신자유주의 극복과 NGO

｢지방정부연구｣ 제9권 제2호(2005 여름) : 337～353

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The Overcomming of Neoliberalism And NGO

허 철 행(영산대학교)

국가는 신자유주의는 세계화라는 환경 속에 놓여있다. 전 세계적 차원의 자유시장경쟁체제의 구축이라는 환경적 요인에 의해서 국가는 이에 따르는 혁신을 추구하여야 하는 압박을 받게 된다. 한국의 경우 20세기말엽의 경제위기로 인하여 신자유주의 세계화체제에 더욱 깊숙이 편입되었고 이에 따른 개혁을 하지 않을 수 없었다. 그러나 국가의 신자유주의화는 한국의 산업화로 인한 각종 문제점을 더욱 악화시키는 원인이 되었다. 발전주의에 입각하여 급속산업화를 추진한 한국은 빈부격차, 노사갈등, 환경오염, 도시화문제 등 산업화로 인하여 발생한 각종 공적 문제점에 대한 대처를 소홀히 하였는데 신자유주의화로 인하여 이들 문제들이 더욱 악화되게 된 것이다.

성숙된 시민사회는 산업화로 인한 문제점과 신자유주의화로 인한 문제점의 악화를 극복할 수 있는 하나의 대안이다. 그러나 한국의 시민사회는 현재 충분히 성숙되지 못하였다. 시민사회 성숙의 기준잣대중 하나가 NGO(시민사회단체)의 발전정도인데 한국 NGO의 수준은 아직 미미한 수준에 이르고 있다. 요컨대 한국 국가의 신자유주의화로 인하여 더욱 심각해지고 있는 급속산업화의 문제점에 대처하려면 시민사회의 성숙이 필요하고 이를 위해서 NGO를 발전시키는 것이 필요하다. NGO에 대한 지원은 이런 의미에서 적극적으로 고려되어야 한다.

주제어 : 신자유주의, NGO, 신자유주의 세계화, 시민참여, 시민사회단체

Ⅰ. 문제의 제기

국가는 현재 신자유주의 세계화 속에 놓여 있다. 신자유주의 세계화는 사실 시장자유주의의 세계화이다. 따라서 오늘날 국가는 세계적 시장이라는 환경 하에 놓여 있는 셈이다. 국가는 신자유주의라는 환경에 적응하기 위하여 적극적으로 노력하여야 하며, 이로써 점차 국가는 신자유주의화 되어 간다. 신자유주의화 국가는 시장에 경도된 국가이다. 세계적 차원의 시장경쟁체제가 형성된 작금의 현실에 있어서 국가는 시장이 활성화되어야 된다는 강박관념을 가지게 되며, 시장활성화에 저해되는 여하한 요소들도 제거하려고 노력한다. 국가는 자신의 살 길이 여하히 세계시장에 적응하느냐의 여부에 달려 있다고 본다. 또한 시장원리가 국가운영의 핵심적 운영지침으로 작용하게 된다. 시장원리가 잘 작용되는 국가를 만들려고 노력하며, 시장원리에 의해서 국가의 공공정책이 결정된다. 시장원리, 즉 경제성을 충족시키지 못하는 정책들이나 공공사업들은 철폐대상이 될 수 있다. 심지어 시장활성화를 위해서는 국가의 영역과 기능을 과감히 축소조정하는 혁신을 강조하면서 ‘국가의 퇴조’나 ‘국가의 종말(Kenichi: 1995)’을 주장하고 있는 실정이다. 이른바 국가 위기의 시대이자 신자유주의 세계화 시대가 도래 한 것이다.

신자유주의 세계화에 의해서 국가의 역할과 기능이 일정 정도 제약되는 것은 사실이지만 국가가 전면적으로 퇴조하고 있다는 주장은 동의하기 어렵다. 민영화를 아무리 강화한다고 하더라도 시장이 국가의 고유기능을 수행하기 어려울 뿐만 아니라 세계적 차원의 시장경쟁체제에서 생존하고 우위를 점하기 위해서라도 국가의 역할은 재편되어야 하고 새롭게 조명되어야 한다(안병영, 2000; Evans, 1997;Rieger and Leibfried, 2003). 신자유주의 세계화 체제의 한계점이 실제로 인정된다면 국가가 신자유주의 세계화의 한계를 시정하는 하나의 주체로서 역할 할 수 있을 것이다.

그러나 신자유주의의 세계적 파급으로 인하여 많은 문제점이 나타나고 있다. 먼저 국가간 또는 지역간 빈부격차가 점차 심해지고 있으며, 노동문제 또한 심각한 양상으로 치닫고 있다. 지역별로 경제위기가 발생하고 있어서 세계자본주의체제 전체가 매우 불안정하다. 이런 불안정으로 인하여 여러 국가에 있어서 동시 다발적 경제위기, 나아가 세계적 차원의 경제위기 가능성까지 거론되고 있는 실정이다.

1997년 한국을 포함한 동아시아의 외환위기 사태의 원인으로 부실경영, 정치발전의 한계 등 국가 내에 그 원인이 있다고 하는 내부요인론과 세계화된 경제체제와 국제사회가 위기의 근거라고 하는 외부요인론을 들 수 있다. 여러 국가가 일정기간 동안에 연쇄적으로 위기가 발생했다는 점에 주목한다면 세계화된 자본주의체제가 하나의 요인으로 영향을 미쳤다고 볼 수 있을 것이다.

신자유주의 극복과 NGO

｢지방정부연구｣ 제9권 제2호(2005 여름)

특히 심각한 문제는 이러한 신자유주의 세계화의 한계점들을 통제하고 조절할 주체나 시스템이 극히 미약하다는 점이다. 세계화된 시장체제에 대하여 국민국가의 조절체제는 한계에 직면하게 된다. 전 세계적 차원의 이윤추구, 유통분배체제는 이미 국가의 통제 망을  벗어나고 있으며, 국민국가의 조절능력은 점차 약화되고 있다(조명래, 2000: 178-177). 시애틀을 비롯한 세계 각지에서 여러 차원의 NGO들이 연대하여 신자유주의 세계화체제에 반대하는 활동을 해 오곤 있지만 이런 노력들은 그야말로 지구적 차원에서 제도화되지 못하고 있다. Held(1999)가 논의하는 여러 지구적 문제를 다루기 위한 지구적 정치(global politics)나 지구적 차원의 통치체제(global governance)는 원만히 작동하지 못하고 있다. ‘정치의 세계화’나 (시민)‘사회의 세계화’가 구축되거나 형성되지 못한 상태에서 ‘경제의 세계화’만 활성화되고 있는 셈이다.

한국의 국민국가도 신자유주의 세계화라는 환경 속에 존재해 있다. 더욱이 대외지향적 경제발전을 해온 한국으로서는 신자유주의 세계화의 영향을 직접적으로 받게 된다. 그러나 국민국가 한국이 가지고 있는 특수성은 신자유주의 세계화와 상충되는 측면이 있다. 권위주의 정치체제하에서 중상주의적 산업화를 추진해온 한국은 외형적 경제성장을 이룩하였지만 산업화와 자본주의화 과정에서 발생할 수 있는 노동문제, 빈부격차, 사회적 빈곤, 환경문제 등 공적인 사회문제의 해소를 등한시하였다. 국가가 나서서 이러한 문제를 해소하여야 했었지만 경제성장제일주의를 기치로 내건 권위주의 정권은 이런 문제를 중요시 하지 않았다. 정권의 권위주의 성향은 점차 극복되어 가고 있지만 새롭게 신자유주의 세계화라는 환경적 조건이 형성되었다. 신자유주의 세계화의 환경에 적응하기 위하여 시장을 강화하고 정부의 역할과 기능을 축소조정하는 국가개혁을 추진하게 되었으며, 이로써 급속한 산업화로 인하여 발생된 공적 문제 해소를 위한 국가의 역할은 적극화되기 어려웠다. 신자유주의에 입각한 국가개혁은 발전주의로 인한 문제점을 해소하는데 일조하지 못하고 이를 더욱 심화시키는 원인이 되었다. 시장경제의 원리만을 강조하는 신자유주의 개혁정책들은 저소득계층에 대한 사회적 안전망이 구축되지도 못한 한국의 빈부격차를 더욱 심하게 만드는 원인이 되고 있으며, 노동자들의 권익보호를 위한 제도적 장치들이 신자유주의 정책으로 정착되지 못하거나 기존의 방안들도 약화될 위기에 놓여 있다.

