선호시설 유치를 둘러싼 지방정부간 갈등사례의 비교분석*

｢지방정부연구｣ 제9권 제2호(2005 여름) : 61～87·

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* 본 연구는 2003년도 한국학술진흥재단의 지원에 의해 이루어졌음(KRF-2003-072- BL1002). 2004년도 한국지방정부학회 동계학술대회 발표논문을 수정 보완한 논문임.

A Comparative Study on the Conflicts among Local Governments in the location of PIMFY Facilities

강 재 호(부산대학교)

김 상 구(한국해양대학교)

조 정 현(부산대학교)

우 양 호(부산대학교)

본 연구는 기존의 지방정부간 선호시설유치 갈등이 비선호 및 혐오시설 갈등에 대한 해소개념의 차원을 넘어, 최근에는 오히려 님비갈등 이상의 부작용을 초래하고 있다는 문제의식에서 출발하였다. 이에 각각 다른 유형을 가진 세 가지 핌피갈등사례의 고유한 갈등성격, 전개과정, 구조를 비교분석하고 있다. 지방정부간 갈등에 관한 국내외 기존연구의 설명요인 고찰 및 유형화을 통해 얻어진 네 가지 주요 변수(제도적 장치와 협의기구의 수준, 단체장 및 관료의 특성과 행태, 정치경제적 환경, 사회문화적 환경)를 통한 사례분석결과, 갈등의 발생기제로 작용한 요인은 분석의 준거기준으로 상정된 네 가지 요인 모두가 해당되었다. 그리고, 갈등해결기제의 측면에서는 각각 선호시설의 유형에 따라 모두 다른 요인이 영향을 미쳤음을 발견하였다. 이에 본 연구는 같은 선호시설일지라도 갈등관련 지방정부의 수준이나 시설특유의 기대효과에 따라 갈등요인의 영향력은 개별 사례마다 각기 다르게 나타남을 지적한다. 또한, 이러한 결과는 향후 선호시설을 둘러싼 지방정부간의 갈등발생의 주요 원인을 예측하고, 치열한 유치갈등의 해결실마리를 찾기 위해 어떠한 점이 우선적으로 고려되어야 할 것인지에 대한 부분적 함의를 가질 수 있는 것이다.

주제어 : 지방정부간 갈등, 선호시설, 핌피(PIMFY)현상, 유치갈등

Ⅰ. 서  론

1990년대 지방자치 재개 이후 지방정부간 관계이론을 포함한 행정학 분야 전반에서는 기존의 님비(NIMBY: Not In My Back Yard)현상과 이로 인한 집단간 갈등에 대한 연구가 다양한 시각과 방법이 사용되어 꾸준히 축적되어 왔다. 예를 들면, 대표적 사례로 위천공단 지정문제(이종렬․권해수, 1998; 박기묵, 1997; 김인철․최진식, 1999; 최봉기․이시경, 1999; 소영진, 1999; 하혜수, 2003)나, 비선호시설 및 혐오시설 입지갈등(이승철, 1994; 이종렬, 1995; 김갑성 외, 1996; 심문보, 1997; 김상헌, 1997; 김용철, 1998; 최송규, 1999; 김도희, 2001; 김상구, 2002)만 하더라도 상당한 연구가 축적되어 있다. 그러나, 본격적인 지방자치 실시 이후 최근 한국의 지방정부 사이에는 님비현상 만큼이나 바나나(BANANA)현상 및 핌피(PIMFY)로 인한 갈등현상이 자주 나타나고 있다. 특히, 지방정부에서도 재정자립을 위해 각종 수익사업에 손을 대면서 지역주민이나 행정기관이 자신들에게 금전적으로 이익이 되는 조치나 시설을 지역 내에 유치하려는 현상이 새로운 사회문제로 대두되었다. 즉, 유익한 시설뿐 아니라 혐오시설이라도 지역발전에 도움이 된다면 적극적으로 유치하려는 경우도 늘었는데, 이는 지방정부간 님비갈등의 해결책으로 공평부담의 원칙이 적용되면서 향후 더욱 확산될 추세로 보인다. 또한, 더 나아가 이러한 지방정부간의 지나친 유치경쟁은 지금까지 님비갈등을 해소하기 위해 선호시설을 입지시킴으로 인해 지방정부와 주민들이 느끼는 피해를 상쇄시킬 수 있는 정책적 배려나 대안의 차원을 넘어, 지방정부간 경쟁상황 및 자원의 희소성과 맞물려 오히려 님비갈등 이상의 부작용을 초래하고 있다.

쓰레기매립장, 분뇨처리장, 하수처리장, 화장장, 교도소와 같은 혐오 시설이 주로 님비의 대상이 된다면, 공공기관, 학교, 도서관, 공연장, 경기장, 공원 등과 같은 유익한 시설은 핌피의 대상이 된다. 그리고, 원자력발전소나 댐과 같은 환경오염시설은 ‘어디에든 아무 것도 짓지 마라’는 바나나 현상의 대상이 된다. 님비와 바나나 현상은 국민의 환경에 대한 의식이 높아감에 따라 일정 지역 거주민들이 지역 훼손사업 또는 오염산업의 유치를 집단으로 거부하고 있어 국가 차원의 공단설립이나 원자력발전소, 댐건설은 물론이고 핵폐기물 처리장, 광역쓰레기매립장 같은 혐오시설의 설치가 중단되는 등 많은 문제를 낳았고 이에 대한 학문적 연구도 비교적 활발하였다.

선호시설 유치를 둘러싼 지방정부간 갈등사례의 비교분석

｢지방정부연구｣ 제9권 제2호(2005 여름)

이에 학계에서는 지방정부간 갈등을 다루는 데 있어 비선호시설을 둘러싼 님비갈등 뿐만 아니라 선호시설 유치를 둘러싼 핌피갈등을 분석하려는 연구(고경훈, 2003)나 양자의 비교 또는 복수사례연구(김용철, 1998; 하혜수, 2003; 김도희, 2004)가 최근에야 시작되었으며, 이 때문에 아직까지 비선호시설이나 님비현상에 기울어진 사례의 편향성을 극복하지 못하고 있다. 마찬가지로, 지방정부간 갈등을 연구함에 있어 대부분 두가지 이하의 개별사례들에 의존하고 있어, 이들이 제시하고 있는 요인들의 설명이나 정책방안의 효용성이 다른 사례에 그대로 적용될 수 없다는 점도 문제이며, 또한 상대적으로 연구축적이 약한 핌피사례연구의 경우에는 더욱 그러하다. 이러한 사실은 개별사례의 특수성에 대한 맞춤형 대안이 제시된다는 점에 있어 긍정적이나, 동시에 갈등원인을 보다 포괄적으로 설명할 수 있는 통합적 분석 작업의 필요성을 요구하는 양면성을 가진다.

또한, 님비가 정부의 시설입지 정책에 대한 지역주민의 반발현상이라면, 핌피는 특정시설물을 자신의 지역에 입지시키려는 집단적 유치 경쟁에서 비롯되는 갈등현상이므로 님비와 핌피현상은 결코 동일한 현상이 아니다. 대부분의 기존 연구들은 본질적으로 상이한 현상을 동일선상에서 취급함으로써, 갈등유형이 갖는 태생적 배경, 과정적 특징, 그리고 유형에 따른 갈등해소전략의 차별성을 간과하는 결과를 가져왔다(김용철, 1998).

이에 본 연구는 지방정부의 수많은 갈등사례 중에서 각기 다른 세 가지 유형의 핌피갈등사례에 대하여 갈등의 동태적인 과정과 영향요인을 유형화시켜 분석하고 님비사례와는 다른 핌피갈등사례의 고유한 갈등성격, 전개과정, 구조를 비교한다. 또한, 이 과정에서 선호시설과 관련하여 타당한 공통적 갈등원인을 알아내고, 이러한 것이 가지는 함의는 무엇인가를 추정해 보는 목적을 가진다. 이 때 지방정부의 수준(광역과 기초)과 사례의 참신성, 선호시설의 유형(위락시설, 학교, 공공기관), 갈등의 종결여부 등을 각각 다양하게 고려함으로써 사례선정의 타당성과 객관성을 확보하고자 노력하였으며, 연구결과의 일반화 요건도 최대한 충족시키려고 하였다. 같은 맥락에서, 분석을 위한 접근법과 준거기준은 모든 사례에 이용 가능할 수 있도록 선행연구의 분석기준을 유형화시켜 이용하였다. 왜냐하면, 지금까지 시도되지 않은 기존의 개별적 사례연구들의 요인에 대한 유형화 작업은 지방정부간 갈등의 일반적 요인을 이해하는 데 도움을 주는 동시에 좋은 준거기준을 제공하기 때문이다. 그리고, 연구의 범위는 지방정부와 중앙정부 및 주민상호간의 갈등내용을 배제한 순수한 지방정부간 갈등내용만 다루되, 연구자들의 지역적 기반을 고려하여 영남지역사례로 한정하는 대신, 갈등규모와 특수성에 비해 학문적 희소성이 높은 사례를 선정하였다.

지방정부에는 광역지방자치단체와 기초지방자치단체가 있기 때문에 갈등의 양상은 광역-광역, 광역-기초, 기초-기초의 3가지 유형으로 대별된다. 또한, 1995년 이후 10년 간의 영남지역 기초사례수집 결과, 선호시설 유치나 핌피갈등과 관련해서는 주민이나 중앙정부가 관련되기보다는 지방정부 상호간의 갈등사례 수가 절대적으로 우세하였다.

구체적으로는 광역지방정부 상호간의 핌피갈등사례로 부산시와 경상남도의 경마장 유치갈등사례를 선정하였고, 광역지방정부와 기초지방정부간 핌피갈등사례는 부산시과 양산시의 부산대학교 이전갈등사례를 선정하였다. 그리고, 기초지방정부간 핌피갈등사례로는 경북도청 이전을 둘러싼 안동, 구미, 영천 등의 유치경쟁사례를 다루었다. 개별사례의 선정이유로 경마장 유치갈등과 부산대학교 이전 갈등은 아직 학술적으로 논의된 적이 없고, 부산경남지역에서는 가장 최근 사회적 이슈가 된 사례이며, 비교적 갈등당사자와 갈등구조 및 전개과정이 명확하다. 또한, 경마장 유치갈등의 경우 잠정적 합의가 되었으며, 부산대 이전은 중앙부처의 중재로 양자가 만족할만한 수준으로 완전해결된 경우로 차이를 보인다. 그리고, 경북도청 이전은 앞의 두 사례와는 달리 아직 갈등이 종결되지 않은 동시에 해결가능성마저도 희박한 유형이며, 때문에 갈등요인과 전개과정의 특수성이 높은 것으로 파악된다. 끝으로, 각 사례분석은 신문, 뉴스, 보도자료, 회의록, 성명서 등 2차 자료  뿐만 아니라, 공동연구자들의 현장답사에 의해 관련행위자들에 대한 심층면접을 실시한 1차 자료를 토대로 이루어졌음을 밝혀 둔다.

경마장 유치갈등사례는 부산시청과 경남도청, 한국마사회 경영지원본부를 방문하였고, 부산대학교 이전은 부산시청과 양산시청, 부산대학교 캠퍼스이전기획단을 방문하였다. 경북도청 유치갈등은 대구시내의 경북도청, 도의회, 안동, 구미, 영천시청의 공무원 및 시민단체 대표를 스노우볼링(snowballing) 조사방식으로 만났다. 현장방문에 의한 심층면접은 정형화된 질문지를 이용하여 1건당 1시간30분-2시간 정도가 걸렸고, 기간은 사례별 3팀으로 나누어 각각 15일-18일이 소요되었다.

Ⅱ. 지방정부간 갈등에 대한 접근과 영향요인

1. 갈등에 대한 기존의 접근방식

지방정부간 갈등을 해결하고 협력을 조장하는 방법에는 여러 가지가 있지만 선행연구에서 나타난 다양한 갈등에 대한 접근을 재분류하면 크게 정치적 접근, 경제적 접근, 법제도적 접근, 심리문화적 접근, 사회구조적 접근, 게임이론적 접근, 협상론적 접근 등으로 유형화시킬 수 있다. 그러나, 기본적으로 갈등의 다양성과 동태성이라는 특징 때문에 많은 연구는 둘 이상의 접근방법을 혼용하고 있는 경우가 많다.

