관료와 시민사회 협력의 성공조건:

□지방정부연구□ 제9권 제1호(2005 봄) : 145∼167

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부산광역시 온천천 복원사례를 중심으로

The Successful Conditions of Cooperation between Bureaucrats and Civil Society:

Focusing on the Renaissance Case of Oncheon Stream

김 창 수(부경대학교 행정학과)

본 연구는 부산광역시 도심하천인 온천천의 복원이 성공할 수 있었던 핵심적인 이유가 이질적인 특성을 지닌 관료와 시민사회가 상호협력을 했기 때문이라는 문제의식에서 출발했다. 따라서 본 연구의 목적은 이러한 성공적인 협력을 가능하게 했던 조건들을 탐색하고 분석하는 것이다. 분석결과에 의하면, 관련 행위자들의 협력을 통해 온천천 복원이 성공할 수 있었던 이유는 다음과 같다. 첫째는 1995년 이후 민선단체장 시대가 본격화되면서 시민사회와 NGO가 관료제의 열린 구조 속으로 참여할 수 있는 제도화가 가능했던 점이다. 둘째는 관료, 시민단체, 언론, 그리고 지역주민 등 모든 참여주체들이 상호 자율성을 존중받으며 상호적응을 통해 문제를 풀어가는 민주주의의 지혜가 발현되었다. 셋째, 관료에 대한 좋은 평판, 친밀감과 같은 사회적 유인수단, 높은 목표 공유도 등을 통해 참여자들 간의 신뢰 수준이 높았다. 넷째, 온천천 복원사례의 경우 협력·감시·처벌규칙이 아직 공식성은 약하지만, 호혜성의 비공식 규범이 지속적으로 작동하는 것으로 나타났다.

주제어 : 관료, 시민사회, 협력, 온천천

Ⅰ. 서  론

21세기의 시민사회의 가장 중요한 덕목으로 협력(cooperation)을 꼽는 경우가 많다. 협력은 다양한 행위자들이 서로 돕는 마음으로 힘을 모으는 행위이다. 서로 성격이 같은 행위자들의 경우라면 협력은 자연스러울 수가 있다. 그러나 행위자의 성격이 다를 경우 협력이 이루어질 가능성은 극히 약해진다.

관료와 시민사회는 성격이 판이하게 다르다. 계층제 구조 하에서 엄격한 규칙과 명령통제원리에 따라 움직이는 관료들은 창의성을 발휘하기가 쉽지 않다(The National Performance Review, 1993: 1-9). 관료들은 칸막이 속에서 각자의 문화와 규칙에 집착한다. 칸막이 안에서 정보의 흐름은 통제된다. 어떤 관료라도 전체 시스템을 어떻게 운영해야 할지 설명하기가 어렵게 된다(Toffler, 1990). 자율적인 공간에서 공적 목표를 추구하는 시민사회는 이러한 관료에 대해 비판적이다. 그러나 비판적 대안을 실행할 자원이 부족하다. 이러한 이질적인 행위자들이 협력할 가능성은 극히 빈약하다. 그런데 최근 관료와 시민사회의 협력사례가 눈에 띄게 증가하고 있다. 부산광역시 온천천 살리기 사례가 대표적인 경우이다. 도대체 무엇이 관료와 시민사회의 협력을 가능하게 했는가?

관료와 시민사회 협력의 성공조건

□지방정부연구□ 제9권 제1호(2005 봄)

부산광역시에는 지방2급 하천 44개소가 있는데, 총연장 192,060m 중 39,320m, 20.4%가 복개되어 있다. 도심하천의 경우 1960년대 이후 90% 이상이 복개되어 도로와 주차장으로 활용되었다(부산광역시, 2003). 부산의 산과 땅과 바다를 연결하던 실핏줄의 기능을 상실하게 된 것이다. 당시에 교통난 해소와 홍수방지 목적에 충실하여 복개와 오수의 합류로 온천천은 폐수가 흐르는 하천이 되었던 것이다.

1994년 부산광역시 온천천의 하류인 연안교 부근 지점의 수질은 BOD 기준 78.7 □/□로서 시궁창 물이 흐르는 죽은 하천이었다. 시궁창 냄새가 나고 모기와 파리가 들끓는 온천천 주변 주택가는 집을 팔고 떠나는 일이 허다했다. 그러던 것이 1995년 민선단체장 시대가 열리고, 환경단체가 문제제기를 하면서 온천천 복원사업이 시작된다. 관료제 측면에서는 연제구청장이 1998년 11월 6일 외환위기 이후 실업자 구제책으로 온천천 시민공원 조성사업을 시작하면서 온천천 복원의 물꼬를 트게 된다. 이후 부산광역시청과 금정·동래·연제구청, 환경단체, 언론, 지역시민들의 네트워크가 작동하면서 온천천은 급속도로 맑아지기 시작하였다. 2000년에는 BOD 기준 9.0 □/□를 기록할 정도로 수질도 회복되었고 어류, 조류, 곤충, 야생화가 살아난 자연형 하천으로 탈바꿈하였다. 이로 인해 온천천 주변은 집값도 2배 이상 오르고, 여름에는 매일 1만 명 이상의 시민들이 찾아드는 보배로 거듭났다. 중요한 사실은 관료집단 혼자만의 힘으로 불가능했던 일이 시민사회의 협력을 통해 가능하게 되었다는 것이다.

) 물론 1990년 이후 본격적으로 추진된 하수관거 정비사업이 온천천 수질개선에 획기적으로 기여한 점을 부인할 수 없다(수영하수처리장 답사 및 관련인 면담, 2005. 5). 그러나 이로 인해 수량부족의 문제가 발생했고, 그래서 부산광역시는 2005년 9월부터 매일 3만 톤의 낙동강 원수를 온천천에 끌어들일 계획인 것이다.

본 연구는 온천천의 복원사례가 정부와 시민사회의 협력으로 이루어졌다는 데 관심을 가지고 있다. 정부 관료와 시민사회의 협력이 성공적으로 이루어진다면, 공공문제의 해결이 훨씬 효율적으로 이루어질 수 있을 것이다. 따라서 본 연구는 온천천 복원사례를 중심으로 민선단체장 시대가 출범한 1995년 이후 정부 관료와 시민사회 협력의 성공조건을 탐색해보고자 하는 것이다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 관료와 시민사회의 이해

관료제(bureaucracy)란 집단 내지 조직 속에서 직무를 계층적으로 나누어 대규모적인 행정관리활동을 수행하는 조직유형이다. Weber에 의하면, 규칙에 의해 정확하게 업무가 수행되고, 분업과 전문화의 원리, 계층제적 조정의 원리, 공평무사의 원리가 작용해야만 관료제가 합리성과 효율성을 달성할 수 있다(Weber, 1922). 정부 관료란 이러한 정부 관료제 속에서 숨쉬는 구성원이다. 그리고 산업사회에서 관료제보다 더 효율적인 조직내부 협력시스템은 없었다.

20세기는 행정국가 시대였다. 행정국가란 양적인 측면에서 행정조직과 작용이 우월한 국가를 의미한다. 이때 정부의 활동은 고도의 합리성과 능률성을 특징으로 하는 대규모 조직인 관료제에 의해 수행된다. 관료제는 현대사회를 떠받치는 중요한 버팀목의 역할을 수행하고 있다. 그러나 지금까지 관료제는 이론적인 측면뿐만 아니라 실제적인 측면에서 신랄한 비판을 받아 왔다(유광호, 1999: 76-89).

Merton(1952)은 관료제 규칙에 대한 비판에 초점을 맞춘다. 규칙에 대한 내면화는 기능수행의 신뢰성과 안전성을 제고하고, 예측가능성을 증대시키지만, 이것이 지나쳐서 과잉동조(overconformity)가 되면 목표의 전치현상(displacement of goals)을 초래하고 조직구성원들의 행동을 경직화하여 고객과의 마찰을 증대시키고 고객에 대한 서비스의 제공을 어렵게 한다. Selznick의 비판은 관료제 내부의 협력 가능성의 빈약에 초점을 맞추고 있다(March & Simon, 1958). 관료제에서 권한의 위임은 구성원의 전문성의 증대와 문제해결 능력의 신장을 가져오지만, 조직의 하위단위간의 칸막이화(sectionalism)를 초래한다. 칸막이 현상은 부서간의 제국형성 경향과 의사전달의 왜곡을 가져오는 원인으로 작동한다. 온천천 사례의 경우에도 부산광역시청의 관계부서들과 관할구청들의 칸막이 구조가 견고하여 협력이 어려울 경우 다음 단계로 시민사회와의 협력은 불가능할 것이다. Gouldner의 비판은 규칙의 경직적 준수가 가져오는 비합리성에 초점을 맞추고 있다(March & Simon, 1958). 조직상층부의 통제 필요성에 의한 일반적 규칙의 강화는 허용 가능한 최소한의 행동의 명세화로 나타나는데, 이는 구성원의 활동을 최소한도의 수준으로 끌어내림으로써 조직목표와 성과간의 간격을 크게 한다.

이러한 관료제에 대한 비판적 토대 위에서 시민사회는 의미를 가진다. 시민사회의 힘이 미약할 경우 관료권은 남용될 위험성이 매우 높다. 관료제라는 거대한 괴물(leviathan)이 민주적으로 작동하도록 하기 위해서는 시민사회의 비판과 협력이 불가피한 것이다. Lindblom & Woodhouse(1993: 57-72)는 관료는 정치가에 비해 전문성, 공정성, 기술성이 뛰어나고, 문제에 가까이 있기 때문에 시행착오의 확인이 용이하다는 측면에서 위임입법의 지혜를 인정한다. 그러나 관료주의 속성에서 오는 응답성의 한계 때문에 다양한 정치적 참여자들과 함께 아이디어의 경쟁을 하는 상호적응의 과정이 관료의 정책과정 개선에 기여한다고 한다.