이렇듯 한국의 문제구조가 심각한 것은 경제성장제일주의를 내세운 발전국가의 문제점이 해소되기도 전에 세계화로 인하여 국가 성향이 신자유주의화 됨으로써 발전국가의 문제점이 심화되거나 신자유주의로 인한 새로운 문제점이 겹쳐져 중층구조화 되고 있다는 점이다. 사실 발전국가는 국가의 경제적이고 외형적-규모적인 발전을 가져왔지만 사회적-정치적 차원의 발전은 충분하게 이루어 내지 못하였다. 미완성이고 불균형적 국가체제가 형성된 것이다. 이를 극복하기 위한 하나의 방편이 시민사회의 성숙이다. 그러나 한국의 시민사회의 성숙 정도는 아직 열악한 수준에 머무르고 있다.

사실 한국은 이미 전근대성의 문제와 근대화로 인한 문제, 탈근대화로 인한 문제가 혼재된 복합적이고 중층화 된 문제구조를 지니고 있는 국가라 할 수 있다. 조희연(1998: 24)은 이러한 작금의 한국 현실을 두고 오히려 역설적으로 새로운 문명사적 상상력이 작용할 수 있으며, 세계사적 전형을 만들 수 있는 역동적인 시대라고 하고 있다.

윤상우(2003: 259)는 발전국가 위기를 신자유주의 세계체제의 압박과 민주화의 압력, 민간자본의 성숙으로 인한 국가 영향력의 한계 등 3중 구조로 보고 있다.

본 연구는 이러한 문제인식을 바탕으로 다음에 주목하여 분석하고자 한다. 먼저 한국 국가의 신자유주의화로 인한 한계점을 살펴보고자 한다. 신자유주의 세계화라는 외부환경의 압력을 받고 있기는 하지만 한국의 국가 신자유주의화는 한국적 적실성이라는 차원에서 한계가 있다고 본다. 한편 이를 극복하기 위한 하나의 방안으로 시민사회의 활성화를 제기한다. 시민사회의 활성화는 시민사회의 대표적 주체인 NGO의 역할을 강화시키는 것이다. 따라서 한국 국가의 정상화를 위한 NGO의 역할을 분석하고자 한다.

Ⅱ. 한국 국가의 신자유주의화와 그 한계

1. 신자유주의 세계화의 한계

신자유주의 세계화의 성립은 19세기와 20세기, 두 세기를 거쳐서 나타난 시장과 정부의 역할 내지 영역을 근거로 한 진자운동의 결과물이다. 18세기 절대국가에 저항에서 나타난 시민혁명은 국가와 정부의 역할을 축소하는 최소정부, 최소국가를 기반으로 하는 입법국가를 만들어냈다. 정부는 시민의 자유를 제한하는 핵심적 요소로 보았기 때문에 정부를 최소화하는 것이 시민의 자유권을 극대화할 수 있다고 생각하였다.

19세기 ‘최소화된 정부’라는 국가환경 하에서 시민의 자유권, 특히 경제적 자유권은 극대화되었으며, 근대자본주의는 극적으로 팽창하게 된다. 그러나 자본주의체제의 활성화는 이른바 ‘자본주의 모순’을 낳게 되었다. 빈부격차의 심화, 환경오염, 실업, 경제공황의 주기적 등장, 슬럼화, 범죄발생의 증가, 공공서비스의 부족 등 많은 공적 문제가 나타나게 되고 이와 같은 공적 사회문제들은 자유방임적 시장경제체제 내지 자유방임적 자본주의 체제로는 감당하기 어려운 난제 들이었다. 결국 정부가 이를 해소하기 위하여 나서지 않을 수 없었고, 정부의 역할과 기능은 확대되었다.

홉스봄은 19세기를 자본의 시대라고 하고 있으며, Polani는 19세기와 20세기 초반에 이르는 시기를 일컬어 ‘자유방임적 시장체제가 인류역사상 가장 활성화되었던 시기’라고 하고 있다.

확대된 정부는 공적 사회문제를 해소하여 복지국가화의 주요한 활동주체가 되었지만 다시 과도한 복지비로 재정위기에 직면한 국가운영체제, 정부관료제의 비효율성, 부패 등의 원인으로 인하여 비판받았다. 이에 정부의 역할과 기능을 축소조정하면서 시장영역을 확대하는  신자유주의적 국가혁신이 대안으로 제기되었다. 특히 세계적 교역의 증가와 정보화로 인한 금융거래의 폭발적 증가는 경제세계화라는 환경을 점차 강화시켜 나갔기 때문에 산업화국가들은 이런 환경에 맞추기 위해서라도 신자유주의 개혁을 하지 않을 수 없었던 것이다.

신자유주의자들은 신자유주의 세계화가 시민들의 경제적 자유권의 확대로 세계경제가 활성화될 것이며, 이는 새로운 일자리 창출로 이어져서 시민들의 삶의 질적 수준이 올라가고 실업도 점차로 줄어 들 것이라고 하였다. 특히 신자유주의에 입각한 압력은 국가의 권위주의적이고 독재적 성향을 약화시켜 궁극적으로는 민주성을 강화시킬 것이라고 주장하였다. 그러나 신자유주의화는 이런 낙관적 전망과는 다른 양상으로 전개되어 부작용과 한계점이 부각되고 있다.

먼저, 신자유주의 세계화는 시장적 가치를 너무 강조하여 비시장적 가치를 무시하는 결과를 낳고 있다. 특히 시장경제성의 강조는 민주성을 약화시키는 양상을 보여주고 있다. 국가의 모든 결정은 경제성을 염두에 두고 내리지 않을 수 없다. 국내 정치의 민주적 절차나 과정을 약화시키더라도 세계적 시장경제체제에 도태되지 않는 것이 더욱 중요한 시대가 되어버렸다. 국민국가의 정치행정체제는 경제세계화체제에 맞게 재편되어야 하며, 이를 이행하지 않는다면 경제위기를 맞을 수도 있다.

둘째, 신자유주의 세계화는 시장의 영역확대 내지 역할강화를 가져옴과 동시에 정부의 활동영역과 역할기능의 축소를 동반한다. 정부영역의 축소는 국가 개별 사정이나 역사적 특수성에 입각한 각종 사회문제를 방치하게 된다. 특히 개별 국가들은 자본주의적 발전단계가 모두 다르다. 비서구 국가들은 자본주의의 심화발전의 부정적 부산물인 빈부격차와 같은 심각한 사회적 공적 문제 해소를 위한 제도나 기구, 체제를 갖춘 단계를 거치지 못하였다. 이런 가운데 시장을 강화하는 신자유주의화는 정부의 역할과 기능을 축소해 버림으로써 자본주의화로 인한 공적 문제들을 해소하지 못하게 하는 원인이 된다.

셋째, 신자유주의 세계화의 더욱 심각한 문제는 개별 국민국가가 산업화과정에서 겪었던 자본주의 모순점이라고 하는 국민국가 차원의 시장실패현상이 전 세계적으로 확대되어 나타날 수 있다는 점이다. 국가내부의 빈부격차는 물론 국가간, 지역간 빈부격차도 심해지고 있으며(Chossudovsky, 1998), 실업현상 또한 근본적으로 치유되지 못하고 있다. 미국, 영국 등과 같은 국가들의 실업률이 개선되었다고 하나 임시직의 비중이 높아져 노동의 질적 수준은 오히려 과거보다 많이 후퇴하였다.