첫째, 정치적 접근은 지방정부간 갈등이 궁극적으로 정치적 문제로서 정부간의 의사교환을 통해 갈등을 해결할 수 있다는 입장이라고 요약할 수 있다. 즉, 지방정부간 갈등을 해결하기 위하여 단체장간 협상 및 제3자에 의한 조정 등이 해결수단으로서 제시되고 있다. 이 접근방법은 지방정부를 하나의 민주적 공동체로 파악하면서 집단 및 지역공동체의 이익이 공정하게 논의될 수 있는 제반 여건의 조성이 필요하고 그를 바탕으로 갈등 당사자인 지방정부간 실질적 협력관계의 형성이 가능하다고 본다(Agranoff & Lindsay, 1983; Gress, 1996; Layzer, 2002; Daley & Layton, 2004). 그러나 이는 어느 한 지방정부가 마치 생존권을 걸고 무조건적으로 반대를 하거나, 또는 갈등해결을 위한 정치적 과정보다는 갈등해결에 따른 보상의 크기에 더 매력을 가지고 있을 경우는 적용하기가 곤란하다. 또한, 정치적 접근은 양보와 타협, 조정이라는 중재적 수단에 의존하고 있기 때문에 양자 모두가 만족하는 갈등을 영구적으로 해소했다고는 보기 힘들다(Kearney & Stucker, 1985; Rabe, 1990; Turner, 1990). 예를 들어, 위천공단 지정 및 낙동강 수질에 관한 부산과 대구의 갈등이나 기타 다수의 환경갈등은 정치적으로는 도저히 해결될 기미가 보이지 않는 경우가 많았다.

둘째, 경제적 접근은 지방정부간의 갈등이 양 당사자가 모두 합리적 경제적 주체임을 전제하고, 갈등이 비용과 편익의 불공평성에서 발생된다고 본다. 즉, 갈등의 해결은 경제적 보상이나 투자를 통해 가능하다고 보는 입장이다. 따라서, 갈등해결의 기본적 시각은 어느 한 쪽의 경제적 손실과 보상에 대한 지각수준(Portney, 1985; 김상헌, 1997; 이종렬․권해수, 1998; 백종섭, 2002)이 가장 중요한 역할을 한다고 보고 있다. 예를 들어, 자신의 관할구역에 혐오시설 입지에 대해 반대하는 지방정부의 주된 이유는 이 시설로 인한 위험부담, 주민반대, 보이지 않는 각종 비용을 지불하여야만 함에도 불구하고 그 편익은 다른 지방정부, 혹은 국가 전체가 가지게 되는 불공평을 야기하기 때문이다. 이에 당해 지방정부는 혐오시설 입지로 인한 비용과 편익을 계산하여 비용이 편익보다 높게 되면 입지에 반대하고 나선다. 따라서, 갈등에 대한 경제적 접근은 지방정부간의 갈등과 해결을 구체적이고 현실적으로 설명한다는 데서 의의를 가지지만, 문제는 현실세계에서 경제적 보상에 의해서도 해결되지 않는 대부분의 환경갈등들을 타당성 있게 설명하지 못하는 아쉬움이 있다(Alm & Stephanie, 1996; 박기묵, 1997). 또한, 최근 로컬거버넌스와 지역네트워크를 통하여 다양한 이해관계가 반영된 지방정부를 단순히 경제적 보상으로 해결을 할 수 있다는 단순논리와 함께 비용과 편익의 효과를 과학적, 기술적으로 타당성 있게 검증하는데 대한 어려움을 고려하지 않은 점도 한계로 지적된다. 바꾸어 말하면 지방정부간 갈등해결을 위한 경제적 접근은 다른 접근과 혼용되거나 보완적 수단으로서 유용하게 쓰이고 있다.

셋째, 법제도적 접근은 이는 지방정부간의 갈등이 소송으로 인한 판결이나 제도적 중재기구 등과 같은 법제도적인 수단으로 해결된다는 시각이다. 가장 대표적인 방식의 하나로 각종 환경분쟁을 예방하기 위한 환경정책기본법, 3대강 특별법, 지방자치법상의 행정협의회, 지방자치단체조합 등을 들 수 있는데 이는 각종 환경시설이나 비선호시설 입지에 대해 지방정부간 권한이나 책임, 협의방식 등을 법제도적으로 사전에 규정해놓는 것이다. 예를 들자면, 중앙정부나 지방정부에 의해 추진되는 시설이 혐오시설일지라도 국가나 국민의 입장에서는 반드시 필요한 공익적 성질을 가진다면 이를 위한 제도적 정비나 기구를 설치하여 갈등을 극복할 수 있다는 입장이다. 그러나 이는 정치적, 경제적 접근방법과 마찬가지로 지방정부의 역동성과 다양한 이해관계를 무시한 경직된 논리로 하향적(Top-Down) 의사결정방식에 의한 지방정부의 예상 밖의 반응에 대하여 탄력적인 대응을 하기 힘들다는 약점을 가진다. 최근 방사성폐기물처리장 입지에 관련된 부안과 전라북도, 중앙정부의 갈등사례에서 원자력법이라는 제도적 장치가 명확하였음에도 불구하고 계획이 전면 백지화된 경우가 좋은 예이다.

넷째, 심리문화적 접근은 기존의 정치적 조정, 경제적 보상, 법제도적 장치를 통한 갈등해결의 방법이 항상 올바른 결과를 가져오지 않았다는 사실에서 출발하여 지방정부간 갈등에 대한 다른 원인들을 살펴 보던 중 집단(지방정부)의 심리적, 문화적 측면을 발견한 연구들이 나오면서부터 자리잡기 시작하였다. 심리문화적 접근은 주로 님비(NIMBY)와 핌피(PIMPY)의 관점에서 갈등문제를 논의하고 있는데, 님비의 경우 사회의 유지와 건강을 해치는 파괴적 현상으로 입지선정의 질적 저하, 환경문제의 유발, 사회통합 및 행정의 효율성 저하 등의 역기능을 발생시킨다는 부정적 기능과 함께 비용과 편익의 불공평성으로 인한 자연스러운 현상이며, 오히려 의사결정의 질을 향상시킬 수 있다는 긍정적 기능도 있다고 본다. 지방정부간 갈등을 집단의 심리적이고 문화적인 측면에서 파악하는 것은 최근 정치, 법제도, 경제의 측면에서 설명할 수 없었던 갈등사례를 타당성 높게 설명하고 있지만, 독자적인 접근으로는 한계가 있다.

다섯째, 사회구조적 접근은 사회적 프레임(social frame) 개념을 통한 접근방식으로 갈등문제의 본질 규명과 해결안 도출을 위한 시작이 해당 이해당사자들의 해석적 능동성을 전제로 이들의 의식 속에 자리한 집단해석 정향을 체계적으로 정리하고 이해하는 것에서부터 시작되어야 한다고 본다(주경일 외, 2003). 즉, 현실에서 다양한 갈등조정제도가 마련되어 있고 이러한 시스템은 작동하지만, 가치관 차이가 크거나 이해관계가 크게 얽혀 있는 경우 갈등조정이 실패하는 경우가 종종 발생한다. 이에 대해 구조와 프레임적 접근은 갈등당사자 한 쪽이 우선적으로 이슈를 정의하고, 어떠한 조치가 누구에 의해 취해져야 할지를 결정하고, 자신들을 보호하며, 이슈에 대해 취하게 되는 입장을 정당화하며, 이슈에 관한 조치를 취하도록 혹은 취하지 말도록 하기 위해 사람들을 동원하기 위해 활용된다. 이러한 일련의 과정은 이해집단들의 해당 이슈에 대한 근본적인 해석적 정향과 바람직한 갈등관리 방식에 대한 태도 및 상대방에 대한 인식, 평가 등을 알 수 있게 함으로써 갈등 당사자간 상호 이해와 합의형성 구축의 기초자료로서의 기능을 한다고 주장된다. 또한, 이는 제 3자에 의한 효과적인 중재절차의 개발에 있어서 그 유용성을 높일 수 있다고 받아들여진다. 그러나, 결국 이도 갈등당사자들이 갈등역학을 해석하는 렌즈역할로서 프레임이 스스로 재구성(reframing)될 때 갈등이 해결가능하며, 따라서 모든 갈등이 종국에는 해결 가능하다는 주장은 옳지 않은 것으로 보고 있다.

이러한 갈등조정이 실패하는 이유는 무엇인가를 살펴보기 위해 문제해결 접근법에 초점을 맞춰 보면, 첫째, 당사자간 대화가 이루어지지 않는 데에서 볼 수 있듯이, 문제해결 구조가 잘못 짜여져 실패하는 경우를 들 수 있다. 둘째, 문제해결 진행과정이 지나치게 대립적이고 비효율적인 방식으로 일관한다는 점이다. 양측의 주장간에 누가 옳은지 따지는 것이 문제해결 노력의 대종을 이뤘던 것이다. 셋째, 분쟁해결 프로세스가 잘못 디자인된 데 따른 문제도 크다. 분쟁 사안에 맞게 문제해결 구조를 공정하게 만들고 해결 프로세스를 정교하게 디자인하고 그 진행과정을 생산적-효율적으로 운영한다면 이러한 분쟁을 훨씬 효과적으로 해결할 수 있을 것이다(주경일 외, 2003).

여섯째, 게임이론적 접근은 갈등발생의 딜레마 상황에서 해결책의 모색보다는 대응행동으로 단순한 선택이나 지연을 하려고 할 것이며, 딜레마 상황에서 결정지연은 시간을 버는 것 이상의 의미를 갖기 어렵기 때문에 오히려 문제의 재규정이나 단순한 선택을 하게 되고, 이를 정당화하기 위한 상징적 행동이 많이 전개된다고 본다(Scharp, 1977; Axelrod, 1984; Rabe, 1990; 소영진, 1994; 김인철․최진식, 1999; 신희권, 2002). 즉, 갈등상황에서 가장 일반적인 행동은 결정의 위험부담이 크기 때문에 나타나는 무의사결정(non-decision making)이나 선택의 지연 또는 문제의 재규정, 선택을 최대한 보류하거나 결정권을 포기하는 반응을 보일 수 있다(이종범, 1999). 게임이론은 개별 지방정부간의 상호작용에 의한 갈등해소 및 협력의 형성조건을 설명하기 위한 설명도구로 사용해온 이론이며, 갈등발생과 협력을 보다 쉽고 간단하게 설명할 수 있다는 장점을 가지고 있지만, 다른 접근법과 마찬가지로 여러 단점도 지적되고 있다.

예를 들어, 지방정부가 항상 특정상황에서 합리적으로 행동한다는 전제는 환경권이나 지역의 생존권을 위협하는 님비갈등의 경우에는 적합치 못함이 밝혀졌다. 또한, 지방정부간 갈등상황은 보통 다수의 행위자들로 이루어져 있고 그들간의 이익은 결국 상대적이며, 여러 갈등사안, 같은 게임상황의 지속에 따라 선호되는 전략은 달라질 수 있다는 점이 게임이론의 최대한의 맹점이다. 이러한 점에 대해서 게임이론을 주장하는 많은 학자들은 같은 게임상황이 반복되는 경우에 갈등해소전략은 더욱 확고해질 수 있다는 데 거의 의견을 같이 한다(Axelrod, 1984). 그러나 어떠한 방법으로 그와 같은 상호작용이 지속될 수 있는가에 대한 의견은 다양하며 실제적인 응용 또는 검증이 필요한 상태이다.

일곱째, 협상론적 접근은 지방정부간 갈등에서 가장 합당하며 가용성 높은 대안이 당사자들이 머리를 맞대고 협상을 하도록 하는 방법이라고 본다. 협상론적 접근에서 가장 중요하게 취급되는 사실은 협상태도와 협상행위가 곧 협상전략(Negotiation Strategy)의 문제로 귀결된다는 것이다. 협상전략은 지방정부의 선택에 의해서 좌우되는 만큼 협상자의 선호도와 능력, 의지가 가장 많이 작용하는 영역이다. 또한 지방정부간 협상은 이러한 협상전략이 상호작용하는 과정에서 다양한 결과를 만들어 낼 수 있다는 점에서 가장 역동적인 접근법이다. 이런 협상전략이 갖고 있는 선택적인 요소와 역동성은 협상전략이 무조건 갈등을 해결할 수 있는 게 아니라는 것을 내포하고 있다(Kharbanda & Stallworthy, 1991; Mondragon, 1998). 즉, 지방정부는 협상을 실행하는 과정에서 협상목표, 협상력, 신뢰관계, 협상구조, 내부상황 등 다양한 변수를 고려해서 협상전략을 선택하게 되며, 이런 협상전략의 선택은 항상 목표했던 결과를 도출해 내는 것은 아니다. 기존의 지방정부간 갈등에서 협상전략 선택의 선행요인과 협상전략과 협상결과와의 관계에 대한 이론적, 경험적 연구들이 서로 엇갈리는 연구결과를 제시하고 있는 것은 협상전략에 대한 개념적 차이, 협상대상의 분석수준과 방법론의 차이에서 비롯되는 것으로 사료된다(권원용. 1993; 이선우 외, 2001; 김상구, 2002; 하혜수, 2003). 향후 이런 한계를 극복하기 위해서는 협상전략과 협상결과와의 관계에 대한 연구가 계속 축적되어야 한다고 본다.