흔히들 21세기는 □시민사회의 세기□가 될 것이라고 예견한다. 우리나라의 경우도 예외가 아니다. 2000년 제16대 국회의원 선거인 4·13 총선에서 시민사회의 힘을 확인 적이 있다. 총선시민연대가 지목한 낙선대상 후보의 70%가 실제로 낙선한 것이다. 시민사회가 주도하는 결사체 민주주의(associate democracy)가 인터넷이 주도하는 전자민주주의와 결합한 형태였다(임혁백, 1997). 모든 시민이 하나가 된 1960년 4월 혁명 이후 넥타이 부대가 동원된 전국민적 시민운동은 1987년 6월에 이루어졌다. 이후로 노동운동과 시민운동의 봇물이 터지고 민주주의의 이행기를 맞게 된다. 지금 어쩌면 혼란으로 보이는 우리 사회의 모습들은 민주주의의 공고화 과정에서 치루는 학습비용으로 판단된다.

Schmitter(1997: 240)는 시민사회란 공적 기관(국가)과 생산과 재생산을 위한 사적 단위(기업과 가족)로부터 상대적으로 자율적인, 자발적으로 조직된 중간매개집단이라고 한다. 따라서 시민사회는 국가와 사적 영역으로부터 □이중적 자율성□을 확보하고 있다. 뿐만 아니라 공동의 이익과 가치를 보호하고 추구할 수 있는 집단행동의 능력이 있으나, 국가기구나 사적 생산자들을 대체하려고 하지 않으며(비찬탈성: non-usurpation), 기존의 시민적·법적 규칙의 틀 내에서 행동한다는 시민성(civility)의 특징을 갖고 있다고 한다. 임혁백(1997: 315-357)에 따르면 시민사회(civil society)는 비국가·비시장·비가족·비개인적인 공간의 영역에서 공적 목표를 추구하며 활동하는 중간매개 결사체이다.

시민사회는 권력을 장악하려는 정치사회와는 다르다. 사회의 정치적·기능적 공간을 독점하려는 종교적 근본주의집단이나 국수주의적 종족집단과 달리 사회의 부분적 의사만을 대표하려는 다원성을 갖는다. 그리고 시민사회는 규칙을 따르고 예의를 갖춘 시민들이 대화, 토론, 심의를 통해서 모든 문제를 평화적인 방식으로 해결하는 시민성(civility)을 갖는다. 따라서 시민사회는 기본적으로 정당한, 그리고 정통성 있는 국가의 권위를 존중하며 법을 인식·인정·존중하며 법의 지배라는 테두리 안에서 활동하는 민주주의의 핵심적 지원세력이다. 그러면 어떠한 조건들이 이러한 시민사회와 관료가 협력이 가능하게 하는가?

비판적 시민들의 결합체인 NGO의 자율성은 건강한 시민사회의 기반이다. 지방수준의 NGO는 자율성이 매우 취약한 구조를 갖고 있지만(옥원호, 2002), 그래도 관료제를 열린 구조로 만드는 데 핵심적인 역할을 수행하고 있다. NGO와 지방정부간 파트너십을 형성하기 위해서는 지역NGO의 내부적 역량 강화, 운영의 민주성, 정책개발능력의 향상을 통해 지역사회의 비판적 대안세력으로 성장해야 한다.

) 환경단체는 자율성을 상실하고 재원이 풍부한 관료와 개발업자에게 포획당할 위험이 상존하기 때문이다(Gormley Jr. & Balla, 2004: 130).

2. 성공적 협력조건의 탐색

협력은 권위주의적 조정보다는 상호 합의를 존중하는 민주주의의 지혜의 산물이다(Lindblom, 1965). 상호 합의가 어려운 갈등상황은 어찌 보면 협력이라는 동전의 또 다른 면이라고 할 수 있다. 갈등이 존재하기 때문에 협력을 논의하는 의미가 있는 것이다.

효과적인 정부는 국민들의 요구를 충족시킬 수 있는 민주적 국정관리에 내재되어 있는 전통적인 가치들을 소중하게 생각한다(The National Performance Review, 1993: 7). 즉 민주정부는 평등한 기회, 정의, 다양성, 그리고 민주주의 등의 가치를 지키려하기 때문에 필연적으로 시민사회의 협력을 구하게 되는 것이다. 관료와 시민사회의 협력 가능성은 Peters(1997)에 이르러 이론적 모형을 갖추어 본격적으로 논의되기 시작한다. 특히 그의 참여적 정부모형은 계층제를 최대의 해악으로 지적하면서, 정부조직의 하부영역에 있으면서 정책결정과정에 배제되어 왔던 관료와 고객집단의 참여를 활성화할 것을 주장한다.

Putnam(1994)의 의하면, 자발적 협력이란 호혜성의 규범과 시민참여(civic engagement)의 네트워크 등 사회적 자본이 충분히 축적된 공동체에서 더 쉽게 달성된다. 여기서 사회적 자본이란 협력적 행위를 촉진시켜 사회적 효율성을 향상시킬 수 있는 사회조직의 속성인 신뢰, 규범, 연계망(network)을 지칭한다. 이 특성들이 사람들의 행위를 조정함으로써 사회의 능률을 증진시킨다. 사회적 자본은 다른 형태의 자본과 같이 생산적이기 때문에 자발적 협력을 촉진시키며, 호혜적 행동을 유발하고, 사회의 능률과 목표달성에 기여한다. 특히 그는 사회적 자본의 가장 중요한 요소로서 □신뢰□를 꼽는다. 신뢰는 거래와 협력을 오래 지속시킨다. 그리고 신뢰는 독립적 행위자의 행동양식에 대한 예측을 포함한다. 즉, 당신이 상대방의 성향과 능력 등을 알고 있어서, 상대방이 당신이 원하는 선택을 할 것이라고 기대하기 때문에 상대방을 신뢰하는 것이다. 무엇보다 그는 개인적 신뢰가 어떻게 사회적 신뢰로 전이될 수 있는지에 관심을 가졌다. 첫째, 그는 사회적 자본으로서 호혜성의 규범을 얘기한다. 가령 이웃간에 서로 낙엽을 청소하는 규범 때문에, 비록 법적 구속력은 없지만, 피차 따돌림을 당하지 않으려면 낙엽을 쓸어야 한다. 사회적 신뢰의 기반이 되는 이러한 규범은 거래비용을 낮추고 협력을 촉진시킨다. 본 연구에서 온천천을 더럽히지 않고 세 지역의 구민들이 깨끗하게 유지하는 비결은 이러한 규범, 곧 제도가 작동하기 때문이다. 그리고 그는 규범에서 가장 중요한 요소는 호혜성이라고 한다. 등가항목을 동시에 교환하는 구체적 호혜성에서, 연속적 교환과 보상을 확신하게 하는 포괄적 호혜성의 규범으로 발전할 것을 얘기한다. 둘째, 그는 사회적 자본으로서 매우 밀도 높은 수평적 상호작용을 하는 시민참여의 네트워크를 강조한다. 그는 공동체에서 이러한 네트워크가 조밀하면 할수록, 시민들이 상호 이익을 위해 협력할 가능성이 높아진다고 한다. 여기서 그는 동등하지 않은 행위자를 위계질서와 종속의 비대칭적 관계로 연결시키는 수직적 네트워크는, 그것이 아무리 조밀하고 참여자들에게 중요하더라도, 사회적 신뢰와 협력을 지속시킬 수는 없다고 한다. 본 연구에서 관료와 시민사회의 협력 역시 수평적 네트워크를 기반으로 해야 오래 지속이 가능함을 알 수 있다.

Axelord(1984: 3-24)는 이기적 개인들이 협력하는 조건에 관심을 가졌다. 그는 강력한 정부의 강압 방법이 가장 보편적이라고 한다. 그렇지만 강력한 중앙정부가 없다면 호혜성(reciprocity)에서 해답을 구할 것을 주장하고 있다. 반복되는 게임상황에서 미래에도 지속적으로 협력을 교환할 사람과 협력하는 것이 최선이기 때문이다. Ostrom(1990: 36-37)에 의하면, 이러한 원리는 모두 협력하는 한 자신도 협력한다는 조건부적 전략(contingent strategy)을 의미한다. 즉, 유사한 상황에 처해 있는 대부분의 사람들이 합의된 규칙이나 약속을 준수하겠다고 다짐하고, 이러한 전략적 선택에 의해 성취될 것으로 기대되는 장기적인 기대순이익이 단기적인 □지배적 전략□을 따랐을 때 기대되는 순이익보다 큰 경우에 이러한 규칙이나 약속에 순응하는 전략을 일단 선택한다는 것이다. 조건부적 전략은 다른 사람들이 따른다는 전제 하에서 순응을 선택하는 것이기 때문에, 많은 다른 사람들의 이반을 확인하는 순간 다른 사람의 선택과는 무관하게 다시 자기 자신만의 이익을 돌보겠다는 □지배적 전략□으로 되돌아가는 잠정적인 이행약속을 의미한다. 따라서 Ostrom(1990: 186)은 조건부적 다짐은 감시활동이 있을 때만 신뢰할 수 있는 것이 되는데, 소규모 공유재 상황에서 감시활동은 값비싼 별도의 감시기제를 도입하지 않고 참여자 자신들이 스스로 감시활동을 행하기 때문에 비용이 아주 낮은 수준에서 유지될 수 있다고 한다.

) Axelord(1984: 124-141)는 협력을 증진시키기 위해서는 현재보다는 미래가 훨씬 중요하게 인식되어야 하고, 적발가능성이 높은 효율적인 제도적 장치가 요구되고, 구성원들이 이타심(altruism)을 갖도록 교육하고, 호혜주의를 교육하고, 상호작용을 하는 상대방에 대한 인식능력을 키우는 것이 필요하다고 한다. Rawls(1993; 1999) 역시 공정한 협력체계의 구성을 위한 호혜주의에 많은 관심을 기울인다.

