치단체의 조례나 규칙에 위반해서는 아니 되는 (지자법 제17조, 제8조 3항) 상위법규 우위에 의한 조례제정권의 한계를 밝히고 있다. 이 경우는 시·도가 단체위임형식으로 시·군·자치구에 위임한 사무의 경우에 특히 적용되는 것으로 기초자치단체의 자율적인 행정권 수행에 대한 제약으로 작용하고 있다.

4. 선거

1) 의원정수의 기준

지방의회의원이 주민의 대표로서의 지위를 가지려면 이론상 인구비례에 따라 의원정수를 정해야 한다. 그러나 우리나라는 인구를 고려함이 없이 기초의원 정수는 읍·면·동마다 1인을, 광역의원 정수는 자치구·시·군 또는 국회의원 지역선거구마다 2인을 뽑고 있다. 다만 인구규모에 따라 초과인구수에 의한 가산정수를 더하는 보완책에 그치고 있다.

) 시·도의 지방의회의원 정수는 그 관할구역 안의 자치구·시·군(하나의 자치구·시·군이 2이상의 국회의원 지역선거로 된 경우에는 국회의원지역선거구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역선거구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)마다 3인으로 하되, 인구 30만을 넘는 자치구·시·군에 있어서는 30만을 넘는 매 20만까지 마다 1인을 더하고 인구가 7만 미만이 되는 자치구·시·군은 2인으로 한다. 제1항의 기준에 의하여 산정된 의원정수가 23인 미만이 되는 광역시는 그 정수를 23인으로 하고, 17인 미만이 되는 도는 그 정수를 17인으로 한다(공직선거 및 선거부정방지법 제22조). 자치구·시·군의 자방의회의원 정수는 그 관할구역 안의 읍·면·동마다 1인으로 하되, 인구 2만을 넘는 읍·면·동에 있어서는 2만을 넘는 매 2만까지 마다 1인을 더한다. 이 경우 그 기준에 의하여 산정된 의원정수가 7인 미만이 되는 때에는 그 정수를 7인으로 하고, 45인을 넘는 때에는 그 정수를 45인으로 한다. 다만 인구가 70만을 넘는 때에는 그 정수를 50인으로 한다(공직선거 및 선거부정방지법 제23조).

2) 지방선거에서 정당공천 허용 또는 배제의 문제

현행 공직선거법은 지방자치단체장과 광역의원후보에 대해서는 정당추천을 허용하고 기초의원 후보에 대해서는 이를 금지하고 있다. 그러나 실제로는 정당들은 기초의원후보를 내천하고 있어 중앙정당이 지방선거에 깊이 관여하고 있다. 우리나라 지방선거에서 정당이 관여하게 됨에 따라 지방자치가 황폐화되는 결과를 초래하였기 때문에 지방선거에 정당의 배제를 주장할 수 있는 논리가 있을 수 있다. 그러나 지방자치의 본질상 정당참여의 배제의 법적 논거를 제시하기는 어렵다. 지방자치는 지방정치의 활성화를 통해 이루어질 수 있으며 지방정치는 선거를 통해 이루어지기 때문에 정당의 관여는 불가피한 것이 된다. 그리고 지방선거에서 기초지방자치단체 의회의원선거만 정당공천을 배제하는 것은 법논리적으로 형평성에 위배되는 것으로 해석된다.

5. 지방의회

1) 사무처직원 인사권

지방자치법 제83조 제2항은 □사무직원은 지방의회의 의장의 추천에 의하여 당해 지방자치단체의 장이 임명한다□고 규정하고 있다. 우리나라는 기관대립형의 지방정부구성형태를 가지고 있음에도 유독 자치단체장에게 의회소속 공무원의 인사권을 부여하고 있는 것은 균형의 논리에 반한다고 할 것이다. 지방의회의장의 지휘·감독으로 지방의원의 의정활동을 보필해야 할 책무를 가진 의회사무처직원들이 자치단체장의 눈치를 살피고 있으며, 의회로부터는 집행부의 스파이로 오해받고 있는 실정이다.

2) 의원의 유급제

지방자치법 제32조는 지방의회의원의 지위를 명시하지 않고 다만 의원들이 받을 수 있는 의정활동비만을 규정하고 있다. 이는 유급직으로의 전환을 모색하는 의원들이 바램이 반영된 사항으로 지방의회의 존립근거를 훼손할 수 있는 문제이다.

3) 의장 또는 의원의 제척

지방자치법 제62조는 □지방의회의 의장이나 의원은 본인, 배우자, 직계존비속 또는 형제자매와 직접 이해관계가 있는 사건에 대하여는 그 의사에 참여할 수 없다. 다만, 의회의 동의가 있는 때에는 의회에 출석하여 발언할 수 있다□고 규정하고 있다. 그러나 지방의회의 결정사항과 관련있는 의원의 의사참여가 배제될 수 없기 때문에 문제가 될 수 있다.

6. 집행기관

1) 자치조직권 (집행기관의 자치역량강화)

지방자치법은 헌법에 의거하여 지방의회의 조직과 권한, 의장·위원회, 자치단체장의 선거, 보조기관·소속행정기관·하부행정기관 등 지방자치단체의 조직의 대강을 규정하고 있으며, 그 밖의 구체적인 조직사항에 관하여는 각 지방자치단체로 하여금 일정한 범위 안에서 자치입법, 의결 등의 형식으로 스스로 조직하거나 또는 조직에 참여할 수 있는 권능을 부여하였다. 따라서 실정법상으로는 각 자치단체가 그 지방의 실정에 맞는 조직을 편성할 수 있는 자치조직권을 어느 정도 가지고 있다 할 것이다. 그러나 현재 지방자치단체의 부단체장, 행정기구, 공무원, 소속행정기관 등에 관한 사항을 대통령령으로 정하게 되어 있으므로(지자법 제101조-제107조) 자치조직권의 폭은 매우 좁다고 할 것이다(정세욱, 2004 : 167). 즉, 시·도의 부시장·부지사를 국가공무원으로 보하고 부단체장의 직급을 대통령령으로 하고 있다. 시·도와 시·군·구의 행정기구도 대통령령으로 정하고 있어 지방자치단체의 특성을 살리지 못하고 있다.