즉, 각자의 선호를 제시하고 서로의 상황에 대해 상호이해하려고 노력하는 단계를 거쳐 문제를 원만하게 해결할 수 있는 길을 모색하는 것이다. 협상론적 접근은 협상의 일련의 학습과정(learnable process)이며, 대부분의 협상의 근저에는 다양한 형태의 갈등상황이 전제되어 있음을 주장한다. 따라서, 선호(preference)와 우선순위(priorities), 관점(perspectives)의 갈등이 항상 전제되어 있으며 현실적으로도 지방정부간에는 희소자원의 공유, 업무조율의 필요성, 기타 거래관계 등 상호의존적 관계에 놓여 있기 때문에 갈등은 회피할 수 없다는 것이다(Sadler, 1989; Manring, Nelson & Wondolleck, 1990; Agranoff, 2001).

전반적으로 볼 때, 어느 접근방법이 좋고 나쁘다는 것은 판단할 수 없으며, 이는 대부분의 기존 연구가 복합적인 접근방법을 사용하는 이유이기도 하다. 그러나, 갈등주체와 객체의 관점에서 볼 때, 지방정부간 갈등에 대한 정치적 접근, 경제적 접근, 사회구조적 접근은 갈등문제를 둘러싼 외부적 접근의 성격이 강하며, 심리문화적 접근과 협상론적 접근 및 게임이론적 접근은 내부적 접근으로 갈등과정에서 지방정부내의 행위자들과 밀접하게 연관되어 있음을 알 수 있다. 또한, 갈등에 대한 각 접근방식은 모두 갈등의 원인과 전개 및 해결과정에 대한 설명변수를 어떻게 설정하느냐에 따라 결정됨도 추정할 수 있다. 따라서 본 연구에서는 선행연구로부터 추출될 일반적인 갈등의 영향요인과 부합되는 접근법을 이용하기로 한다.

2. 지방정부간 갈등의 영향요인 검토

지방정부간 갈등의 영향요인을 보는 시각은 학자의 수만큼이나 다양하다. 그러므로, 국내 및 해외의 문헌분석을 통해 고찰된 선행연구로부터 타당화된 지방정부간 갈등요인에 관한 기준을 얻기 위하여 공통적 갈등요인을 도출하여 이를 사례분석의 변수로 삼고자 한다. 이 때 본 연구의 사례선정과 관련하여 지방정부의 수준별로 연구들을 분류한 다음, 요인을 도출하는 기준은 고찰된 문헌 중에서 유형화시킨 요인의 성격을 규명하여 동일한 차원의 요인이거나 유사한 것으로 제시된 요인들을 준거기준으로 삼되, 두가지 이상 복수의 요인을 사용한 연구는 각각의 범주로 중복하여 포함시켰다.

연구의 준거기준이나 틀의 설계를 평가하는 기준은 합리성이나 논리성임에, 이를 높이기 위해서는 선행연구들을 분석한 결과로 얻어지는 공통적이고 일반적인 요소들을 활용하는 것이 자의적인 선택으로 나타날 수 있는 오류를 줄이는 방안이다. 또한, 일반적으로 연구모형의 구성요소를 식별하는 방법으로 연구자의 아이디어, 동료와의 토론, 기존지식의 재검토, 기존자료의 검색 등이 있는데(남궁근, 2003), 기존지식의 재검토와 기존자료의 검색법이 연구 오류를 줄이는 가장 좋은 방법이다.

첫째, 광역지방정부와 광역지방정부간의 갈등사례에서 제시된 공통적 갈등요인은 갈등문제와 직접적으로 관련된 “법적, 제도적 근거의 부족”이 가장 많은 것으로 나타났으며, 갈등당시 “협력장치의 미정립이나 갈등이슈에 대한 정치적 권력관계”도 최근의 연구들에 의해 지지되고 있다. 그리고 갈등이슈에 대한 “지방정부 관료의 행위나 특성”에 관한 요인도 외국의 많은 연구에 의해 논의되고 있으며, “지방정부 내외부의 정치적 환경, 경제적 수준 및 문화적 동질성”도 갈등의 요인으로 상당수 지적이 되고 있는 편이다.

광역지방정부 상호간 수준에서 갈등현상을 분석한 연구들 중에서 첫째, 법적, 제도적 근거 부족이 원인이라는 연구는 Kearney & Stucker, 1985; Lowry & Eichenberg, 1986; Gress, 1996; Zimmmerman, 1998; Davis & Puro, 1999; Arentsen, 2001; 안성호, 1994; 김성수, 1995; 1996; 이종렬․권해수 1998; 김인철․최진식, 1999; 최봉기․이시경, 1999; 소영진, 1999; 이시경, 2001 등으로 나타났다. 둘째, 협력장치의 미정립이나 갈등이슈에 대한 정치적 권력관계의 해당연구로는 Spaper, 1999; Painter, 2000; 이종렬․권해수 1998; 김인철․최진식, 1999; 최봉기․이시경, 1999; 소영진, 1999; 조승현, 2003 등이 있다. 셋째, 지방정부 내외부의 정치적 환경, 경제적 수준 및 문화적 동질성은 Gyawali, 1999; Lane, 1999; Agranoff, 2001; Wright, 2003 이 다루었고, 넷째, 지방정부 관료의 행위나 특성에 관한 요인은 Wright, 2000; Opeskin, 2001 등이 갈등의 원인으로 지적하고 있다.

둘째, 광역지방정부와 기초지방정부간의 갈등사례에서 제시된 공통적 갈등요인은 역시 광역지방정부간 요인과 마찬가지로 “제도적 장치와 협력기구의 미비”가 가장 중요하게 나타나는 가운데, 갈등에 관한 “행정절차와 구조상의 문제”도 제도적 장치의 미비와는 약간 다른 요인으로 나타났다. 또한, 갈등문제에 대한 “지방단체장과 관료의 특성과 행태”, “당사자의 관여와 의지 및 협상능력의 정도”가 지방정부 내부적 요인으로 작용하고 있는 것이 특징적이다. 그리고, “지방정부간 역할과 갈등문제를 둘러싼 환경적 요인”도 상당한 분량의 연구에서 의미 있게 다루어지고 있는 것으로 파악된다.

광역지방정부와 기초지방정부 수준의 연구들 중에서 첫째, 갈등의 원인이나 분석변수가 제도적 장치와 협력기구의 미비에 해당하는 연구는 Reeves, 1992; Stoker, 1995; Wise & O'Leary, 1997; Kaiser, 1999; Laverty & Palmer, 2001; Lubell, 2004a; 2004b; 김성수, 1995; 박우서, 1997; 주상현, 2001; 안국찬, 2003; 강인호 외, 2003 등이었다. 둘째, 갈등변인이 행정절차 및 구조의 문제라는 견해는 Hoos, 1966; Wise & O'Leary, 1997; Falcone & Lan, 1997; Roy & Gray, & Elliott, 2003 등에서 발견되었다. 셋째, 단체장과 관료의 특성과 행태가 갈등의 원인이라는 연구는 Hoos, 1966; Mondragon, 1998; Laverty & Palmer, 2001; 김광주, 1995; 이원일, 1998 등이었으며, 비슷한 유형인 당사자의 관여와 의지 및 협상능력의 정도에도 Falcone & Lan, 1997; Lubell, 2004b 등의 연구가 포함되었다. 끝으로, 지방정부간 갈등은 정치경제적 환경요인에서 비롯된다는 Cigler, 1982; Brown, 1983; Magleby, 1998; Sokolow, 1998; 김도희, 2001 등의 연구도 있다.

셋째, 기초지방정부와 기초지방정부간의 갈등사례에서 제시된 공통적 갈등요인은 “정치․경제․사회적 차원의 환경요인”을 다룬 연구가 가장 많은 비중을 차지하는 가운데, “제도적 장치와 협의기구의 부재”로 인해 갈등이 발생된다는 연구가 그 뒤를 이었다. 또한, 갈등문제에 대한 “행정적 권한과 기존 정부구조, 절차의 문제”를 다룬 연구도 상당부분 있으며, 기초정부간 갈등상황의 특성상 상위정부나 중앙정부 같은 “제 3자의 개입과 이에 대한 당사자(도시단위 지방정부)의 대응”으로 인한 갈등발생에 대해서도 제법 비중 있는 영향요인으로 다루어지고 있다.

기초정부간 갈등수준을 다룬 연구들 중에서 첫째, 정치․경제․사회적 차원의 환경요인을 갈등요인으로 파악한 연구는 Agranoff & Lindsay, 1983; Campbell & Glynn, 1990; Turner, 1990; Alm & Stephanie, 1996; Keeok Park, 1997; Hawkins, Percy & Montreal, 1997; Ellison, 1998; Martin, 2000; Layzer, 2002; Daley & Layton, 2004; 이종열, 1995 등이 있다. 둘째, 제도적 장치와 협의기구의 부재가 원인이라고 주장한 연구는 Oakerson, 1987; Rabe, 1990; Turner, 1990; Ellison, 1998; Davis, 2001; Argyle & Marlowe, 2002; 서휘석, 1995; 최송규, 1999; 주재복, 2001; 주재복 외, 2003 등이 있다. 셋째, 지방정부간 갈등이 기존의 행정적 권한과 정부구조, 절차의 문제라고 한 연구는 Boschken, 1977; Mock, 1979; Milkuleeky, 1980; Alm & Stephanie, 1996 등이 있으며, 넷째, 제 3자의 개입과 이에 대한 지방정부의 대응을 갈등의 주요요인이라고 본 연구는 Coase, 1960; Milkuleeky, 1980; Godschalk, 1992; Andranovich, 1995; 김상구, 2002 등이 있다.

그러므로, 상기의 정부간 갈등사례에 관한 국내외 선행연구의 분석결과에서 추출할 수 있는 최종의 공통적 갈등요인은 크게 네 가지 차원으로 요약된다. 그것은 우선 외생적 차원에서의 “제도적 장치와 협력기구의 미비”, 갈등을 둘러싼 제반의 “정치, 경제적 요인”, “사회, 문화적 환경요인”이다. 이와는 달리 지방정부에 소속된 “단체장 및 관료의 특성과 행태”는 내생적 차원의 요인이라 볼 수 있으며, 이는 곧 대부분의 지방정부간 갈등현상에 공통적으로 적용할 수 있는 타당성 높은 요인이자 사례분석의 독립변수로 잠정 결론을 짓는다.

한편, 지방정부간 갈등은 사례별 다양성과 시기별 가변성이라는 두 차원을 가진다(강성철 외, 2004). 즉, 지방정부간 갈등과 협력의 구도란 사례별 상황 및 전개과정에 따라 다양한 모습의 조합으로 유형화될 수 있는 가변적인 성격을 지니고 있다. 예를 들면, 기존 사례에서 갈등대상 또는 상태와 영향요인들도 시간의 속성에 따라 변화하고 있기 때문에, 시간적 요소와 단계는 갈등의 해결과정 혹은 갈등과정에서 영향을 미치는 중요한 변수가 될 수 있다(정정길․정준금, 2003; 권해수, 2003). 지방정부간 갈등사례를 단계별로 분석한 기존의 연구들은 갈등사례분석에 있어 시간적 동태성을 초기～후기, 1기～3기, 1단계～3단계, 정책형성～집행, 탐색기～영향기 등 다양한 용어를 사용하여 구분하고 있으나(이종렬, 1995; 서휘석, 1995; 박상필, 2000; 전주상, 2000; 이선우, 2001; 백종섭, 2002), 대부분 내용적인 의미는 동일한 것으로 사료된다. 따라서, 여기서는 주관적인 기준으로 단계를 인위적으로 구분하여 타당성이 낮아지는 것에 대신하여, 보다 일반화시킨 갈등의 발생, 증폭, 지속, 완화, 해결의 5단계로 나누고 사례별로 각기 다른 해당단계를 적용하여 분석하는 것이 분석의 신뢰성을 최대한 높이는 방법이라 판단한다.

이러한 가변성은 사례를 특정 시점에 고정하여 평면적으로 관찰하기보다는 갈등사례의 모든 과정에 대해 동태적인 관점에서 관찰하는 것을 필요로 하며, 갈등의 지속 또는 갈등의 해결을 파악하기 위해서는 갈등의 전개과정을 시간적으로 구분해 볼 필요가 있다. 왜냐하면 갈등의 발생과 종결까지는 특정시점에서 고정되는 것이 아니라 시간을 두고 변화하는 일련의 과정이며 사건(episode)의 연속이기 때문이다(Pondy, 1967).

3. 분석의 기준과 준거틀

사례분석에 앞서, 지금까지의 논의에 기초하여 얻은 중요한 준거의 기준은 우선 선호시설유치 갈등사례를 분석할 경우 다양한 복수의 접근법을 사용해야 한다는 것이며, 이 때 고려될 요인은 제도적 장치나 협의기구의 수준, 지방정부내의 관료특성과 행위, 그리고 제반 환경요인임을 알 수 있다. 또한, 갈등은 동태성을 고려하여 해당 전개과정에 맞는 각각 다른 영향요인을 가려낼 필요성도 인지할 수 있다.