여기서 협력을 지속시키는 데는 호혜성 내지 상호성을 바탕으로 하는 협력규칙, 감시규칙, 처벌규칙 등 상호 합의된 규칙이 매우 중요하다는 사실을 확인하게 된다. 본 연구는 자율적 협력이 성공적으로 지속될 조건을 찾아내는 것을 목적으로 한다.

첫째, 협력의 성공요건을 다룬 이론적 연구들이 있다. 정정길(2003: 530-537)은 신국정관리의 세 가지 요소를 제시하고 있는데, 이는 관료와 시민사회의 협력조건을 탐색하는 중요한 기준이 된다. 먼저 다양한 정부 및 비정부조직의 참여(participation)에 의한 서비스 공급이다. 그리고 상당한 자율성(autonomy)을 가진 참여자들의 연계망(network)이 서비스의 공급을 담당한다. 무엇보다도 참여자들의 상호의존적인 교환관계에서 협력의 중요한 조건은 신뢰(trust)라는 점이다. Rhodes(1996: 660)는 연계망의 특징으로 비정부조직을 포함한 조직들의 상호의존, 연계망 구성원들 사이의 신뢰와 합의된 규칙에 따른 지속적인 상호작용 게임, 정부로부터의 상당한 자율성 등을 들고 있다. Stoker(1997)는 로컬 거버넌스의 특징을 개방성(openness), 참여, 그리고 지속적 상호협력이라고 한다.

둘째, 협력의 성공요건을 실증적으로 연구한 학자들도 다수 있다. 이은구(2003)는 로컬 거버넌스를 지역수준에서 다양한 행위자가 네트워크를 통해 공적 의사결정을 이루어나가는 방식으로 이해하면서, 환경문제를 포함하는 다양한 영역의 파트너십과 협력을 논의하고 있다. 배응환(2003)은 □대청호 살리기 운동본부□의 조직화와 활동을 행위자들의 구성, 공동목적, 권력자원, 상호작용의 측면에서 분석하고 있다. 이를 통해 1년 동안 대청호를 살리기 위한 네트워크 조직의 협력 수준이 아직 미숙함을 발견하였다. 그는 이를 거버넌스의 실험사례로 평가하고 있다. 이민창(2004)은 김해시 상동면 대포천에 협력 메카니즘이 작동하여 자율규제가 성공적으로 이루어지는 측면을 재산권이론으로 설명하고 있다. 이명석·E. 오스트롬·J. 워커(2004)는 합리성에 기초한 개인의 행동이 사회적 합리성을 달성하지 못하게 되는 사회적 딜레마가 현실에서 개인들의 자발적인 협동에 의해 극복되는 점에 착안하여 협동가능성을 탐색하였다. 그들은 성균관대학교와 인디애나대학교의 학생들을 대상으로 하는 설문조사 결과, 이질성이 신뢰수준을 낮추며, 제도는 협동수준에 큰 영향을 미치지 못하며, 신뢰수준은 선택상황이 단순할수록 협동수준과 높은 상관관계가 나타나는 것으로 분석하였다. 그들의 연구는 어떠한 요소들이 개인들의 협력에 영향을 미치는지에 대한 중요한 시금석을 제공했다.

) 온천천 거버넌스도 부산이라는 지역 수준을 배경으로 하는 로컬 거버넌스로 볼 수 있다.

셋째, 협력의 성공조건으로 규칙을 심도 있게 다룬 연구가 있다. 최창현·사득환(2004)은 강원지역 시민단체들의 연결망 분석을 통해 우리 사회가 관계기반 거버넌스(relation-based governance)에서 법과 규칙이 기반이 되는 규칙기반 거버넌스(rule-based governance)로 전환되어야 함을 주장한다. 거래가 공적이고 투명한 계약 및 합의에 입각한 규칙기반 거버넌스는 삼권분립과 견제와 균형원리가 작동하는, 성숙한 민주주의를 전제조건으로 한다. 이러한 전제조건이 충족되지 못하면, 거래가 사적이고 암묵적인 합의에 입각한 관계기반 거버넌스에 의존하게 된다. 결국 이로 인한 법과 규칙의 무시는 국가경쟁력의 하락을 의미한다. 최창현(2003)은 협치(協治)의 구성인자로서 시민의 참여와 정부정책 외에도 법과 제도를 들면서 국가간 비교 분석을 하고 있는데, 규칙기반 협치(governance)를 시행하는 선진국가군은 관계기반 협치를 시행하는 아시아 국가군이나 기타 국가군에 비해 더 좋은 협치를 하는 것으로 평가하고 있다.

이들 논의에서 공통적으로 논의되는 협력의 성공조건은 다양한 행위자의 참여, 행위자의 자율성과 연계망 형성, 신뢰를 기반으로 하는 상호적응 등이다. 그리고 Axelord(1984),  Ostrom(1990), Rhodes(1990), 그리고 최창현(2003)이 관심을 가졌고, 이들 조건들이 성공적으로 작동하게 하는 상호 합의된 규칙의 지속성 등을 들 수 있다.

3. 변수의 선정과 분석틀의 구성

1) 다양한 행위자의 참여

문제해결과정에 단일의 행위자가 참여하는 구조 하에서는 창의성이 발휘되지 못한다. 다양한 행위자의 참여는 힘을 합할 수 있는 첫 번째 조건이다. 비정부조직, 특히 시민단체의 적극적인 참여는 시민사회의 성숙과 밀접한 관련이 있다. 다양한 행위자의 참여는 열린사회를 전제조건으로 한다(Popper, 1945). 반대의견의 개진과 사회적 약자의 참여를 강조하는 개방성(openness)이 전제되지 않으면 진정한 협력은 이루어질 수 없다(Stoker, 1997).

그런데 참여자의 수가 증가할 때 성공적 협력의 가능성은 낮아질 수 있다. Ostrom(1990: 188)은 공동체 구성원의 수가 적을수록 공유재의 성공적인 관리가능성이 높아진다고 한다. 소규모집단의 응집성과 효과성은 이론적으로나 경험적으로 입증된 사실이다. 그러나 대규모 집단에서 일반적인 개인은 자신의 영향력을 신뢰하지 않기 때문에 공적인 사안을 위해 별로 신경을 쓰지 않는다. 그런데 많은 학자들은 소규모 집단에서 효과성을 발휘한 사안을 대규모 집단에도 적용하면 그대로 타당할 것이라는 잘못된 가정을 가지고 있다고 한다(Olson, 1965: 53-60). 그러나 현실에서는 □봉암 갯벌의 기적□처럼 인구 50만에 달하는 창원시라는 개방적 대규모 사회에서도 협력 메카니즘이 작동하여 수질이 개선된 사례가 있다(KBS환경스페셜, 2003. 11. 26). Conyers(1982: 102-139)는 기획과정에서 시민과 공동체의 참여를 매우 중요하게 생각한다. 그녀는 참여기획(participatory planning)에서 시민참여가 중요한 이유는 중요한 현장정보의 획득, 사업에 대한 일체감과 지지의 확보, 가장 기본적인 민주적 권리의 부여 측면 때문이라고 한다. 가령 현장조사, 인터뷰, 공청회 개최는 현장정보의 획득을 위해 매우 중요하다. 그러나 그녀는 참여를 유도하는 것이 지극히 어렵고, 또 참여가 기획과정을 복잡하게 만들 수 있음을 강조한다. 그럼에도 불구하고 공동체 수준의 참여가 많은 사람들의 직접적인 참여를 이끌어내는 데 중요하다고 한다.

온천천은 금정구, 동래구, 연제구를 관통하면서 관료와 시민사회의 수많은 이해관계를 형성하고 있다. 온천천 사례에서 행위자들의 다양한 참여가 성공적 협력에 어떠한 영향을 미쳤는가?

2) 행위자의 자율성과 연계망의 형성

다양한 행위자들의 협력의 중요한 조건은 위계적 명령복종관계가 아니라 비교적 수평적인 관계이다. 각 행위자들의 고유영역과 자율성을 피차 침범하지 않은 상태에서 상호작용을 하며 느슨한 연결망을 형성하는 것이 중요하다. 그런데 자율적이고 다양한 행위자들의 존재는 다양한 거부점(veto points)의 존재를 의미하기 때문에 협력에 장애요인이 될 수도 있다(Pressman & Wildavsky, 1983). 그러나 민주시민사회에서 협력의 외양을 갖춘 강압은 지속성을 확보하기 어렵다. 진정한 협력은 상호 자율성을 존중하면서 연계망을 형성하는 것이다.

Olson(1965)과 Hardin(1968)은 특별한 인센티브 메카니즘이 없이는 행위자들이 정책에 순응하지 않을 것이라고 장담했다. 그러나 Wilson(1986)이 규제정치모형에서 논의하는 기업가적 정치가(political entrepreneur)의 역할, 즉 NGO의 주도적인 역할을 통해 관료제와 시민사회가 상호 자율성을 인정하면서 연계망을 형성할 수 있다. 비록 구성원들의 수가 많고, 이질적이더라도 이들을 도덕적으로 묶을 수 있는 환경운동가의 역할과 이를 널리 확산시킬 수 있는 언론의 역할이 가세한다면, 연계망의 형성이 가능하기 때문이다.

온천천 사례에서 다양한 참여자들에게 상호 자율성이 인정되고 연계망을 형성하였는가?

3) 신뢰를 기반으로 하는 상호적응

첫째, 관료제의 좋은 평판과 사회적 유인수단이 신뢰의 기반이 될 수 있다. Axelord(1984: 155-158)는 효과적인 정책집행을 위해서는 강압적 규제로 인해 규제회피유인을 제공하기보다는 자발적 순응을 이끌어낼 것을 강조하고 있다. 이때 그는 정부가 좋은 평판(reputation)을 유지할 것을 강조하고 있다. 특히 신뢰가 혈연집단에 국한되는 특성을 강하게 보여 온 우리나라의 경우 규제주체와 규제대상집단의 신뢰의 형성은 결코 쉽지 않다(Fukuyama, 1995). 그런데 개인들의 합리적 행위를 이끌어내는 제도설계에서 경제적 유인(economic incentives) 외에 사회적 유인(social incentives)에 관심을 가진 학자가 있다(Olson, 1965: 60-65). 그는 위신, 존경, 그리고 우정 등의 사회적 유인수단이 집단의 이익을 실현하는 데 매우 중요하다고 보고 있다. Zuker(1986)는 신뢰형성의 근거로서 제재, 상대방에 대한 정보 및 예측가능성, 그리고 행위자들 간의 공유된 가치 및 정체감을 들고 있다.