미국의 경우 1972년과 1992년 20년동안 상위20%와 하위20%의 경제적 소득격차는 7.5배에서 11배로 확대되었고 영국은 4배에서 7배로 확대되었다. 이와 같은 경향은 현재에도 계속되어 있다(Martin & Schmann, 1997: 218)

넷째, 세계경제활성화를 위한 신자유주의 세계화는 오히려 세계경제를 혼란으로 몰고 갈 가능성이 있다. 현재 전 세계는 공급과잉으로 수요와 불균형상태를 이루고 있다. 공급설비 증설을 위한 과다한 대출과 실물경제에 바탕을 두지 않은 투기성향의 금융체제로 인하여 거품경제현상이 심화되고 있다. 금융체제가 과다하게 발생된 불량채권을 감당할 수 없게 되면 급격한 주식시장붕괴가 일어날 수 있다(Batra, 1998). 한마디로 세계 경제체제의 불안정성이 심화되고 있는 것이다. 불안정성을 심화시키는 원인은 세계경제체제에 대한 통제장치가 부족하다는데 있다. 국민국가 내의 자본주의 시장경제체제는 불안정하거나 왜곡되면 이를 시정할 수 있는 공적인 장치들이 마련되어 있다. 그러나 전 세계적 차원의 시장불안을 보완하는 공적인 장치들은 아직 충분히 마련되어 있지 못하다.

각국의 중앙은행이나 한국의 금융통화위원회, 미국의 연방준비이사회(FRB) 등과 같은 기구들과 금융경제정책수립을 담당하는 공공기관들이다.

세계은행이나 IMF 등이 일부 이런 기능을 할 수 있으나, 국민국가 단위에서 이루어지는 국가중앙은행이나 통일된 금융정책을 수행하는 정책당국 정도의 역할을 할 수 있는 것은 아니다. 더불어 IMF나 세계은행과 같은 기관들의 운영과 정책, 사업들이 세계시민들의 의견을 수렴한 것이 아니라는 지적도 많아지고 있다. 세계화의 첨병과 같은 이들 기관들은 보편적 세계 시민들을 위하는 것이 아니라 자본주의 체제의 상위계층을 위한 방향으로 정책을 수립한다는 지적이 있어왔다(Chomsky,1999).

신자유주의적 세계화가 빚어내는 부정적 문제점을 해소하기 위해서 지구경제를 관장할 도덕적, 법률적, 경제적 원칙이 필요하다.(Drucker, 2000: 157) 이러한 원칙들은 민주적 과정과 절차에 의해서 형성되어야 한다. 즉 지구적 차원의 통치실체나 이를 운영하기 위한 지구적 정치체제가 필요하게 된다. 그러나 현재 이에 대한 것은 구상단계에 이르고 있을 뿐 현실화된 것은 아니다. 현실적으로 할 수 있는 것은 역시 국민국가의 역할과 기능을 재조명하는 것이다. 이런 의미에서 국민국가의 종말을 논의하는 세계화시대라 할지라도 국민국가는 여전히 중요하다.

2. 한국의 국가 신자유주의화

신자유주의 세계화로 인하여 한국 국가는 점차 신자유주의화 되고 있다. 1997년 경제위기에 처했던 한국은 경제주권을 상당부분 침해받게 되었고, IMF의 권고안을 수용하지 않을 수 없었다. 주지하다시피 IMF는 신자유주의 세계화의 ‘첨병’과 같은 역할을 하고 있었기 때문에 신자유주의 성향의 정책들을 요구하게 되었으며, 한국은 이를 수용하게 되었다. 높은 수준의 대외개방을 추진하고 있으며, 정부규모를 축소조정하고, 기업관리기법을 정부관리에 적용하는 신자유주의 성향의 정부혁신을 단행하였다. 노동의 유연성을 위하여 정리해고제와 같은 여러 가지 방안을 도입하고 자유무역협정체결을 늘려가고 있다. 시장원리를 강조하는 신자유주의 세계화의 논리가 한국 국가에 전방위적으로 적용되고 있다.

경제위기 이전시기부터 한국은 신자유주의 세계화 체제에 편입되어 왔다고 할 수 있다. 김영삼 정부시절 세계화에 대한 논의가 활발히 일어났으며 금융시장의 대외개방과 자율화조치가 진행되었다. 또한 수출에 의한 대외지향적 경제구조를 가지고 있는 한국으로서 전 세계적 자유시장체제 구축을 지향하는 신자유주의 세계화에 동참하지 않을 수 없었을 것이라는 예측도 해 볼 수 있다.

이 모든 조치들이 정부에 의해서 추진되고 있고, 실질적으로 정부의 역할과 기능에 의한 영향력이 축소되지 않았기 때문에 신자유주의 국가라고 단정 지을 수없다는 주장이 있을 수 있다. 물론 발전주의 시대 정부에 의한 국가운영이라는 구습이 완전히 해소된 것은 아니다. 그러나 분명한 사실은 정부가 시장원리를 강화하여 신자유주의 세계화를 수용하고, 적응하는 방향으로 국가를 운영하고 있다는 점이다. 발전주의 시대 폐습이 완전히 제거된 것도 아니며, 자유방임적 시장체제 또한 한국에 정착되었다고 보기 어렵다. 따라서 발전주의 시대의 문제점이 계속 나타날 수 있으며, 시장체제의 불완전성에 입각한 문제 또한 나타난다.

세계화라는 환경적 조건과 경제위기로 인한 IMF의 압력, 대외지향적 경제구조 등으로 인하여 한국은 신자유주의를 받아들이게 되었지만 국가의 신자유주의화는 오히려 한국적 적실성이라는 차원에서 한계가 있거나 한국사회가 갖고 있는 문제점을 더욱 심화시키는 경향이 있다.

먼저 한국 신자유주의 국가는 발전국가에 의해서 형성되었던 각종 공적인 사회문제를 해소하지 못하고 있거나 오히려 더욱 악화시키고 있다. 서구의 경우 산업화와 자본주의화의 심화과정에서 발생되었던 빈부격차, 노사갈등, 환경문제, 주기적 경제위기나 공황, 도시화나 공공서비스 수요의 증가 등 공적인 문제들은 국가의 공공부문에 의해서 인지되고 대책이 세워져 점차 해소되었으며, 국가는 복지가 일상화되고 정착된 ‘복지국가’로 되었다. 이미 국가에 의해서 각종 공적 문제를 해소할 수 있는 체제가 갖추어져 있는 상태이기 때문에 신자유주의로 인한 문제점들이 다소 완화되어 나타났던 것이다. 그러나 한국의 발전국가는 국가가 직접 중상주의적 산업화를 추진하였기 때문에 경제발전이 최우선시 되었고, 산업화와 자본화로 파생되는 사회문제들은 오히려 국가공공부문에 의해서 외면당했다. 민주화 운동으로 발전국가의 권위주의 성향이 약화되자 급속한 산업화로 인한 공적 문제를 해소해야 한다는 압력이 증가하게 되었다. 국가는 복지정책 등 각종 사회문제 해소를 위한 대안을 제시하기 시작하였다. 그러나 이런 사회적 안전판의 기초가 정립되기도 전에 다시 신자유주의 압력이 심화되었으며, 경제위기가 겹치면서 사회문제가 더욱 심화되어 버렸다. 발전국가시절 열악했던 노동조건이 충분히 개선되지 못한 상태에서 신자유주의 세계화로 인하여 더욱 악화되고 있으며, 아울러 빈곤의 범위와 강도는 증대하고 있다(노대명, 2000). 당장의 외환유동성위기는 모면했지만 신자유주의화에 의하여 대외개방정책이 강화되고 있어서 언제든지 외부시장에 의해서 심각히 타격을 입을 수 있다. 실업은 점차 심각한 사회문제가 되어 가고 있으며, 발전국가에 의해서 다소 형성되어가던 중산층도 신빈곤층으로 전락해 가고 있다. 빈곤층과 신빈곤층, 중산층들의 하향적 재편 등으로 인하여 최근 한국사회는 빈부계층간의 뚜렷한 간극이 나타나고 있어서 사회적 균열의 가능성이 높다. 이와 같은 상태라고 한다면 사회적 통합은 점차 어렵게 되어 국가운영의 불안정성이 심화될 것이다.

