우리나라 도시 거버넌스의 실태와 함의:

｢지방정부연구｣ 제9권 제2호(2005 여름) : 31～60

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부산광역시를 중심으로

A Study of Realities and Implications of Urban Governance in Korea:

A Study of Busan Metropolitan City

김 순 은(동의대학교 행정학과)

본 연구의 목적은 부산광역시를 중심으로 우리나라 도시 거버넌스의 실태에 관하여 분석하는 것이다. 분석결과를 토대로 향후 도시 거버넌스의 구축과 관련된 과제를 논의하면 다음과 같다. 무엇보다도 분권체제의 구축이 첫 번째 과제이다. 작은 중앙정부의 체제하에 도시의 다양성이 존중되는 분권체제가 도시 거버넌스의 선결요건이다. 아울러 신공공관리론에 의거한 지역의 혁신도 도시 거버넌스의 구축을 위한 두 번째 과제이다. 시장원리가 공공부문에서 적절하게 작동할 때 전통적인 정치∙행정체제가 도시 거버넌스로 전환되는데 기여할 것이다.

최근의 로컬 거버넌스에 관한 연구들이 민간부문과의 협력네트워크에 의한 성공적 사례를 소개하고 있다. 부산광역시의 분석에서도 지방분권론과 신공공관리론보다 시민사회론과 파트너십론에 기초한 요소가 거버넌스내에 활성화되어 있음을 보았다. 그럼에도 불구하고 시민사회의 수준과 시민단체의 활동에 적지 않게 불만족하고 있음을 감안할 때 이에 대한 보완책도 꾸준히 강구하여야 할 것이다.

주제어 : 거버넌스, 로컬 거버넌스, 도시 거버넌스, 대도시 정치․행정체제

I. 서  론

정치․행정학자들에게 정부와 행정은 항상 개혁의 대상이었다. 기구의 팽창, 예산의 낭비, 공직자의 복지부동 등 공공기관이 갖는 일반적 특성 때문일 것이다. 우리나라에서도 정부가 바뀔 때마다 행정개혁 또는 정부혁신은 새로운 정부의 중요한 국제과제 중의 하나였다.

1980년에 들어 비대한 정부기구, 정부의 재정악화, 관료에 의한 정책독점, 행정 서비스의 질 저하 등이 세계적인 현상으로 등장하였다. 미국에 있어서는 소방 및 구급차 및 경찰 서비스, 영국에 있어서는 공공 의료서비스의 질이 심각한 문제로 부각되었다. 반면 노령인구의 증가에 따라 새로운 행정수요는 증가하게 되었다. 그러나 국민들의 정부와 행정에 대한 불신은 더욱 가중되어 행정의 투명성과 책임성이 어느 때보다 중요하게 되었다. 종래와는 새로운 형태의 서비스를 제공하는 정부와 행정을 요구하게 되었다.

국민 개보험을 적용하고 있는 영국의 경우 내과의사가 74%인 반면 외과의사는 8%에 지나지 않는다. 미국의 경우 외과의사가 47%인 반면 내과의사는 24%이다.

우리나라 도시 거버넌스의 실태와 함의

｢지방정부연구｣ 제9권 제2호(2005 여름)

이러한 시대적 상황에 따라 새로운 형태의 행정개혁이 곳곳에서 진행되었다. 세계 각각의 국가에서 추진되었던 행정개혁들을 유형화하기는 어렵지만 크게 4가지로 분류된다 (Peters, 1996). 행정개혁의 대표적 특징에 따라 시장형모델 (Market Model),  참여형모델 (Participation Model), 탄력모형 (Flexible Model), 규제완화모델 (Deregulated Model) 등으로 구분할 수 있다. 이러한 모형들의 대표적 특징들은 신공공관리론, 시민사회론, 파트너십론, 지방분권론이 주장하는 내용과 거의 일치한다 (World Bank, 1997; Pierre and Perters, 2000; 村松 외1, 2003; 김순은, 2005a).

그런데, 행정개혁을 추진하였던 국가들은 하나의 모형에 의존하였던 것은 아니었다. 각 모형들의 대표적 특징을 복수적으로 갖는 형태의 개혁이 일반적이었다. 이러한 결과가 거버넌스라고 할 수 있다 (OECD, 1995: Peters, 1996; Stoker, 2000; Pierre and Peters, 2000).  따라서 거버넌스의 출범에는 신공공관리론, 시민사회론, 파트너십론, 지방분권론의 이론적 영향이 컸다.

행정개혁과 관련된 분권론은 작은 정부를 지향하는 것으로 크게 3가지 내용을 담고 있다. 민간부문으로의 권한이양인 민영화, 일선부서 또는 담당자로의 권한이양인 권한위임, 지방으로의 권한이양인 지방분권이 그것이다. 본 연구에서는 주로 지방분권론만을 다루었다. 민영화는 신공공관리론에서, 권한위임은 파트너십론에서 부분적으로 다루어지기 때문이다.

국가간 행정개혁의 성과 및 시기 등을 감안할 때 거버넌스는 규범적인 성격을 띤다 (Lefevre, 1998; 김순은, 2005a). 신공공관리론에 의한 행정개혁을 완수하고, 시민사회의 성숙과 민간부문의 활성화에 기초한 파트너십이 형성되고, 지방분권 개혁으로 작은 중앙정부, 강화된 지방정부를 갖는 국가가 형성한 거버넌스는 후발 국가에게는 규범적 모델로서 거버넌스의 벤치마킹이 된다.

거버넌스를 “투명성, 책임성, 참여, 형평성이 준수되는 가운데 행정수요에 적절히 대처하는 새로운 정치행정의 운영체제”라고 정의할 때 작동되는 레벨에 따라 국가 거버넌스, 로컬 거버넌스 등으로 구분된다. 우리나라에서도 1990년대 후반부터 거버넌스에 관한 연구가 본격화되었고 한국거버넌스학회가 탄생되기도 하였다. 최근에는 로컬 거버넌스에 관한 연구가 한국행정학회 지방행정연구회를 중심으로 활발하게 진행되고 있다.

국내에서는 아직 거버넌스에 대한 개념의 정의가 확립되지 못하여 논자에 따라 매우 다양하게 사용되고 있다. 본 연구의 수월성을 위하여 서론에서 간단하게 정의하고, 제II장 3절에서 도시 거버넌스에 관하여 실질적인 정의를 시도하였다.

그럼에도 불구하고 도시 거버넌스에 관한 연구는 상대적으로 매우 적은 편이다. 서울시와 부산광역시 등의 대도시에 관한 거버넌스도 로컬 거버넌스 차원에서 진행되었다 (강황선 외1, 2001; 강성권 외1, 2003). 과밀의 인구, 네트워크의 복잡성 등 대도시가 갖는 특징을 감안할 때 도시 거버넌스는 로컬 거버넌스와 상이한 점이 있을 것으로 가정된다. 물론 전통적인 대도시 정치․행정이론과도 상이한 특성을 갖는다.

따라서 우리나라 도시 거버넌스의 실태를 분석하는 것이 본 연구의 목적이다. 이를 위하여 제II장에서는 도시 거버넌스에 관한 이론적 논의를 전개하였다. 제III장에서는 연구의 대상과 틀을 제시하였으며, 제IV장에서는 설문조사에 의한 자료를 분석하였다. 이를 토대로 제V장에서는 분석결과의 시사점과 함의를 논의하였다.

Ⅱ. 도시 거버넌스의 이론적 논의

1. 도시 거버넌스의 탄생배경

1) 거버넌스의 시대적 역사성

1990년대 이후 우리나라에서도 학자와 공무원들 사이에서 널리 사용되고 있는 용어임에도 불구하고 거버넌스의 개념정의가 학자들 사이에 명확하게 정립된 것은 아니다. 아직도 많은 정책 당사자들이 거버넌스라는 용어에 생소한 감을 갖고 있다 (김순은, 2005b).

이것은 거버넌스라는 용어가 특정한 정치․경제적 상황에 대한 파생물로서 시대적 역사성을 지니고 있기 때문이다. 본 연구는 우리나라의 정치․행정적 상황 하에서 거버넌스가 아직 완전하게 수립되지 않았음을 가정하였다. 이러한 거버넌스의 시대적 역사성으로 말미암아 거버넌스는 이론적 다의성을 지니게 된다.

2) 도시 거버넌스의 탄생배경

거버넌스의 시대적 역사성은 국제적인 요인과 각 국가의 국내적 요인을 반영하고 있다 (Peterson, 1980; 中頓, 2003; Denters and Rose, 2005). 국제적인 요인은 정부기능, 특히 중앙정부 기능의 약화와 밀접하게 관련되었다. 경제의 세계화와 정보화로 특징지을 수 있는 국제적인 요인은 국민과 지방정부를 통제하였던 중앙정부의 기능을 대폭적으로 약화시켰다.

종래 국가간의 경계를 넘나드는 사람, 돈, 물자에 대한 통제와 규제는 중앙정부의 중요한 기능 중의 하나였다. 그런데 국가간의 사람, 돈, 물자에 대한 통제와 규제는 점차 물리적으로 어려워지고 있을 뿐만 아니라 국가간의 제도에 의해서도 약화되고 있다. 헤지펀드로 대표되는 금융 분야의 세계화는 재정의 흐름이 이미 한 국가의 통제와 규제영역의 밖에 있음을 확인하였다.

우리나라의 예를 보면 실증적으로 입증된다. 이미 1990년대 헤지펀드의 영향으로 초래되었던 아시아 국가의 금융위기 속에서 우리나라도 1997년 IMF 긴급 구제금융이라는 경제적 위기를 맞았다. 1990년 우리나라 여행의 자유화가 세계화와 국제화 분위기에 맞추어 시작되었고 최근에는 자유무역협정 (Free Trade Agreement)에 따른 자유무역의 확대와 외환거래의 자유화가 지속적으로 추진되고 있다. 아래에서 설명하였듯이 세계화는 도시간의 교류도 확대하였다.