) 그리고 그는 면대면 관계가 유지되는 소규모 집단에서 유인체계가 쉽게 작동하지만, 대규모 잠재집단의 경우 유인체계의 작동이 매우 어려울 것이라고 보고 있다. 그래서 그는 대규모 잠재집단을 소규모로 쪼개어 연합집단(federal group)의 형태로 운영하면 유인체계가 작동할 것이라고 한다.

둘째, 행위자들 간의 신뢰가 무너지면 연계망은 지속가능성을 확보하기 어려울 것이다. Bressers & O'Toole(1998: 213-239)은 네트워크의 속성인 목표의 공유정도(cohesion)와 연계의 강도(interconnectedness)에 따라 정부의 정책수단 선택이 달라진다고 한다. 정정길(2003: 521)은 이들의 모형을 발전시켜 네 가지 유형의 정책연계망을 제시하였다. 이때 목표의 공유도가 낮고 연계의 강도가 약할 때 규칙을 합의하고 실행하는 데 있어서 무임승차자(free-rider)가 많아져서 신뢰와 협력의 네트워크는 느슨하고 힘이 없어진다. 행위자들이 이질감을 느끼고 심리적으로 해변의 모래알처럼 흩어져 있으면, 협력 네트워크가 형성되기 어렵고 정책목표와 정책수단에 대한 합의와 실행도 용이하지 않다. 신뢰와 협력의 네트워크가 작동하기 위해서는 연계망 구성원들의 무임승차 유인(incentive to free-ride)을 극복해야 한다.

여기서 주의해야 할 점은 행위자들의 참여 목적이 이기적임을 부인해서는 안 된다는 사실이다. 참여자들이 연계망에 참여함으로써 교환의 이득을 챙기려고 하면서 상호의존관계가 형성된다. 그런데 일방에게 손해를 강요할 경우 신뢰기반은 무너질 가능성이 높다. 온천천 사례에서는 상호의존관계가 신뢰를 기반으로 하고 있는가?

4) 제도의 정당성과 지속성의 확보

Hardin(1968: 1246-1247)은 정당성이 부여된 제도를 수용하고 순응하는 것은 사회적 협정의 산물이라고 한다. 자발적 협력 역시 양심에 호소했기 때문이라기보다는 상호 합의한 규칙 때문이며, 교정적 환류장치(corrective feedbacks)에 의해서 정직함이 유지될 수 있다고 한다. 협력의 정당성은 정책에 영향을 받는 구성원들의 □사회적 합의□ 여부에 달려 있는 것이다. Hardin(1968: 1247)은 정책의 영향을 받는 대부분의 사람들이 상호 동의하는 상호 강제(mutual coercion)만이 자신이 추천하는 유일한 강제력이라고 한다. 그리고 자발적인 조세를 허용할 경우 비양심적인 사람들에게만 유리하기 때문에 강제적인 조세장치를 도입해야 하듯이, □공유재 비극□의 공포로부터 해방되기 위해서는 강제력이 불가피하다고 한다. 따라서 사유재산제도 역시 불공정을 가져올 수 있지만, 어느 누구도 더 나은 시스템을 고안한 적이 없고, 불공정이 전체적인 파멸보다 낫기 때문에 정당성을 갖는다고 한다. 그리고 Hardin(1968: 1248)은 진정한 자유(freedom)란 무엇이냐고 반문한다. 강도를 금지하는 입법에 상호 동의하여 인류가 좀더 자유롭게 된다면, 이것이 진정 자유라는 것이다. 양심에 의존해서 자발적으로 행동하리라고 기대하는 것은 장기적으로 모든 양심을 사라지게 하고, 단기적으로도 근심만 더하게 한다는 것이다.

행위자들이 자발적으로 동의하여 정당성이 부여된 제도에 대해서는 행위자들의 수용도(degree of the acceptance)가 높아 자발적인 순응이 기대된다. 민주사회에서 정책의 정당성은 비판이 제도화되고, 절차가 공개되고, 무엇보다 절차가 공평해서 반대의견이 제시되고 토론과 합의의 기회가 부여되어야 확보되는 선물이다(김영평, 1990). 온천천 관리규칙에 대해서는 관련된 행위자들이 합의하는 것이 중요하다. 사회적 합의(social consensus)가 이루어진 규칙은 정당하고 지속되는 힘을 가지게 된다. 특히 일선관료들의 업무추진의 효율성은 고객들의 동의와 협조에 달려 있다(Lipsky, 1980: 57-59).

□합리적 선택의 신제도주의□에서 상정하는 제도란 사회구성원들이 서로 편익을 증진시킬 수 있는 방향으로 교환과 협력을 하도록 강제하는 장치를 의미한다(하연섭, 2003: 85-86). 제도는 □확장된 형태의 게임의 장□이며, 개인의 행동은 이러한 게임의 규칙에 의해서 구조화된다. 나아가 제도란 단지 합의를 이끌어내는 데 그치지 않고 정해진 목적을 달성하기 위한 장치이다(Putnam, 1994). 특히 공식제도(formal institution)는 기회주의적 행동(opportunism)을 극복하고 계약이행을 감시하고 통제하는 데 드는 거래비용을 감소시켜 효율적인 대응을 가능하게 한다. 그런데 North(1990)는 헌법과 법률 등 공식적 규칙 외에도 금기, 관습, 행동규범, 전통, 상벌제재 등 비공식적 규칙에도 관심을 가졌다. 그에게 있어 제도는 사람들의 상호작용을 구조화시킴으로써 서로에 대한 안정적이고 예측 가능한 기대를 형성할 수 있게 함으로써, 그들 간의 상호작용을 원활하게 통합 조정할 수 있게 해준다.

본 연구에서의 제도 역시 행위자들의 게임을 규율하는 규칙으로 본다. 다양한 행위자들이 온천천을 살리는 게임에 참여하여 상호 자율성을 존중하며 연계망을 형성하여 신뢰를 바탕으로 협력을 지속시키는 힘은 상호 합의한 규칙에서 나온다. 지속가능성은 Ostrom(1990: 185-191)이 말하는 신뢰할만한 이행약속과 상호감시를 전제할 때 높아진다. 관련 행위자들의 협력규칙, 감시규칙, 반칙에 대한 처벌규칙 등이 사회적 합의를 이루어 정당성을 확보하는 것이 중요하다. 온천천 사례에서는 공식·비공식 규칙에 대해 정당성이 확보되어 지속성을 유지하고 있는가?

이상의 네 가지 원인변수들과 협력성공이라는 결과변수의 관계를 <그림 1>에서 제시하고 있다. 여기서 온천천의 복원성공과 지속가능성의 확보라는 결과는 협력성공을 통해 본 사례에서 궁극적으로 달성하고자 하는 목표이다. 다만, 논의의 구조상 간접적인 인과관계를 형성하기 때문에 점선으로 표시하였다. 본 연구에서는 구성원들이 합의하고 정당성을 부여한 공식·비공식 규범의 지속성을 중심으로 자율성을 가진 다양한 행위자들이 참여하여 연계망을 형성하고 신뢰와 협력을 통해 온천천을 성공적으로 복원하는 과정을 분석하고자 한다. 온천천 복원 사례는 이러한 협력과정을 가장 잘 웅변하는 사례로 평가된다.

<그림 1> 분석틀의 구성

Ⅲ. 온천천의 변화와 전망

온천천은 도심하천으로서 적지 않은 한계가 있지만 수질개선, 생태복원, 그리고 시민공원 조성으로 지역혁신의 성공모델로 평가되고 있다. 여기서는 이러한 온천천의 변화과정을 살피고, 발전방향과 과제를 논의하기로 한다.

1. 온천천의 변화과정

온천천은 길이 15.6□, 너비 60□90m, 유역면적 55.4□로, 수영강(水營江)의 총 유역면적 가운데 27.7）를 차지한다. 온천천은 부산의 진산(鎭山)인 금정산(金井山: 801m)에서 발원해 금정구□동래구□연제구를 거쳐 거제천(巨堤川)을 비롯한 여러 지류들과 합류해 수영강으로 흘러든다.

옛날에는 동래 지역의 젖줄 역할을 하던 중심 하천으로서 '서천' 또는 '동래천'이라 부르기도 하였다(부산광역시, 2002). 그러나 1970년대 이후 홍수에 대비한 직강화(直降化) 하천계획과 무분별한 복개, 하천제방의 콘크리트화 등 근시안적인 난개발로 인해 하천 생태계가 거의 파괴되고 대도시의 배수로로 전락하였다. 또한 하천 둔치마저 대규모 주차장으로 쓰이기 시작하면서 하천 오염이 갈수록 심각해졌다.

이 같은 오염을 막기 위해 온천천의 하류지역인 연제구를 중심으로 1995년부터 온천천 살리기 사업을 시작해 1999년까지 1단계로 7,546백만 원을 투입하여 송월타올 뒤 사직천 합류지점 240m 구간의 콘크리트 구조물을 걷어내고 자연형 하천으로의 복원 사업을 추진하였다. 1998년 11월에 환경친화적 시민공원 조성사업을 시작하여 1999년 9월 11일에 완공하게 된다. 2단계로 2001년 9월부터 동래구 수안동 세병교 아래 콘크리트 하상 주차장 650m를 철거하고 자연형 하천으로 복원하였다. 또한 세병교에서 연산9동 안락교까지 2.4□ 구간에 국비 37억원, 연인원 7만 명을 투입해 시민공원을 조성하였다(부산광역시, 2003).