정치경제적환경

단체장 및 관료의 특성과 행태

제도적 장치나

협의기구의 수준

사회문화적환경

갈등의 발생

증폭

지속

완화

갈등요인의 상호작용과 동태적과정

완전

해결

미해결

잠정

해결

<그림 1> 사례분석의 준거틀

먼저 지방정부간 갈등에서 시설의 유발효과만 다를 뿐, 님비갈등 뿐만 아니라 핌피갈등과 관련된 각종 시설은 모두 공공재 또는 공유재의 성격을 가지고 있으며, 따라서 여기에 가장 적합한 준거모형은 무엇인가 하는 문제가 나타난다. 기존의 많은 연구에서 사용되고 있는 갈등사례의 분석틀은 다양하지만, 가장 중요한 것은 본 연구목적 및 사례의 성격과 관련하여 지방정부간의 갈등의 장을 중심으로 하여 제반 영향요인과 문제상황에 대한 구체적인 논의가 전제되어야 한다. 이에 공유재 갈등과 관련하여 포괄적이며, 대표적으로 인정받고 있는 개념적 분석틀은 IAD 모형(Institutional Analysis and Development Framework)이다(Ostrom, Gardner & Walker, 1994; Kiser & Ostrom, 1982). 이 모형은 독립변수로서의 물리적 세계의 특성, 공동체의 속성, 사용된 규칙이 행동의 장에서의 상호작용을 통하여 일정한 결과를 산출하는 연역적 과정으로 이루어져 있다. 따라서, 준거틀의 기본적인 구조는 앞서 논의된 갈등의 일반적 영향요인 및 동태성과 깊은 연관을 가지는 것으로 보이는 IAD 모형의 연역적 흐름을 이용하기로 한다.

일반적으로 핌피시설은 님비시설과 공통점과 차이점을 많이 가진다. 공공재 내지 공유재라는 측면에서는 동일한 성격을 가지나, 외부효과의 발생측면에서 차이가 난다. 님비시설은 부정적 외부효과를 핌피시설은 긍정적 외부효과를 발생시킨다. 님비시설이 시설 그 자체가 부정적인 외부성을 지닌다면, 핌피시설은 긍정적인 외부성을 지니고 있음으로 인해 비용․편익의 불균형을 야기시킨다. 즉, 전체 주민에게는 편익을 주는 반면, 어느 특정 지역 주민에게만 비용을 발생시키는 것이 님비시설이라면, 핌피시설은 편익은 시설 주변 지역주민에게 집중적이고 시설입지에 드는 비용은 공간적으로 고르게 분포되어 있다. 따라서 님비시설의 경우는 가급적 원거리에 위치해 있는 것이 유리한 반면에, 핌피시설의 경우 가급적 근거리에 위치해 있는 것이 유리하다. 마찬가지로 핌피시설의 경우 님비시설 입지만큼 입지요건이 그렇게 까다롭지 않다. 님비시설의 경우 입지지역으로 적절한 장소를 선정함에 있어 과학기술적인 특별한 입지요건의 충족이 고려되어져야 하는 입지제약이 따른다(김도희, 2004).

Ostrom(1982)의 IAD 모형은 “특정 행위상황에서 행위자들의 결과에 영향을 미치는 물리적 제약과 규칙에 의해 부과된 제약을 모두 고려함으로써 물리적 세계, 공동체의 규범, 일단의 규칙(a set of rules)의 배합에 의해 영향을 받는 반복적인 상황에서 나타난 결과를 잘 설명할 수 있다”고 한다(홍성만 외, 2004).

물리적 세계의 특성은 지방정부간의 갈등을 야기하는 재화나 서비스의 성격이라고 규정된다(김인, 2002). 그리고 본 연구에서 적용하는 IAD 분석틀의 구성요소 중 행위자는 개인이 아니고 지방정부임에 그 대표자는 단체장과 공무원이다. 따라서, 이론적으로 상정된 설명요인 중 제도적 장치와 협의기구의 수준은 규칙(rules)에 해당되며, 정치경제, 사회, 문화적 요인은 물리적 세계의 특성에 해당한다. 또한, 지방정부내의 단체장 및 관료의 특성 및 행태는 IAD 모형의 공동체의 속성과 유사하다.

따라서, 사례분석의 준거틀로서의 <그림 1>은 앞서 논의한 갈등의 영향요인 및 갈등과정의 시간적 동태성, IAD 모형의 연역적 갈등해결과정을 고려한 과정을 개념적으로 결합한 것이다. 이 인과모델에서는 단순한 원인과 결과라는 직선적(linear), 가산적(additive)인 변수관계보다는 인과적(casual)이고 상호작용적(interactional)인 과정을 기술적으로 분석하는 것을 내용으로 한다. 구체적인 갈등의 영향변수로는 선행연구의 일반적 갈등요인인 제도적 장치와 협의기구의 수준, 지방정부의 장과 관료의 특성 및 행태, 정치경제적 환경과 사회문화적 환경이 독립변수로 고려되었으며, 이는 갈등발생은 물론 갈등의 동태적 변화에도 영향을 미친다. 결국 시간의 흐름에 따라 완전해결, 잠정적 해결(불완전해결), 미해결의 세 가지 결과로 나타날 것이고, 이는 본 연구가 분석할 세 가지 갈등사례의 최종상태와 동일한 유형이다.

사례분석을 위한 이상의 준거틀이 가지는 의의와 장점은 다음과 같다. 우선 이 틀은 지방정부간 갈등요인의 관계에 관심을 가짐으로써 해결을 위한 유인구조를 파악하는 데 도움을 줄 것이다. 이는 기존 접근법이 가지는 공식적 제도나 기술적인 문제해결에 치우치는 한계를 극복할 수 있게 한다. 또한, 핌피갈등사례의 특성과 해결정도를 가늠할 수 있게 함으로써, 독립변수인 요인에 반해 종속변수인 해결의 정도가 간과되는 문제점을 극복할 수 있다. 그리고, 지방정부간 갈등과 협력에 관한 공식적인 측면 뿐 아니라, 비공식적 측면도 검토함으로써 갈등요인의 구조와 실제 현실간의 괴리를 줄일 수 있는 다양한 함의를 제시할 수 있다. 비슷한 의미로 지방정부간 핌피갈등구조와 요인을 동태적으로 규명함으로써 기존의 정태적 성향을 극복하는 동시에 일반적인 결과의 예측을 가능하게 하고, 정연한 연역적 분석을 유도하며, 단순성과 현실성을 조화시킬 수 있는 모형으로 기존의 갈등유발요인을 설명하고 새로운 방향을 예측할 수 있도록 한다.

결국 본 사례분석의 준거모형은 지방정부간 선호시설유치 갈등사례에 있어 IAD 모형의 과정과 유형화된 갈등요인의 효용성을 평가하는 좋은 기회가 될 것으로 사료된다. 다만, IAD 모형을 응용한다고 해서 다른 접근을 무시하거나 포기하는 것은 아니다. 왜냐하면 지방정부간 갈등에 대한 다른 접근법도 본 연구가 지향하는 보다 폭넓은 갈등과 협력의 구조적 이해 속에서 수용될 수 있다면, 보다 가치 있는 접근법이 될 수 있기 때문이다.

Ⅲ.  선호시설유치에 관한 지방정부간 갈등사례 분석

1. 경마장 유치 갈등사례분석(광역-광역)

먼저 부산시와 경상남도가 위락시설인 경마장 유치에 적극적일 수밖에 없었던 가장 큰 이유는 경마장 운영과 관련된 수입과 관련된 경제적 이익과 그 밖의 기대효과에 있다. 지방세법상 ‘한국마사회는 납세의무자로서 경마장 소재지 및 장외발매소 소재지의 도·특별시·광역시에 레저세를 납부할 의무가 있다(지방세법 제152조). 또한, 과세표준은 승마투표권의 발매금총액으로 하고(동법 제153조), 세율은 100분의 10으로 한다(동법 제154조).’라고 규정되어 있다. 이러한 이유로 두 광역지방정부는 경마장 유치를 위해 경마장 건설발표 초기부터 유치에 대해 매우 적극적이었다.

경기도 과천에 있는 서울경마장의 경우 1995년 1년 동안 마권 판매로 벌어들인 수입이 자그마치 2조1058억원이며, 경마장을 운영하는 한국마사회는 마권매출액의 10%인 2100억원를 지방세인 마권세로 관할 자치단체인 경기도에 납부하고 있다. 마사회의 한 관계자는 부산의 경우 경마장을 개장하면 2∼3년 후엔 손익분기점에 달할 것으로 보았고, 연간매출액도 서울경마장의 약 30%정도는 될 것으로 추정했으며, 2001년 기준 서울경마장의 예상매출액이 4조원이라는 점을 감안하면 부산의 매출액은 이의 30%인 1조 2000억원이 된다. 따라서, 경마장 유치시 1년 동안 해당 지방정부에 떨어지는 마권세만 1200억원에 달한다(부산일보, 1996년 1월 15일자 기사). 한편, 마권세는 지방세이고 보통세이며(지방세법 제5조), 특별시세·광역시세·도세에 속한다(동법 제6조). 종전에는 경주·마권세라고 하였으나, 2001년의 지방세법의 개정에 의하여 레저세로 명칭이 변경되었다. 이하 마권세를 레저세로 사용한다.

경마장 유치와 관련된 부산과 경남의 갈등발생은 1996년 1월 부산광역시가 부산시와 부산상공계가 아시안게임을 위한 승마경기장을 대회가 끝나면 이를 경마장으로 활용하는 방안을 추진하고, 경상남도가 공동유치를 제시하면서 경마장 유치에 적극적으로 나서면서부터이다. 또한 증폭단계는 1997년 4월 경남지사와 부산시장이 문화체육부와 청와대를 방문, 경마장 건설 조기승인을 건의했으나 경마장 예정지에 대해 건교부가 그린벨트 해제문제에 완강히 반대하고, 문화체육부 등 관계중앙부처가 지역주민의 반대 등을 이유로 사업승인이 어렵다고 밝힘으로써, 경상남도는 입지 재선정을 주장하고 부산시는 기존의 합의사항 관철을 주장하면서부터이다. 그리고 갈등의 완화 및 잠정적 해결은 1999년 1월 건설교통부장관이 경마장 부지선정과 관련, 부산시와 경상남도가 추진 중인 관할구역 개편방안을 적극적으로 지원하겠다는 의사를 밝히고 4월에 부산시와 경상남도는 행정자치부차관 주재로 마사회, 문화관광부 관계자들이 참석한 가운데 열린 공동경마장 부지 선정 관계관 회의에서 범방동으로 결정한 시기로 볼 수 있다.

갈등의 영향요인으로서 첫째, 제도적 장치와 협의기구의 수준은 갈등발생과 증폭단계에서는 외형상으로 존재하였을 뿐 실질적 기능이 미약하였으나, 갈등의 완화 및 종결단계에서는 해결기제로서 중요하게 작용한 것으로 분석된다. 구체적으로 갈등초기 관련제도로서의 지방세법규정은 경마장수익에 대한 레저세인데, 이는 지방세 10%, 교육세 5%, 농어촌특별세 2%, 법인세 3% 등으로 구성되어 있어 10%의 지방세는 지방자치단체의 재정에 큰 도움을 줄 수 있는 것이었다. 반면, 경상남도의 경마장 공동건설에 요청에 대해 행정협의회의가 구성되어 있었으나 초기에 그 기능은 제대로 작동하지 못했고, 실무자간 비공식적 의견교환만이 이루어진 것으로 확인되었다. 갈등이 증폭되면서 여전히 행정협의회에서는 의사결정 방식이 불분명했고, 당사자간의 의사소통, 정보교환, 공유, 당사자간 권한배분도 불분명하여 그 기능이 제대로 발휘되지 못했다. 즉, 건교부가 그린벨트 해제문제에 완강히 반대하고, 문화체육부 등 중앙관계부처가 사업승인이 어렵다고 밝히자 경상남도는 부산지역에서 또 다른 경마장 부지를 구하는 것이 현실적으로 불가능하고 청와대측이 양 시도가 다른 부지를 선정해 신청하면 경마장 건설을 승인할 수 있다는 입장을 보이고 있는 만큼 경남에 경마장을 유치하되 경마장 땅의 절반을 행정구역 개편을 통해 부산에 편입시키고 레저세수익(연 1천억원 예상)은 양시도가 균분하자는 안을 부산시에 제안했다. 그러나, 부산시는 시도간의 행정구역 개편은 국회의결을 거쳐야 하는 사항으로 경마장유치를 위한 행정구역 개편 요구는 설득력이 부족해 현실적으로 불가능하다고 주장하면서, 행정구역 개편을 구실로 경남지역에 경마장을 우선 설치하고 나서 레저세 수익 등을 독식하려는 의도라며 서로 상대를 불신하는 모습까지 보이기도 했다. 그러던 와중에, 1999년 5월 경마장부지 절반을 포함한 약 30만평을 경상남도에 주고 이에 상응하는 땅을 받는 방식으로 행정구역 조정방법을 결정하고, 1999년 11월에 부산․경남권 공동경마장 건립에 따른 행정구역 개편을 규정한 ‘부산시 등 4개시․도의 관할구역변경에 관한 법률’을 국무회의에 상정하여 2000년 1월 12일에 공포되면서 갈등은 해결의 기미를 보이게 된다.