두 번째의 국제적인 요인으로 정보기술의 발달에 의한 정보화 현상을 들 수 있다. 정보기술의 발달, 특히 인터넷의 발달은 전혀 예기치 못한 영향을 낳고 있다. 종래 중앙정부는 정보의 흐름을 통제하고 정보의 독점을 기초로 지방정부 또는 국민을 통제내지는 규제하여 왔다. 그러나 인터넷의 발달로 중앙정부는 더 이상을 정보의 흐름을 통제할 수 없게 되었다. 인터넷 사용자는 누구나 사이버 공간을 통하여 모든 국가, 지역의 정보를 탐색할 수 있으며 또한 특정의 정보는 인터넷을 통하여 순식간에 전 세계로 확산되고 있다. 세계 곳곳의 뉴스가 실시간으로 온라인을 통하여 전 세계로 전파되고 있다.

종래 중앙정부는 특정 정보의 독점을 통하여 국민을 통제하여 왔음은 부인할 수 없다. 정보가 곧 권력이라는 등식이 성립하였던 시대에는 정보의 독점은 권력의 원천이었다. 그러나 정보화로 인하여 정보는 정부와 민간이 공유하는 시대로 변천되었다.

국가에 따라 다소 상이하나 거버넌스를 탄생시킨 국내적 요인으로 재정의 악화, 부정부패, 중앙집권의 폐해를 지적하는 것이 일반적이다. 미국, 일본, 영국, 뉴질랜드 등 선진국의 경우에는 재정악화가 주요한 요인이었던 반면 아시아․아프리카 경우에는 부정부패가 주요한 요인으로 작용하였다. 미국, 일본, 영국, 뉴질랜드 등 선진국은 1980년 직면한 정부의 재정악화를 타개하기 위하여 과감한 민영화 계획을 수립하여 추진하였다. 이외에도 민간부문의 경영원리를 과감하게 공공부문에 적용하려는 정책적 시도도 현재까지 진행되고 있다. 아시아․아프리카 정부의 부정부패는 국제연합, IBRD, IMF 등 국제기구가 지속적으로 제기한 이슈였다. 국제 금융기구가 국제적 지원의 조건으로 정부의 청렴화를 요구하고 있다.

중앙집권의 폐해는 선진국과 개발도상국 양자에 공통적으로 작용하였다. 1980년 이후 대처수상에 의하여 집권화를 추진하였던 영국, 명치유신 이후의 중앙집권체제를 고수하였던 일본이 중앙집권체제의 폐해를 실감하기 시작하였다. 후진국에 있어서 중앙집권의 폐해는 국제기구가 지적하였던 단골 메뉴였다.

상기와 같은 중앙정부 레벨에서의 거버넌스의 출현은 도시정부를 둘러싼 세계적 경향에 따라 도시 거버넌스의 출현을 촉진하였다. 광역도시화, 세계화, 유럽화, 도시민의 새로운 행정수요, 도시민의 참여적 욕구 등이 도시를 둘러싸고 발전하고 있는 세계적 경향이다 (Denters and Rose, 2005). 도시화는 19세기에 발생된 현상이었으나 제2차 세계대전 이후에는 규모와 속도 면에서 종래와는 새로운 차원의 도시화가 진행되고 있다. 선진국의 경우 1970년대에는 인구의 3분의 2가 도시에 살고 있으며, 1990년대에는 인구의 4분의 3이 도시에 살고 있다. 2030년에는 인구의 6분의 5가 도시에 살 것으로 예상되고 있다. 이와 같은 광역 도시화로 행정구역이 기하급수적으로 팽창하여 광역지역정부 (Regional Government)의 출현을 낳았다.

세계화가 실질적으로 세계의 대도시를 중심으로 진행되어 광역도시간의 교류가 확대되었다. 이에 따라 광역도시간 상호의존의 폭이 증대되어 광역 도시는 세계무역의 중심지로 부상하게 되었다. 도시간에 증대되는 무역확대와 상호의존으로 도시의 경제발전에 대한 관심이 점증하게 되었다. 미국의 도시정부를 제외하고는 경제발전 정책을 소홀히 하였던 도시정부들도 경제발전에 관한 정책을 새로운 정책 어젠다로 채택하게 되었다.

유럽에서 진행되고 있는 유럽공동체 작업도 도시정부의 역할을 새롭게 변화시키고 있다. 중앙정부의 권한을 약화시키는 유럽의회의 정책에 따라 광역지역정부의 지위와 역할이 제고되는 결과로 이어지고 있다.

도시에 살고 있는 시민들은 현대화되면서 내용과 형식면에서 도시정부에 새로운 행정수요를 창출시키고 있다. 시민들은 행정의 내용면에서 도시정부의 성과에 대하여 새로운 관심을 보이기 시작하였다. 투입관리보다는 산출관리에 초점을 맞추는 경향이 점증하여 도시정부의 혁신적 관리가 요구되기 시작하였다. 시민들의 지식이 축적되고 기술이 발전하면서 행정의 절차에 대해서도 직접참여를 통한 감시와 통제의 폭을 확대하고 있다.

2. 도시 거버넌스의 이론적 논의

1) 거버넌스에 영향을 미친 이론

많은 국가에서 1980년대 이후의 역사적 상황을 타개하고 새로운 시대적 흐름에 대처하기 위하여 다양한 이론들이 등장하였다. 거버넌스의 등장과 밀접하게 관련된 이론으로 신공공관리론, 시민사회론과 파트너십론, 지방분권론을 들 수 있다 (Hood, 1991; Pierre and Peters, 2000; Denters and Rose, 2005; 村松, 2003; 김순은. 2005a). 이들 이론들은 개별적 또는 결합적으로 각국의 정치와 행정에 영향을 미쳤다.

신공공관리론, 시민사회론, 파트너십론, 지방분권론 등이 지니는 이론의 특성상 이론들 상호간에 매우 복잡하고 다양한 관계를 형성하면서 지역의 정치와 행정에 영향을 미쳤다고 추론된다. 예를 들면 영국에 있어서 1980년대 중앙집권 체제 하에서 신공공관리론 개혁이 지방정부에 강요되었다 (Rhodes, 2000). 최근에는 지방분권의 강화와 함께 시민사회와의 파트너십이 강화되고 있다 (김순은, 2005c). 반면 일본의 사례에 있어서는 지방분권론이 거버넌스 개혁을 촉진시켰다 (村松, 2002). 일본 미에현의 경우 지방분권 개혁으로 강화된 정치․행정권한을 바탕으로 지역에서 신공공관리론적 개혁을 강화하였다.

즉 신공공관리론, 시민사회론, 파트너십론, 지방분권론 상호간의 관계가 상기의 예에서 보듯이 국가마다 상이하다. 거버넌스를 구조로 파악하느냐, 아니면 과정으로 파악하느냐에 따라서도 영향력의 함수관계가 다양하게 나타날 수 있다 (Pierre and Peters, 2000). 아울러 이들 상호간의 관계에 관한 선행연구도 거의 찾아 볼 수 없음을 고려하여 본 연구에 있어서 이들 이론들이 독립적, 병렬적으로 영향을 미친 것으로 가정하였다. 이론들간의 상호관계를 파악하기 보다 부산광역시의 거버넌스 현황에 초점을 맞추었기 때문이다. 이를 그림으로 표시하면 아래와 같다.

이런 가정은 추후의 연구에 의하여 보강되어야 할 분야임.

파트너십론

시민사회론

신공공관리론

지방분권론

정치

행정

거버넌스

시민사회

<그림 2-1> 거버넌스 이론과 정치와 행정

(1) 신공공관리론

1980년대 이후 행정개혁에 가장 큰 영향을 미친 이론이 신공공관리론이라는 데에는 이론의 여지가 없다 (Hood, 1991; Aucoin, 1990; Pierre and Peters, 2000; 김순은. 2005b). 종래 공공부문의 행정원리와 민간부문의 경영원리가 근본적으로 상이한가에 대해서는 장기간의 논쟁거리였다. 시장의 실패와 집합적 소비재의 필요성을 근거로 공공부문의 행정원리는 차별성을 유지하였다. 정책결정의 비정치성으로 귀결되는 민간부문의 경영원리는 정치인의 저항으로 공공부문에 적용되지 못하였다. 그러나 재정의 위기를 겪었던 미국, 뉴질랜드, 영국을 중심으로 민간부분의 경영원리가 공공부문에 적용되는 개혁을 맞게 되었다.

새로운 이론의 등장은 “행정 (Public Administration)"이라는 용어대신에 영국의 ”신공공관리 (New Public Management)"와 미국의 “관리주의 (Managerialism)”라는 용어가 의미하듯이 공공부문에 대한 발상의 전환을 의미하는 것이었다. 결론적으로 표현하면 신공공관리론은 공공부문에도 민간부문의 경영원리를 도입하자는 것으로 시장원리의 중시, 경쟁원리의 도입, 정책결정과 정책집행의 분리, 자원배분에 치중하였던 행정으로부터 공공관리로의 전환, 성과중심주의가 중요한 내용이다.

종전의 공공부문은 시장원리와 경쟁원리의 적용이 어려운 영역으로 간주되었다. 그것은 시장의 원리가 적용될 수 없는 시장의 실패로부터 공공부문의 필요성이 요구되었고 이에 기초하여 집합적 소비재가 주로 공공부문에 의하여 생산되었다. 교량, 도로, 버스 및 지하철 등의 사회 인프라와 사회로부터 소외된 계층에 대한 사회복지 영역이 대표적인 사례이다. 이러한 전통적 관행은 재정낭비를 부추기는 대표적인 것으로 간주되어 이러한 공공영역에도 효율성, 효과성, 경제성을 제고시키기 위하여 시장원리와 경쟁원리가 요구되어야 한다는 것이 신공공관리론의 주장이다. 영국에서 시행되었던 강제입찰제도, 현재의 최상의 가치제도, 성과관리제도 등이 시장원리를 공공부문에 적용한 제도이다.