) 예컨대 인구 200만명 이상인 도는 10개局을, 200만명 이하인 도는 8개局을 두도록 대통령령에 규정하고 있는데 인구 199만명인 도와 201만명인 도의 행정수요에 무슨 차이가 있다고 局의 수를 2개나 차이를 두고 있는지 알 수 없다는 것이다(정세욱, 2002 : 15).

2) 지방자치단체장에 대한 견제

현행 지방자치법은 임기가 보장된 지방자치단체장에 대한 견제수단을 마련해 놓지 못하고 있다. 따라서 자치단체장의 전횡으로 시정(도정)을 주민의사에 반하는 정책으로 이끌 수 있으며, 또한 주민의 표를 고려한 선심행정에 사로잡혀 심각한 오류를 보일 수 있다.

3) 자치단체장에 대한 리더십전이

지방자치법 제97조는 □지방자치단체의 장이 퇴직하는 때에는 그 소관사무의 일체를 후임자에게 인계하여야 한다□고만 규정하고 있을 뿐 당선확정후 취임까지 짧은 기간 속에 당선자의 인수활동 및 방법과 지원에 대한 구체적인 법규정이 없는 실정이다.

7. 재무

우리나라 지방세의 종목과 세율은 지방세법에 의해서만 정할 수 있고(헌법 제59조) 지방자치단체가 그 지역의 특수한 세원에 대하여 세목을 설치할 수 없게 하고 있다. 즉, 지방자치단체의 조례에 의한 법정외세제도를 인정하지 않고 있어 자치단체의 재정적 자주성이 미약한 실정이다.

8. 지방자치단체 상호간의 관계

지방자치법은 지방자치단체간의 협력과 분쟁조정(제139조-제141조), 2개 이상의 지방자치단체에 관련된 사무의 일부를 공동으로 처리하기 위하여 관계지방자치단체간의 행정협의회 구성과 조직에 대하여 규정하고 있으며(제142조-제143조), 2개 이상의 지방자치단체가 하나 또는 둘 이상의 사무를 공동으로 처리할 필요가 있을 경우에 지방자치단체조합의 설립을 규정하고 있다(제149조-제154조). 그런데 여러 자치단체간의 공통의 이해를 관리하기 위해 운영조직 및 지도감독 등은 규정하고 있지만 계약내용이나 재원수단 등의 규정은 찾아볼 수 없다. 그리고 지방분권화의 논리에 맞지 않게 주민의 대표기관인 지방의회의 역할에 대한 언급이 없다. 다만 그것도 조합을 설립할 때 지방의회의 의결을 거치는 정도에서 그치고 상위 자치단체장의 승인을 얻게 하고 있을 뿐이다(제149조).

9. 국가의 지도/감독

우리나라의 자치행정권에 대한 중앙정부의 관여와 감독은 매우 강한 것으로 나타나고 있다. 즉, 지방자치법에 의하면 주무부장관은 지방자치단체장의 명령, 처분에 대한 취소·정지권, 위임사무 불이행에 대한 직무이행명령권 및 대집행권, 자치사무에 대한 감사권을 가지고 있어 자치행정권이 근본적으로 침해되고 있다(정세욱, 2004 : 172-175). 그 구체적 내용은 다음과 같다.

1) 취소·정지권 : 자치단체의 사무에 관한 장의 명령이나 처분이 위법하거나 또는 부당하여 공익을 해한다고 인정될 때에는 시·도지사에 대하여는 주무부장관이, 시·군 및 자치구의 장에 대하여는 시·도지사가, 기간을 정하여 서면으로 시정을 명하고, 그 기간 내에 이행하지 않을 때에는 이를 취소하거나 정지할 수 있다. 다만 자치사무에 관한 명령이나 처분은 법령에 위반한 것에 한한다(지자법 제157조 제1항)고 하였다. 즉, 자치사무에 관한 단체장의 명령·처분이 위법하다고 판단되거나, 위임사무에 관한 명령·처분이 위법 또는 부당하다고 인정될 때 주무부장관은 법원에 소송을 제기하지 않고 그 자의적 판단에 근거하여 취소·정지할 수 있도록 하였다.

2) 직무이행명령권 : 지방자치단체장이 법령에 의하여 그 의무에 속하는 국가위임사무 또는 시·도위임사무의 관리 및 집행을 명백히 게을리 하고 있다고 인정되는 때에는 시·도지사에 대하여는 주무부장관이, 시·군·자치구의 장에 대하여는 시·도지사가 기간을 정하여 서면으로 그 이행할 사항을 명령할 수 있다(지자법 제157조의 2/ 1항). 직무이행명령은 자치단체장이 위임사무를 이행하지 않는데 대한 통제수단으로 간주된다.

3) 대집행권 : 주무부장관 또는 시·도지사의 직무이행명령에도 불구하고 자치단체장이 기간내에 법령상 의무에 속하는 위임사무의 관리·집행을 이행하지 않을 때에는 □주무부장관 또는 시·도지사는 --- 당해 자치단체의 비용부담으로 대집행-- 할 수 있다. 이 경우---행정대집행법을 준용한다□(지자법 제157조의 2/ 2항)고 하고 있다.