또한 부산시와 경상남도, 부산강서구, 김해시는 ‘경마장 관련 관계기관회의’에서 경마장 편입부지 매수 업무를 관할기초자치단체인 강서구, 김해시가 각각 별도로 추진하되 전담반을 강서구에 마련하고 김해시는 일정 인원을 강서구에 파견, 보상업무를 처리하기로 했으며, 또 ‘경마장설치 인․허가지원단’을 구성키로 합의하고 필요 인력은 부산시와 경상남도가 협의해 추후 차출키로 했다. 이밖에 부산시와 경남은 ‘경마장 관련 행정절차가 최대한 빨리 진행되도록 한다'는 원칙에 합의하고 도시계획 시설 결정 추진기관을 부산시로 하며 경남은 관련 업무를 부산시에 위임하기로 결정했다.

둘째, 단체장 및 관료의 특성과 행태는 갈등발생부터 증폭단계까지 부산과 경남 모두 뚜렷하게 나타났으나, 갈등완화 및 잠정적 종결단계에서는 약화된 것으로 보인다. 즉, 갈등증폭단계까지는 부산과 경남이 적극적인 관심과 의지를 보이며 협상의지와 능력과 자원동원능력, 전문성, 적극적인 관심과 의지의 표명한 것으로 나타났으나 이후 영향요인으로서의 기능은 약화된다. 우선 부산시는 문정수 시장 취임 직후부터 ‘경마장 유치’를 역점사업 중 하나로 선정하여 유치노력을 기울였다. 반면, 김혁규 경남도지사는 여러 경로를 통해 부산 경남의 공동수익사업으로 경마장 설치가 절실하니 이를 허용해 줄 것을 주장했고, 또한 협조공문을 청와대, 총리실, 문화체육부 등 관례요로에 발송한 것으로 나타났다. 또한 1996년 9월 경상남도는 경남 진해시와 부산 강서구에 걸친 경마장 건설계획, 즉 공동유치안을 건설교통부에 제출하는 한편, 대통령 및 국무총리로부터 이에 대한 긍정적 답변을 얻어냈었다. 1998년 6월에 청와대에서 가진 전국 시도지사간담회에서 두 지방정부는 경마장유치 필요성을 서로 재확인하고, 7월에는 안상영 시장과 김혁규 지사가 후보지들의  현장답사 등 적극적인 행태를 보였으나, 제도적 해결기미가 보인 1999년에는 이러한 적극적 활동을 전혀 하지 않았다.

1996년 1월 부산시와 부산시 상공계가 아시안게임을 위한 승마경기장을 강서구 둔치도에 건설 후 대회가 끝나면 이를 경마장으로 활용하는 방안을 추진하면서 경마장 유치노력이 가속화되었으며, 1996년 3월 국무총리실에서 열린 지방자치제도발전위원회 제1차 회의 참석 후, 시 관계부서 국장 과장들을 대동해 내부무장관과 문화체육부장관을 잇달아 만나 경마장 유치와 관련 2002년 부산아시안게임에 필요한 국제규모의 승마경기장을 확보하고 대회 후 경마장으로 활용할 수 있도록 한국마사회가 추진 중인 경마장 유치를 문화체육부가 적극 지원해 줄 것을 요망했으며, 동년 6월 가덕도신항만부지와 항만운영실태 점검을 위해 부산을 방문한 나웅배 부총리겸 재경원장에게 사직경기장을 비롯한 아시안게임 경기장 6개 시설 건립을 위해 신청한 국비 825억원, 초읍터널 접속도로 등 6개 진입로 건설지원비 1039억원이 최대한 반영될 수 있도록 요청함과 동시에 경마장의 부산유치를 위해 정부차원의 지원을 호소했다.

셋째, 정치경제적 환경은 전반적으로 영향력이 미미했던 가운데, 갈등발생단계에서는 지방의회가 관심을 보였고 증폭단계에서는 지역국회의원의 영향력이 가끔씩 행사되기도 했으나 이후 갈등의 완화 및 잠정해결에서의 영향력은 미미하였다. 특히 중앙정부 부처와 정계는 개입을 꺼리는 성향을 보여주다가 양 자치단체의 합의기미가 보이자 적극 개입하는 양상을 보였고 이는 갈등해결에 일부 긍정적 작용을 했다. 예를 들어, 한나라당 도지부장(김동욱) 등 경남출신 의원 15명은 1998년 8월 이정무 건설교통부장관과 면담을 갖고 경마장 입지선정과 관련해서 적극적인 모습을 보였고 부산시의회도 이에 동참하였다. 반면 1999년 1월 건설교통부장관은 경마장 부지선정과 관련, 부산시와 경상남도가 관할구역 개편방안에 합의하자 적극지원의 의사를 밝혔다.

넷째, 사회문화적 환경의 경우 갈등의 전 단계에서 지역언론 및 시민단체와 지역주민의 관심이 높았고 경마장사업 주체인 마사회의 비중도 높았다. 지역언론의 경우 부산지역 P신문의 1996년 1월 1일부터 1997년 3월까지의 경마장 유치관련 기사의 수가 50여개 정도 되는 것만 보더라도 지역 언론이 어느 정도 관심을 보였는지를 알 수 있다. 특히 부산상공계는 경마장건설계획 초기부터 부산시와 함께 적극적으로 아시안게임 승마경기장을 경마장으로 활용하는 방안에 적극 참여하는 모습을 보였다. 지역 주민의 경우는 둔치도개발운영위원회가 둔치도 경마장 유치를 위한 ‘강서구민 궐기대회’를 개최하고 탄원서 등을 제출하였다. 그리고 심지어는 강서구 녹산동 범망동 일대 주민이 미나리 농사 지장과 조상 묘지 이장 곤란 등의 이유로 설치 반대를 결의하기도하는 주민들 간의 갈등도 나타났다. 또한, 갈등해결단계에서는 한국마사회의 중재노력 등이 많이 작용한 것으로 나타났는데, 부산과 경남은 행정자치부차관 주재로 마사회, 문화관광부 관계자들이 참석한 가운데 레저세의 균등한 배분을 위한 관할구역 경계조정의 조속한 추진, 관할구역경계의 경마장 경주로 통과, 경마장 건설부지의 동일면적 편입을 전제로 공동경마장 부지선정 관계관 회의에서 범방동으로 결정하였다. 1999년 11월에는 건교부차관, 부산광역시장, 경남도지사, 한국마사회 부사장이 ‘개발제한구역 행위승인범위’등에 대한 회의를 갖고 공동경마장 건설에 잠정적으로 합의했다.

결국 단계별로 정리하자면 갈등발생단계에서는 부산이 경마장 건설과 관련해서 지역상공인과 독자적인 경마장 유치를 위해 노력하는 가운데 경상남도가 공동유치를 주장하면서, 여기에 양 자치단체장 및 공무원의 적극적 관심과 의지, 지방의회와 지역주민, 지역 언론이 적극 가세하였다. 갈등의 증폭단계에서는 의사결정 방식, 당사자간의 의사소통, 정보교환 및 공유, 당사자간 권한배분의 불명확함과 두 자치단체장의 적극적인 관심과 의지의 표명과 자원동원의 능력 등이 상호 복합적으로 작용했으며, 이는 상대 단체에 대한 불신으로까지 이어졌다. 게다가 중앙정부, 지역의 언론과 지역의 국회의원, 지역주민 등의 매우 높은 참여와 관심을 나타내었다. 갈등의 완화 및 종결단계에서는 중앙의 정치적 지원과 상급단체의 중재가 가장 크게 작용하였으며, 이로 인한 부산시 등 4개 시․도의 관할구역변경에 관한 법률이 제정되고 경마장설치 인․허가지원단을 만들기로 합의하면서, 제도적 요인들이 명확해지고, 이로 인해 갈등이 종결되었다. 이 사례의 경우는 많은 시간이 소요되기는 했으나 극단적 비방, 물리력 행사나 법정분쟁까지는 가지 않았고, 중앙정부 및 관련 외부집단의 중재노력으로 갈등이 일단 종결되었으나, 경마장 건설 이후 운영권과 관련해서는 정확하게 합의하고 있지 않아 갈등의 불씨는 여전히 안고 있는 잠정적 해결로 볼 수 있다.

2. 부산대학교 이전 갈등사례분석(광역-기초)

이 사례의 경우 갈등이 발생한 근본적 이유는 부산대학교가 새로 이전함으로써 생기는 기존 지역과 이전지역의 경제적 이해관계로 볼 수 있다. 부산대 제2캠퍼스가 조성됨으로써 양산시는 물금 신도시의 정상적인 추진이 가능해지고 산학협력체제 구축으로 지역경제 활성화에 크게 기여 할 것으로 기대하면서 반기는 입장인 반면, 부산시는 부산광역권 경제구조의 상호 연계성이 취약한 상태에서 부산대 제2캠퍼스 조성은 부산경제 악화를 초래할 수 있고 교통, 숙박, 대학지원시설 이용 등에 부산시민의 교육 비용부담이 늘어날 수 있다며 반대하는 입장을 보인 사례이다.

부산대 제2캠퍼스 조성 갈등에 있어 갈등의 발생은 2000년 4월 한국토지공사 양산사업단과 부산대가 제2캠퍼스 조성을 위한 땅값과 부지면적 등을 잠정적으로 협의하고, 부산대가 물금 신도시에 공대, 의대, 치의대 등을 이전할 계획을 발표하면서부터 뒤늦게 사태를 파악한 부산시가 이전 반대를 위한 노력을 하면서부터 이전계획 지역인 양산시와의 갈등이 발생하기 시작한 것으로 볼 수 있다. 갈등의 증폭단계는 2001년 2월 8일 안종길 양산시장과 정세영 양산시의회 의장, 박건우 경남도의회 의원 등 양산시와 의회 관계자들은 부산시청을 방문, 안상영 시장을 만나 부산시가 부산대 제2캠퍼스 양산 조성을 반대하지 말 것을 강력 요청하면서부터이다. 양산시장 일행은 부산시가 계속적인 반대를 할 시 물금취수장 등 양산시의 협조가 필한 허가행위에 대해 협조하지 않을 것이라고 밝히면서부터 갈등이 더욱 심화 증폭된 단계로 보여 진다. 갈등의 완화 및 종결단계는 2001년 12월 26일 부산대와 부산시의 갈등이 심해져 결정을 내리지 못하던 교육인적자원부가 의대와 치의대를 양산으로 이전하고 공대는 부산에 남는 내용의 절충안을 제안하면서부터인 것으로 나누어 볼 수 있다.

갈등의 영향요인에 관한 분석에서 첫째, 제도적 장치와 협의기구의 수준은 갈등의 전 단계에서는 매우 미흡하였고 해결기제로서의 역할도 하지 못한 것으로 분석된다. 기본적으로 관련 제도적 장치로서의 ‘국립학교설치령(일부개정 2000. 2. 28, 대통령령 제 16725호)’은 대학의 소재지 규정을 명시하고 있지 않다. 이후 부산대 박재윤 총장은 “학교의 장이 필요할 경우 그 시설의 일부를 다른 지역에 둘 수 있다”는 내용의 국립학교설치령 개정 제안을 했으나 부산광역시와 지역 국회의원들의 반대로 2001년 2월 입법 예고할 때는 이 내용을 누락한 채 “대학의 부속시설 등을 학교의 장이 자율적으로 설치할 수 있다”고만 밝혔다. 마찬가지로, 부산시와 양산시간 상호 행정협의회 같은 공식적 기구 등은 없었고 또한 단체장간의 정기회동 혹은 실무자간 회동 또는 협의와 같은 비공식적인 협의관행도 존재하지 않았던 것으로 나타났다. 하지만 양산시의 경우는 캠퍼스의 원활한 조성을 위해 자체 실무기획단을 구성 운영하였다. 양 자치단체는 서로 갈등관계에 있었으나 서로에 대해 비방하거나 어떠한 형태로 부딪히지 않고, 단지 부산대학과 각각 의견을 교환하면서 자치단체 내에서 독립적인 조직을 유지하고 있었다. 이러한 현상은 갈등해결에 있어 공식적인 협의기구보다는 제3자 중재에 의한 비공식적인 협의를 통한 양상을 초래했다.