신공공관리론이 지니는 비정치성으로 인하여 정치성이 강한 정책결정과 정치성으로부터 독립성이 높은 정책집행을 분리하는 방안도 제안되었다. 이러한 주장은 결코 새로운 것이 아니다. 1887년 “행정학”이라는 용어가 탄생된 배경과 거의 유사하다. 정치성이 농후한 정책결정은 정치의 영역으로 남겨두고 정치성이 상대적으로 옅은 정책집행은 경영원리를 적용하는 공공관리는 정치․행정2원론의 주장과 대동소이하다. 영국의 집행기관제 (Executive Agency), 일본의 독립행정법인, 우리나라의 책임운영기관 등이 이러한 주장에 따른 행정개혁의 산물이다.

신공공관리론의 세 번째 내용은 행정의 주요 기능을 자원배분으로부터 공공관리로 전환하자는 것이다. 주지하다시피 종래의 행정은 국민들로부터 징수한 세금의 용도를 결정하는 것이었다. 공무원들은 예산의 팽창을 전제로 다양한 사업이나 프로그램을 개발하려는 경향이 있다 (Tiebout, 1972). 그러나 정부 세입의 대수적 증가와 행정수용의 기하급수적 증가로 경제성, 효율성, 효과성이 강조되는 공공관리의 중요성이 호응을 받았다.

신공공관리론이 강조하는 공공관리 사항 중의 하나가 성과관리이다 (김순은, 2005b). 공공부문에 대한 성과측정과 성과평가가 민간부문과 비교하여 쉽지 않다는 것은 인정되면서도 성과관리가 시행되어야 한다는 데에 공감대가 형성되었다. 공공부문에서 시행되는 각종 프로그램과 정책의 성과가 계량적으로 측정되고 이에 따라 공공부문을 관리하는 것이다. 영국의 경우 1982년 공공재정창안제도가 발표된 이후 중앙정부를 시작으로 1992년부터는 지방정부에서도 성과관리가 이루어지고 있다.

본 절에서는 거버넌스와 신공공관리론과의 관계에 대한 논의와 함께 거버넌스와 시장과의 관계를 논의할 수 있다. 신공공관리론이 공공부문에 시장의 원리를 적용하는 것인 반면 시장 자체를 거버넌스로 이해하는 연구도 있다 (Pierre and Peters, 2000). 시장중심적 거버넌스는 시장은 효율적으로 자원을 배분하는 기능을 담당한다는 점과 시장이 시장에서 활동하는 각종 행위자들에게 활동무대를 제공한다는 점에 초점을 맞추고 있다. 그러나 본 연구에 있어서는 시장의 부문을 제외하였다. 왜냐하면 로컬 거버넌스의 경우 시장의 역할이 상대적으로 적을 뿐만 아니라 부산의 경우 경제계의 활약이 두드러지지 않기 때문이다.

<그림 2-1>에서 보듯이 신공공관리론은 행정의 영역에 주로 영향을 미친 이론이라고 판단된다. 신공공관리론은 행정의 조직 및 인사개혁에 응용되어, 영국, 미국, 뉴질랜드에서는 민영화, 인력의 축소, 아웃소싱, 일몰제, 재정지출의 억제, 고위직의 근무평정 및 성과급제, 책임운영기관, 규제완화, 고위직의 계약임용제, 서비스기준의 강화, 성과협약 등 다양한 개혁수단이 도입되었다 (김정렬, 2000; 김태룡, 2000). 신공공관리론은 부수적으로 정부, 나아가 정치의 역할과 기능을 축소시키는 효과를 낳았다. 공공관리의 비정치성에 기초하기 때문일 것이다.

(2) 시민사회론

거버넌스의 출현 이전의 시민은 정치와 행정의 객체로서 정부가 수행하는 통치의 대상이었다. 정부 (Government)라는 개념 속에는 이와 같은 정부와 시민과의 상하․복종관계가 내재되어 있었다. 정부라는 용어에 대하여 부정적인 시각이 대두하게 된 원인이다.

거버넌스의 탄생에 커다란 영향을 미친 이론 중의 하나인 시민사회론은 종래의 정부와 시민과의 관계를 부정하고 새로운 관계의 설정에 초점을 맞추었다. 시민사회론은 시민 및 시민단체 (NGO)와 정부와의 관계를 상호․대등한 관계로 설정하려고 한다.

이러한 기본적 가정을 토대로 시민사회론은 2가지 역할을 통하여 정치와 행정에 영향을 미쳤다. 정부 시대의 정치는 점증하는 정부의 재원에 맞추어 정책을 만들고 국민들은 정부가 결정한 정책의 단순한 수혜자였다. 그러나 정부의 재원이 한정적이라는 점과 급증하는 국민들의 행정수요로 말미암아 정책결정 자체는 물론 정책집행, 정책평가 과정에 시민들이 참여하여야 한다는 정책공학의 중요성이 대두되었다. 시민들이 그들의 정책적 선호를 정부에 강력히 요구하고 정책에 반영시키는 역할이 중시되었다. 이러한 시민의식의 성숙과 더불어 점증하는 정부에 대한 불신도 시민참여의 필요성이 요구되는 배경이 되었다. 국민들은 단순한 정책의 수혜자에 머물지 않고 한정적 재원 하에서 국민들의 다양한 행정수요를 조정하고, 우선순위를 결정해야 하는 주권자로서 시민의 역할이 요구된 것이다. 이러한 시민의 역할은 정부의 역할을 보완하는 것이었다.

한편 시민사회의 참여가 정부와 경쟁하는 관계를 통하여 이루어지기도 한다. 정부는 전문성을 갖춘 시민의 각종 조직을 활용하여 정책의 집행을 수행한다. 전문성을 갖춘 시민사회 및 시민단체는 정부의 정책을 직접 집행하는 역할을 수행하게 되었다.

이러한 역할의 대두로 정치와 행정에 새로운 차원의 시민참여가 가능하게 되었다. 종래의 시민참여는 정부의 정책을 정당화시켜주는 단순한 참여와 정부의 정책에 반대하는 저항성 참여가 대부분이었다. 우리나라에서 실시되고 있는 대다수의 행정자문위원회들이 이러한 범주 내에 있다.

그러나 시민사회론이 주장하는 시민참여는 형식적인 단순한 참여의 수준을 벗어나 국민들을 위하여 정책의 결정과 정책집행 및 정책평가 과정에 실질적으로 참여하는 성격의 것이다. 시민들이 참여하는 주민참여예산제도나 의정자문단제도는 정치에 영향을 미치는 형태이고 NGO 등이 행정의 집행을 분담하는 제도는 행정에 영향을 미치는 제도이다. 이외에 시민참여평가제도 등 정책평가의 과정에서도 시민단체의 역할이 어느 때보다 기대되고 있다.

국민들의 기본권 신장을 위하여 시민들이 정책결정과 정책집행 및 정책평가에 실질적으로 참여하는 사회를 시민사회라고 정의할 때 거버넌스와 시민사회의 관계를 논의하면 거버넌스는 시민사회를 구축하는 수단적인 성격을 띠고 있다. 시민사회는 거버넌스가 지향하는 목표인 것이다 <그림 2-1>.

거버넌스를 구조로 파악하면 시민사회 및 시민단체는 거버넌스를 구성하는 행위자의 한축을 담당하며 거버넌스를 과정으로 파악하면 시민사회는 정부의 다양한 정책과정에 의견제시자, 또는 직접집행자 등의 역할을 수행한다. 거버넌스와 시민사회의 관계를 이와 같이 인식할 때 사회자본의 관점에서 시민사회의 발전형태 또는 시민사회의 통치가능성 (Governability)이 무엇보다도 중요하다 (Putnam, 1993).

거버넌스를 네트워크로 이해할 때 시민사회는 3가지 모형으로 정부와 시민사회와의 관계를 논의할 수 있다 (Pierre and Peters, 2000). 첫 번째의 모형이 다원주의 (Pluralism)이다. 정부는 각각의 이익단체와 직접적인 접촉을 피하고 이익단체들이 스스로 협상을 진행할 수 있는 장과 게임의 규칙을 마련하여 줌으로써 이익단체들이 자발적으로 의사결정을 추진하는 체제가 다원주의이다. 각 집단간의 정치적 영향력은 상대적으로 대등하며 각 집단들은 자발적으로 게임의 장에 들어서고 나간다. 가장 전통적이고 하향식 거버넌스의 형태이며 각각의 조직은 비조직적이고 결속력이 적다고 가정한다.

정부와 시민사회간의 밀접한 관계를 설명하는 모형이 조합주의 (Corporatism)이다. 조합주의는 정부가 시민사회의 집단을 제재할 수 있음을 인정하고 이를 토대로 특정 사회집단이 각계의 대표적인 역할을 수행한다고 파악한다. 특정 사회집단이 정부와 긴밀한 관계를 유지하게 된다. 조합주의에 기초한 거버넌스에서의 정부는 종종 사회집단을 통제함으로써 정책능력을 강화하기도 하며 종종 정부의 자율성이 침해되기 한다 (Pierre and Peters, 2000).

세 번째의 모형은 다원주의와 조합주의의 조합체로서 조합다원주의 (Corporate Pluralism)이다. 용어의 명칭에서 추론할 수 있듯이 다원주의에 입각하여 다양한 사회집단의 존재를 인정함과 동시에 각 집단 내에서 정통성에 기초한 대표적 집단의 존재를 인정하는 체제이다. 조합다원주의의 모형은 “정부없는 거버넌스”에 매우 근사하다.