1999년 11월 22일에는 온천천 시민공원이 행정자치부 평가 전국 최우수 공공근로 사업장으로 선정되었다. 또 2000년 4월에는 8개 사회□환경단체가 연합해 '온천천 살리기 네트워크'를 결성하고 생태계 복원에 힘썼다. 2000년 9월이 되면서 온천천에서 숭어 떼를 확인하게 된다. 미꾸라지와 피라미 등 물고기와 곤충류 등도 발견되었다. 불과 3~4년의 노력으로 생활하수를 흘려보내지 않고 오염된 하천 바닥을 깨끗이 준설하자 물고기들이 뛰노는 생활속의 공원으로 변한 것이다. 2000년 10월 21일에는 부산환경운동연합과 연제공동체, 녹색도시21 등 25개 시민사회단체는 동래구 수안동 세병교 밑 온천천에서 '풀, 꽃 그리고 물이 흐르는 온천천 축제'를 열었다. 2001년 1월 26일 동래구청은 시비 5억원을 확보해 부산 자치단체 가운데 처음으로 주차장 부지 일부의 콘크리트를 걷어낸다는 계획을 세운다. 동래구 수안동 세병교 주변의 450미터 구간 하상주차장은 지난 1991년 조성된 온천천변의 콘크리트 주차장이다. 2001년 2월 8일에는 부산경상대학 학생을 비롯한 부산 연제구 주민 50여명이 온천천을 사랑하는 모임을 발족하게 된다. 2001년 6월 21일에는 □부산 온천천 살리기 행정협의회□가 구성된다. 부산광역시는 환경국, 주택건설국, 녹색도시21 등 관련부서를 총괄하고 금정구, 동래구, 그리고 연제구와 공동으로 온천천 살리기 행정협의회를 구성하여 온천천 개발체계와 오염감시망을 구축하였다. 2002년부터 2003년까지는 동래구 수안초등학교 앞에서 안락교까지 3.2□ 구간의 콘크리트 주차장을 걷어내고 하천을 정비하여 산책로를 비롯한 주민편의시설을 설치하였다.

자료 : 환경부 수질측정망

<그림 2> 온천천의 수질변화    단위:  BOD (□/□)

이 기간의 온천천 수질변화는 <그림 2>에 나타나 있다. 상류는 점진적으로 맑아지고 있는 반면, 하류는 1996년 이후 매우 빠른 속도로 수질이 개선되고 있음을 알 수 있다. 2003년 이후 연제구 내의 온천천에는 붕어, 미꾸라지, 자라, 송사리 등의 어류와 소금쟁이, 왕잠자리, 나비, 여치 등의 곤충이 서식하고, 물총새, 안락할미새, 백로 등 조류도 찾아들고 있다. 강 주변에는 원추리, 벌개미취, 부들, 억새, 쑥부쟁이, 붓꽃, 꽃창포 등의 야생화도 자라고 있다. 2004년 3월 10일에 연제구청은 오리 15마리를 온천천 관리사무소 앞에 시험 방사했다. 2004년 8월 6일부터 동래구청은 인근 지하철 미남역에서 하루 천 7백여 톤씩 지하수를 인공폭포와 물놀이장으로 흘려보내고, 이 물은 바로 곁의 온천천으로 다시 연결되는 구조를 창안했다. 연제구 온천천시민공원이 2004년 11월 11일 부산에서 개최된 제1회 대한민국 지역혁신 박람회에 혁신성공 우수모델로 전시되었다(부산일보, 2004. 11. 11).

) 온천천 중류인 동래구 수안동 세병교 밑 맑은 물 아래로 송사리가 떼지어 다니는 모습을 볼 수 있다. 그러나 온천천 하류인 안락교 밑에 이르면 물 밑을 거의 볼 수 없을 정도로 탁하다(현장답사, 2005. 5).

2. 온천천의 전망

온천천의 복원은 주로 하류 중심의 복원에 그치고 있는 한계가 있으며, 아직까지는 복개구간이 많아 전반적으로 자연환경이 많이 훼손되어 있는 상태이다. 겨울철 갈수기의 건천화 문제는 수질 문제와 더불어 수량 문제를 제기한다. 가정오수가 수영하수처리장으로 통하는 차집관로로 흘러들기 때문에 수질은 맑아졌지만 수량이 큰 폭으로 줄어든 것이다(PSB뉴스, 2000. 12. 3). 그래서 2005년 하반기부터는 매일 3만 톤의 낙동강 원수를 끌어들여 수심을 평균 6□ 이상 끓어 올릴 전망이다(연제구 온천천관리팀 담당자 면담, 2005. 3). 그리고 온천천의 전망이 밝은 이유는 관료와 시민사회가 열린 구조 속에서 상호 비판과 협력을 통해 사회적 합의점을 찾아가고 있다는 점이다. 유지수의 부족과 같이 쉽지 않은 문제 역시 이렇게 협력과 비판을 통해 해결해가고 있다.

) 부산광역시는 최근 수자원 공사와의 협의가 완료됨에 따라 2005년부터 하루 3만 톤에서 5만 톤가량의 낙동강 원수를 노포동 도수터널에서 온천천 청룡교 지점으로 직접 끌어오는 방안을 추진한다고 밝혔다. 전체 길이 2.5킬로미터의 이송관과 펌프시설이 필요한 이 사업에는 32억원의 예산이 투입될 예정이다. 2005년 상반기쯤 사업이 완료되면 온천천 수질은 현재의 BOD 기준 13ppm에서 4.9 ppm으로 세배 이상 좋아질 전망이다(PSB뉴스, 2004. 8. 13).

하수처리체계의 정비도 중요한 선결요건이다. 현재 온천천 주변의 신규 아파트단지는 분류식 하수체계를 통해 오염원의 차단이 가능하지만, 분류식 하수체계의 정비가 불가능한 동래구 사직동 주택가의 오수가 사직천을 통하여 온천천에 합류하기 때문에 오염원 차단에 근원적인 한계를 갖고 있다. 특히 1970년대 이후 조성된 상류의 콘크리트 직강화 하천 때문에 우천 시에 급속도로 흙탕물이 덮치면서 한해 10번 이상 하류의 온천천이 범람하여 쓰레기로 뒤덮이는 한계를 갖고 있다(연제구 온천천관리팀 담당자 면담, 2005. 3). 그럼에도 불구하고 관료제가 언론의 비판과 협력에 열려 있다는 점에서 희망적이다. 예를 들어, 하수관거의 월류(overflow) 문제점이 언론에 있는 그대로 보도되고 있다(PSB뉴스, 2001. 4. 25).

따라서 부산광역시와 연제구, 동래구, 금정구뿐만 아니라 시민단체와 언론의 협력이 지속되는 것이 중요하다. 그러나 협력의 한계도 보인다. 실제로 제1회 온천천 문화축제가 열린 2003년 3월 29일과 30일 축제기간동안 구청에서 20여개가 넘는 부녀회 등이 간이음식점을 운영하였는데, 각종 오물을 하천으로 몰래 내버리면서 시민의식 수준을 의심받기도 했다. 이때 동래구청 연제구청은 담당구역 탓을 하며 서로 책임 떠넘기기를 하는 모습을 보이기도 했다(PSB뉴스, 2003. 4. 3). 시민들은 각종 동호회를 만들어 운동기구 등 이기적인 요구를 견지하는 압력단체화 하고, 정자에서는 술 마시고 노름하며, 특히 여름에는 온천천 시민공원이 쓰레기로 몸살을 앓고 있다(연제구 온천천 관리팀 담당자 면담, 2005. 3). 협력의 껍데기를 썼다는 지탄을 받아 마땅했다. 그러나 온천천의 이러한 한계에도 불구하고 온천천은 시민들의 사랑을 받고 있고, 도심하천으로서 많은 자치단체들이 벤치마킹하고 있는 성공사례이다. 본 연구는 온천천 복원사례와 관련하여 협력이 성공적으로 지속되는 조건에 관심을 가지고 있다.

Ⅳ. 온천천 복원협력의 성공조건 분석

여기에서는 구성원들이 합의하고 정당성을 부여한 공식·비공식 규범의 지속성을 중심으로 자율성을 가진 다양한 행위자들이 참여하여 연계망을 형성하고 신뢰와 협력을 통해 온천천을 성공적으로 복원하는 것을 가능하게 한 조건들을 분석하고자 한다.

1. 다양한 행위자의 참여

다양한 행위자의 참여는 성공적 협력에 어떠한 영향을 미칠까? 다양한 행위자의 참여는 개방성(openness)을 전제조건으로 한다. 먼저 관료제 내부에서의 열린 구조와 협력을 선결요건으로 한다. 나아가 관료제 구조는 시민사회에 대해 열린 구조와 협력체계를 구축하여 구성원의 다양성을 보장되는 것이 문제해결의 역량을 강화하는 데 매우 중요하다.

<표 1> 온천천 살리기 연계망 형성과정과 주요 참여자

□ 1995년 8월 22일 각계 대표 28명으로 □녹색도시 부산21 추진협의회□를 구성

□ 1998년 11월 6일 연제구에서 온천천 시민공원 조성을 위한 공공근로사업 추진

□ 2000년 10월 지역 언론(PSB)의 특집방송

□ 2000년 4월 부산지역 4개 시민환경단체가 합하여 □온천천 살리기 네트워크□를 결성

□ 2001년 2월 8일 부산경상대학 학생을 비롯한 부산 연제구 주민 50여명이 □온천천을 사랑하는 모임□을 발족

□ 2001년 6월 21일 부산광역시는 금정구, 동래구, 그리고 연제구와 공동으로 □온천천 살리기 행정협의회□를 구성

□ 2001년 6월 □온천천 살리기 민□관협의회□를 구성

□ 2002년 2월 19일 17개 환경단체들이 모여 □하천살리기 시민연대□를 발족

□ 2003년 5월 28일 민과 관의 협력체제인 □부산 하천 살리기 시민운동본부□가 발족

<표 1>에 나타난 바와 같이, 온천천 살리기 이슈와 관련하여서는 1995년 이후 학계, 시민단체, 하천 전문가들이 문제를 제기하고, 연제구 등 관료제가 주도적인 참여자가 되었다. 1995년 8월 22일에 이르면, 각계 대표 28명으로 □녹색도시 부산21 추진협의회□를 구성하고 100가지 실행사항을 선정하는데, 이 중에서 도심하천 조사 활동이 중요사항이 되고, 온천천 실태지도를 제공하였다.