둘째, 단체장 및 관료의 특성과 행태적 측면은 이 사례에서 갈등발생부터 증폭단계까지 부산시와 양산시에서 모두 뚜렷하게 나타났고, 갈등완화 및 종결에 가장 큰 영향을 미친 것으로 보인다. 구체적으로 갈등발생과 증폭에서 보면, 안종길 양산시장의 경우 2000년 4월 김혁규 도지사와 박재윤 총장과의 오찬간담회에서 부산대 제2캠퍼스 계약 관련사항과 공식발표시기 등을 조율했고, 이어 22일 양산시청 기자간담회에서 “부산대 제2캠퍼스가 양산에 들어오면 물금 신도시의 정상적인 추진이 가능해지고 산학협력체제 구축으로 지역경제 활성화에 크게 기여할 것”이라며 “건립시 각종 지원은 물론 캠퍼스 유치효과를 극대화하기 위한 대책을 세우겠다”고 발표하는 등 부산대 제2캠퍼스의 조성에 대해 적극적 의지를 표명했다. 그리고 갈등이 증폭되는 시기인 2001년 2월 양산시장은 부산시청을 방문한 곳에서 부산시가 계속적인 반대를 할 시 물금취수장 등 양산시의 협조가 필요로 하는 허가행위에 대해서 협조하지 않겠다고 함으로써 갈등을 증폭시켰으며, 이에 부산시장은 갈등의 발생단계에서와는 달리 직접 교육부를 방문하여 부산대 캠퍼스를 부산시 내에 조성할 수 있도록 협조요청을 하면서 부산대 이전 반대의사를 표명하는 등 강력한 행동으로 대응했다. 그러나, 중요한 것은 양산시의 경우 계속해서 적극적인 관심과 의지, 문제해결방식의 적극성을 보였으나 갈등의 완화 및 종결단계에서는 그 강도가 많이 줄어든 것으로 분석되었다. 이 이유는 제3자의 중재로 부산시장과 부산대 총장간의 화해과정을 관망하는 것이 양산시 쪽에서는 유리하다고 판단한 것으로 보인다. 부산시는 2001년 12월 15일 안상영 부산시장 명의로 박재윤 부산대 총장에게 ‘부산대 제2캠퍼스 조성과 관련한 대화 제의’라는 제목의 공문을 발송했다. 이 공문에서 부산시와 부산대의 대표자들이 참석한 가운데, 제2캠퍼스 후보지 선정을 위한 객관적 평가기관 선정, 부산시와 부산대간 상설협의기구설치, 부산시와 부산대의 공동시민여론조사 실시 등을 안건으로 한 대화를 갖자며 부산대 측에 수락여부를 회신해 줄 것을 요청했다. 이어 12월 27일 안상영 시장과 박재윤 총장은 교육부 관계자와의 조찬 모임에서 교육인적자원부가 부산대 제2캠퍼스를 양산에 조성하되 의·치대만 이전하고 공대는 현 캠퍼스에 남는 절충안을 제시했으나 모두 난색을 표명했다. 부산대 총장이 2002년 1월 2일부터 무기한 단식 농성에 들어갔고, 부산과 양산 시장은 지역사회 갈등을 봉합하고 신뢰회복을 위한다는 내용 아래 단독 협상을 하여 교육인적자원부가 제안한 중재안을 받아들이기로 합의했다.

셋째, 정치경제적 환경은 학교이전이라는 갈등사안의 특성상 전반적인 영향력이 미미했으나, 갈등증폭단계에서 단체장 및 시민의 압력을 무시할 수는 없었다. 특히, 양산에서는 지역 국회의원과 경제인들의 관심이 뚜렷했다. 양산지역의 한 국회의원은 2001년 2월 안종길 양산시장과 정세영 의장 등과 대책회의를 갖고 부산대 제2캠퍼스 조성 당위성을 재천명하고 양산유치를 관철한다는 의견을 모으는 등 적극적 노력을 나타내었다. 또한 상공회의소와 지역경제인이 중심이 되어 ‘범시민 부산대 유치단’을 결성키로 하는 등 적극적인 관심과 참여를 나타냈다. 부산시도 2001년 1월 의회 임시회 본회의에서 ‘부산대 제2캠퍼스 시역외 조성 반대 결의문’을 채택했고, 전진 행정부시장은 2월에 국회로 민주당 김기재 최고위원을 방문해 입법 예고된 국립대학설치령 개정안의 국무회의 통과저지에 협조해 줄 것을 요청하였다. 이어 김기재 최고위원과 황덕일 시지부사무처장, 정오규 부대변인 등이 참석하여 대책회의를 갖고 부산대 양산 이전과 개정안에 반대하는 부산시지부 입장을 문건으로 작성해 교육부에 제출하였다.

넷째, 사회문화적 환경의 경우 갈등초기와 증폭기에 지역언론 및 시민단체와 지역주민의 영향력이 컸던 것으로 판단된다. 2001년 2월 20일 양산시 시민단체 및 사회단체는 부산대 이전을 위해 경상남도가 나서줄 것을 요구하고, 2월 21일 경상남도는 양산시에 적극 나서겠다는 약속을 하게 된다. 그 후 김혁규 도지사 등 경상남도 집행부는 양신시에 대해 적극적 지원을 했다. 또한 지역언론, 시민단체들의 개입수준은 매우 높았던 것으로 분석되었고, 지역주민들의 관심과 참여 또한 매우 높았던 것으로 나타났다. 특히 부산지역 주민들의 부산대 이전 반대에 대해 농성 및 서명운동, 부산대 앞 주변상인들의 휴업 등 적극적으로 부산대 이전 반대 운동에 참가하였다. 2001년 3월 양산시는 부산대 제2캠퍼스 유치에 총력을 기울이기 위해 양산유치추진위원회를 결성하는 등 범시민차원의 유치총력전을 전개하고 나섰다. 이에 부산시는 부산대 앞 상가주인과 주변주민들 약 1000명이 이전반대 시위를 하게 되었고, 부산YMCA 등 시민단체들은 양측간 갈등이 걷잡을 수 없는 양상으로 치닫자 공정한 시민기구를 구성, 객관적인 여론수렴작업 등을 통한 해결방안 모색에 적극 나서기로 했으며, 부산참여자치시민연대도 시민수습위원회 구성을 통한 문제해결을 주장하고 나서기도 했다.

결국 부산대 제2캠퍼스 조성을 둘러싼 갈등은 1999년 부산대, 양산시, 한국토지공사 양산사업단의 협력약속에서 출발했지만, 2000년부터 부산의 시민단체와 언론이 시외 조성을 반대하면서 양 지방정부간 갈등을 맞이하게 되고 지속적으로 상호비방을 하게 된 사례이다. 그러다가 2001년에 갈등이 확산되어 부산시와 양산시간 갈등 외에 부산대 교수회와 교직원 및 총장의 갈등이 나타나게 되고, 학생회 및 부산대 주변 상가에서도 역외 이전을 반대하여 해결의 기미가 보이지 않게 되었다. 하지만, 결국 2001년 말 교육인적자원부의 결정적 중재역할로 2002년 1월 초 부산시와 부산대가 서로 한발씩 물러나 양산이전에 합의하게 되고 부산대 이전문제로 갈등을 빚던 양산시와 부산시간에 밀려 있던 사안에 대해 행정협력을 하는 등 관계가 정상화된 사례로 갈등의 완전한 종결로 판단할 수 있다.

3. 경북도청 이전 갈등사례분석(기초-기초)

경북도청 이전을 둘러싼 갈등과 대립은 초기에는 각 시․군을 중심으로 일어났으나 1990년대 중후반부터는 경제권을 중심으로 북부, 서부, 남부로 나누어 나타나게 된다. 경북도청이전 갈등의 발생 이후 전반적인 흐름을 보면, 갈등의 지속기까지 경북에 속한 기초자치단체들, 즉 안동지역, 포항지역, 안강지역, 영천지역, 구미지역, 의성지역은 각각 자기지역으로 도청을 유치하기 위한 활동에 박차를 가하였다. 특히 안동지역은 성명서 발표, 유인물 배포, 서한 발송, 신문광고, 16대 총선 당시 국회의원 입후보자로부터 도청이전 약속을 실행시키기 위한 약속에 대한 공증을 받는 등 안동지역으로의 도청이전을 적극적으로 추진하였고, 포항, 안강, 영천지역은 경산, 군위, 청송, 영덕, 청도, 울진과 합세하여 영천으로 도청이전을 추진하기 위한 지역연대를 결성하였다. 구미지역과 의성지역은 나름대로의 정당성과 논리에 따라 도청이전을 촉구하였다. 2002년 도지사 선거에서 이의근 도지사가 재선을 하게 되고 그는 여전히 도청이전은 지역간 합의가 필요함을 피력하였으며 대구경북통합론도 고려해야 할 것이라 진술하였다. 그러던 중 안동을 중심으로 하는 북부지역유치위원회에서 행정의 불편 등을 지속적으로 토로하자 2003년 10월 29일 안동시에 경상북도 북부청사를 개청하게 되었으나, 안동에서는 아직까지 시민단체를 중심으로 활동이 진행 중이며, 이 때문에 이전에 대한 갈등은 미해결 상태로 계속되고 있는 상황이다.

일반적으로 도청 이전은 선호시설 유치 갈등사례 중에서도 시설의 규모나 특성상 다수의 이해관계자가 형성되는데, 그것은 행정서비스 제공, 상징성, 영역성, 주민과 도민의 결속력 강화, 지역발전의 매개적 역할 등 많은 장점을 가지고 있어 각 기초자치단체마다 유치를 희망하는 문제로 요약된다. 따라서, 경북도청 유치경쟁사례도 이해관계의 상호대립 케이스가 너무 많고, 이 때문에 지금까지 계속 이전이 완료되지 않고 표류하고 있는 유형의 지방정부간 갈등문제라고 할 수 있다.

첫째, 제도적 장치와 협의기구의 수준은 갈등전개의 모든 단계에서 중요한 영향요인이 되고 있다. 구체적으로, 갈등초기에는 지방자치법을 비롯한 관계 법령의 규정 자체가 미흡했던 것이 큰 원인이며, 이는 도의회라는 협의기구서도 마찬가지로 지적할 수 있다. 도청이전의 당위성을 주장하는 가장 중요한 제도적 근거로서 ‘지방자치법’상 광역시는 도와 분리된 별개의 자치단체이나, 타 자치단체의 관할구역 내에 도청이 소재함으로써 도의 입장에서는 많은 경제적 손실을 보고 있으므로 이를 시정하기 위하여 도청은 도의 관할구역 내로 이전해야 한다는 논리이다. 또한, 도의회에서 도청이전을 조속히 추진하기 위해 1992년 4월 3일 도의원 48인의 발의에 의거하여 ‘도청이전추진특별위원회’가 구성되면서부터 도청이전에 대한 도민의 여론집약과 공감대 형성, 조기이전 여건조성, 도청이전 최적입지 선정을 위해 활동하게 되었다. 그러나, 도의회 차원에서 만들어진 경북도청 이전에 관한 제도적 협의기구가 제정한 조례에서 많은 요소가 누락되어 있는 상태였다. 구체적으로, 1992년 4월 도청이전추진특별위원회가 도의회에서 결의되어 임시적 협의기구로 구성되었으나, 추진위원의 지역별 배정문제로 시작부터 진통을 겪었으며, 결국 최종 발의된 네 가지 유형의 배정안 중 하나가 채택되기는 하였다. 마찬가지로 도청이전추진계획안이 2차 도청이전특위회의에서 가결되었으나, 그 내용은 원론적인 사항이었고 전체적으로 부실하였다(경북도의회 회의록, 1992. 9. 2). 이 때문에 도의회 제9차 특위회의에서 최초 동명기술공단에 도청사 이전 적합지 검토작업을 용역의뢰 하기로 하였으나, 그 결과에 대한 수용여부에 대해 문제를 제기하는 사람이 없었으며 이는 회의록 어디에도 언급되지 않았다. 이에 입지후보지선정 용역의 결과가 안동, 구미, 포항의 순으로 나타나자 1995년 3월 10일 임시회 개회 전 84명의 도의원 중 동남권을 중심으로 하는 의원 대부분과 선정지에서 탈락한 의원들 51명이 외부용역의 결과가 공정성과 신뢰성에 문제가 있다고 지적하며 반발함에 따라, 최초 합의하였던 용역발주와 객관성의 원칙은 깨어지고 결국 도청사후보지 입지를 전문적으로 의뢰 받아 연구한 동명기술공단의 용역결과를 폐기하게 되었다. 그리고, 이 문제를 후보지 확정시까지 도의회 차원에서 논의하지 말 것과 즉각 도지사로 도청이전권한을 위임하는 것을 의결하게 된다. 따라서 이러한 구체적인 협의기구의 부실로 인해 다른 제도적 합의까지 깨어짐에 따라 각 이해관계자들(기초자치단체) 사이의 갈등을 증폭시키는 계기가 되었다. 그리고, 이러한 갈등의 이해관계자의 범주가 무너짐으로써 이해관계자가 변화, 확산되었고 계속적인 도의회에서의 합의기구 설치 실패가 장기적인 갈등지속의 가장 중요한 원인을 제공하였다.