거버넌스는 시장과도 밀접하게 관련되어 있다. 시장은 효율적으로 자원을 배분하는 기능을 담당하는데 여기에 거버넌스와의 관련성이 확인된다. 시민사회는 시장이라는 거버넌스의 관계에 있어서도 중요한 역할을 수행한다. 시민사회는 시장의 고객으로서 자원의 배분을 담당하는 시장에 본 논문에서는 단순하게 시민사회의 성숙정도를 통하여 시민사회론의 영향력을 파악하였다.

(3) 파트너십론

시민참여론과 더불어 정치와 행정에 영향을 크게 미친 이론이 파트너십론이다. 현대의 시대적 상황에 따른 문제점들은 정부 만에 의하여 해결하기에는 효과적이지 못할 뿐만 아니라 적절치 못하다는 판단 하에 정부, 기업, 자원봉사단체,  NGO, 지역공동체 등이 파트너십을 형성하여 공동으로 처리하는 방식이 권장되고 있다. 이러한 주장의 이면에는 정책당사자간의 관계가 상호․대등하다는 전제가 내재되어 있음은 물론이다.

중앙정부와 지방정부간, 정부와 시민사회간에도 상호․대등한 관계에 기초한 파트너십이 형성되기 시작하였다. 영국의 경우 1997년 이후 중앙정부와 지방정부 사이에 중앙-지방 파트너십 회의가 매년 3회 정례화되어 정부의 중요한 현안들이 이 회의를 통하여 해결되어 왔다. 최근 영국에서 중요한 현안이 되고 있는 중앙정부와 지방정부간 합의된 공공 서비스 우선순위제도 (Shared Priorities for Public Services between the Central Government and Local Government Association), 포괄적 성과평가제도 (Comprehensive Performance Assessment), 지방 공공서비스 협약제도 (Local Public Service Agreement) 등이 중앙-지방 파트너십 회의를 통하여 합의된 제도이다 (Office of Deputy Prime Minister, 2001). 지방정부와 민간부문 및 자원봉사단체간에는 지역의 전략적 파트너십 (Local Strategic Partnership)이 형성되어 지역의 문제를 해결하고 있다. 영국의 경우 원래 지역의 전략적 파트너십은 자발적인 성격을 띠고 있으나 마을재개발 기금을 신청하기 위해서는 의무적인 사항이다.

파트너십론과 밀접한 관련성을 유지하면서 거버넌스에 영향을 미친 이론이 네트워크이론이다 (Rhodes, 1997, 2000; Kooiman, 1993, 1999). 네트워크론은 거버넌스를 구조로 보는 이론과 과정으로 보는 이론 양자 모두에 상당한 영향을 미쳤다. 이미 철의 삼각형, 정책 공동체론 등과 네트워크론의 전신이었다.

네트워크론에 따르면 다양한 정책 행위자들이 특정 이슈를 중심으로 수많은 형태의 연합 또는 파트너십을 구성한다. 따라서 네트워크론은 파트너십론과 불가분의 관계에 있다. 이러한 정책 행위자간의 네트워크와 파트너십에 의하여 정책의 결정은 공공의 이익보다는 정책 행위자들의 이익의 조정으로 이어진다.

파트너십론도 정치와 행정에 영향을 미쳤다. 파트너십론은 중앙정부 권한의 축소와 분산을 주장하는 점, 공공서비스의 생산과 공급에 민간부문의 참여가 요구된다는 점에서는 신공공관리론과 매우 유사하다.

파트너십이 형성됨에 따라 정부의 정책결정에 중앙정부, 지방정부, 민간부문, NGO 등이 참여하는 방식이 채택되고 있다. 뿐만 아니라 정책의 집행에 민간부문이 참여하는 사례도 점증하고 있다. 정부의 역할과 비중이 정책결정에서 정책의 조정으로 전환되었으며 정책집행의 책임이 경감되는 효과도 발생하였다.

그러나 파트너십론은 신공공관리론과 많은 면에서 차이가 있다. 신공공관리론이 효율을 강조하는 반면 파트너십론은 사회적 형평성을 강조한다. 시민을 고객으로 간주하고 고객의 만족에 신공공관리론이 초점을 맞추고 있는 반면, 파트너십론은 주권자인 시민의 의식향상과 절차의 공정성을 강조한다. 전자가 성과주의라면 후자는 절차주의라고 할 수 있다.

(4) 지방분권론

거버넌스에 대한 다양한 이론에도 불구하고 국가중심적 거버넌스가 일반적임은 부정할 수 있다. 거버넌스의 구축에도 불구하고 국가중심적 거버넌스 내에 계층적인 특성이 남아 있다. 중앙정부가 지방분권 개혁으로 지역의 자율성을 신장하고 있지만 그래도 중앙정부는 법적 통제력을 유지하려고 한다. 이러한 점에 착안하여 국가중심적 거버넌스의 적합성과 거버넌스 내의 국가의 중요성을 강조한다.

국가중심적 거버넌스에도 불구하고 20세기말 정치와 행정에 영향을 미친 이론이 지방분권론이다 (김순은, 2005a). 20세기말부터 현재에 이르기까지 선진국은 물론 개발도상국에서조차 지방분권론이 강하게 호응을 받고 있다. 최근에는 파키스탄, 중국에서도 지방분권이 논의되기 시작하였다. 우리나라에서도 1999년 이후부터 지방분권이 본격적으로 논의되어 왔음은 주지의 사실이다.

이제까지 논의된 지방분권을 분류하면 크게 2가지로 대분하여 논의할 수 있다. 민주성을 앞세운 제도적 분권론과 지방정부의 기능제고를 위한 기능적 분권론으로 나누어 논의할 수 있다. 전자의 예로서는 우리나라와 일본의 사례를 들 수 있으며 후자의 예로서 영국과 미국을 들 수 있다.

우리나라와 일본은 중앙집권 체제에 의한 경제개발을 성공적으로 달성한 국가로 평가된다. 경제개발에는 성공하였으나 중앙집권의 폐해 또한 지대하였다. 그 중에서도 민주주의의 희생과 지방정부의 수동성이라는 폐해는 오래 전부터 지적되었다. 그 결과 지방분권과 지방자치는 민주성의 실현과 자기결정 및 자기책임이라는 이념 하에서 강조되었다. 중앙집권의 폐해를 극복하고 민주적인 정치와 행정을 위하여 지방분권이 요구된다는 것이다. 우리나라의 경우 과거 민주화 운동의 내용 중에 지방자치를 재개하여야 한다는 주장이 빠지지 않고 포함되어 있었던 것도 같은 맥락이다.

우리나라와 일본의 경우 지방분권은 정치․행정 패러다임의 전환을 의미한다. 종전 중앙정부의 통제와 규제 및 지시에 의하여 이루어지던 지방행정이 활성화된 지역의 정치에 의하여 자율적으로 수행된다는 것은 획기적인 변화를 의미한다. 자기의 책임 하에 지역정치와 지방행정이 결정되며 이 경우의 지방분권은 제도개혁을 통한 중앙정부의 정치․행정권한을 지방으로 이양해야 한다는 제도적 분권을 가리킨다. 1999년 일본 지방분권 개혁의 주요 내용이 기관위임사무의 폐지, 지방사무관제도의 폐지, 필치규제의 축소였으며 현재 우리나라에서도 유사한 주장이 참여정부의 지방분권 로드 맵에 포함되어 있다. 제도적 분권의 궁극적 목적에는 민주주의의 신장이라는 규범적 의미가 내재되어 있다는 점이 우리나라와 일본의 공통점이다.

제도적 분권의 내용에 따라 지역의 정치와 행정의 질이 결정된다. 부수적으로 지방분권은 지역 레벨에서 정부에의 시민 참여와 정부와 다양한 정책 당사자간에 파트너십 강화에도 크게 기여하였다.

반면 지방자치의 역사가 유구하고 민주주의의 발달이 성숙된 영국이나 미국의 지방분권은 기능적 측면에 초점을 맞추고 있다. 영국이나 미국에 있어서는 지리적으로 광대한 국가보다 지역이 정부의 효율성 제고에 유리할 뿐만 아니라 정부의 대응성과 책임성의 확보에도 적합하다는 가정 하에 지방분권 논의가 추진되었다. 지방분권의 결과 지역의 정치․행정 권한이 강해지면 행정의 효율성, 효과성, 경제성 등  효율성 가치 (Efficiency Values)와 대응성과 책임성 및 형평성 등 거버넌스 가치가 제고된다고 평가된다 (Wolman, 1988). 전자의 관점에서 공공부문 내에서도 시장원리의 메카니즘이 작동하게 되고 후자의 관점에서 시민참여의 메카니즘이 작동하게 된다 (Wolman and Goldsmith, 1992).

2) 신공공관리론, 시민사회론, 파트너십론 및 지방분권론과 로컬 거버넌스

거버넌스의 출현에 영향을 미친 신공공관리론과 시민사회론, 파트너십론 및 지방분권론이 지역의 레벨에서 로컬 거버넌스의 구축에 영향을 미쳤다는 데에는 의문의 여지가 없다. 비록 지역의 레벨에서 상기 이론들 사이의 인과관계를 명확하게 밝히는 것은 쉽지 않으나 신공공관리론은 지방정부의 역할과 기능을 축소시키고 공공부문과 민간부문과의 파트너십을 증대하는 데 기여한 이론이라고 할 수 있다. 반대로 지방분권론은 중앙정부와 지방정부간의 관계를 개선하여 지방정부의 정책적 외연을 확장시킴으로써 지역의 정책당사자들이 정책과정에 참여하는데 보다 용이하게 되었다. 시민사회론은 시민의 증대된 지식과 기술을 바탕으로 정부와 시민사회의 관계를 개선하였다.