주무부장관 또는 시·도지사에게 직무이행명령권과 대집행권을 인정한 것도 시정을 요한다. 법원이 발해야 할 직무이행명령권을 어떻게 주무부장관과 시·도지사에게 부여할 수 있는지 알 수가 없다. 소송절차도 거치지 않고 주무부장관에게 직무이행명령권과 그 불이행시의 대집행권까지 부여하고 있는 것은 자치행정권을 크게 말살하는 조치인 것이다.

4) 자치사무에 대한 감사권 : □행정자치부장관 또는 시·도지사는 지방자치단체의 자치사무에 관하여 --- 서류, 장부 또는 회계를 감사할 수 있다. 이 경우 감사는 법령위반사항에 한하여 실시한다□(지자법 제158조)고 하였다.

5) 사전승인권 : 지방자치법은 자치사무에 대하여도 자치단체장의 자율적인 결정·집행권을 보장하지 않고 주무부장관의 승인을 얻도록 규정하고 있어 자치행정권이 제약되고 있다. 예를 들면 자치구가 아닌 구와 읍/면/동의 명칭과 구역의 변경, 또는 폐치/분합(지자법 제4조 3항), 지방자치단체조합의 설립(지자법 제149조 1항)의 경우가 그렇다.

6) 행정규칙에 의한 자치행정권의 침해 : 주무부장관은 법률의 아무런 근거규정도 없이 지침, 준칙, 내시, 훈령 등 내부규칙을 남발하여 자치단체의 자주적 행정을 제약하고 있다.

요컨대, 현행 지방자치법은 중앙정부에게 권고·지도·감독권(지자법 155조 / 156조), 시정명령 및 취소·정지(지자법 157조), 직무이행명령 및 대집행권(지자법 157조의 2), 감사권(지자법 제158조), 지방의회의 의결에 대한 재의요구권 및 제소권(지자법 제159조) 등을 부여하여 강력한 중앙통제수단으로 활용하고 있어 지방자치단체의 자치권이 크게 말살되고 있다.

10. 서울특별시 등 대도시행정의 특례

지방자치법 제161조는 □서울특별시의 지위·조직 및 운영에 있어서는 수도로서의 특수성을 고려하여 법률이 정하는 바에 의하여 특례를 들 수 있다□고 규정하고 있을 뿐 다른 대도시의 특례에 대한 언급이 없다. 그리고 대도시 특례를 인정한다면 그 조직, 운영방식 등을 규정해 주어야 하는데 그에 대한 규정이 없다.

Ⅳ. 지방자치법의 개정 또는 보완방안

1. 총강

1) 총칙

지방자치를 헌법에서 보장한 취지에 부응하려 한다면 지방자치법의 서두에서 주민의 권리확충강화, 지방자치단체의 자주성·자율성 확대·강화, 지방자치단체의 행정운영의 효율성 증대와 공정성 내지 투명성 확보 등의 원칙을 제시하는 것이 보다 바람직 할 것이다. 또한 지방자치의 본질상 단체자치와 주민자치가 대립되고 있으나 우리나라는 단체자치 위주의 주민자치를 채택하는 역사성으로 입법적으로는 주민자치요소를 도입하여 운영할 필요가 있다. 따라서 지방자치법에 국가와 지방자치단체간의 관계(단체자치)뿐만 아니라 지방자치단체와 주민(주민자치)과의 관계를 존중하는 문언이 첨가되어야 할 것으로 본다. 즉, 주민참여, 대민행정서비스 강화 등의 내용이 첨가되어야 할 것이다. 이에 더하여 □지방자치단체의 조직과 운영의 기본원칙을 다음과 제시할 수 있을 것이다. □주민의 권리확충강화원칙, ②지방자치단체의 자율행정의 보장원칙, ③지방자치단체의 행정운영 효율성증대 및 공평성(형평성) 내지 투명성 확보원칙□이 그것이다.

2) 지방자치단체의 종류 및 관할구역

지방자치단체의 구역변경은 당해 구역에 거주하는 주민의 생활권에 영향을 주기 때문에 반드시 주민의 의견수렴절차를 거치게 할 필요가 있다. 따라서 법률 또는 대통령령으로 정하기 전에 주민의 의사를 반영할 수 있도록 □주민의 투표에 의한다□는 부분이 보완되어야 할 것이다. 아울러 주민의 연대감을 존중하는 측면에서 주민청문절차도 구역변경의 필요적 요건규정으로 명문화하여 이를 거치지 않은 구역변경은 적법절차위반으로 위법·무효화시킬 수 있도록 하여야 한다(최승원, 2001 : 4). 그리고 지방자치단체로서의 법인격은 광역/기초를 불문하고 대등한 관계이므로 기초자치단체의 구역변경도 법률로 정하는 것이 타당할 것이다.

3) 지방자치단체의 기능과 사무

우선 지방자치의 본질에 충실하여 기초자치단체에게 보다 실질적인 권한을 이양해야 한다. 그러기 위해서 성질상 전국에 걸쳐 획일적·통일적 처리를 요하는 기능과 사무를 제외하고는 모든 기능을 지방자치단체에 이양하여야 하며, 지방자치단체는 당해 자치단체와 이해관계가 있는 모든 사무를 처리할 수 있도록 하여야 한다. 그리고 국가가 지방자치단체에게, 상급지방자치단체가 하급지방자치단체에게 권한을 이양함에 있어 그 이양할 권한으로 인하여 양자간에 감독관계가 설정되어서는 안된다. 따라서 권한이양으로 인한 자치단체간의  감독금지원칙을 첨가하여야 할 것이다.