1998년 2월 21일에는 동래고등학교　신입생 5백여 명이　온천천　충렬교에서　안락교까지 2.5□ 구간 봄맞이 대청결 활동에 참가해　둔치의　퇴적물들과 각종　폐기물들을　수거했다. 1998년 11월에 이르면 연제구형 뉴딜정책이라 불리는 온천천 공공근로사업이 시작된다. 1999년 4월 온천천 생태계 복원공사 때는 부산광역시 건설행정과가 참여하여 유지용수 문제를 담당하고, 연제구 건설과는 시민휴식공간과 돌망태 조성작업과 갯버들 심기 등 하천생태복원사업을 주도하였다. 2000년 4월에는 부산지역 4개 시민환경단체가 합하여 □온천천 살리기 네트워크□를 결성하는 등 시민사회가 본격적으로 가세하기 시작하였다. 2000년 10월 지역 언론의 특집방송도 이슈를 확산시키는 데 큰 역할을 하였다. 2003년 5월 28일에 이르면 민과 관의 협력체제인  □부산 하천 살리기 시민운동본부□가 발족하게 된다.

이러한 다양한 행위자들의 참여 자체가 큰 힘을 결집시켰다. 1995년 이전에 관료가 아무리 성실하게 추진력을 발휘해도 반 이상의 에너지를 쏟아내지 못했었다. 하천연구센터(2004)의 온천천 주변 404명 주민에 대한 설문조사결과에 의하면, 70% 이상이 시민단체의 활동에 참여하기를 희망하는 것으로 나타났는데, 이는 온천천의 희망이고 힘이다.

2. 행위자의 자율성과 연계망의 형성

진정한 협력은 강압에 의한 수직적 연계망보다 행위자의 자율성이 전제된 수평적 연계망에 의해 이루어진다. 즉, 일정한 자율성을 가진 행위자들은 의사결정과정에서 중요한 거부점(veto points)의 역할을 하지만, 다원주의를 전제로 하는 민주주의에서는 다양한 행위자들의 의사를 상호 존중하면서 사회적 합의를 도출하고 자발적인 연계망(network)을 형성하는 것이 진정한 협력이다. Putnam(1994)은 행위자들 간에 위계질서와 종속의 구조가 없는 수평적 네트워크가 되어야만, 협력을 오래 지속시킬 수 있다고 한다.

첫째, 관료제 내부 행위자들의 자율성 존중과 연계망 형성(interagency network)은 협력성공의 기본적인 조건이다(Gormley Jr. & Balla, 2004: 131). 행정협의회의 구성을 통해 느슨한 연계망의 형성은 필요하지만, 민선자치시대에 개별 행위자들의 자율성을 침해하면 경쟁과 협력은 요원해진다. 온천천은 범어사 일원에서 발원해 금정구, 동래구, 연제구를 거쳐 수영강으로 흘러드는데, 관련된 구청들의 자율성이 매우 크게 나타나고 있다. 예를 들면, 1999년 3월에 2.8□ 구간 온천천 복원공사를 시작할 때 금정구청은 참여하지 않았다. 2000년에 들어와서도 금정구청 관할의 온천천은 관리소홀로 쓰레기가 뒤덮여 시민들과 언론의 신랄한 비판을 받기도 하였다(PSB뉴스, 2000. 11. 4). 현재 부산광역시 환경정책과 하천환경담당자 4명, 금정구 건설과 1명, 동래구 건설과 3명, 연제구 지역경제과 4명이 각각 독자적으로 온천천의 유지관리 업무를 담당하고 있는데, 담당자들은 부산광역시가 통일적인 업무수행을 해줄 것을 기대한다(연제구 온천천관리팀 담당자 면담, 2005. 3). 자치단체의 자율성은 일종의 칸막이 역할을 하면서 관료제 내부에서의 협력을 어렵게 하는 것으로 인식할 수도 있지만, 이러한 칸막이구조(sectionalism)는 행정협의회의 구성을 통해 어느 정도 극복이 가능하다. 2001년 6월 21일에 부산광역시는 일선구청 사이의 정책혼선을 없애기 위해 환경국, 주택건설국, 녹색도시21과 금정구, 동래구, 그리고 연제구와 공동으로 □온천천 살리기 행정협의회□를 구성한다. 2003년 이후 행정부시장을 단장으로 하천살리기 추진기획단을 구성하여, 각 부서별 다양한 입장 차이를 조정하고 있다(부산광역시, 2003). 부산광역시의 입장에서도 환경정책과의 하천생태계 복원, 건설과의 하천치수, 도로계획과의 녹지와 조명, 하수도과의 하수처리시스템 완비 등 다양한 기능들이 협력과 비판을 통해 어우러지길 기대하는 것이다(부산광역시 담당자 면담, 2005. 4). 이때 각 부서와 자치단체의 자율성을 침해해서는 곤란하다. 예를 들어, 동래구는 자연복원 중심의 생태공원을 추진하고, 연제구는 체육·놀이시설 중심으로 10년 이상 온천천 시민공원사업을 추진하여 유지관리단계에 들어선 반면, 금정구는 1997년 이후 생태복원의 개념으로 접근하였고 민선3기인 2002년부터 본격적으로 친수 공간 확보를 추진하고 있다.

둘째, 시민사회 역시 다양한 NGO들의 목소리를 결집하여 실천력을 확보하는 것이 관료와의 협력성공을 가능하게 한다. 온천천 복원 성공에는 시민사회단체들의 협력이 중요한 밑거름이 되었다. 이제 일선관료들은 시민단체와 부딪히는 것을 당연하게 인식하고 있으며, 비판과 토론에 열려있다(동래구 온천천 관리담당자 면담, 2005. 4). 2000년 4월에는 8개 사회□환경단체가 연합해 '온천천 살리기 네트워크'를 결성하였다. 그리고 교수, 연구원, 지역주민, 시민단체로 조직체계를 형성하고 있다(http://oncheoncheon.or.kr). 초기의 하천 살리기를 위한 시민운동은 단순한 자연보호 차원에서 하천주변의 부유물과 쓰레기를 줍는 등 캠페인 수준에 지나지 않았다. 보다 체계적이고 적극적인 하천살리기를 위해 온천천네트워크를 중심으로 시민단체들의 연대를 만들 것을 제의하고 6차례의 준비모임 결과 2002년 2월 19일 17개 환경단체들이 모여 □하천살리기 시민연대□를 발족하고 하천탐사와 기념 세미나를 개최하였다. 2002년 6월 환경의 달을 맞이하여 시민연대에서는 매월 넷째 주 토요일을 하천사랑의 날로 선포하고 하천가꾸기 운동을 전개하고 있다. 온천천□학장천 문화축제와 하천생태기행 등 주민참여를 위한 사업을 추진하고 대천천, 학장천, 동천, 춘천, 석대천 등의 하천에 대하여 전문가와 공무원 등이 함께 참여하여 실태조사를 실시하였으며 2002년 9월 공무원, 시민단체, 전문가가 함께 1박2일의 하천살리기 민□관 공동워크샵을 개최하였다. 부산광역시에서는 시민연대의 활성화를 위해 각종 행사시에 장소와 버스 제공과 사업비 지원뿐 아니라 공동으로 참여하고 있다.

셋째, 마지막으로 연결망(network)의 결실은 관료와 시민사회의 협력구조의 형성이다. 즉, 관료제 내부의 협력은 시민사회와의 연계망으로 발전해야 효력을 발휘한다. 동래구청 담당자는 온천천 생태계 복원사업에 대해  1년　365일을 가꿔야하기 때문에　시민들의　참여 없이 하천을　가꾸기는　불가능하다고 고백한 적이 있다(PSB뉴스, 1999. 7. 8). 2001년 6월 부산광역시의 환경정책과를 중심으로 건설방재과, 하수도과, 동래구, 금정구, 연제구와 부산발전연구원의 전문가, 시민단체인 □온천천 살리기 네트워크□ 등이 연대하여 □온천천 살리기 민□관협의회□를 구성하여 온천천 살리기 마스트플랜 용역 검토 등 6회에 걸쳐 운영한다. 또한 세병교 주차장 복원방안에 대한 구와 환경단체와의 반목이 심각해짐에 따라 민□관 합동 현장답사를 실시하고 쟁점사항에 대한 의견을 조율하여 갈등을 해소하고 합리적인 하천복원방안을 도출하였다. 2003년 5월 9일 최종적으로 창립회원의 추천과 부산 하천 살리기 시민운동본부 운영에 대한 계획을 마무리하고, 2003년 5월 28일에 이르면 민과 관의 협력체제인 □부산 하천 살리기 시민운동본부□가 발족하게 된다(부산광역시, 2003). 이는 하천살리기 추진기획단과 상호유기적인 체제구축으로 효율적인 하천살리기 사업을 추진하고 광범위한 시민의견을 수렴하며, 하천정화사업 및 하천문화축제, 하천의 옛 사진 공모전, 워크샵, 홍보 등 시민이 직접 참여하는 사업추진기반을 조성□확산해 나가고 있다.