종합하면 지방분권론의 주장에 의하여 지방정부의 정책적 외연이 확대되고, 신공공관리론, 시민사회론 등의 영향으로 지역의 다양한 정책 당사자간 파트너십이 형성되어 그 결과 새로운 정치․행정의 운영체제로서 로컬 거버넌스가 구축된 것으로 요약된다. 지역에서의 파트너십론은 지방정부와 다양한 정책 당사자간의 협력 네트워크를 강조하여 로컬 거버넌스가 효율성 외에 형평성과 행정절차를 동시에 중시하게 되었다. 즉 로컬 거버넌스는 제3의 정치․행정체제라고 할 수 있다.

3) 로컬 거번넌스와 도시 거버넌스

우리나라에서 지역의 공공문제를 해결하기 위한 공공자원의 새로운 운영체제인 로컬 거버넌스는 2000년대에 들어 활발하게 연구되기 시작하였다. 정치․행정학자들을 중심으로 해외 사례분석, 복지 서비스 등 다양한 분야에 걸친 연구들이 발표되었다  (김정렬, 2000; 강황선 외1, 2001; 강성권 외1, 2003; 전영평, 2003; 염일열 외1, 2003; 강창현, 2003; 강황선, 2003; 홍성만, 2004; 주재복, 2004; 강용기, 2004; 김형량, 2004; 이도형, 2004). 2003년에는 로컬 거버넌스라는 주제로 한국지방정부학회가 독립된 학회를 개최하였으며,  2004년에 들어 한국행정학회 지방행정연구회가 로컬 거버넌스라는 연속 주제회의를 진행하고 있다.

그런데 “도시 거버넌스”라는 명칭이 붙은 연구는 거의 없다. 다양한 연구 중에서 대도시에 관한 것은 서울시의 거버넌스 도입방안 (강황선 외1, 2001)과 부산광역시의 협치행정 모델에 관한 것이 있다 (강성권 외1, 2003). 그러나 이들도 로컬 거버넌스의 관점에서 분석한 연구들이다. 이들 연구의 결과를 토대로 대도시 지역의 거버넌스를 로컬 거버넌스와 비교하면, 대도시 지역의 거버넌스는 대도시의 광역성과 이에 따른 도시정부의 구조와 정책 파트너십의 네트워크가 복잡하다는 차이점이 있다 (Lefevre, 1998; 강황선 외1, 2001; 吉田, 2003; 김순은, 2005a).

이런 관점에서 볼 때 대도시 지역의 로컬 거버넌스를 도시 거버넌스라고 정의할 수 있다. 따라서 로컬 거버넌스에 관한 이론적 논의는 도시 거버넌스에도 적용된다. 즉 로컬 거버넌스의 구축에 기여한 것으로 평가되는 신공공관리론, 시민사회론, 파트너십론, 지방분권론들도 도시 거버넌스에 적용된다.

본 연구는 우리나라 대도시 중의 하나인 부산광역시에 관한 연구이므로 본 연구에서는  로컬 거버넌스라는 용어를 사용하는 대신에 도시 거버넌스라는 용어를 사용하였다. 아울러 부산광역시가 인구 400만에 가까운 대도시이므로 본 연구에 있어서 “도시”는 “대도시”를 의미하고 있음을 첨언한다. 도시정부의 구조와 정책 파트너십의 네트워크가 복잡한 도시 거버넌스와 전통적인 대도시 정치․행정이론과의 차이점을 논의하면 다음과 같다.

3. 도시 거버넌스와 전통적인 대도시 정치․행정이론

1) 도시 거버넌스와 전통적인 대도시 정치․행정이론과의 차이

19세기 말이 도시화의 시대였다면 20세기는 대도시의 시대라고 할 수 있다. 인구의 규모가 100만을 초과한 도시의 수가 1970년대에는 162개였으나 1985년에는 273개로 증가하였다. 500만 이상의 인구를 갖는 도시가 1950년대에는 7개에 불과하였으나 1980년대에는 34개로 증가하였다. 현재 200만 이상의 인구를 갖는 도시가 85개에 이르고 있는 것으로 집계되었다 (Sharpe, 1995).

대도시는 인구의 과잉으로 인하여 교통, 주택, 교육, 상‧하수도, 쓰레기, 대기 및 수질오염, 실업, 빈부의 격차, 인종 문제 등 다양한 도시문제를 안고 있다. 이 외의 대도시의 문제점은 대도시가 앞에서 예시한 도시문제들을 효율적으로 해결할 수 있는 정치‧행정체제를 갖고 있지 않았다는 점이다 (Barlow, 1991).

종전의 정치‧행정학자들은 기능론적 관점에서 대도시의 문제점들을 경제적이고 효율적으로 해결할 수 있는 대도시의 정치‧행정체제에 관심을 가졌다. 대도시 정부의 정당성은 대도시 정부가 수행할 수 있거나, 수행하여야 할 기능적 관점에서 논의되었다. 대도시 지역에서 요구되는 다양한 행정 서비스를 효율적으로 생산‧제공하기 위해서는 광역적인 행정구역을 갖는 대도시 정부가 필요하다는 것이 전통적인 정치․행정이론의 핵심적 내용이었다 (Sharpe, 1995; Lefevre, 1998; 안성호 외1, 2003). 예를 들면 대도시 지역의 교통, 주택, 상‧하수도, 오염방지, 쓰레기 처리, 항만 등의 문제는 광역행정의 차원에서 대도시 정부가 수행하는 것이 보다 경제적이고 효율적이라는 것이다. 만약 대도시 정부가 행정의 효율과 규모의 경제를 수행하는데 실패할 경우에는 해체되는 운명을 맞게 되었다. 대표적인 사례가 1986년 해체된 런던광역시 (Greater London Council)이다.

대도시의 문제점을 접근함에 있어서 대도시 정부를 옹호하는 정치․행정이론은 집권적인 특성을 지녔다. 대도시 정부를 옹호하는 집권론은 광역행정을 위한 행정가치로서 효율성과 경제성 및 규모의 경제를 강조하였다. 이러한 행정가치에 기초하여 대도시 정부와 구성체 정부간의 정부간 관계, 행정관리 방식, 대주민 관계가 결정되었다.

대도시 정부는 하위 지방정부의 자율성과 독립성을 존중하기보다 대도시 지역의 통일성 및 유기성을 강조하게 되어, 하위 지방정부에 대한 지도‧감독을 중시하였다. 결과적으로 대도시 정부와 하위 지방정부와의 관계는 상하‧복종관계를 유지하게 되었다. 이러한 대도시 정부의 구조 하에서 행정관리 방식은 권위적이고 하향적인 방식 (Top-down approach)이었다. 이러한 대도시 정부 하에서 주민은 대도시 정부의 관리와 통제의 대상으로서 주민참여는 형식적이고, 수단적인 성격이 강했다.

상기와 같은 특징을 지닌 대도시 지역의 정치와 행정이 도시 거버넌스라는 새로운 운영체제로 전환된 것은 앞 장에서 논의한 바와 같이 신공공관리론, 시민사회론, 파트너십론, 지방분권론의 영향에 의해서이다. 따라서 도시 거버넌스에 관한 이론은 신공공관리론, 파트너십론, 지방분권론 등의 내용과 밀접하게 관련되어 있으며 전통적 대도시 정치‧행정이론과는 상이하다.

요약하면 인구가 대도시로 집중됨에 따라 대도시 지역에 거주하거나 근무하는 인구를 위한 행정서비스의 수요가 증가하였다. 이같은 행정서비스를 행정의 효율성과 규모의 경제적 차원에서 수행하기 위하여 대도시 정부가 필요하다는 것이 전통적인 이론이었다. 즉 대도시 정부의 정당성이 정부의 기능에 의하여 인정되었고, 집권적인 특징을 지녔다.

반면 도시 거버넌스는 기존 대도시 정부의 기능과 역할이 축소되면서 민간부문, 하위 지방정부, NGO 등의 역할과 기능이 강화되는 운영체제를 의미하기 때문에 도시 거버넌스가 지니는 정당성의 근거는 이들의 참여가 이루어지는 민주성과 상호 의존성에서 구할 수 있다.  따라서 도시 거버넌스는 다양한 당사자간의 자발적 참여와 협상, 구조의 탄력성에 기초한 파트너십이 중시되는 특징을 지닌다.

이같은 특징은 대도시 지역에서 하위 지방정부의 가치를 지지하였던 분절정부옹호론자의 주장과 대체로 일치한다. 기본적으로 분권론의 성격을 지닌 분절정부옹호론은 작은 정부를 지향하며, 효율성과 함께 민주성, 형평성의 행정가치들이 실현되어야 한다고 주장하는데, 도시 거버넌스도 분권론에 기초하기 때문에 행정가치의 측면에서 동일하다 (안성호 외1, 2003).

도시 거버넌스 하에서는 하위 지방정부의 참여가 중요하게 작용하기 때문에 대도시 지역의 정부간 관계는 상하‧수직관계라기보다 수평‧대등관계로 발전되는 특징을 지닌다. 2000년 영국의 런던광역시 (Greater London Authority)가 500명 이하의 직원만을 가진 작은 광역정부로 탄생된 것도 이러한 도시 거버넌스의 이론적 주장을 뒷받침하고 있다. 런던광역시가 광역적인 행정 서비스를 직접 생산‧제공하기보다는 종합적인 광역적 기획, 하위 지방정부인 버러우 정부들간의 정책 및 업무조정만을 담당하는 것이 시대적 상황에 적합하다는 판단에 따른 것으로 보인다. 이러한 판단은 런던광역시와 버러우 정부간의 상호관계가 수평․대등하다는 전제에 기초하고 있다.