4) 자치단체 기관구성형태

현행 지방자치법은 지방자치단체의 정부구성형태에 대한 언급이 없다. 의결기관과 집행기관과의 권력의 분장관계를 어떻게 해야 할지 각 지역의 특성에 맞는 조직구성을 할 수 있도록 해 주어야 한다. 따라서 획일적인 기관대립형 정부조직을 지양하여 기관통합형, 의회-관리관형, 의회-집행위원회형, 주민총회형과 같은 정부형태를 자치단체가 자율적으로 선택할 수 있도록 한다.

2. 주민

지역주민은 자기 자치단체의 정책결정, 집행에 대해 직접적 표현의 능력을 가질 때 비로소 지방분권이 실현될 수 있다는 사고에서 출발해야 한다. 따라서 지방자치단체는 결정적 주민투표(r□ferendums d□cisionnels)를 조직할 수 있어야 하는 것이다. 지방자치단체의 권한에 관계되는 질문에 대해 단지 자문적 성격에 그치는 것이 아니라 확정적 결정을 부여할 수 있는 것으로 발전되어야 한다. 그런 배경에서 지방자치의 본질에 충실하기 위하여는 지방자치단체의 정치행정게임에 주민참여를 활성화하고 주민에 의한 통제를 받는 장치를 마련해야 한다. 그런 측면에서 주민투표제, 주민발안제, 주민소환제 등의 직접참정제도를 제도화할 필요가 있다.

1) 직접민주주의의 보강 : 주민참여

지방자치단체의 주민의 이해관계에 따른 사안의 중요도에 따라 의무적·임의적 주민참여제를 다음과 같이 도입할 수도 있을 것이다(최진혁, 2002 : 342-343). 예를 들면 다음과 같다.

(1) 의무적 주민참여

도시계획의 시행에는 의무적 주민참여 원칙을 제시할 수 있다. 왜냐하면 도시계획으로 인하여 주민의 생활환경이 크게 변하여 삶의 변화를 초래하기 때문이다. 주민참여 없이 이루어진 도시계획은 불법으로 간주하게 한다.

) 프랑스 사례 : 파리·리용·마르세이유 행정조직에 대한 1982년 12월 31일 법률은 지역연합을 선호하여 주민의 완전한 근원적인 참여방식을 설정하고 있다.

(2) 임의적 주민참여

지방의회와 주민과의 대화를 활성화하기 위해 중간구조인 시특별위원회(extra-municipal)를 설정할 수도 있다. 이를 통하여 주민들은 임의적으로 구성된 중간기구에 의한 참여와 주민이 직접적으로 자문 수단을 통해 참여할 수 있을 것이다.

(3) 정보공개 권리(행정행위 투명성의 원칙)

지방행정관청의 행위에 관한 주민의 알 권리로서의 정보공개제도를 발전 정착시켜야 한다. 그러나 행정정보의 공개로 개인의 프라이버시나 기업의 이익에 침해를 주거나, 행정의 공정하고 적절한 운영에 현저히 지장을 주거나, 주민 전체의 이익을 훼손하는 등의 문제가 발생할 수 있다. 따라서 정보 이용·공개 등을 통제하는 목적한정제를 규정하며, 비공개 대상을 설정해야 한다. 참고로 프랑스 지방자치단체의 정책결정의 공개상황은 다음과 같다.

1992년까지 시읍면행위에 대해서는 게시판 공고는 의무적이었다. 의사결정록(registre des d□lib□rations)에 기입등록하지 않으면 의결의 유효성은 상실되는 것으로 보았다. 그러나 이러한 방식은 도나 지역자치단체의 행위에 대해서는 불충분한 것이었다. 왜냐하면 자기 지역기관이 행한 일반적 행위(정책결정)를 알기 위해 그 도청이나 지역청으로의 거리이동이 모든 주민에게 용이하지 않았기 때문이다. 마찬가지로 도의 행위는 도행정행위모음집(Recueil des actes administratifs d□partementaux)에 공개해야만 했다.

1992년 2월 6일 법은 자치단체 정책결정에 대한 공개성에 대해 지방자치단체의 의무를 더 한층 강화하였다. 따라서 지방자치단체의 의결기관이나 집행기관에서 행한 모든 규제적 성격을 갖는 행위(tous les actes □ caract□re r□glementaire)는 공개의 의무를 지고 있다. 마찬가지로 3500명 이상의 모든 시읍면은 행정행위모음집(Recueil des actes administratifs)을 개설할 의무를 지게 되었다. 여기에서 규제적 성격의 의결조치들은 공개하도록 하고 있다(Baguenard & Becet, 1995 : 100). 특히 공개의 의무를 더욱 강력하게 요구하고 있는 분야는 다음과 같다(Baguenard & Becet, 1995 : 101-102).

① 1982년 1월 7일 법 4조에 예시된 기준 내에서 직·간접적 도움에 의한 경제적 발전을 도모하고자하는 목적에서의 정책의결사항

② 농촌주민의 기대만족에 필요한 서비스 유지의 보장을 위한 의결, 혹은 어려움에 직면한 기업에의 도움을 주기 위한 의결사항

③ 공공서비스 위탁조건을 허락하는 의결사항

2) 명예시민제도의 활용

세계화, 국제화시대를 맞이하여 외국인에 대한 명예시민제도를 활용해야 한다. 명예시민의 자격규정, 운영규정을 준비해야 한다.

3. 조례와 규칙

국가와는 별개의 법인격이 부여되고 그 독자적 사무가 인정되는 지방자치단체는 이러한 사무를 처리하고 존립하기 위해 자치권에 근거하여 당해 관할구역 내에 적용할 자치법규를 행사하게 된다. 지방자치의 제도적 보장을 약속하고 있는 우리의 헌법정신에 비추어 볼 때 자치입법권은 보다 강화될 필요가 있다. 따라서 다음과 같이 개정 또는 보완이 요구된다.