) 민□관 파트너십에 의한 협치 체계로 시민의 요구에 부응하고 시민이 직접 참여하는 하천살리기 사업추진체계를 마련하기 위하여 2003년 2월에 시와 시의원 및 관련 전문가와 부산하천살리기 시민연대 관계자 15명으로 하천살리기 시민운동본부 준비위원회와 실무추진팀을 구성하였다. 하천살리기 시민운동본부의 발족을 효율적으로 진행하기 위해 준비위원 중 전문가 일부와 실무추진팀으로 실무소위원회를 구성하여 5회에 걸쳐 운동본부의 명칭, 구성방향 등의 기본적 사항과 운동본부의 추진목표와 역할 및 위상, 운영체계 등과 운영규약 등에 대해 충분한 논의를 가졌다.

) 부산의 9개 도심하천 생태복원을 위해 2003년 5월 발족된 부산하천살리기 시민운동본부는 올해 동천 수영천 온천천 등 6개 하천에 71억여 원을 투입해 환경개선사업을 시범적으로 추진키로 했다. 또 각종 하천살리기 주민모임을 결성해 다양한 하천정화활동을 펼치기로 했다. 부산광역시에 따르면 70여개 민간단체와 시가 공동협의체 형식으로 구성한 □부산하천살리기 시민운동본부□는 지난해에 이어 올해도 시내 하천살리기 운동을 지속적으로 추진하기 위해 주민과 학교, 기업체, 하천전문가 등이 함께 하는 하천살리기 네트워크를 구축하고 관련 조례도 제정할 계획이다(부산일보, 2004. 3. 17).

<표 2> 연계망의 행위자 구성

□ 부산광역시 : 하천살리기 추진기획단, 행정협의회(환경정책과, 건설방재과, 하수도과, 금정구,   동래구, 연제구, 부산발전연구원전문가)

□ 시민사회 : 온천천 살리기 네트워크, 부산하천살리기 시민연대, 학생, 언론, 지역주민

□ 연계망의 완성 : 부산하천살리기 시민운동본부

3. 신뢰를 기반으로 하는 상호적응

첫째, 관료제가 좋은 평판(reputation)을 유지해야만 시민사회의 협력과 순응을 이끌어낼 수 있다. 온천천 복원사업이 시작되는 초기에는 부산광역시와 3개의 관할구청은 온천천 관리에 있어서 서로 책임 떠넘기기에 급급하면서 좋은 평판을 유지하지 못했다. 그러다가 1998년 연제구가 공공근로사업을 온천천 시민공원과 연계시킴으로써 좋은 평판을 받았다. 현재 부산광역시의 행정지원을 받으며 지역주민이 추진주체가 되어 하천 살리기 운동을 추진 중이다(부산광역시, 2003). 시민사회에 대해 경제적 유인과 더불어 존경받는 모습을 견지하는 사회적 유인수단 역시 관료가 신뢰를 형성하는 중요한 요소이다. 연제구와 동래구는 온천천변 현장에 관리사무소를 설치하여 시민들의 즉각적인 요구를 수렴하면서 매우 좋은 평판을 받고 있다. 사회적 자본의 생산과 파괴는 선순환 혹은 악순환의 고리를 따를 수 있는데, 온천천 사례는 이러한 불신의 악순환 고리를 끊고 신뢰의 선순환의 고리를 연결한 사례로 평가된다.

) Putnam(1994)은 신뢰, 호혜성의 사회규범, 네트워크와 같은 사회적 자본이 □도덕적 자원□(moral resources)의 성격을 가짐을 강조한다. 도덕적 자원은 사용하면 할수록 그 공급이 많아지고, 사용되지 않으면 고갈되는 속성을 지닌다. 서로 믿음을 보이면 보일수록 상호신뢰는 더 두터워지는 것이다.

둘째, 열린 구조 속에서 신뢰를 기반으로 관료와 관료가, 그리고 관료와 시민사회가 상호 적응하는 과정은 협력관계를 지속적으로 발전시킨다. 1998년에 동래구청은 서울 양재천을 모델로 온천천 바닥의 콘크리트를 제거하고 자연형 하천으로 복원할 계획을 세웠다(부산광역시, 2002). 그러나 부산광역시가　여론에　밀려 콘크리트　포장의　중단을 선언하고도　이를　무시한 채 공사를　강행하려 하면서 의견충돌을 보였다. 초기에는 관료제 내부에서도 온천천의 바람직한 모델에 대한 충분한 합의가 없었던 것이다. 결국 1998년 4월에 온천천 바닥을 콘크리트로 말끔하게 정비하고 버드나무를 심는 등 8□ 정비사업이 완료되었다. 그러나 곧 부산광역시와 관할구청인 금정구와　동래구 사이에 관리권 공방이 시작되었다. 관료제의 닫힌 구조는 시민사회에 의해 열리기 전에는 이와 같은 소모적인 삐걱거림으로 일관되었다. 하천복원 과정에서도 3개 구청의 신뢰와 협력수준은 매우 낮은 수준이었다. 예를 들면, 온천천 자연형 하천 조성공사 2.8□구간에 금정구를　제외한　연제구와 동래구만 나섰다(PSB뉴스, 1999. 3. 19). 그 결과 연제구 유역은 친수공간으로 조성돼 깨끗해진 하천변으로 변화됐다. 조금 상류로 올라가면 동래구 유역이 나온다. 동래구는 가장 이상적이라는 자연형 하천으로 조성해 돌과 흙과 물이 어우러지는 자연경관을 이루었다. 그러나 온천천의 상류로 조금 더 올라가면 막대한 돈을 들여 도심하천을 덮는 복개공사가 한창이었다. 수백 미터의 복개가 끝나 이미 주차장으로 사용되었고, 추가적인 복개계획이 잡혀있었다. 금정구 관할 온천천은 하천바닥도 콘크리트로 조성돼 인근 지하수의 고갈 등 여러 부작용을 낳고 있었다(PSB뉴스, 2000. 12. 5). 그러나 민선자치시대에 금정구 주민들은 구청에 대해 지속적으로 온천천 복원을 요구하게 되고, 금정구 온천천 담당자 역시 지속적으로 연제구와 동래구를 벤치마킹하고 있다. 민선자치시대에 시민사회에 대해 열린 구조 속에서 신뢰를 바탕으로 하는 상호적응은 협력을 발전시키는 중요한 조건임을 알 수 있다.

셋째, 행위자들 간의 목표공유도와 연계강도가 낮으면 연계망은 지속가능성을 확보하기 어려울 것이다. 온천천의 경우 관료와 시민사회 모두 온천천을 복원해야 한다는 목표를 공유하고 있다. 60% 이상의 온천천 주민들은 장기적으로 복개구간을 철거하고, 체육시설까지 철거하기를 희망한다(하천연구센터, 2004). 그러나 연계의 강도는 다소 약하게 나타났다(Bressers & O'Toole, 1998: 222). 이는 금정구청이 협조에 소극적이라든지, 쓰레기를 무단 투기하는 무임승차자가 발생하는 중요한 요인으로 작용했다. 그러므로 온천천의 복원과정은 연계 기반이 다소 취약한 가운데 언론과 시민단체의 비판을 받으면서 상호 적응해온 과정으로 이해된다. 그러나 목표 공유도가 높은 상황이기 때문에 열린 구조 속에 지속적인 상호적응은 연계강도를 지속적으로 높여주고 있다.

		연계 강도(interconnectedness)
		강함	약함
목 표 공유도 (cohesion)	강함		온천천 사례
	약함

<그림 3> 정책 네트워크의 유형 분석

4. 제도의 정당성과 지속성

구성원들이 합의하고 정당성을 부여한 공식·비공식 규범의 지속성은 자율성을 가진 다양한 행위자들이 참여하여 연계망을 형성하고 신뢰와 협력을 통해 온천천을 성공적으로 복원하는 기반이 된다.

첫째, 도심하천이 상류를 거쳐서 중류와 하류를 흐르는 경우 협력규칙이 매우 중요하다. 하류 쪽에서 하수처리시스템을 완비하고 자연형 하천을 복원해도 상류에서 협력하지 않으면 전체 하천관리체계가 무너지기 때문이다. □부산광역시 환경기본조례□는 부산광역시, 자치구, 시민, 언론, 학교, 민간단체 등 중요한 행위자들의 협력에 관한 책무와 역할에 관해 규정하고 있다. 그러나 온천천의 복원협력 과정에는 지극히 비공식적인 호혜성의 규범이 실질적으로 효력을 발휘하고 있는 것으로 나타났다.

둘째, 협력규칙을 전제로 하여 위반행위에 대한 감시와 처벌규칙 역시 지속성을 확보해야만 신뢰를 바탕으로 하는 연계망이 지속되고 협력성공의 결실을 가질 수 있게 된다. 신뢰할만한 이행약속과 상호감시는 규칙의 지속가능성을 결정하는 중요한 요인이기 때문이다. 정책의 영향을 받는 대부분의 사람들이 상호 동의하는 상호 강제(mutual coercion) 역시 규칙의 지속성 확보에 불가피한 요인이다. □부산광역시 환경기본조례□는 제18조에서 규제조치를 규정하고 있지만, 구체적인 벌칙조항을 두고 있지는 않다. 관료제가 하상에 시설물을 설치하면서 하천법을 먼저 위반하였고, 쓰레기투기에 대해서는 경범죄처벌법을 적용한다. 그러나 언론의 눈과 시민들의 상호감시와 제재가 협력을 유도하는 실질적인 힘인 것으로 나타났다.