이같은 전제로부터 행정관리 방식, 주민과의 관계, 주민참여의 성격도 정해진다. 도시 거버넌스는 하향식, 권위적 관리 방식에 갈음하여 대도시 정부와 하위 지방정부간의 상호대등성과 정책 당사자간의 민주성을 존중하고 다양한 정책 당사자들 사이의 합의와 협상이라는 관리 방식을 채택하게 되었다. 같은 맥락에서 주민들도 단순히 행정의 객체로서 관리 및 통제의 대상이 아니고 정부와 상호협력 및 네트워크 관계에 기초한 행정의 참여자 관계로 발전된다. 따라서 시민참여도 단순히 형식‧절차적, 수단적인 성격보다는 내용적이고 실질적인 성격을 띠게 되었다.

전통적인 대도시의 정치․행정이론이 집권론적 관점에서 하향식 관리를 강조하다 보니 대도시의 행정문화는 자연스럽게 권위적인 특징을 지니게 되었다. 반면 도시 거버넌스는 민주주의의 원칙을 존중하고, 참여자의 상호 의존성에서 체제의 정당성을 구한다. 자연스럽게 도시의 행정문화가 참여적, 창의적 정책문화로 발전하게 된다.

신공공관리론에 기초한 대도시 정부의 역할과 기능의 축소, 이에 따른 민간부문 및 NGO의 역할강화, 분권론에 기초한 하위 지방정부의 역할 및 기능 강화, 파트너십에 기초한 다양한 정책 당사간의 네트워크 구축 등이 종합적으로 도시 거버넌스의 구축으로 발전하였다고 할 수 있다. 따라서 도시 거버넌스의 특징 및 도시 거버넌스가 추구하는 행정가치도 이들의 화학적 산출물이다. 전통적인 정치․행정체제와 실제의 도시 거버넌스는 국가마다 또는 지역마다 매우 상이하다. 그런데 본 절의 논의는 이념형의 관점에서 특징을 상호를 비교분석하였다. 이를 도표로 정리하면 <표 2-1>과 같다.

<표 2-1> 도시 거버넌스와 전통적인 대도시 정치‧행정체제론

	도시 거버넌스	대도시 정치‧행정체제론
정당성의 근거	민주성, 상호 의존성	광역도시의 기능성
주요 요건 (특징)	자발적 참여, 협상, 구조의 탄력성, 파트너십	정치적 정통성, 자율성, 지리적 광역성, 광역행정의 기능성
이론적 배경	분권론, 작은 정부	집권론, 광역정부
행정가치	민주성, 효율성, 공평성	효율성, 경제성, 규모의 경제
정부간 관계	상호‧대등관계	상하‧복종관계
행정관리방식	합의와 협상	권위적, 하향식
주민과의 관계	상호협력 및 네트워크 관계	관리 및 통제의 대상
주민참여	내용적, 실질적 성격	형식‧절차적, 수단적 성격
도시행정문화	창의적 정책문화	권위적 행정문화

2) 도시 거버넌스의 정의

도시 거버넌스와 전통적인 대도시 정치․행정이론이 상기와 같은 차이점을 갖는다고 보면 도시 거버넌스는 새로운 정치․행정 환경의 변화에 따른 “행정수요에 적절히 대응하고자 투명성, 책임성, 참여, 형평성이 준수되는 가운데 지방정부와 지역의 정책 당사자 사이에 네트워크에 기초한 파트너십이 강조되는 도시의 운영체제”라고 정의할 수 있을 것이다. 신공공관리론, 지방분권론, 시민사회론, 파트너십론 등이 동시에 강조되다 보니 민주와 효율이 강조되는 제3의 길이라는 특색을 지니게 된다. 따라서 ‘도시 거버넌스’는 신공공관리론, 지방분권론, 시민사회론, 파트너십론의 요소들이 적절히 적용되어 수립된 운영체제를 가정한다.

Ⅲ. 연구의 틀과 범위

1. 거버넌스의 이론적 다의성

상기의 논의를 종합하면 신공공관리론, 시민사회론, 파트너십론, 지방분권론 등이 개별적 또는 집합적으로 정치와 행정에 지대한 영향을 미쳤음을 알 수 있다. 현대의 정부가 준수하여야 하는 투명성, 책임성, 참여, 형평성 등의 엄격한 요건은 상기의 이론들로부터 파생된 것이라고 할 수 있다. 종합적으로 말하면 “거버넌스는 투명성, 책임성, 참여, 형평성이 준수되는 가운데 행정수요에 적절히 대처하는 새로운 정치․행정체제”라고 정의할 수 있다. 그런데, 이들 이론들이 주장하는 내용들이 때로는 서로 상충되기도 하여 기존의 정부가 추구하였던 가치와 새로운 시대의 가치를 수용하는 제3의 혼합체적 특성을 지닌다고 하겠다.

거버넌스를 상기와 같이 정의할 경우 거버넌스는 특정한 정치․행정체제의 현상을 서술하는 기술적 의미와 행정개혁의 지향점을 의미하는 규범적 의미를 동시에 포함하고 있다 (김순은. 2005b; 中頓, 2003; 村松 외1, 2003; Hood, 1991). 영국이나 미국에서와 같이 신공공관리론의 주장이 사회저변에 확산되어 이에 입각한 행정개혁의 성과가 발생했고, 시민사회의 성숙과 NGO 등의 발달로 다양한 형태의 파트너십이 형성되며, 지방분권에 의한 지역공동체, 자원봉사, 정부간 파트너십이 형성된 국가에서 그 나라의 정치․행정체제를 기술․설명하기 위하여 거버넌스라는 용어가 사용되었다. 이 경우 거버넌스는 기술적 의미를 지닌다.

그러나 관․민 관계 등 행정문화의 차이에 의하여 신공공관리론의 주장이 수용되지 못하고, 사회 곳곳에 비민주적 요소가 산재해 있으며, 시민사회의 미성숙으로 NGO 등의 활동이 제대로 이루어지지 않으며, 지방분권의 미완성으로 국가와 지방정부간, 지방정부의 상호간, 정부와 비정부단체간 파트너십이 형성되지 못한 국가에 있어서 거버넌스는 향후 개혁의 지향점이 된다. 이 경우 거버넌스는 규범적 의미를 지닌다.

세계은행이나 IMF 등이 국제원조 및 국제대출의 전제요건으로 거버넌스의 구축을 조건으로 제시하는 것도 후자의 의미에서 일 것이다. 본 연구는 우리나라에서 사용되는 거버넌스라는 용어도 후자의 의미가 강하다고 가정하였다.

2. 연구의 틀과 범위

앞 절에서 논의한 거버넌스 논의의 이론적 다의성에 기초하여 본 연구는 <표 2-1>에서 정리한 도시 거버넌스의 이론적 특성을 중심으로 우리나라의 도시 거버넌스의 실태를 분석하였다. 앞 장에서 분석하였듯이 <표 2-1>의 특징은 신공공관리론, 시민사회론, 파트너십론, 지방분권론에 기초한 개혁의 화학적 산출물이다. 따라서 부산광역시를 중심으로 신공공관리론, 시민사회론, 파트너십론, 지방분권론에 기초한 개혁의 성과가 어느 정도인지를 설문조사를 통하여 분석하였다. 물론 개혁의 성과는 계량적인 자료에 의하여 객관적으로 이루어지는 것이 가장 바람직하다. 그러나 아래 각 지수에 대한 객관적인 평가는 독립적인 연구가 될 정도로 방대하고 본 연구에 있어서는 다양한 변수를 동시에 고찰할 목적으로 관련 당사자들의 인식분석에 기초하였다.

부산광역시의 경우 목표관리제에 관한 연구가 있다 (박영강, 2000).

신공공관리론에 기초한 개혁의 정도를 측정하기 위하여 시장원리 (경쟁의 원리)의 적용정도, 시장원리와 행정 서비스의 질과의 관계, 시장원리와 소외계층의 보호, 목표관리제의 성과, 성과급에 대한 일반적 인식, 민영화의 수준, 정책평가 체제의 수립정도를 지표로 사용하였다 (김태룡, 2000; 김형량, 2004; 김순은, 2005a).

시민사회론과 파트너십론에 기초한 특징적 사항을 측정하기 위하여 부산광역시 시민사회의 성숙정도, 시민단체의 활동에 대한 만족도, 정책과정에 시민참여의 정도, 행정정보공개의 수준, 행정의 투명성의 정도, 전문가 집단과의 협력정도, 부산광역시 행정의 민주화 수준을 지표로 사용하였다 (전영평, 2003; 최병대, 2003; 홍성만, 2004). 아울러 부산광역시와 자치구와의 파트너십을 측정하기 위하여 자치구와 부산광역시와의 업무협력관계, 부산광역시의 정책과정에 자치구의 의견수렴정도, 자치구와의 인사교류, 자치구와의 갈등관리 등을 분석하였다 (조일홍, 1992; 김순은, 1997; 이기우, 1997).

지방분권론과 관련된 사항을 측정하기 위하여 광역시와 자치구와의 재원배분, 부산광역시와 자치구 중 분권의 바람직한 대상, 자치구의 지위 강화에 대한 의견, 자치구의 폐지에 대한 의견, 광역의회가 구의회를 대신하는 제도, 자치구의 다양성 강화, 참여정부가 추진하는 지방분권 개혁의 성공가능성, 성공적인 지방분권 개혁과 도시 거버넌스의 구축과의 관계, 지방분권과 소외 계층에 대한 서비스의 수준 등을 지표로 활용하였다 (강형기 외3, 2005; 김순은, 2005d; 이승종, 2005). 뿐만 아니라 상기에서 활용한 자치구와 부산광역시와의 업무협력관계, 부산광역시의 정책과정에 자치구의 의견수렴정도, 자치구와의 인사교류, 자치구와의 갈등관리는 지방분권의 관점에서 부산광역시와 자치구의 정부간 관계를 가늠하는 데에도 유용함으로 지방분권론적 요소를 평가하는 데에도 활용하였다 (김순은, 1997; 안성호, 1997; 안성호 외1, 2003; 유낙근, 1997; 이기우, 1997). 이를 표로 정리하면 <표 3-1>과 같다. 각 지표의 신뢰도는 내적 일관성에 기초하여 측정하는 Cronbach's Alpha 방법을 사용하였다.