지방자치단체의 자치입법권을 확대하기 위해서는 우선 지방자치법 제15조의 개정이 필요하다. 즉 □법령의 범위 안에서□를 □법령에 위반하지 않는 범위 안에서□로 전환되어야 한다. 법령에 위반하지 않는 조례로는 첫째, 당해 사항을 규율한 국가의 법령이 없고 국법상 완전히 공백상태에 있는 사항에 관하여 정하는 조례, 둘째, 국가법령이 규제하고 있는 사항과 동일한 사항에 관하여 당해 국가법령과 다른 목적으로 규제하는 조례, 셋째, 같은 경우에 국가법령이 규제의 범위 외에 두고 있는 사항을 규제하는 조례 등을 둘 수 있다(김철수, 1997 : 901). 또한 주민의 권리제한과 의무부과 등을 규정한 지방자치법 제15조의 단서규정을 엄격히 제한하여 해석할 필요가 있다. 이에 대한 논란을 피하기 위해 법률에서 주민의 권리제한과 의무부과에 대해 조례를 정할 수 있는 근거를 명확히 할 필요가 있다(홍준현, 2001 : 327).

4. 선거

선거제도는 근대 민주정치에 있어 주민의 의사를 국정(도정/시정)에 반영하는 국민참정제도로서 가장 중요한 기제로 간주된다. 주민의 자유의사에 따라 자치단체의 장, 의원을 어떻게 하면 공정하게 선거하여 민주정치에 기여할 수 있는가에 대한 고민이 필요하다. 따라서 지방자치법에서 위임된 지방의회의원의 정수와 선거구 획정, 지방선거에서 정당공천 허용 또는 배제, 불법타락선거를 방지하고 공명선거 확립 등에 대한 논의가 필요하다.

1) 의원정수의 기준

지방의회의원정수는 전면적으로 인구비례에 따라 결정해야 할 것이다. 따라서 지방자치법에 각 인구규모에 따른 의원정수를 산정하여 제시해 주어야 할 것이다.

2) 지방선거에서 정당공천 허용 또는 배제의 문제

지역당파적 폐해가 심각한 우리의 경우 지방선거에 정당참여 배제주장이 어떻게 보면 설득력이 있다. 그러나 지방자치의 본질상 정당참여를 배제할 법적 논거를 제시하기 어렵고 지방선거에 정당참여를 배제하는 것으로써 지방자치의 근본적인 문제해결이 될 것으로 기대할 수는 없다. 따라서 지방선거의 정당공천문제는 모든 지방선거단위에서 적극적으로 허용하는 규정을 고려해볼 수 있다.

3) 선거비용, 정치자금의 투명성 확보

선거비용은 되도록 축소되어야 하고 투명하게 사용되어야 한다. 따라서 선거에 소요되는 비용은 철저하게 주민 수에 맞추어 그 한도액을 정할 필요가 있다. 그리고 후원금을 받을 수 있는 한도액도 정해주어야 하고, 깨끗지 못한 후원금(예 : 도박으로 취득한 금액)은 사용할 수 없게 한다. 한편 선거공영제를 확대해나가야 하지만 그에 따른 부작용을 막기 위한 제도를 규정해 주어야 할 것이다. 즉, 선거공영제를 실시하면 그 비용전액을 국가 또는 지방자치단체가 부담하게 되어 많은 인사가 선거에 출마하려 할 것이다. 즉, 후보자 난립현상을 예기할 수 있기 때문에 추천받을 선거권자수를 늘리고 후보자등록 기탁금을 대폭 인상하는 규정을 삽입하여야 할 것이다.

4) 피선거권자의 거주기간

현행법은 피선거권의 거주요건으로 선거일 현재 계속하여 60일 이상 당해 지방자치단체의 관할 구역 안에 주민등록이 되어있어야 할 것을 요구하고 있는데(공직선거 및 선거부정방지법 제16조 제3항), 이는 지역사정에 밝은 인사가 지역대표가 되어야 한다는 논리에서 그 기간을 연장해야 할 것이다.

5) 외국인의 참정권부여

현행법은 우리나라 국민에게만 선거권과 피선거권을 부여하고 있다. 따라서 장기체류하는 외국인일지라도 지방자치법상 참정권을 가질 수 없다. 지방자치단체에 장기체류하고 있는 외국인과 근로자에게 인권과 권익보호차원에서 해당 지방자치단체의 총거주인구 대비 일정비율 이상일 경우에는 이들의 참여를 전적으로 배제하는 것이 바람직스럽다고 여기기 어렵다. 따라서 외국인에게 선거권·피선거권을 부여하기는 어렵다고 하더러도, 주민통합과 외국인 협력 도모 및 국내외 인적 교류확대와 해외동포의 상호주의적 권익보호 차원에서 적절한 제도적 장치가 필요할 것이다(최승원, 2001 : 9).

5. 지방의회

지방의회와 관련하여 국내 학계에서는 주로 정당 참여의 문제, 자치입법권의 강화문제, 지방의원의 유급제 및 지방의원의 전문성 강화문제 등에 관심을 피력하였다. 이러한 논의의 기본인식은 지방의회의 위상을 높이고 권한을 강화하는(지방의회의 역량강화) 방향에서 찾아야 할 것이다.

1) 권한

우리나라는 지방의회의 권한이 자치단체장에 비하여 미약한 실정이다. 따라서 지방의회의 위상을 높이고 권한을 강화하여 실질적인 견제와 균형이 이루어질 수 있도록 법과 제도를 정비해야 한다. 그러한 맥락에서 자치입법권의 강화, 지방의원의 전문성, 지방의회 운영의 전문화, 지방의회와 집행기관간의 권한의 균형화, 지방의회의 주민에 대한 밀접성(접근성 용이 / 지방의회의 시민참여 활성화)확보를 위한 조치가 이루어져야 한다.