한국의 중상주의에 입각한 발전전략은 외형적 성장이라는 차원에서 주효했다고 평가된다. 강명구(2000: 73)는 세계화의 높은 압력 하에서 국가의 역할은 축소되어 가고 있으나 특정분야에 있어서 국가의 역할을 오히려 강화해야 한다고 하는 ‘발전국가의 재활용’을 주장하고 있다. 그러나 ‘발전국가의 재활용’은 결국 발전국가체제에 의해서 파생되었던 각종 공적 문제점을 더욱 심화시킬 수 있을 것이다.

요컨대, 신자유주의 국가화로 인한 위험성은 발전국가의 급속 산업화로 인한 많은 공적 문제가 발생하고 있음에도 불구하고 이를 해소할 수 있는 국가체제가 마련되지 못하고 있다는 점에 근거한다. 국가 스스로 산업화와 자본주의화의 주체로서 작용하였지만 서구 국가들과 같이 자본주의화로 인한 문제점을 치유하는 체제나 정책은 극히 미약했다. 자본주의 발달과정에서 자본가가 맡았던 역할을 국가가 하면서 서구 국가가 했었던 자본주의화로 인한 문제점을 해소하는 기능은 수행하지 못하였던 것이다. 국가의 권위주의적 성향이 일부 해소되고 급속한 산업화로 인한 문제점을 해소하려는 노력이 전혀 없었던 것은 아니지만 세계화라는 환경변화는 서구 제국들에 의해서 주도되면서 신자유주의화 되었기 때문에 한국적 현실을 고려한 것이 아니었다. 한국은 국가주도의 급속 자본주의화로 인한 문제점을 ‘해독’하기도 전에 다시 신자유주의라는 세계적 차원의 자본주의화 체제에 편입되어 한계점이 더욱 심화되고 있다.

둘째, 국가의 신자유주의화는 한국의 미완성된 국민국가의 완성도를 높이는데 오히려 걸림돌이 될 수 있다. 발전국가는 경제성장에만 치우친 불균형적이고 편향된 국가였다. 더욱이 정치권력의 성향이 억압적 권위주의였기 때문에 시민사회는 발전하지 못하였으며, 정상적 민주정치의 과정은 완성되지 못하였다. 외형적 경제성장은 이룩하였지만 안정적인 시민사회와 민주정치는 아직 미흡한 상태이다. 말하자면 한국 국가의 미완성 상태는 계속된다는 것이다. 현 단계 한국에 요구되는 시급한 문제는 시민사회와 민주정치체계를 정상화시키는 일이다. 국가권력의 권위주의성향을 극복하였다고 해서 민주주의가 정착된 것은 아니다. 시민사회의 의견이 수렴되고 조정되는 체계가 만들어지고 이것이 효율적으로 운영되지 못한다면 민주주의가 공고화되었다고 말할 수 없다. 신자유주의는 지나치게 경제적 합리성을 강조하게 됨으로써 시민사회의 의견조정수렴체계, 민주정치과정 등과 같은 요소를 비경제적이라고 치부해 버려 소홀히 취급된다. 경제성, 능률성을 중시하게 됨으로써 한국의 국가에 시급히 요청되는 민주주의의 공고화가 무력하게 될 우려가 있다. 한국의 국가상황에서 가장 시급히 요청되는 것이 민주성증진임에도 불구하고 경제성을 강조하는 신자유주의 국가성향으로 인하여 민주성을 증진시키는 노력들이 최우선적인 과제로 부각되지 않고 있다.

손호철(1999: 166-170)은 신자유주의가 단순한 사회경제적 민주주의의 후퇴를 넘어서 정치적 민주주의의 후퇴로까지 이어지고 있다고 주장한다. 한마디로 신자유주의는 민주주의에 반하는 자유주의이다.

시민사회에서 분출하는 공적인 수요와 요구를 수렴하고 해소할 체제가 갖추어지지 않음으로 해서 정상적 국가체제로서 안정성을 확보하기 어렵게 된다. 민주적 과정과 절차가 발달되지 못한다면 시민들은 자신의 이익을 정상적으로 반영할 수 있는 제도적 경로를 찾지 못하게 되어 시위나 데모 등 원색적인 방법으로 자신의 이익을 표출할 수밖에 없다. 민주성을 무시하는 국가의 정책들은 시민사회의 저항에 부딪히게 된다. 신자유주의화 된 국가가 신자유주의 세계화의 압력을 이유로 들어 시민사회의 의견을 무시하게 된다면 또 다시 국가의 정당성문제가 제기될 수 있다. 이렇듯 국가의 신자유주의화는 시민사회의 성숙과 민주주의의 공고화를 저해하여 발전국가에서 형성되었던 한국 국민국가의 불균형성 내지 미완성 상태를 지속시키는 요인으로 작용하고 있다.

특히 김병곤(1999: 113)은 신자유주의가 주장하는 경제성을 추구하는 무한경쟁체제는 극단적인 경제적 불평등을 가져오게 되고 이는 정치적 불평등으로 이어져 민주주의의 기반이 위협받게 된다고 하고 있으며 이러한 사실은 이미 고전적 자유주의인 자유방임주의에 의해서 역사적으로 증명된 사실이라고 주장한다.

신자유주의는 발전주의를 대체할 한국의 발전전략으로도 한계가 있다. 한국은 신자유주의 세계화의 압력에 의해 전면적 대외개방을 실시하여 세계적 차원의 무한 경쟁체제에 나서게 된다. 그리고 경제성을 기준으로 하여 경쟁력이 없는 실체(조직체와 개인)은 무차별적으로 퇴출된다. 과연 한국의 각 부문이 세계적 차원의 경쟁체제를 이겨낼 만큼 경쟁력을 확보하고 있는가? 당장 서구 산업화국가들과 맞대응해서 경쟁을 한다면 이겨낼 만한 부문은 소수라고 생각한다. 특히 세계화체제에서는 국가간 ‘상대우위’가 아니라 전 세계를 대상으로 ‘절대우위’라야만 생존할 수 있기 때문에 한국 국가의 각 부문은 세계경쟁체제에 대하여 낙관할만한 상태는 아니다. 결국 신자유주의 세계화는 선진 제국들의 논리이다. ‘경쟁우위’에 있는 자신들의 입장에서 ‘경쟁열위’에 있는 중하위권 국가들을 경쟁체제로 불러들이려는 노력이다. 이렇게 본다면 향후 한국의 발전전략에 있어서도 국가의 역할과 기능은 중요한 요소가 되어야 한다. 국가는 신자유주의 세계화의 압력을 방어하거나 완화할 수 있어야 한다.

성숙된 시민사회의 형성, 민주적 과정과 절차에 의한 정책형성체제, 안정된 시장체제 등은 미완성 국민국가의 완성도를 높이는 방향이 될 수 있다. 이를 위하여 우선적으로 국가의 신자유주의화가 극복되어야 한다.

Ⅲ. 신자유주의 한계극복과 NGO의 역할

1. 신자유주의 극복과 NGO의 역할

신자유주의 국가화로 인한 문제점을 극복하기 위해서 먼저 고려해 보아야 할 점이 정부의 역할변화이다. 앞에서도 논의하다시피 한국은 발전국가로 인한 문제와 신자유주의 국가화로 인한 문제가 혼합되어 나타난다. 예를 들어 급속한 산업화로 인하여 형성된 빈부격차는 신자유주의화로 인하여 더욱 심화된다. 이런 사회문제들을 해결하기 위해서는 정부의 역할이 필요하다. 이제 정부는 자본주의를 건립하기 위하여 직접 산업화를 주도하는 역할에서 벗어나 급속한 산업화와 신자유주의화로 인한 문제점을 해소하는 역할을 해야 한다. 과거 발전주의 시절에는 경제개발을 직접 주도하던 적극적 정부였지만, 이제는 이로 인한 문제점을 해소해나가는 ‘다른 차원의 적극적 정부’가 필요하다. 따라서 신자유주의에 입각한 작은 정부는 한국적 현실에 맞지 않는다. 급속 산업화와 자본주의화로 인한 사회문제들에 대한 대책을 세우면서도 신자유주의 세계화에 능동적으로 대응하는 ‘적극적 정부’로의 혁신이 필요한 때다.