설문조사의 대상은 부산광역시와 자치구 공무원, 부산광역시의원과 자치구의회 의원, 그리고 시민단체의 직원들이었다. 거버넌스의 이론적 특성 상 이외에도 기업 및 이익집단의 참여가 중요하다. 그러나 부산광역시의 경우 기업 및 이익집단과의 거버넌스 구축의 사례가 많지 않은 것으로 판단되어 본 연구의 대상에서 제외하였다. 부산광역시 공무원 163명, 자치구 공무원 161명, 시의원 37명, 구의원 41명, 시민단체로부터 54매의 설문지가 회수되어 총 456명의 응답이 회수되었다.

<표 3-1> 이론적 배경과 설문문항

이론적 배경	설 문 내 용
신공공관리론적 요소	부산광역시 행정에 있어서 시장원리가 어느 정도 적용되고 있다고 보십니까?
	부산광역시 행정에 시장원리를 도입하는 것이 행정서비스의 질 향상에 어느 정도 도움이 된다고 보십니까?
	부산광역시 행정에 시장원리를 도입하는 것이 소외계층의 보호에 도움이 된다고 보십니까?
	목표관리제 (MBO)가 어느 수준의 성과를 거두었다고 보십니까?
	부산광역시의 성과급제가 어느 수준의 성공을 거두었다고 생각하십니까?
	성과급제에 대한 일반적인 귀하의 의견은?
	부산광역시 행정의 민영화 (민간위탁)의 수준에 대하여 어떻게 생각하십니까?
	부산광역시에는 정책평가 체제가 적절히 갖추어졌다고 보십니까?
	부서내의 분권화의 수준에 대하여 어떻게 생각하십니까?
시민사회론 및 파트너십론적 요소	시민사회의 성숙이라는 측면에서 부산광역시는 어떤 수준이라고 보십니까?
	부산광역시에 소재하는 시민단체의 활동에 대한 귀하의 만족도는 어느 수준이십니까?
	부산광역시와 시민단체와의 협력관계에 대하여 어떻게 생각하십니까?
	부산광역시의 행정정보공개의 수준에 대하여 어떻게 생각하십니까?
	부산광역시 행정의 투명성의 정도에 대하여 어떻게 생각하십니까?
	부산광역시와 전문가 집단과의 협력관계에 대하여 어떻게 생각하십니까?
	부산광역시 행정의 민주화 수준에 대하여 어떻게 생각하십니까?
	부산광역시의 정책과정에 시민의 참여수준에 대하여 어떻게 생각하십니까?
파트너십론 요소와 지방분권론적 요소	부산광역시와 자치구와의 업무 협력관계에 대하여 어떻게 생각하십니까?
	부산광역시의 정책과정에 자치구의 의견은 충분히 수렴되고 있습니까?
	부산광역시와 자치구의 인사교류의 수준에 대하여 어떻게 생각하십니까?
	부산광역시와 자치구의 갈등관리에 대하여 어떻게 생각하십니까?
지방분권론적 요소	부산광역시와 자치구의 재원배분에 대하여 어떻게 생각하십니까?
	향후 지방분권 개혁이 이루어진다면 광역시와 자치구 중 어느 정부의 권한이 보다 강화되어야 한다고 보십니까?
	자치구의 지위와 권한을 강화하는 것에 대해서 어떻게 생각하십니까?
	구청장의 직선제도와 구의회의 폐지에 대하여 어떻게 생각하십니까?
	구의회의 폐지하고 부산광역시의회가 구의회를 대신하는 안에 대하여 어떻게 생각하십니까?
	자치구의 다양성을 증진하는 것에 대해서는 어떻게 생각하십니까?
	지방분권 개혁이 성공적으로 이루어질 경우 도시 거버넌스의 발전 가능성에 대하 대하여 어떻게 생각하십니까?
	분권화가 이루어지면 부산광역시의 사회 소외계층에 대한 서비스의 질 수준에 대하여 어떻게 생각하십니까?

Ⅳ. 자료 분석

1. 자료의 성격과 신뢰도

설문조사에 응해준 부산광역시 및 자치구 공무원, 시의원과 구의원, 그리고 시민단체의 직원 등 응답자 가운데 여성이 27%인 반면 남성이 71%를 차지하였다. 공무원을 직급별로 분류하면 2-3급이 7명, 4급이 19명, 5급이 58명, 6-7급이 182명, 8-9급이 61명으로 나타났다. 직능별로는 일반직이 269명, 기술직이 58명으로 분석되었다.

응답자를 연령별로 분석하면 50세 이상이 137명, 40세 이상이 166명, 30세 이상이 129명, 20세 이상은 11명이었으며 무응자가 11명이었다. 근부연한별로 분석하면 20세 이상 근속이 143명, 15년 이상이 74명, 10년 이상이 83명, 5년 이상이 93명, 5년 이하가 24명, 무응답이 39명이었다.

학력별로 보면 59명이 대학원 이상, 250명이 대학 졸업이상, 40명이 2년제 대졸 이상, 75명이 고졸로 나타났으며 무응답이 32명이었다.

각 지표의 신뢰도는 연구의 수행에 문제가 없는 것으로 나타났다. 신공공관리론, 시민사회론과 파트너십론, 지방분권론적 요인을 형성하는 33개 지표들의 신뢰도를 나타내는 Cronbach's Alpha 값이 0.85에서 0.52에 걸쳐 나타났다. 사회과학에 있어서 Cronbach's Alpha 값이 0.5 이상이면 최소한의 신뢰도는 확보되었다고 할 수 있기 때문에 (강성철, 1988) 본 연구에 모든 변수를 분석하였다.

2. 자료의 분석

1) 신공공관리론적 요소의 분석

도시 거버넌스의 구축에 영향을 미친 신공공관리론적 요소는 앞 장에서 명시하였듯이 9개의 지표로서 확인할 수 있다. 응답자의 자료에 따르면 공공부분에 시장원리를 적용하는 것이 행정 서비스의 질 향상에 크게 도움이 되는 것으로 나타났다. <부록표 4-1>에서 보듯 응답자의 52.85% 이상이 시장원리를 공공부문에 적용하는 것이 행정 서비스의 질 향상에 바람직하다는 의견을 제시한 반면 단지 응답자의 15.13%만이 도움이 되지 않는다고 응답하였다.

그와 같은 응답자의 판단에도 불구하고 실제로 부산광역시의 거버넌스 구축에 신공공관리론적 요소는 적절하게 활용되지 않았다. 부산광역시의 행정에 시장원리 (경쟁의 원리)가 어느 정도 적용되고 있느냐는 질문에 <부록표 4-2>에서 보듯 부정적인 응답이 긍정적인 응답보다 다소나마 높았다. 응답자의 20.18%가 긍정적인 응답을 한 반면 52.19%의 응답자가 중립적인 견해를 보였다. 응답자의 26.10%는 부산광역시의 행정에 시장의 원리가 적절히 도입되고 있지 않다고 응답하였다.

신공공관리론적 요소의 적용에 대한 응답자들의 부정적 평가는 목표관리제 (MBO)와 성과급제의 운영에 관한 설문에서도 동일하게 나타났다. 목표관리제의 성과에 대하여 응답자의 13.60%만이 긍정적인 평가를 하였으며, 성과급제의 적용에 대해서는 8.99%만이 긍정적인 응답을 하였다. 부산광역시의 경우 목표관리제에 대해서는 35.97%의 응답자가, 성과급제에 대해서는 응답자의 49.56%가 성공을 거두지 못한 것으로 평가하였다. <부록표 4-3>과 <부록표 4-4>과 그러한 점을 적시하고 있다.

성과급제의 집행성과에 대하여 부정적인 평가가 우세하였듯이 향후 성과급제의 규범적 타당성을 묻는 질문에도 반대하는 응답이 우세한 것으로 나타났다. <부록표 4-5>에서 보듯 향후 성과급제의 적용에 대하여 찬성하는 응답자는 24.56%인 반면, 반대한 응답자는 42.55%였다.

부산광역시의 정책 평가체제에 대해서는 응답자의 16.89%가 잘 되어 있다고 응답한 반면 25.22%의 응답자가 부정적인 태도를, 응답자의 56.36%가 중립적인 평가를 보였다. <부록표 4-6>는 부산광역시 정책평가체제에 대한 응답자의 빈도분석이다.

부서내의 분권화 수준에 대한 평가는 더욱 부정적이었다. <부록표 4-7>에서 보듯 부서내의 분권화 수준에 대하여 응답자의 14.25%만이 높다고 평가한 반면, 응답자의 42.32%는 낮다고 평가하였다.

부산광역시의 경우 신공공관리론적 요소 가운데 행정의 민영화 (민간위탁)의 수준에 대해서도 부정적인 태도가 우세하였다. 응답자의 18.64%만이 부산광역시의 민영화 수준에 만족한 반면, 32.67%의 응답자가 부정적인 태도를 보였다. <부록표 4-8>이 그러한 것을 보여주고 있다.

부산광역시 행정에 시장원리를 도입하는 것이 소외계층의 보호에 도움이 되느냐는 질문에 대해서는 부정적인 답변이 긍정적인 답변보다 우세하였다. <부록표 4-9>에서 보듯 응답자의 31.14%가 긍정적인 태도를 보인 반면 응답자의 34.87%가 부정적인 태도를 보였다.