대구시는 경상북도에 포함하되 있다가 1981년 법률 3424호에 따라 직할시로 승격되면서 경북에서 분리되었다. 이후 대구직할시는 관할구역을 계속하여 확장시켰고, 경상북도 도청이전 사업은 대구가  경상북도로부터 분리됨에 따라 도청이 타 자치단체인 대구직할시 관할구역 내에 소재하게 된 모순에서 시작되었다. 이러한 모순에 의해 도민의 자치행정 및 행정서비스 제공에 많은 불편이 야기되었으며, 경상북도의 자부심이 손상되는 일면을 보였다. 따라서 경상북도의 정치, 경제, 문화, 교육, 생활 등의 중심지가 대구시에 소재함으로써 도민의 일체감 조성 미흡과 모든 사회활동을 대구시에 의존하게 되어 경상북도의 발전과 위상에 저해요인으로 작용하게 되었다.

도청이전추진특별위원회 구성 제1안은 지역을 동, 서, 남, 북, 중부로 나누어 한 지역에 3명씩 15명을 구성하는 것이었고, 2안은 국회의원 선거구별로 21명을 안배하는 것이었다. 3안은 시와 군을 합쳐서 한 개의 지역으로 규정하여 단위별로 1명씩 총 24명으로 구성하자는 것이었으며, 4안은 시/군별로 무조건 1명씩 총 34명으로 구성하자는 것이었다. 논란 끝에 경상북도의회 제65회 본회의에서 2안이 최종 가결되었다(경북도의회 회의록, 1992. 5. 27).

둘째, 단체장 및 관료의 특성과 행태적 측면은 이 사례에서 갈등발생부터 증폭단계까지 각 기초자치단체에서 모두 뚜렷하게 나타났고, 가장 큰 영향을 미친 것으로 보이지만 이후 갈등의 지속단계에서는 크게 약화되었다. 구체적으로 갈등 초기 도청유치를 위한 각 자치단체장들의 적극적 관심과 의지, 그리고 경북도지사의 상대적인 소극적, 회피형 행동의 결합은 다수의 도민과 도의원이 수긍할 수 있는 객관성과 합리성에 바탕을 둔 도청 이전지에 대한 보편타당성이 있는 기준점을 제공하지 못하였다. 다만, 각자 지역의 특성에 근거하여 자기 지역으로 도청이전의 당위성을 주장하고 있는 실정이었으며, 이러한 지역 간의 유치경쟁은 도청을 이전한다는 전제에서 시작하여 상호 타협의 여지가 애초부터 부족하였다. 또한, 경북도청에서 권한을 이양 받아 열심히 논쟁했던  도의원들은 임기가 끝나, 이전권한을 다시 도지사에 이관하였지만 이의근 도지사는 “도청이전은 자신이 독단적으로 해야 하는 것이 아니라 경북도민 전체의 합의가 있어야만 가능한 것”이라고 발표를 하여, 문제에 대한 적극적인 관심이나 해결의지를 보이지 않았다. 왜냐하면, 도지사는 도청이전에 관한 권한이 도의회 소관이라고 말할 수 있는 명분이 있었고 굳이 여기에 개입하고 나서서 문제의 소지를 크게 만들 필요가 없었기 때문이다. 이러한 도지사의 중립적 특성과 소극적 행태는 갈등발생 뿐만 아니라 증폭에까지 큰 영향을 미치게 된다.

1994년 6월 전남, 경북, 충남도지사 모임에서 경북도지사는 광주의 경우 직할시가 된지 대구보다 늦고 광주시세도 대구보다 낮아 시도통합의 필요성과 가능성이 훨씬 높지만 대구는 분리된 지 너무 오래돼 시도통합이 사실상 어렵다고 시사하였다. 그리고 1999년 8월 14일 도본회의에서 도청이전의 추진의지와 방향에 관한 도정질문에 대해 도지사는 신중하고 다양한 방법으로 검토되어야 하고, 방법론상에 있어 충분한 연구검토를 거친 후 연차별로 추진하겠다는 일반론적인 말만 되풀이하였다. 이에 경북 북부권에서는 도청이전과 관련하여 경상북도가 형법상 직무유기, 행정법상 부작위에 해당된다고 주장하고, 이의근 경북지사를 상대로 행정심판 청구는 물론 직무유기 혐의로 고발도 불사하겠다는 의사를 밝혔다. 또한 1994년 10월에는 경상북도 북부지역 도청유치주민연합이 도청이전 지연 문제와 관련 경북지사의 소신 없는 도정을 규탄하는 성명을 냈다. 도청이전에 관한 경북도지사의 소극적 행태의 지속은 개인의 입장에서 어떻게 보면 당연한 것이라 볼 수 있다. 왜냐하면, 주민의 심리는 득보다는 실에서 그 원망이 오래 가는 법이며, 도지사의 주도로 도청이 이전된다면 해당 이전지역의 주민들이 느끼는 고마움은 잠시이지만, 유치되지 않는 다른 지역의 주민은 향후 도지사의 재임이나 업무활동에 대해 큰 거부감을 느낄 것이기 때문이다. 마찬가지로 여기에 민선 도지사의 재선문제도 함께 걸려 있어 어느 한 지역에 적극적인 도청유치활동에 나설 시 개인적으로는 엄청난 부담을 안을 것이 분명하였다.

셋째, 정치경제적 환경은 갈등의 발생과 증폭, 지속에 큰 영향을 미쳤는데, 지방자치단체와 도의회간의 의견부조화로 인한 문제와 민선 단체장 선거 당시에 했던 공약이 중요한 원인이었다. 또한, 15대 총선의 실시가 중요 요인으로 작용한 가운데, 도지사 및 기초자치단체장 선거의 실시도 영향을 미쳤다. 본격적으로 갈등이 일어나게 된 것은 1992년부터이다. 이 시기 도의원들은 300만 경북도민의 편의와 경북지역의 경제적 발전을 위해 도청을 이전할 것을 공약하게 된다. 1992년 도의회는 지금까지 경북도청이 가지고 있던 이전권한을 가져오게 되고, 이전작업에 박차를 가하기 위해 ‘도청이전특위’를 도의회에 설치하였다. 한편, 각종 선거를 기점으로 유치경쟁단체간의 상호불신으로 인한 일시적 연합이 이루어졌고 갈등은 크게 증폭되었다. 예를 들어, 1996년 15대 국회의원 선거 때 경상북도 각 시․군의 후보들은 자신들의 지역에 도청을 이전할 것을 공약으로 내세우며 갈등은 더욱 심화되었다. 즉, 도청이전문제가 4.11 국회의원선거에 이슈로 등장하였으며, 경상북도내 도청이전 후보지마다 서로 자기지역이 결정되지 아니하면 각 시‧군이 승복할 수 없는 분위기인데다 지역 이기주의에 편승한 시‧군별 유치활동이 지속적으로 전개되자 경북의 입장에서는 해결방안 마련에 큰 어려움을 겪게 되었다.

넷째, 사회문화적 환경의 경우 경상북도와 대구시의 상대적 경쟁, 도민의 불편과 이에 따른 관심의 증가, 도청유치를 신청한 자치단체간의 다른 생활수준과 경쟁관계가 중요한 요인이었다. 이는 갈등초기와 증폭기에 시민단체와 지역주민의 적극적 관심과 참여를 불러온 것으로 판단된다. 그리고 갈등지속에 대해 각 자치단체가 산발적인 자체적 유치운동을 전개한 것이 중요한 원인이었다. 1995년 1월 직할시의 명칭을 광역시로  변경하면서 달성군을 대구광역시에 포함시켰으며 다른 주변 지역도 대구광역시에 포함시켜줄 것을 건의하였으나 경북의 반대에 직면하여 결국 달성군만이 대구광역시의 권역에 포함시켰다. 비록 달성군만이 대구광역시에 포함되긴 하였으나 경북의 입장에서 보면 달성군이 대구광역시에 편입되는 것조차도 그리 달가운 것은 아니었다. 대구라는 도시가 경북으로부터 분리되고 달성군마저 또다시 분리되는 것은 경북의 권능 축소는 물론 경쟁 상태에 있는 대구광역시의 권능을 강화시켜줄 수 있기 때문이었다. 마찬가지로, 도청이전 후보지가 위치한 6개의 자치단체는 저마다 자기 지역이 최적지라는 논리를 펴며 유치활동을 지속적으로 추진하는 가운데, 안동시민(대표: 이동석)이 가장 적극적으로 활동하였다.

2005년 현재 도청이전 문제는 보다 크고 거시적인 명분을 내세우는 대구경북통합론에 밀려 수면 아래로 가라앉은 상태이며, 이러한 것은 갈등이 해결되지 않고 계속 지속되는 또 하나의 원인을 제공하고 있다. 왜냐하면, 당사자들간 도청이전 갈등 자체에 대한 관심과 적극성이 떨어짐으로 인해 해결방안과 실현가능성은 더욱 낮아지고 있기 때문이다. 그리고, 현장조사 결과로 볼 때 다른 도시와는 달리 후보지 1순위였던 안동시의 시민단체는 대구경북통합론과 상관없이 계속적인 유치의지를 보이고 있으며, 이것이 다시 가시화될 경우 다른 도시들도 다시 갈등의 장에 가세할 것이 분명하다.

4. 분석결과의 비교

이상 선호시설 유치를 둘러싼 세 가지 사례를 분석한 결과를 비교하면 <표 1>과 같으며, 이에 대한 논의는 다음과 같다.

<표 1> 선호시설 유치에 관한 갈등사례별 분석결과비교

사례 요인 및 기제	경마장 유치 갈등 (광역↔광역)	부산대학교 이전 갈등 (광역↔기초)	경북도청 이전 갈등 (기초↔기초)
(1)제도적 장치와 협의기구의 수준	▶행정협의회 실제기능 미비 ▶부산시 등 4개시․도의 관할구역변경에 관한 법률 ▶경마장설치 인․허가지원단	▶국립학교설치령(대통령령 제16725호)의 불명확성.	▶지방자치법과 도의회 ▶도청이전추진특별위원회의 구성 ▶이해관계자가 확산(북부권, 동남권, 중부권)
(2)단체장 및 관료의 특성과 행태	▶적극적인 관심과 의지, 전문성과 자원동원행태 ▶상대단체와 중재자에 불신에서 신뢰로 변화	▶적극적인 관심과 의지의 표명 ▶상대단체에 대한 불신, 비방 ▶적극적 관심과 문제해결 방식 및 적극적인 협상노력	▶기초자치단체장들의 적극적 관심과 의지, 자원동원능력 ▶도지사, 공무원의 소극성, 문제회피
(3)정치경제적 환경	▶울산광역시 승격으로 인한 경남재정의 악화 ▶지방의회, 지역국회의원의 지원활동 ▶한국마사회의 중재노력	▶지방의회와 지역 국회의원의 지원활동 ▶교육부의 관심표명과 중재	▶민선 단체장들의 도청유치 공약 ▶15대 총선 및 자치단체장 선거에서의 각종 공약 ▶정부간의 생활수준차이와 경쟁 ▶중앙정부와 정치권 중재 부재
(4)사회문화적 환경	▶지역의 언론과 시민단체의 관심과 참여	▶시민단체의 높은 관심과 참여 ▶경제적 이익에 대한 기대 ▶언론과 상인, 주민의 참여	▶시민단체와 주민의 관심증가 ▶대구경북통합론 등장
갈등기제(중요도순)	(2), (1), (4), (3)	(2), (4), (1), (3)	(3), (1), (2), (4)
해결기제(중요도순)	(1), (3)	(4), (2)	없음
현재상태	잠정해결	완전해결	미해결

우선 갈등의 발생기제로 작용한 요인은 중요도의 차이는 있지만, 분석의 준거기준으로 상정된 네 가지 요인 모두가 해당되었다. 특히, 위락시설인 경마장과 교육기관인 대학은 성격이 단순하고 지역사회에 대한 파급효과가 일정한 반면, 도청의 경우 공공기관으로서 상징성과 행정서비스, 구역문제 등 복잡한 문제로 인해 정치경제적 환경이 갈등과정에 보다 비중 있는 영향을 미쳤음을 알 수 있다. 또한, 세 가지 사례 모두 제도적 장치의 미흡 및 협의기구가 부족과 더불어 단체장 및 관료의 특성과 행태의 충돌이 주요 갈등원인이었음이 밝혀졌다.