그러나 발전주의와 신자유주의의 한계를 극복하기 위한 ‘적극적 정부’는 시민사회에 의해서 적절히 통제될 때 존재 의미를 확립할 수 있다. 시민사회에 의해서 민주적으로 통제되지 않는 적극적 정부는 다시 권위주의화 될 가능성이 있다. 결국 시민사회의 성숙이 이런 문제들을 해소할 수 있는 관건이다. 건전한 시민사회의 형성은 한국의 국민국가의 완성도를 높여 신자유주의화를 극복하는 주요 요소이다. 시민사회 내부의 다원적인 상호작용은 국가의 민주성을 높이기 위한 자연스러운 과정과 절차가 될 것이고, 이를 통하여 시민사회는 국가에 대한 통제기제로 활용될 수 있다. 시민사회는 부단히 국가를 통제하여야 한다. 시민사회의 요구를 국가에 전달하고, 이를 정책으로 현실화하게끔 하여야 한다. 국가부문이 건전한 시민사회에 의해서 자연스럽게 통제될 때 민주성은 증진될 수 있을 것이다. 물론 국가도 시민사회에 대하여 일정한 자율성을 지니면서 작동할 수 있다. 권위주의 시절 국가는 시민사회와 시장(경제체제)에 대하여 강력한 자율성을 행사하였다. 권위주의적 정치권력은 해체되었지만 정부관료제와 일부 정치엘리트 등 권위주의적 요소는 남아 있어서 국가의 대 시민사회와 시장에 대한 자율성은 아직도 상당한 정도이다. 특히 시민사회 자체의 발전과 성숙이 지연되면서 시민사회가 국가를 통제하지 못하고 있는 형편이기 때문에 국가의 자율성은 지속되고 있다. 따라서 한국의 국가 성향에 있어서 권위주의 잔재를 제거하는 한 방편은 시민사회의 발전에 의한 국가통제를 강화하는 것이다.

또한 시민사회는 시장으로 인한 문제점을 극복하고 시장을 통제하여 사회의 공동선을 유지하는 기능을 할 수 있다. 이윤극대화를 추구하는 시장은 노동문제, 환경오염, 성차별, 빈부격차 등 많은 사회문제를 일으키는 주요 요인이다. 시민사회는 사회문제를 일으키는 시장에 맞서 대응할 수 있는 세력으로 작동할 수 있다. 결국 시민사회는 한국의 국가와 시장에 대하여 상대적 자율성을 가지면서 다양한 차원의 부정의, 억압, 불평등 등 발전국가와 신자유주의 국가화에 의해서 형성되고 있는 문제점들을 개선할 활동의 장으로 기능할 수 있다(정태석, 2000: 6).

시민사회의 개념은 복잡하게 논의되고 있다(신광영, 1995: 89). 하버마스나 그람시, 최장집 같은 학자들은 국가와 경제(시장), 시민사회로 3분하고 있고 토그빌, 김성국, 헬드 같은 학자들은 국가와 시민사회로 2분한다. 19세기의 자유주의자들은 국가의 간섭에 대하여 자율성을 지니는 시민사회를 추구하였으며, 토그빌은 미국민주주의를 연구하면서 국가에 대응하는 시민사회단체에 의한 민주주의발전을 강조하였다. 마르크스와 엥겔스에 있어서 시민사회는 부르조아 시민사회로써 국가와 대립되는 것이 아니라 국가가 시민사회의 이익을 반영한다고 보았다. 2분론과 3분론의 차이는 결국 시장을 시민사회에 포함시킬 것인가의 여부에 달려 있다. 한국의 경우 시장이 재벌중심으로 작동하고 있고, 시민사회의 주력인 시민사회단체(NGO)가 재벌과 대립각을 세우고 있는 한국적 상황으로 미루어 본다면 시장을 시민사회에 포함시키지 않는 3분 모델이 더 설명력이 높다고 생각한다.

그렇다면 어떻게 시민사회를 발전시킬 수 있는가? 시민사회 활성화를 위한 핵심은 NGO이다. NGO가 강화됨으로써 시민사회가 활성화된다. 아울러 이것은 한국사회에서 민주성을 증진시키는 중요한 방안이 된다. 시민사회단체에 의한 전방위적인 활동과 참여는 민주성을 증진시켜 신자유주의 국가화하는 한국의 문제점들을 극복하는 기반으로 작용할 수 있다.   한국적 상황에서 NGO는 다음과 같이 기능할 수 있다.

첫째, 시민사회의 주동체로서 시민사회를 건전하게 형성하는 기능을 하게 된다. 시민사회가 한국의 신자유주의 성향을 극복할 수 있는 기반이 될 수 있지만 당장은 정상적으로 작동하지 못하고 있다. 현재 한국은 국가와 시민사회의 구조가 뚜렷하게 형성되어 있지 않다(강문구, 1998: 80;최장집, 2002: 169;김성국, 1998: 36). 민주화 과정에 있어서 시민사회가 일정한 기반을 제공하고 그 이후 시민사회가 더욱 발전되고는 있지만 시민사회가 구체화되어 실재로 적극적인 작용하고 있는 것은 아니다. 오늘날 한국시민사회는 국가와 상호작용을 할 만큼 강력한 힘을 발휘하지 못하고 있으며 불안정하다. NGO는 이와 같이 불안정한 시민사회가 적극적이고 능동적으로 활동할 수 있도록 그 구성인자인 시민들을 육성하는 기능을 할 수 있을 것이다. 시민사회가 실재적인 세력을 형성하고 국가와 시장에 영향을 미치기 위해서는 NGO라는 구체적인 결사체로 존재하여 작용하여야 한다. NGO는 시민참여를 적극적으로 독려하고 시민교육을 통하여 시민사회를 구체화시켜야 한다.

둘째, NGO는 국가의 작용에 적극적인 참여를 통하여 영향을 미칠 수 있다. 정책결정과정에 참여하거나 다른 활동 등을 통하여 국가의 활동에 압력을 가할 수 있다. 이런 활동들이 바로 국가의 민주성에 기여하게 된다. 한국 신자유주의 국가의 심각한 문제점이 민주성을 회복하지 못하는 것이라면 NGO의 활성화를 통하여 민주성을 증진하는 것은 한국의 신자유주의 성향을 극복하는 방안이 될 수 있다.

셋째, NGO는 발전국가 시절 왜곡되었던 시장의 기능을 정상화하고, 시장의 문제점을 시정하는 실체로서 역할 할 수 있다. 한국시장의 핵심적 문제점은 시장원리가 아닌 정치원리로 형성된 재벌중심의 경제구조에 있다. 따라서 시장의 정상화는 재벌구조를 발전적으로 개선하는 방향으로 설정되어야 한다(김대환, 1999: 15-18). NGO는 재벌중심적 경제구조를 개선하고 왜곡된 시장을 정상화하는데 주요한 사회운동의 주체가 될 수 있다. 이미 소액주주운동, 경영감시, 환경운동, 노동운동 등을 통하여 시민사회와 NGO들의 재벌구조개선에 대한 노력은 지속적으로 이루어지고 있다(장하성, 1999; 장상환,1999).