2) 사무처 직원 인사권

자치단체장에게 부여된 사무처직원의 인사권을 지방의회의장에게 주도록 규정해야 한다. 다만 지방의회 사무처(국-과)의 규모가 작아 인사행정상 문제가 있으므로 지방공무원법을 개정하여 의회행정직을 신설하고, 시·도단위로 의회소속 공무원들의 인사를 하는 방안도 강구할 필요가 있다. 시도의회의장과 관내 시·군·자치구의회의장들로 인사위원회를 구성하여 이 위원회가 시·도의회-시·군·자치구의회 상호간의 인사교류, 승진 등을 심의·결정하되, 해당의회 내에서의 보직인사는 의장이 하도록 해야 할 것이다(정세욱, 2002 : 14).

3) 의원의 유급제

지방의회 의원은 지방의원의 직무수행량을 감안하여 의정활동비와 여비, 회기수당 등을 지급하고 있다(지자법 제32조). 즉, 그동안 사용한 지방의원의 명예직을 삭제하고 지방의원의 전문성 내지 자질 제고를 위해서는 유급직으로 전환하려는 배경 논리이다. 그러나 지방의회의원의 유급직 전환이 일응 타당할는지 모르지만 지방의원은 주민의 대표자이자 봉사자로서의 기능을 제1의적 사명으로 하고 있기 때문에 그 기본정신은 유지되어야 할 것으로 보인다. 따라서 효율적인 의정활동을 수행하기 위해서 유급제에 상응하는 보수제도를 정착할 필요가 있다. 즉, 인구규모에 따른 각각의 지방자치단체에 최고 수당액을 담고 있는 수당표 내에서 각 지방의회의 자유스러운 결정에 따라 행하게 할 수 있다(최진혁, 1999 : 71).

) 예를 들어 프랑스 지방의회의원은 공직지표계의 최종지표(l`indice brut terminal de l`□chelle indiciaire de la fonction publique)에 해당되는 지급액의 준거에 의해 결정된다. 즉, 지방의원은 자치법규에 의회의원의 직무나 기능, 해당 자치단체의 인구규모에 따라 변화하는 수당체계를 예시하고 있다. 즉, 그 금액은 국사원 정령(decret en Conseil d`Etat)에 의해 결정된 한계치 범위 내에서 공직처리지수의 근거기준에 의하여(최종지수의 40-70%사이), 또한 인구규모에 따라 결정된다. 물론 최고수당액 결정은 지방의회의 협의에 의해 결정된다(Dosi□re, Fortier et Mastias, 1994 : 70-71 ; 최진혁, 1999 : 71).

4) 의장 또는 의원의 제척

보다 공정하고 형평성있는 의정을 수행해나가기 위해 현행 규정(제62조)보다는 제척대상을 확대 적용할 필요가 있다. 예컨대, 지방의원의 배우자, 직계존비속, 형제자매뿐만 아니라 법률상 대리권을 가지는 자연인 또는 법인도 포함시켜야 할 것이다.

6. 집행기관

1) 자치조직권의 강화

지방자치단체가 그 지역의 실정에 맞는 조직을 편성할 수 있도록 자치조직권을 확대해주어야 한다. 그러기 위해서는 지방자치법, 지방자치법 시행령, 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 등에 언급하고 있는 각종 규제조항이 철폐되어야 할 것이다. 특히 지방자치단체간의 균형과 규모의 적정화라는 명목으로 행정자치부로부터 시달되는 조직관리지침은 자치조직권을 저해하는 수단이 되므로 그 시정이 요구된다(홍준현, 2001 : 328). 이러한 맥락에서 지방자치단체의 부단체장, 행정기구·공무원·소속행정기관 등에 관한 사항이 대통령령으로 정하게 되어 있는 사항(지자법 제101조-107조)도 자치권 강화에 부응하는 방향에서 그 개정이 요구된다. 조직인사권과 관련하여 지방자치단체에 근무하는 모든 공무원을 지방공무원으로 전환하고 자치단체장이 인사권을 행사할 수 있도록 해야 한다. 부시장·부지사를 지방공무원으로 보하되 그 자격과 직급, 정원, 기타 필요한 사항을 그 자치단체의 조례로 정할 수 있도록 해야 한다. 더 나아가 필요하다면 현행 부단체장 제도를 폐지하고 총괄관리관제도를 도입하여 단체장에게는 정치적 기능을, 총괄관리관에는 행정적 기능을 각각 분담토록 하는 방안도 고려해볼 수 있다.

특히 지방자치단체의 공무원정원을 조례로 정하지 않고 행정자치부가 승인권을 가지고 있음은 자치조직권에 배치된다. 정원책정을 자치단체의 자율에 맡길 경우 업무량에 비해 정원을 증대할 우려가 있어 지방공무원 정원책정권을 자치단체에 부여할 수 없다면 현행 총정원제에서 총비용제로 전환함이 바람직하다.

) 지방자치단체의 재정력을 기준으로 하여 자치단체를 5개 내지 8개群으로 분류하고 각 자치단체群별로 자치단체의 총 예산액 중 인건비비율이 30%, 40% 또는 50%를 초과할 수 없도록 제한한다면 그 인건비 비율의 범위 내에서 자치단체가 정원을 신축적으로 운영할 수 있을 것이다. 만일 지방자치단체가 공무원 수를 다소 증원하여 그 이상의 수입을 올릴 수 있다면 굳이 증원을 막을 필요가 없기 때문이다(정세욱, 2002 : 15).