셋째, 협력규칙과 처벌규칙이 반드시 공식성을 띄어야 하는 것은 아닌 것으로 나타났다. 협력의 초기단계에서는 관계 중심의 협력으로 문제해결이 용이하지만, 협력을 지속시키는 힘은 법제도(law & institution)의 확고한 기반에 있다. 특히 온천천의 경우처럼 많은 행위자들이 관련될 때는 합의된 규칙(rule)의 확보와 지속적 시행이 매우 중요하다. 온천천 관련 행위자자들의 협력규칙, 감시규칙, 반칙에 대한 처벌규칙 등이 사회적 합의를 이루어 정당성을 확보하는 것이 지속적으로 온천천을 관리하는 데 중요하다. 1997년 1월에 제정된 □부산광역시 환경기본조례□가 온천천 살리기 운동과 관련된 중심 규칙이다. 이 조례에 어떤 범위의 규칙을 담아나갈지는 관료와 시민사회의 몫이다. 그런데 온천천 사례의 경우 청소, 쓰레기 투기금지, 나무심기 등 시민사회의 협력이 호혜성이라는 비공식적 규범을 바탕으로 더 성공적으로 작동하는 것을 확인할 수 있다. 이는 경제적 거래에서 공식적 규칙이 불확실성을 감소시켜 거래비용을 감소시키는 논리와는 많은 차이를 보인다.

결국 <그림 4>에 나타난 바와 같이, 온천천 복원사업이 지속성을 확보할 수 있었던 이유는 부산광역시가 1990년대 말부터 온천천 복원사업의 기획과 추진과정에서 일방적으로 앞서가기보다 시민사회와 함께 한 걸음씩 전진하면서 긍정적인 경험을 얻었기 때문인 것으로 평가된다(Lawrence, et al., 2001: 624-644). 온천천 개발 초기에는 관료의 빠름과 시민사회의 느림이 합의점을 찾지 못하고 많은 시행착오를 거쳤다. 그러나 이제 제도가 안정기로 접어들어 지속성을 확보하고 있는 것으로 평가된다.

		제도의 안정성(stability)
		낮음(low)	높음(high)
제도도입 속도(pace)	느림(slow)		온천천 복원사업
	빠름(fast)

<그림 4> 정책도입의 속도와 정책의 안정성

Ⅴ. 결  론

관료와 시민사회는 본질적으로 이질적이다. 더구나 우리나라에서 관료와 시민사회는 뿌리 깊은 불신의 역사가 내재되어 있다. 온천천 사례는 이러한 불신의 악순환 고리를 끊고 신뢰의 선순환 고리를 연결한 사례로 평가된다. 관료와 시민사회의 협력의 성공조건의 탐색은 관료제와 민주주의의 상호발전 조건을 탐색하는 작업과 같은 맥락이다. 우리 사회는 급격한 민주화의 진통을 겪고 있다. 다원화된 민주사회에서 정책의 효율성은 권위주의적 조정보다는 상호 합의를 전제로 하는 민주주의의 지혜에 바탕을 두고 있기 때문이다(Lindblom, 1965). 본 연구 결과의 이론적·정책적 함의는 관료와 시민사회 협력성공의 준거를 찾는 데 있다. 다음 네 가지 준거는 기존 연구와 차별성을 염두에 두고 제시한 것이다.

첫째, 관료와 시민사회의 협력성공을 위해서는 참여의 제도화가 중요하다. 권위주의 시대에는 관료가 시민사회를 주도했기 때문에 시민사회의 역량을 제대로 결집할 수 없었다.  그리고 시민사회의 참여증대는 비토 포인트의 증대로 인해 관료제의 효율성을 저하시키는 것으로 인식되었다. 그러나 본 연구결과에서는 민주시민사회에서 시민사회의 국정참여는 비판과 협력을 통해 전체 국정관리능력을 더 증대시키는 것으로 나타났다. 온천천 복원사례의 경우 1995년 민선자치시대 이후 시민참여로 협력이 시작되었다. 따라서 관료와 시민사회의 협력이 열린사회를 지향하는 민주주의 발전을 통해서 가능하도록 참여를 제도화하는 것이 요구된다.

) Waldo(1980)는 관료제의 계층제 원리는 민주주의의 평등의 원리와 대항적인 관계에 있고, 규율 및 감독의 원리는 자유의 원리와 대항적인 관계에 있다면서, 관료제의 개방성과 고객의 참여를 강조한다. 김영평(1995: 3-9)은 공개적 토론과정이 허용되지 않고, 이념에 대한 비판이 허용되지 않는 사회는 전체주의 사회라고 한다.

둘째, 상호 협력의 중요한 전제조건은 자율성의 상호 존중이다. 관료가 시민사회를 무시하는 구조, 시민사회가 관료를 불신하는 구조, 상급관료가 하급관료에게 일방적으로 지시하는 구조 속에서는 협력은 불가능하기 때문이다. 부산광역시는 관할구청의 활동을 존중했고, 관할구청은 부산광역시의 정책방향에 협력하고, 부산광역시와 구청은 시민사회의 비판과 협력을 존중함으로써 온천천 복원활동은 지속될 수 있었다. 권위주의 시대에는 계층제  구조를 형성하고 있는 관료제 구조에서 부산광역시와 관할구청은 수직적 명령과 복종 관계이지, 수평적 협력구조를 형성하기는 어려웠다. 이처럼 관할구청의 자율성이 제약된 상황에서 스스로 창의적인 활동을 해내기를 기대하기는 어려웠다. 그러나 1995년 본격적인 지방자치제 실시 이후 연제구청을 중심으로 자율적인 온천천 복원노력이 시작되었다. 민주주의의 진전이 관료제의 발전을 가져온 사건으로 해석된다. 그리고 1990년대 이후 민주주의의 발전은 다양한 목소리를 지닌 시민사회의 출현을 맞이한다. 지역시민사회는 독자성과 연대를 꿈꾸며 관료제에 대해 비판과 협력을 견지했다. 일반적으로 개별 행위자의 자율성의 증대는 협력을 어렵게 하는 것으로 알려져 있다. 그러나 본 연구결과에 의하면, 민선자치시대 초기에는 불협화음이 있었지만, 목표공유도가 높은 상황에서 시간이 지속될수록 수평적 협력관계가 증대됨을 확인할 수 있었다.

) 김영평(1995: 249-281)은 관료제의 민주적 협력 가능성을 다음과 같이 타진한다. 구조적 측면에서 관료제에 둘 이상의 정점을 장치하여 기관간의 경쟁과 갈등을 통해 정보의 왜곡을 방지하고 국지적 이익을 극복하게 만든다. 분권화를 통해 하위 부서 간에 상호조절(mutual adjustment)과 다원적인 이익조절 장치를 내재화시키면 오류수정과 학습기회를 증가시킨다.

셋째, 관료와 시민사회의 신뢰의 형성은 협력을 성공적으로 지속시킬 수 있는 중요한 조건이다. 연제구와 동래구의 관료들이 현장사무소를 설치하여 대응성 높은 행정을 펼치면서 좋은 평판(reputation)을 유지하고, 시민단체에 대한 재정지원을 통한 경제적 유인수단과 사회적 유인수단을 적절히 활용하여 시민사회의 협력을 이끌어내는 것으로 나타났다. 쓰레기투기자 등 무임승차자의 발생은 공정한 게임규칙을 어겨 관료들에게 불신과 실망을 안겨주고 신뢰를 무너뜨리기도 했다. 이처럼 온천천 복원을 위한 관련 행위자들의 연계 강도는 다소 약했지만, 관련 행위자들의 목표 공유도가 매우 높아서 신뢰를 바탕으로 하는 상호적응이 지속될 수 있었다.

넷째, 게임규칙의 지속성은 상호 합의를 바탕으로 하는 정당성과 적절한 강제력을 바탕으로 한다는 점이다. 게임규칙(rule of game)이 지속되면 관련된 행위자들의 행태를 변화시킬 수 있다. 행위자들이 참여하고, 신뢰를 쌓아가고, 협력을 지속시키는 근원적인 힘은 규칙이 정당성과 지속성을 확보하는 데서 나온다. 온천천 복원사례의 경우 협력, 감시, 처벌규칙이 아직 공식성은 약하지만, 호혜성의 비공식 규범이 지속적으로 작동하는 것으로 나타났다.

물론 온천천 복원을 위한 협력은 아직도 숙제이고 진행형이다. 온천천 하류지역을 대상으로 2004년 11월부터 2005년 3월까지 1m 이상 준설을 하여 하상이 깨끗해진 것은 사실이지만 악취가 나고 있는 것이 현실이다(현장답사, 2005. 3~5). 올 여름에도 홍수 시에는 온천천이 온통 쓰레기로 뒤덮일 것이다. 시민들이 여름밤을 즐긴 후 여전히 쓰레기를 투기할 것이다. 이수와 치수라는 하천의 본래기능과 시민의 친수 공간 확보라는 과제는 여전히 충돌할 것이다. 본 연구에서는 이러한 온천천의 한계에도 불구하고 도심하천으로서 온천천의 복원은 일단 성공적이었다고 평가하고자 한다.

무엇보다 이론적인 측면에서 본 연구는 변수와 사례선정, 그리고 결과의 해석에 있어서 연구자의 주관성이 깊이 개입하였음을 인정하지 않을 수 없다. 이러한 한계에도 불구하고 민주주의가 공고화된 단계에서 복잡한 지역현안들을 어떻게 풀어나갈지를 고민하는 이론가와 실무자들에게 참고자료가 되었으면 한다. 그리고 금정구청과 부산광역시가 2006년 수영강 정비계획을 추진함에 있어서도 시민사회의 협력을 얻어가면서 업무를 추진하는 것이 치명적인 오류를 제거하고 성공적인 협력을 이루는 조건임을 제안한다.

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김창수(金昌洙): 서울대학교에서 행정학박사학위(환경정책 집행영향요인의 분석, 2000)를 취득하고, 현재 부경대학교 행정학과 조교수로 재직하고 있다. 주요 학문적 관심분야는 환경정책, 정부규제, 해양수산정책 등이다. 최근 발표된 논문으로는 □정책혼란의 시차적 해석(2004)□, □협력과 강압의 환경정책수단 선택조건(2004)□ 등이 있다. 현재 한국지방정부학회 연구이사, 서울행정학회 연구위원, 한국정책분석평가학회 섭외위원이다.

<E-mail: csookim@pknu.ac.kr/논문접수일: 2005. 4. 4/심사완료일: 2005. 5. 9>