넷째, 신자유주의 세계화를 극복하는 하나의 세력으로서 작용할 수 있다. 신자유주의 세계화는 경제적 세계화로서 많은 문제점을 양산하고 있으며 아직 불안정한 체제라고 하겠다. 문제점을 극복하고 안정성을 확보하기 위해서는 ‘정치적 세계화’와 ‘(시민)사회적 세계화’가 진전되어야 한다. 정치적 세계화는 세계적 차원의 정치체제를 구축하는 것이다. Held를 비롯한 많은 학자들이 이에 대한 논의를 하고 있으나 아직 구체적인 정치체제가 형성된 것도 아니며 세계정치가 작동할 수 있는 제도적 장치가 마련된 것도 아니다. 세계시민사회의 구축도 논의는 활발하게 일어나고 있으나 어떤 실체가 작동하고 있다고 하기 어렵다. 그러나 그 가능성은 점차 생겨나고 있다. NGO들의 세계적 연대가 바로 그것이다. NGO 세계연대가 강화된다면 세계시민사회 형성의 기반이 될 수 있다. 그런데 이는 국민국가내의 NGO의 발달이 담보되어야 한다. 신자유주의는 이미 세계화 되어 있기 때문에 국민국가내부에서 노력한다고 근본적으로 개선되지는 않을 것이다. 국가내부에서의 노력도 필요하게 되지만 시민사회단체들의 세계적 연대를 통한 활동들이 세계적 차원의 시민사회를 형성할 수 있고, 신자유주의 경제세계화를 극복하기 위한 기반이 된다. 따라서 NGO는 국민국가차원과 세계적 차원의 ‘2중적 민주화’에 기여할 수 있다. 국민국가내부에서는 시민사회의 의견을 대변하는 기구로 활동할 수 있으며, NGO들의 전 세계적 연대를 통하여 경제세계화를 추진하는 세력들에게 압력을 행사함으로써 세계적 차원의 민주성을 확보하는 방안의 활동주체로 작용할 수 있다. 국민국가차원과 세계적 차원으로 민주성에 기여함으로써 경제성을 우선시 하는 신자유주의 세계화를 세계시민사회를 근간으로 하는 민주적 세계화로 진행시킬 가능성을 열어 놓을 수 있다.

사실 IMF, WB, IBRD, WTO 등 세계화를 주도하는 주요 기구들의 민주성 부족은 여러 번 지적되어 왔다(Stiglitz, 2002: 370-385). 이들 세계화기구들의 결정이 수십억 인구에게 영향을 미치게 됨에도 불구하고 세계시민들은 이들 기구들에게 충분한 발언권을 행사하지 못하다. NGO들에 의한 세계연대가 중요한 것은 이런 과정을 통하여 세계적 차원의 민주적 과정과 절차가 형성될 수 있을 것이고, 이는 정치적 세계화체제를 구축하는데 영향을 미칠 수 있기 때문이다.

NGO를 통한 적극적 시민사회의 형성은 한국의 민주화를 공고히 하고 발전주의와 신자유주의로 인한 국가의 문제점들을 극복해가는 토대가 될 수 있을 것이다. 나아가 신자유주의 세계화에 의해서 파생되는 문제점들을 해소하고 세계화의 특성을 변화시키는 요인이 될 수 있다.

2. 한국 NGO의 한계와 극복

신자유주의 국가성향을 극복하고 국민국가의 완성도를 높이기 위한 한국 NGO의 현실은 그리 만족할만한 수준이 못된다. 1987년 민주화운동 이후 NGO가 많은 성장을 하였으나 현실은 여러 가지 한계에 부딪혀 있다. 먼저 가장 시급한 것은 한국의 NGO들이 대중성을 확보하지 못하고 있다는 점이다. 국가와 시장에 비해서 한국의 시민사회는 상대적으로 약화되어 있다. 시민사회는 억압적 국가에 대항하여 투쟁함으로써 권위주의적이고 비민주적 정치권력은 약화되었지만 국가와 시장에 맞서는 구조를 형성하여 강한 영향력을 행사할 정도로 충분히 성장한 것은 아니다. 시민사회의 성장은 시민사회의 구체화에 달려있다. 시민사회의 구체화는 시민사회에 내재되어 있는 다양한 요구와 추구하는 이념과 철학을 담아낼 수 있는 구체적 실체들을 만들어 내는 일이다. NGO를 비롯한 다양한 시민사회단체들은 시민사회 구체화를 표현하는 지표라고 할 수 있다. 그러나 소위 ‘시민없는 시민운동’이라는 유팔무(1997)의 분석은 아직도 유효하다. 즉 시민의 적극적 참여를 통한 NGO의 대중화는 완성되지 않고 있다(유팔무, 1997; 조희연, 2000;옥원호, 2002; 김광식, 2000).

물론 시민들의 정당참여를 통한 정치세력화도 시민사회 구체화의 중요한 근거이다.

유팔무(1997: 93)는 한국 시민사회단체의 한계점으로 활동회원수 부족, 재정구조불안정, 정부에 재정의존으로 인한 타협성, 백화점식 사업, 지도인사들의 정치권진출로 인한 운동력 상실 등을 들고 있다. 사실 이러한 여러 문제점 들 중 가장 근본적인 것은 시민들이 NGO에 적극적으로 참여하지 않는 것이라고 할 수 있다. 한국의 시민사회나 NGO의 현실을 보면 학자들의 NGO론, 거버넌스론, 시민사회론 등은 현실적합성이 부족한 논의라고 생각된다. 정도의 차이는 있겠지만 NGO론이나 거버넌스론, 시민사회론 등은 아직도 충분히 미성숙된 시민사회와 열악한 NGO의 현실적 수준을 생각할 때 어느 정도는‘ 강단론’적 성격을 띠고 있다.

두 번째로 지적할 것은 NGO에 시민들이 적극적으로 참여하지 않음으로 인하여 NGO의 국민대표성에 문제가 발생한다는 점이다. 시민들이 참여하지 않는 NGO들은 소수 명망가나 시민운동가에 의해서 운영되어 자의든 타의든 소수집단에 의해 지배된다. 결국 NGO의 결정이나 활동은 국민들의 의견을 적극적으로 반영하지 못하였다는 정당성의 한계에 직면하게 된다. NGO가 시민사회를 대변하면서 시민사회의 요구를 담아낼 수 있는 매개체역할을 하여 시민사회의 구체성을 증진시켜야 함에도 불구하고 한국NGO의 현실은 시민참여를 이루어내지 못함으로 해서 NGO활동의 정당성부족이라는 근본적 한계에 부딪히고 있다.

어떤 의미에선 NGO가 추구하는 이념을 구현하기 위한 활동보다 NGO에 대한 시민들의 참여를 독려하는 것이 더 중요한 활동이다.

셋째, NGO에 대한 시민참여가 부족함으로써 발생되는 현실적인 문제는 조직운영상의 재정과 인력의 부족이다. 언론에 비춰진 NGO들의 화려한 활동과는 달리 NGO근무자들의 근무여건과 임금수준은 지나치게 열악한 실정이다(고계현, 2002: 36-37). 노동자를 위한 NGO에서 일하는 근무자들은 오히려 노동자들보다 더욱 열악한 노동조건하에서 일하고 있는 실정이다. 열악한 근무조건은 상근자의 장기근속을 보장해 주지 않으며, 이로써 NGO를 기반으로 하는 전문적인 시민운동가가 육성되지 않는 결과를 낳는다. 아울러 재정적 압박은 자본주의 환경 속에 존재하는 NGO들의 활동성의 제약으로 이어지게 되고 시민사회 세력화는 한계에 부딪히게 된다. 마찬가지로 참여부족으로 인한 NGO들의 회원부족은 NGO들의 활동인원의 한계로 이어지며, NGO활동은 활성화되지 못하게 된다.

이렇듯 NGO의 대중성확보가 한계에 부딪힌 원인은 우선 일차적으로 오랜 권위주의 국가로 인한 시민사회의 미발달에 있다고 해야 할 것이다. 그러나 권위주의화만 극복되면 확장될 것으로 생각했던 시민사회는 만족할만한 수준으로 발전되거나 성숙되지 못하였다(강문구, 1998: 80)

넷째, 시민운동단체의 급진적 성향도 NGO의 대중적 참여를 저해하는 요인으로 작용한다. 급진적 시민운동론이나 시민사회론을 주장하는 학자들은 현행의 NGO활동의 급진적 성향이 부족하기 때문에 약화된다고 하고 있으나, 일반 시민의 입장으로는 NGO들의 활동이 급진적이고 진보적이기 때문에 적극적으로 참여하는 데는 한계가 있다고 느끼는 것이다.