2) 지방자치단체장에 대한 견제

임기제로 주민의 직선에 의해 선출되는 지방자치단체장이더라도 정치적 신임을 전제로 임기가 보장되는 것이므로 주민의 의사에 반하는 행동(무분별한 난개발, 선심행정, 예산낭비 등)을 했을 때 임기 전에 해임시킬 수 있도록 해야 한다. 다만 이 제도는 정치적으로 반대파가 악용할 소지가 있기 때문에 남용방지절차를 마련해야 할 것이다. 예컨대, 선출 후 또는 퇴임전 1년 이내에는 소환할 수 없도록 하고, 소환절차도 일정 수의 의원 또는 주민신청에 의한 의회의 특별정족수 의결로 소환을 발의하고 유권자인 주민 유효투표수의 과반수 이상의 찬성으로 소환신청을 의결할 수 있게 하는 방안을 고려할 수 있다.

3) 자치단체장 리더십 전이(사무인계)

단체장 취임초기단계의 조직혼란과 행정의 공동화현상에서 오는 비용을 줄이고 나아가 행정의 지속성과 안정성을 확보하는 것이 자치행정의 주요한 과제가 될 것이므로 이에 대한 법규보완이 필요하다. 단체장 당선자가 이 인계인수기간에 무엇을 어떻게 하느냐에 따라서 전 임기에 걸친 행정성과에 지대한 영향을 미칠 수 있기 때문이다. 따라서 인계인수 활동과 절차에 관한 법적·제도적 장치를 마련할 필요가 있다. 또한 성공적인 인수인계가 되기 위해 선거 후 취임일정 등을 감안하여 선거일을 조정해야 하며, 현직 단체장의 선거운동의 문제를 다른 후보와의 형평성있게 조정해야 하며, 인수위원회의 구성원도 전·현직 공무원뿐만 아니라 민간분야의 분야별 정책전문가, 그리고 시민운동가들을 균형 있게 구성해야 한다. 그리고 지방자치단체장직 인계인수가 있을 때마다 관련 자료들을 모두 보관하여 차후에 다음 단체장에게 참고할 수 있는 제도적 장치를 마련하여야 한다.

7. 재무

자치재정권의 강화측면에서 지방자치단체에 자주적 과세권을 인정해 주어야 한다. 따라서 국가가 법률로 정한 세목 이외에 자치단체가 조례로서 지방세의 세목, 과세객체, 과세표준, 세율 등을 정하여 부과·징수할 수 있어야 한다.

8. 지방자치단체 상호간의 관계

각 지방자치단체는 독립적이지만 자치단체간의 공동의 이익(이해)에 관련되는 분야에서는 서로 긴밀하게 협력하여 생산성 있는 정치·행정운영을 도모해야 한다. 특히 현대 자치행정은 그 업무가 복잡하고 전문성을 띤 경우가 많기 때문에 자치단체 독자적으로 행하기에는 일정한 한계가 있다. 따라서 광역행정수행방식의 구체적 조항이 마련되어야 할 것이다. 예를 들면 광역행정 운영조직, 계약내용, 재원수단 등의 내용을 규정해주어야 할 것이다. 여기에서 프랑스가 사용하는 재정수단의 처리에 따라 참가 자치단체의 재정에 의해 재원을 확보하는 협회(la forme associative)의 형태(단일업무조합, 복수업무조합, 혼합조합)와 직접세에 의한 재원을 확보하는 연합(la forme f□d□rative)의 형태(특별구, 도시공동체, 신합병조합, 시읍면공동체, 시공동체, 합병공동체)도 고려해 볼 수 있다. 그리고 지방자치법 제140조는 지방자치단체 상호간의 사무를 처리함에 있어서 분쟁이 발생할 경우 행정자치부장관 또는 시·도지사가 당사자의 신청에 의하여 조정하거나 조속한 조정을 요할 때에는 직권으로 조정할 수 있도록 하고 있다. 그런데 이러한 자치단체간의 분쟁을 조정함에 있어 지방의회의 역할을 배제하고 있다. 따라서 자치단체간의 분쟁을 조정함에 있어 주민자치의 이념을 실현한다는 차원에서 주민의 참여 내지는 대표기관(지방의회)의 역할을 강조하는 규정이 필요할 것으로 보인다. 즉, 지방자치단체간의 분쟁을 처리함에 있어 상급자치단체의 장의 조정에 앞서 당해 지방자치단체의 주민과 의회 상호간의 조정절차를 규정해주어야 할 것이다.

) 시읍면자치단체간 협력의 강화 및 단순화에 관한 1999년 7월 12일 법률에 의거 새로운 시읍면자치단체간 결합의 형태로 합병공동체(les communaut□s d`agglom□ration)를 창설하였다.

9. 국가의 지도·감독

지방자치단체에 대한 국가의 통제는 지방자치의 이념을 존중하는 방향에서 자치단체의 자율적 통제장치가 제대로 기능하지 않을 때에 한하여 행사하도록 해야 할 것이다. 따라서 다음과 같은 방향에서 이루어져야 할 것으로 본다.