갈등해결기제의 측면에서 보면 첫째, 갈등이 완전하게 해결된 부산대학교 이전 갈등사례의 경우, 그 해결기제가 시민단체 및 주민의 관심과 참여, 중앙부처의 적극적 중재 및 단체장과 관료의 적극적인 협상과 문제해결 노력으로 나타났다. 그리고 실제적인 제도적 장치와 협의기구가 새롭게 구성되거나 지역정치인, 경제인들의 역할은 그리 크지 않았다.

둘째, 갈등이 잠정적이고 불완전하게나마 해결된 경마장 유치 갈등사례의 경우, 제도적 장치와 협의기구의 수준을 높인 것이 주요 해결기제인 것으로 나타났다. 즉, 행정협의회의 실제적 기능을 강화하기 위한 노력과 더불어 광역자치단체간 행정구역변경과 함께 경마장 인허가지원단을 새롭게 구성하는 등 갈등해결을 위한 제도적 장치와 협의기구가 가장 뚜렷하게 신설된 경우이다.

셋째, 갈등의 해결기미가 전혀 보이지 않는 미해결 사례인 경북도정 이전 갈등사례의 경우, 갈등해결기제로서 등장하고 있는 요인이 아무 것도 없는 상태이다. 이는 자치단체간의 강한 불신과 함께 자기입장만을 고수하는 현상과 함께 협의기구에서의 원칙이 깨어짐에 따라 내부당사자는 물론 중앙부처나 정계와 같은 외부에서도 협상이나 공동의 해결대안을 감히 제시하지 못하고 있는 실정이다. 또한, 단체장과 지역정치인은 모두 이를 자신의 선거공약에 이용함으로써 갈등의 증폭과 지속에 불을 지폈고 이제는 보다 거시적인 대구경북통합론의 명분에 밀려 수면 아래로 가라앉은 상황으로 판단된다.

Ⅳ. 결론 및 함의

본 연구는 선호시설 유치를 둘러싼 서로 다른 성격을 가진 세 가지 갈등사례를 비교분석하고 있는데, 이 때 고려된 것은 지방정부의 수준, 갈등과정의 영향요인, 해결상태, 선호시설의 성격 등이다. 또한, 여기서는 지방정부간 핌피갈등 현상을 님비시설의 설치에 대한 피해를 상쇄시키는 보상적 차원에서 연구하는 기존의 관점에서 벗어나 하나의 독립된 중요한 갈등유형의 하나로 취급하고자 하였다. 이에 전반적인 분석과 비교결과를 놓고 볼 때, 선호시설 유치갈등의 발생과 해결에 영향을 미치는 요인의 상대적인 중요성을 가늠하기란 쉽지 않아 보인다. 그 이유는 같은 선호시설일지라도 갈등관련 지방정부의 수준이나 시설특유의 기대효과에 따라 본 연구가 상정한 네 가지 요인의 영향력은 개별 사례마다 각기 다르게 나타났기 때문이다. 그러나, 향후 선호시설을 둘러싼 지방정부간의 갈등발생의 주요 원인을 예측하고, 치열한 유치갈등의 해결실마리를 찾기 위해 어떠한 점이 우선적으로 고려되어야 할 것인지에 대해서는 일정 부분 함의를 가진다고 본다.

첫째, 선호시설에 관련된 지방정부간 갈등이 발생할 초기에 우선적으로 시설과 관련된 제도적 장치나 협력기구의 실질적 역할여부를 점검하고 이에 대한 협력을 모색하는 동시에 양쪽 단체장과 관료의 적극적, 아전인수격 행태에서 발생되는 감정적 충돌을 방지해야 한다. 만약 이러한 두 가지 사항에 대한 조치를 전혀 실행하지 못한다면 갈등은 곧바로 증폭, 심화단계에 돌입하게 됨을 세 가지 사례에서 확인하였다. 즉, 선호시설 유치갈등이 증폭 내지 확대되기 전에 지방정부는 함께 협의하여 일단 임시적인 제도방안을 마련하거나, 시설의 편익분배에 관해 시설유치가 끝날 때까지 협조하기로 합의하면 쉽게 해결할 수 있는 문제를, 법․제도에 대한 무지나 자의적 해석, 감정적인 대응으로 분쟁을 악화시키는 사례가 많다. 특히, 지방정부간 갈등해결을 위한 행정협의회의 중요성을 선호시설 유치갈등사례에서도 재확인하였는데, 이에 관해서는 경마장 유치갈등과 경북도청 이전갈등이 잘 대비되었다.

둘째, 선호시설 유치를 둘러싼 지방정부간 갈등이 완전하게 해결되기 위해서는 공식적인 제도나 협의기구를 이용하는 것보다는 비공식적인 시민단체 및 주민의 관심과 참여, 단체장과 관료의 적극적인 협상과 문제해결 노력이 선행되어야 한다. 즉, 반드시 공식적인 해결방법보다는 오히려 비공식적인 해결방법이 효과적일 수 있다는 것이다. 선호시설 유치갈등의 원인은 님비현상과는 달리 특정 지방정부나 주민에게 일방적으로 귀책사유가 있다고 보기 어렵고, 갈등주체 모두에게 어느 정도의 책임이 비슷하게 있는 경우가 많기 때문에 그 해결책의 모색은 갈등네트워크에 관계된 참여자 모두의 공동관심사가 되어야 한다. 그리고 기존의 혐오시설 입지갈등에서 당사자 간 합의가 가장 이상적이고 중요하였던 것과는 달리 선호시설은 당사자간 합의 이상으로 제 3자에 의한 조정이나 중재가 갈등해결에 중요한 역할을 함을 확인할 수 있다. 예를 들어 부산대학교 이전 갈등의 완전해결은 당사자간 제도적 협의기구나 장치 없이 중앙부처(교육부)의 중재가 큰 역할을 하였고 경마장 유치갈등에서는 마사회의 중재역할이 컸다. 반대로 경북도청 이전과 같이 갈등이 전혀 해결되지 않은 사례는 중재자가 전혀 없거나 개입을 거부하는 상태였다. 이에 갈등당사자의 상호신뢰를 받을 수 있는 중재자의 활동은 불필요한 절차와 오해를 피할 수 있게 해주고 보다 나은 핌피갈등의 대안을 찾는데 큰 도움이 되는 것을 볼 수 있다. 특히 중앙부처나 상급단체의 중재개입 시에 반드시 직접개입이 아니더라도, 민간중재자에게 보수를 주는 대신 분쟁당사자들이 무료로 중재자의 도움을 받을 수 있도록 하는 것도 좋은 방편이 될 것이다.

셋째, 갈등 당사자인 지방정부간 입장이 너무 강경하여 주민과 시민단체, 관료가 모두 만족하는 공동의 대안을 만들 수 없는 경우, 갈등의 장기화와 이로 인한 인적, 물적 손실을 예방하기 위해 우선 잠정적이고 불완전하게나마 갈등을 해결하기 위해서는 제도적 장치와 협의기구의 수준을 높이는 것이 좋은 대안인 것을 알 수 있다. 이 때, 양 지방정부는 단체장과 같은 주요 행위자들만 참석하여 우선적으로 갈등지속과 지방정부간의 낭비를 예방하기 위한 임시적으로나마 제도적 합의를 하는 것이 중요하다. 예를 들면, 선호시설 유치갈등 사례의 주체는 대부분 수평적 관계의 지방정부이며, 수직적 관계라 하더라도 민선단체장의 출현으로 인해 지시, 감사권이 높은 귀속관계는 아님이 드러났다. 따라서, 지방정부간 ‘계약’이나 ‘협정’이 유용한 수단이 되는데, 이는 공공재(공유재)인 해당 선호시설을 시장논리로 접근하는 것이다. 구체적으로 선호시설의 편익효과와 어느 한쪽의 유치 실패 시에 주어지는 보상에 대한 사전계약이나 협정이 체결된다면 갈등소지를 상당부분 줄일 수 있음을 뜻한다.

넷째, 만약 선호시설을 둘러싼 당사자간 갈등이 이해관계의 복잡성으로 오랫동안 지속되면 외부의 정치적인 이용 등으로 지방정부간 감정적 골이 더욱 깊어져 갈등의 해결기미가 전혀 보이지 않는 미해결 사례가 될 수 있으므로 주의해야 한다는 점을 확인하였다. 즉, 갈등발생 이후 증폭단계에서도 사안의 특성과 상황적 특수성에 의해 외부 중재자의 개입이 전혀 이루어지지 않는다면 당사자들인 지방정부 상호간의 유연한 입장 변화가 유일한 대안임을 지각해야 한다. 또한, 도청이전사례에서 보았듯이, 정치인이 선호시설과 관련된 갈등사안을 선거공약 등 개인적 이익의 수단으로 이용하는 것을 자제시킬 수 있는 현실적 방안이 마련되어야 한다.

끝으로 선호시설은 기존의 혐오시설이나 비선호시설과는 달리 막연한 거부감이나 감정적 요인이 적은 만큼 향후 대안모색을 위한 각종 제도적 장치나 협의기구, 공식-비공식적 협상은 개별적 갈등원인(시설유형, 유치효과, 관련정부간 관계 등)의 면밀한 검토에서 시작되어야 함을 중요한 함의로 지적한다. 많은 선행연구에서 흔히 지방정부간 갈등은 당사자가 상호 협상의 단계를 거치면 일단 긍정적인 방향으로 나아갈 수 있다고 한다. 그러나, 선호시설유치 갈등사례들에서 당사자간 일방적 설득이나 경제적 유인이 없는 협상, 대화의 방법은 통제권 없는 지방정부 상호간 대등한 힘의 관계일 경우 선호시설 유치경쟁을 약화시키는데 큰 도움이 되지 못함을 밝혔다. 따라서, 본 연구는 선호시설이 혐오시설과는 다르게 개별시설의 특성과 관련정부의 수준에 따라 보다 세분화된 갈등관리전략이 마련되어야 한다는 해석을 허용한다.

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강재호(姜再鎬) : 동경대학(박사). 동경대학 조수, 전임강사 등을 거쳐 2001년 3월부터 부산대학교에서 지방행정론 등을 가르치고 있다. 주요 관심분야는 지방행정과 지방자치를 제도적인 관점에서 함께 조감하는 지방제도론이다. 대표적인 저서로는 ｢植民地朝鮮の地方制度｣(동경대학출판회, 2001)가 있으며, 역서로는 ｢(신판) 일본의 행정과 행정학｣(부산대학교출판부, 2002)이 있다. <E-mail: kang-adm@pusan.ac.kr>

김상구(金相九): 행정학박사 학위를 2002년 8월에 부산대학교에서 “협상방법의 결정요인과 결합유형에 관한 연구”로 취득하였으며, 현재 한국해양대학교 통상행정학부 조교수로 재직 중이다. 학문적 관심분야는 환경행정, 인사행정, 도시행정 등이다. 발표논문으로는 “지방정부 환경관련 사무의 개선방안에 관한 연구(한국행정논집 제11권 2호, 1999년)”, “지방정부의 항만계획기능 참여방안에 관한 연구(한국행정학보 제33권 1호, 200년)”, "협상방법의 결정요인에 관한 연구-쓰레기소각장 입지갈등을 중심으로 (한국행정논집 제14권 1호, 2002년)“, "협상의 영향요인에 관한 연구-환경기초시설 입지갈등을 중심으로(한국행정학보, 제36권 2호, 2002년)"등이 있다. <E-mail: ksg1515@hanmail.net>

조정현(趙釘賢): 2005년 부산대학교 대학원 행정학과 박사과정 수료, 현재 부산대학교 행정학과 조교로 재직 중이다. 주요 관심분야는 정책학 일반, 정책분석 및 평가, 도시공공서비스론 이며, 주요 논문으로는 “한국에서의 시민운동(NGO)과 지방정부”(2003), “지방정부간 관할구역 관련 갈등에 관한 연구”(2004) 등이 있다.  <E-mail: johh11@pusan.ac.kr>

우양호(禹良昊): 부산대학교 행정학과 박사과정에 재학 중이며, 주요 관심분야는 정책학 일반, 공공관리, 인사행정, 계량분석 등이다. 최근 주요 논문으로는 “정책욕구분석을 통한 지역여성정책의 대안모색(2004)”, “지방정부연구의 실증적 분석(1997-2004)”, “공공서비스 질 측정의 타당성 평가에 관한 연구(2004)”, “행정학분야 학문후속세대의 연구실태와 지원정책에 관한 인식연구(2005)”, “책임운영기관의 시장지향성이 고객만족과 서비스성과에 미치는 영향(2005)" 등이 있다.

<E-mail: woo8425@hanmail.net/논문접수일: 2005. 6. 8/심사완료일: 2005. 7. 10>

Zimmmerman, J. F. (1998). Interstate Cooperation: The Role of the State Attorneys General. Publius: The Journal of Federalism 28:1(Winter). 71-89.