다섯째, 1990년대 이후로 심화되고 있는 신자유주의 세계화 현상은 NGO에 대한 일반시민들의 관심을 약화시키는 요인으로 작용한다. 특히 1997년의 경제위기 이후로 한국사회의 중산층이 와해되고 있으며, 빈부격차는 심해지고 있다. 당장 생계가 곤란한 사람들의 비중이 증가되고 있는 실정이기 때문에 시민사회 구성원들의 NGO 참여는 한계가 있을 수밖에 없다.

신자유주의 세계화는 시민참여를 약화시키는 요인으로 작용하곤 있지만 역설적으로 국민국가 내부에서 활동하던 NGO들을 자극하여 세계적 연대를 구축하게 되는 계기가 될 수 있다.

신자유주의 국가 성향을 극복하고 시민사회를 활성화할 핵심적 요소는 NGO임에도 불구하고 오늘날 NGO의 현실은 매우 열악한 실정이다. NGO의 활동이 사회적 공동선을 추구하고 있기 때문에 NGO의 활동은 국민다수에게 편익을 가져다 줄 수 있다(정수복, 2002). 무엇보다도 중요한 사실은 NGO의 활동으로 시민사회가 활성화되고 국가운영의 구체적 실체로서 작용할 수 있기 때문에 민주성을 증진시킬 수 있다는 점이다. 즉 NGO는 국가사회를 위한 하나의 공공재적 성격을 지닌다(박병옥, 2000: 168-169). 따라서 NGO 활성화를 위한 방안을 적극적으로 모색해야 한다.

NGO의 발전을 위한 최우선적인 방향은 국가적 차원의 적극적인 지원이다. NGO에 대한 지원은 단순히 특정 사회단체에 대한 지원이라는 의미를 넘어선다. NGO의 발전은 시민사회 성숙의 기초이며, 시민사회의 성숙으로 인하여 한국 국가의 미완성도를 극복할 수 있다. 발전국가시절 발전전략은 행정, 정치, 경제, 사회 등 국가의 하위 부문 간에 불균형체제를 형성하였다. 권위주의 정치권력의 비호아래 행정과 경제는 강화되어 갔지만 정치와 시민사회부문은 충분히 발전되지 못하여 불균형상태는 계속되고 있다. 문제는 이와 같은 불균형상태가 자연스럽게 해소되는데 매우 오랜 시간이 걸릴 수 있다는 점이다. NGO에 대한 국가지원은 발전주의시절 형성되었던 국가의 불균형체제 내지 미완성체제를 해소하는데 긍정적으로 작용한다. 국가지원에 의한 NGO들의 자율성 약화와 활동성 제약을 우려하는 주장도 있지만 한국의 경우 역사적으로 주어진 시민사회의 유산이 일천하고 불안정하다는 점을 감안한다면(김성국, 1998: 36) 국가의 지원에 의한 시민사회의 구축은 긍정적으로 검토되어야 한다.

서구 국가들과 일부 남미국가 등 22개 국가를 대상으로 한 재정적 차원의 조사에서 국가지원의 평균적 수준은 40%정도로 밝혀지고 있다(경기개발연구원, 2002: 113, Salamon, 1999). 중앙일보(2000.5.4)에 게재된 한국시민사회단체의 수입현황에 따르면 회비후원금이 41.2%, 정부지원 14.8%, 수익사업12.8%, 기업협찬 8.5%, 공공기금 6.8%, 기타 15.9%로 정부지원의 비중이 다른 국가들의 평균치에 크게 못 미치고 있다.

25) 정부의 NGO지원이 정치적으로 악용되고 NGO의 자율성을 심하게 훼손시킬 수 있다면 지원의 중립성과 객관성을 확보하기 위하여 정부나 정치권으로부터 독립적인 조직을 고려할 수 있다. 특정 부처나 공무원, 특정 정치인에 의해서 지원이 주어지는 것이 아니라 국민들의 세금에 의해서 형성된 예산과 기금에 의해서 보다 객관적으로 지원된다면 NGO의 자율성부족에 대한 부담은 덜어 질 수 있다. 이런 기관들에 의해서 지원사업에 대한 평가도 객관적이고 공정하게 진행될 수 있다.

국가는 NGO들에 대한 적극적 지원을 통하여 시민사회를 활성화시킬 수 있으며, 성숙된  시민사회는 다시 국가와 정부에 영향을 끼치는 상호작용 체제의 주축이 되어야 한다. 이것은 급속산업화로 인한 국가 하위체제의 불균형 내지 미완성 국민국가 상태를 극복하며, 신자유주의로 인한 한계점들을 해소하는 방안마련의 기초가 될 수 있다.

세계화 시대 국가의 역할을 재조명되어야 한다. 자유주의자들이나 무정부주의자들이 주장하는 것처럼 국가는 개인적 자유와 인권을 침해하는 존재가 아니다. 개인의 적극적 자유와 인간다운 삶의 조건을 마련하는 실체로서 작용하고 있다. 특히 한국의 경우 시민사회와 시장이 정상적으로 작용하고 있지 않기 때문에 국가에 의해서 지원받아야 한다. 신자유주의 세계화의 압력으로부터 국가는 시장을 방어해야하며 발전국가시절 국가가 하지 못했던 산업화-자본화로 인한 사회적 공적 문제를 치유하는데 노력을 경주해야 한다. 다만 국가 단독으로 이러한 일들을 하지 못할 것이기 때문에 국가는 시민사회, 시장 등과 상호작용 할 필요가 있다.

NGO에 대한 직간접의 지원도 중요하지만 정책형성을 비롯한 행정의 전반적인 과정에 NGO들의 참여 그 자체가 더욱 중요하다. 행정이나 정책형성과정에 대한 직접적 참여는 그 자체가 민주성을 증진시키는 일이다.

Ⅴ. 전망 : 낙관론과 비관론

오랫동안의 권위주의 국가적 운영으로 인하여 최근의 최소국가론적 압박에도 불구하고 국가부문은 상당한 기능을 유지하고 있다. 한편 시장부문도 원래 건전한 상태는 아니지만 재벌체제가 유지되고 있고, 신자유주의 세계화의 압력으로 인하여 시장의 역할은 고무되고 있다. 그러나 미성숙된 시민사회부문은 아직도 안정적인 구조로 정착되지 못하고 있다. 민주화로 급격한 성장이 기대되었지만 예상과는 달리 시민사회는 실질적인 기능을 수행하지 못하였다. 시민사회의 주체라고 할 수 있는 NGO는 아직도 만족할만한 역할을 수행하지 못하고 여러 가지 한계점에 부딪혀 있다.

Weiss(1998)의 주장대로 세계시장체제 내에서 마냥 무력하거나 수동적이라고 할 수 없다. Mishra(2002)는 국민국가 내부에 민주정치의 원리가 작동하고, 광범위한 정치사회적 세력이 존재하는 한 서구 복지국가는 여전히 건재할 것이라고 전망한다. 김동춘(1997: 93)은 경제, 환경, 문화 같은 ‘부드러운’ 부문에서는 세계화가 강화되고 있지만 군사, 외교와 같은 ‘딱딱한’ 부분에서는 여전히 국가의 테두리가 강하다고 한다.

신자유주의 국가 성향이 해소되지 않는다면 NGO의 역할과 신자유주의 국가간에 많은 마찰이 예상된다. 경제성과 경쟁성을 강조하는 신자유주의 국가는 환경과 경제정의, 시민권리, 노동조건 등을 주장하는 한국의 주력 NGO들과 상충되기 때문에 두 진영간의 마찰이 일어날 수 있다. 따라서 국가와 NGO는 건전한 파트너십이나 상호작용체제를 갖추지 못하고 상호대립적인 입장을 견지하게 된다. 국가의 지원을 받지 못하는 NGO들은 자체적인 노력에도 불구하고 혁신적인 발전과 성숙을 이루어내지 못할 가능성이 높다. 신자유주의 국가는 시민들에게 경제성과 경쟁성을 요구하고, 무한 경쟁체제로 내몰린 시민들은 NGO에 적극적으로 참여하지 못하게 된다. 이렇게 되면 시민사회가 국가와 시장에 맞서 일정한 영역을 차지하고 ‘3분 체제’를 구성할만한 구조로 나아가지 못할 가능성이 높다. 신자유주의 국가성향이 지속된다면 발전국가의 유산이라고 할 수 있는 급속산업화로 형성된 빈부격차, 노동문제, 빈곤, 환경문제, 공공서비스 등의 공적 문제에 대한 원만한 해소방안이 마련되지 않을 가능성이 높다. NGO의 건전한 활동이 위축되고 시민사회가 정립되지 못한 상황에서 신자유주의는 최소국가와 작은 정부를 추구하기 때문에 시장성이나 세계체제적 경쟁성에 앞서 사회문제의 해소가 적극적으로 다루어지지 못할 것이기 때문이다. 이렇게 될 경우 빈부격차가 심해지고 이는 사회적 균열로 이어져 불안정성이 증가될 수 있다.