첫째, 기관위임사무의 경우 국가의 통제가 불가피하다고 볼 수 있으나 자치사무에까지 법령위반여부에 대해서 국가나 광역자치단체가 판단하는 것은 무리가 있다. 따라서 자치사무에 대해서는 사법부에 의해 보다 중립적으로 법령위반여부를 판단하도록 해야 한다. 이와 함께 자치단체장의 행위에 대한 판단은 일반행정문제는 사법부에서 재정문제는 회계검사원(감사원)에 판단하도록 하는 합법성 통제에 충실해야 한다. 즉, 단체장의 작위 또는 부작위가 위법이라고 인정될 때에는 주무부장관은 그 내용이 행정에 관한 것이라면 이를 취소·정지시키거나 또는 이행을 강제하는 판결을 구하는 소를 법원에 제기하고, 예산 및 재정에 관한 것이면 회계원(감사원)에 청구하여 각각 그 판단에 따르게 한다. 예컨대, 지방정부가 법령에 의하여 의무가 부여된 사무의 결정 또는 처리를 하지 않을 때에는 주무부장관은 그 의무의 이행을 명하는 소송을 법원에 제기할 수 있게 하면 된다. 그러므로 주무부장관과 시·도지사의 취소·정지권과 직무이행명령권, 대집행권에 관한 규정을 개정하여 주무부장관과 시·도지사가 관할 고등법원에 자치단체장의 결정·명령·처분의 취소·정지명령을 구하거나 또는 자치단체장에 대한 직무이행명령을 구하는 소송을 제기하는데 그치도록 해야 할 것이다.

둘째, 위임사무에 대해서도 각종 감사가 자치단체장의 자율적인 행정집행을 방해하지 않는 범위에서 공정하게 이루어지게 하기 위해서는 행정감사와 회계감사를 이원화시킬 필요가 있다.

셋째, 주무부장관이 자치행정에 대한 합목적성의 통제를 못하도록 해야 한다. 자치행정의 내용이 공익에 부합되는가, 공익을 해할 우려가 있는가, 합목적적인가의 여부에 대하여는 중앙정부(주무부 장관)가 관여하지 않도록 하며 당해 집행기관, 지방의회 및 주민통제에 의하도록 해야 한다.

넷째, 감사방식에 대한 개선이 필요하다. 즉, 단순히 예산지출의 적법성에 대한 감사보다 경영성과를 판단하는 통제로 전환할 필요가 있다. 이를 위해 표준화된 감사기법의 정리와 전산감사의 역량의 개발이 요구된다.

10. 서울특별시 등 대도시행정의 특례

대도시의 특성을 인정한다면 서울시를 비롯한 대도시에 적용될 수 있는 공통조항(조직, 재무, 인사)을 제정하고 대도시를 개별적으로 (각 자치단체에 대하여) 별도의 특례를 두는 것도 고려해 볼 필요가 있다.

Ⅴ. 결  론

지방자치법은 헌법정신에 충실한 법제도로 거듭나야 한다. 그동안 우리나라의 지방자치법은 대체로 지방자치를 실시하기 이전에 중앙집권의 논리로 지방자치가 실시되지 않을 것을 전제로 제정되었다. 따라서 자연히 지방자치단체가 그들의 자율과 책임 하에서 처리해야 할 기능도 중앙관서의 장이 처리하도록 입법화되어 있다. 그 뿐만 아니라 국가의 지방자치단체에 대한 통제·감독 부문이 지나쳐 자치단체의 자율성을 보장하기엔 일정한 한계가 있다. 무엇보다 지방자치의 성공의 열쇠는 어떻게 하면 자치단체의 자유스러운 행정을 보장할 수 있는가에 달려 있다. 따라서 자율행정을 근간으로 하여 분권과 참여의 논리가 적용되는 법규를 제정해야 할 것이다. 그런 배경에서 중앙집권적인 논리로서 규정하고 있는 법령으로서의 논의를 법률로서의 논의로 이끌어가야 할 것이다.

그런 맥락에서 우리나라 지방분권의 기본이념 및 방향을 국가체제와의 관계 속에 큰 틀 안에서 제시해 주고, 그에 따른 하위 목표 및 원칙 들이 제시되어야 할 것이다. 예컨대, 우리나라 지방분권의 기본 논리를 단일국가체제의 틀 속에서 제시해주어야 한다. 즉, 우리나라의 지방분권은 연방국가체제가 아닌 단일국가체제 속에서의 지방분권을 추진한다는 원칙을 제시해 주어야 한다. 그럼으로써 단일국가가 채택하는 분권의 논리를 명확히 할 수 있기 때문이다. 예컨대, □우리나라는 □대한민국 공화국의 불가분성(indivisibilit□ de la R□publique Korea)□과 주권불가분성(indivisibilit□ de la souverainet□)에 기초하여 국가의 단일성원칙을 존중하는 지방분권화여야 한다□는 사실을 밝혀주어야 한다. 따라서 국가의 단일성(통일성) 내에서 지방자치단체의 다양성을 확보해나가는 지방분권 국가임을 천명할 수 있는 것이다.

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최진혁(崔珍赫): 프랑스 파리 제I대학교(Universit□ de Paris I : Panth□on-Sorbonne)에서 법학박사학위(논문제목 : Assembl□es locales et autonomie locale en France et en Cor□e du Sud)를 취득하였고, 현재 충남대학교 자치행정학과 조교수로 재직 중이다. 학문적 관심분야는 지방자치행정제도(지방의회, 자치단체장), 지방자치법(지방분권, 교육자치, 재정자치), 유럽지방행정(비교행정) 등이다. 저서로는 자립적 지역발전모델(공저, 2005), 주요국가의 정부예산회계제도개혁(공저, 2004) 등이 있으며, 주요 논문으로는 □프랑스 지방자치단체 예산회계제도에 관한 연구(1999)□, □프랑스 지방행정의 역사적 헌정적 기원(1999)□, □프랑스 지방자치단체 재정자치의 논거에 관한 연구(2003)□ 등이 있다. 한국행정학회, 서울행정학회, 한국지방자치학회, 한국지방정부학회, 한국정부회계학회 이사 등의 활동을 하고 있다.

<E-mail: fpschoi@cnu.ac.kr/논문 접수일: 2005. 4. 15/심사 완료일: 2005. 5. 19>