김영삼 정부, 김대중 정부로 진행할수록 정치권력의 권위주의 성향은 상당히 약화되었지만 세계화의 압력이 강해짐에 따라 국가의 신자유주의 성향은 오히려 증가되고 있는 실정이다. 그럼에도 불구하고 국가주도성이라고 하는 발전국가의 잔재는 여전히 남아있고 시민사회는 안정적으로 기능하지 못하고 있다. 발전국가의 한계와 신자유주의 국가의 병폐가 혼합되어 시민사회를 더욱 압박하고 있는 상태이다. 노무현 정부에 있어서도 이런 경향은 근본적으로 개선되지 않고 있다. ‘참여정부’라는 구호에 시민사회는 희망을 걸었으나, 과거와 차별되는 시민사회의 참여는 혁신적으로 개선되지 못하고 있다. 발전국가와 신자유주의 국가의 한계점을 동시에 인식하면서 시민사회를 육성하려는 체계적인 노력은 보이지 않고 있다. 사실 전술한 바와 같이 NGO에 대한 지원이 증진되지 않는다손 치더라도 시민참여방안을 다양하게 하고 적극화시켜 실질적으로 작용하게 한다면 NGO의 활동 폭은 훨씬 넓혀 질 수 있을 것이다. 그러나 오히려 ‘소득 2만불론’과 같은 발전국가에 근거한 논의가 다시 강조되는 실정이며 이에 신자유주의적 압박이 더해지고 있다. 따라서 시민사회 중하층민들의 억압적 생활은 발전국가 이래로 지속되고 있다.

세계체제의 변화와 정치엘리트 등의 변수들이 변화한다면 긍정적인 결과를 예상해 볼 수 있다. 먼저 신자유주의 세계체제의 변화가능성이다. 교통과 통신의 발달로 인하여 전 세계적 차원의 상호작용 현상을 수용하지 않을 수 없다. 다만 어떤 세계화가 바람직하고 이성적인 것인가 하는 것이다. 작금의 경제원리위주의 세계화는 각종 병폐를 양산하고 있기 때문에 추구해야할 이상적인 형태는 아니라고 본다. 하나의 낙관적 가능성은 국민국가에서 일어났던 자본주의발전과 이에 대응하는 국가의 역할이 신자유주의 세계화라는 지구적 자본주의체제발전과정에서도 일어날 수 있다고 가정하는 것이다. 즉 국민국가의 자본주의발전→심화→빈부격차 등 자본주의 병폐발생→국가에 의한 해소노력→복지국가형성 등 일련의 과정이 세계적 차원에서도 일어날 수 있다는 가능성이다. 이런 과정이 일어나기 위해서는 지구적 차원의 통치체제(global governance)나 세계 정부(world government), 지구적 차원의 정치체제, 세계시민사회 등이 구축되고 실질적으로 기능하여야 한다. 물론 이것은 현재로선 이론적으로만 거론될 뿐이다. 그러나 NGO들의 세계적 연대는 이미 시작되고 있고, 이들은 WTO를 비롯한 세계화기구들의 민주적 운영을 요구하고 있다. 무엇보다도 중요한 사실은 신자유주의 세계화로 인하여 많은 병폐가 현실적으로 일어나고 있기 때문에 어떤 방식으로든 이에 대처하지 않을 수 없다는 점이다. 점차 세계화는 경제적 현상을 넘어서 사회적이고 정치적 현상으로 진행되고 있다. 정치사회적 노력 여하에 따라서 경제세계화는 저지될 수 있다(Mishra, 2002: 208-211). 신자유주의 세계체제를 해소하는 과정에서 한국NGO들이 성숙될 가능성도 있고 국민국가 내부의 신자유주의 국가성향으로 인한 병폐를 극복할 수 있어서 시민사회의 발전가능성은 한층 높아질 수 있다.

세계시민사회의 형성은 역시 개별 국민국가 시민사회의 건전한 발전을 전제로 한다. 그러나 정수복(2002: 318)에 따르면 국가와 세계수준의 시민사회가 순차적으로 발전되는 것이 아니라 각기 다른 수준끼리 상호작용을 통하여 활성화될 수 있다고 주장한다. 지구적 차원의 시민연대망이 개별 국가와 지역 시민운동을 활성화시키는데 도움을 줄 수 있고, 반대로 개별 국가의 시민운동은 세계적 차원의 운동에 동력을 제공할 수 있다는 것이다.

신자유주의 세계화의 대안으로 지구적 사회정책을 강조하는 Mishra(2002: 210)는 시민사회운동세력과 정당들의 지구적 연대를 통한 신자유주의 경제엘리트들의 전횡을 견제하여야 한다고 주장하고 있다.

두 번째로 고려해야할 변수는 정치엘리트들의 변화이다. 정치권력의 권위주의적 요소가 상당히 해소된 현시점에서도 한국의 국가는 상당한 정도의 자율성을 지니고 있다. 시장과 시민사회의 영향력에 의해서 국가가 움직이는 것이 아니라 국가의 활동과 기능에 의해서 시장과 시민사회가 영향을 받는다. 즉 시민사회와 NGO의 활성화를 위해서 국가의 역할이 중요하게 제기된다. 문제는 아직도 자율성이 강한 국가를 누가 움직일 것인가 하는 점이다. 따라서 이 점에 관한 한 정치엘리트의 인식이 중요하게 작용할 수 있다. 정치엘리트들의 시민사회 중요성과 NGO의 역할에 대한 인식이 대단히 중요하다. 민주적 정치권력과 의회민주주의는 건전한 시민사회를 기반으로 하고 있다는 점과 현 단계 한국민주주의 발전과 발전주의-신자유주의로 인한 한계점을 극복하기 위하여 NGO의 활동을 활성화를 위한 지원이 중요하다는 점 등을 깊이 인식해야 한다.

발전국가를 대체하는 모델로 신자유주의 국가가 상정되었지만 급속한 산업화로 인한 각종 문제들은 해결될 기미를 보이지 않으며, 더욱 심화되는 경향마저 보이고 있다. 그렇다고 권위주의적 발전국가로 되돌아갈 수도 없으며, 세계화라는 현실적 환경 속에서 대외지향적 경제발전체제를 유지하였던 한국은 신자유주의 국가 성향을 전면적으로 거부할 입장도 아닌 ‘딜레머’에 빠져있다. 이런 상황에서 하나의 희망은 NGO이다. NGO활동의 활성화로 건전한 시민사회를 구축하고, 이로써 국민국가의 완성도를 높이게 되며, 발전주의와 신자유주의의 복합적 한계점을 해소할 수 있는 기반을 마련하게 된다.

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허철행(許喆行): 부산대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고(논문: 신자유주의 정부혁신의 한계와 대응) 현재 영산대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 정부혁신, 거버넌스, 국가론 등이며 저서로는 「세계화와 한국의 정부혁신」(2004), 「현대행정의 이론과 현실」 등이며, 논문으로는 “신관리주의 지방정부혁신의 평가와 전망”(2002), “신자유주의 정부혁신의 평가와 전망”(2003), “산학협동활성화를 위한 지방대학의 역할”(2004) 등이 있다. 연구실(055-380-9304), 휴대전화(011-872-7739)

<E-mail: hchwhat@ysu.ac.kr/논문접수일: 2005. 7. 13/심사완료일: 2005. 8. 30>

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