2) 시민사회론 및 파트너십론적 요소의 분석

부산광역시의 거버넌스의 구축에 영향을 미친 시민사회론과 파트너십론적 요소는 12개의 지표로 분석하였다. 응답자 중에서 공무원이 차지하는 비율이 많아 행정의 민주화 및 투명성에 관한 질문에 대해서는 긍정적인 응답이 우위를 보였지만 그 외의 지표에 따르면 시민사회론 및 파트너십론적 요소도 앞 절의 신공공관리론적 요소와 유사한 결과를 보였다.

<부록표 4-10>에서 보듯 응답자의 21.05%가 시민사회가 성숙했다고 판단하고 있으며, 53.56%의 응답자는 시민사회를 보통의 수준으로, 24.79%의 응답자는 시민사회를 낮은 수준으로 평가하고 있다. 부산광역시에 소재하는 시민단체의 활동에 대해서 만족하지 않는 응답자의 비율이 만족한다는 견해보다 높게 나타났다. <부록표 4-11>에서 보듯이 응답자의 16.01%가 만족하는 반면, 32.9%의 응답자가 만족하지 않는 것으로 나타났다. 부산광역시와 시민단체의 협력관계에 대한 질문에서는 협력관계가 잘 이루어지고 있다는 응답은 19.30%인 반면, 24.12%의 응답자가 부산광역시와 시민단체의 협력관계라 잘 이루어지지 않는다고 평가하였다. <부록표 4-12>이 그러한 것을 보여주고 있다.

부산광역시의 정책과정에 시민참여의 수준도 낮은 것으로 나타났다. <부록표 4-13>에서 보듯이 20.18%의 응답자가 시민참여의 수준이 높다고 응답한 반면 35.09%의 응답자가 시민참여의 수준이 낮다고 응답하였다.

부산광역시의 행정정보공개와 행정의 투명성은 비교적 긍정적으로 평가되었다. 응답자의 32.46%가 부산광역시의 행정정보공개의 수준을 높게 평가한 반면, 17.76%가 낮게 평가하였다. 부산광역시 행정의 투명성에 대해서도 41.67%의 응답자가 높게 평가한 반면, 15.58%가 낮게 평가하였다. <부록표 4-14>와 <부록표 4-15>가 그러한 자료를 보여주고 있다.

부산광역시와 전문가 집단과의 협력관계에 대한 질문에서도 비교적 긍정적인 응답이 우세하였다. <부록표 4-16>에서 보듯 응답자의 28.29%가 잘 된다고 평가한 반면, 부정적인 평가는 15.57%에 불과하였다. 부산광역시 행정의 민주화 수준에 대해서 29.82%의 응답자가 높게 평가한 반면, 20.83%의 응답자가 낮게 평가하고 있다. <부록표 4-17>가 그러한 사실을 보여주고 있다.

아래 <부록표 4-18>, <부록표 4-19>, <부록표 4-20>, <부록표 4-21>에서 보는 바와 같이 부산광역시와 자치구와의 파트너십에 대한 평가는 매우 부정적인 것으로 나타났다. 부산광역시와 자치구 사이의 인사교류, 갈등관리, 및 일반적인 업무협력관계는 매우 불만족한 수준에 머물고 있다. 뿐만 아니라 부산광역시의 정책과정에 자치구의 의견도 적절히 반영되고 있지 않은 것으로 나타났다. 응답자의 과반수이상이 부산광역시 공무원과 부산광역시의회 의원임을 감안할 때 부산광역시와 자치구의 협력관계는 매우 부정적인 것으로 판단된다.

3) 지방분권론적 요소의 분석

도시 거버넌스의 측면에서 지방분권론적 요소의 분석은 크게 2가지 차원에서 이루어졌다. 첫 번째의 논의는 광역시와 자치구 사이의 정부간 관계와 관련된 현황에 대한 평가이다. 도시 거버넌스의 관점에서 광역시와 자치구의 관계가 중요한 요인이기 때문이다. 두 번째의 논의는 향후 전개될 지방분권에 대한 평가이다. 지방분권 개혁이 향후 이루어질 경우 도시 거버넌스의 구축에 어떠한 영향을 미칠 것인가에 대한 분석이다.

부산광역시와 자치구와의 관계에 대해서는 대체로 부정적인 견해가 우세하였다. 부산광역시와 자치구사이의 업무 협력이 잘 이루어지고 있다고 응답한 응답자가 19.96%인 반면, 잘 이루어지지 않는다는 응답률은 23.91%에 달하였다. <부록표 4-18>이 그러한 것을 보여주고 있다.

부산광역시의 정책과정에 자치구의 의견이 어느 정도 수렴되고 있는가에 대한 질문에서 <부록표 4-19>에서 보듯이 17.76%의 응답자가 의견수렴이 잘된다고 응답하였다. 반면 응답자의 26.32%의 응답자가 의견수렴이 적절히 되지 않는다고 응답하였다. 부산광역시와 자치구의 인사교류에 대한 질문에 대해서도 부정적인 견해가 우세하였다. <부록표 4-20>에서 보듯이 응답자의 10.75%가 긍정적인 답변을 한 반면, 응답자의 45.18%가 부정적인 답변을 하였다. 부산광역시와 자치구의 갈등관리에 대해서도 유사한 결과가 나타났다. <부록표 4-21>에서 보듯이 응답자의 12.72%만이 긍정적인 태도를 보인 반면, 응답자의 26.10%가 부정적인 태도를 보였다. 부산광역시와 자치구의 재원배분에 대해서도 부정적인 견해가 긍정적인 견해보다 우세하였다. <부록표 4-22>가 나타내듯 응답자의 14.91%가 잘 되어 있다고 평가한 반면, 부정적인 견해를 보인 응답자는 21.72%였다.

향후 전개될 지방분권 개혁이 도시 거버넌스에 미칠 영향에 대해서는 매우 긍정적인 답변을 확인할 수 있다. 향후 지방분권이 전개될 경우 분권화될 중앙정부의 권한을 받을 대상으로 광역시를 선택한 응답자는 28.51%, 자치구를 선택한 응답자는 39.04%, 광역시와 자치구에 동시에 분권하여야 한다는 응답자는 29.51%인 것으로 나타났다 <부록표 4-23 참조>.

자치구의 지위와 권한을 강화하여야 한다는 질문에서도 56.58%의 응답자가 찬성의 의사를 보인 반면, 13.59%의 응답자가 반대의 의사를 표시하였다. 자치구의 다양성을 증진하여야 한다는 질문에도 응답자의 68.20%가 찬성한 반면, 응답자의 6.36%만이 반대하였다. <부록표 4-24>과 <부록표 4-25>가 그러한 것을 보여주고 있다.

자치구의 지위와 권한을 강화하고, 자치구의 다양성을 증진하는 것에 대하여 긍정적인 답변이 우세함과 동시에 현행의 자치구 제도를 개선하여야 한다는 데에도 크게 찬성하고 있는 것으로 나타났다. 구청장의 직선제도와 구의회의 폐지에 대하여 응답자의 69.30%가 찬성한 반면, 10.96%의 응답자만이 반대하였다. 구의회를 폐지하고 광역의회가 구의회를 대신하는 대안에 대해서도 응답자의 62.72%가 찬성한 반면, 14.91%의 응답자만이 반대하였다. <부록표 4-26>와 <부록표 4-27>이 그러한 것을 입증하고 있다.

지방분권 개혁과 도시 거버넌스 수립과의 관계 대한 질문에 있어서 긍정적인 응답이 부정적인 응답보다 우세하였다. <부록표 4-28>에서 보듯이 46.49%의 응답자가 지방분권 개혁이 도시 거버넌스의 구축에 긍정적으로 기여할 것으로 응답을 한 반면, 7.46%의 응답자만이 부정적인 응답을 하였다. 지방분권 개혁이 지역의 소외계층에 대한 부산광역시의 행정 서비스 개선에도 긍정적으로 영향을 미칠 것이라는 데에도 <부록표 4-29>에서 보듯이 응답자의 49.34%가 동의한 반면, 응답자의 5.26%가 반대의사를 보였다.

지방분권 개혁이 도시 거버넌스에 긍정적으로 기여할 것으로 보는 반면 향후 참여정부의 지방분권 개혁의 성공 여부에 대해서는 부정적인 예측이 우세하였다. <부록표 4-30>에서 보듯이 응답자의 23.90%가 참여정부의 지방분권 개혁이 성공할 것으로 예상하고 있는 반면, 응답자의 28.07%가 성공의 가능성이 낮은 것으로 응답하였다.

V. 자료 분석의 시사점 및 도시 거버넌스의 요건

1. 자료분석의 시사점

1) 신공공관리론적 혁신의 미흡

거버넌스를 일찍이 구축한 영국, 뉴질랜드의 경우 신공공관리론이 중요한 영향 요인이었음은 제2장에서 논의하였다. 그러나 우리나라의 경우 그간 신공공관리론적 개혁은 매우 미진하였다 (김태룡, 2000). 이러한 주장은 본 연구에 있어서도 명확하게 확인되었다. 공공부문에 시장원리를 적용하는 것이 행정 서비스의 질 향상에 도움이 될 것이라는 판단에도 불구하고 부산광역시의 행정부문에 있어서 신공공관리론적 혁신의 시도는 크게 성공을 거두지 못한 것으로 나타났다.

신공공관리론적 관점에서 부산광역시의 공공부문에 시장원리가 충실하게 적용되지 못하고 있다는 전반적인 평가 위에, 부산광역시의 민영화 정책, 목표관리제, 성과급제와 같은 정책에 대한 부정적 평가 등으로 판단할 때 신공공관리론적 요소의 적용이 아직도 미숙하다는 것을 알 수 있다. 특히 성과급제에 대한 응답자들의 일반적인 태도가 극히 부정적이었던 점은 향후 신공공관리론적 혁신이 쉽지 않을 것임을 암시하고 있다. 낮은 수준의 민영화, 발전된 정책평가 체제의 부재와 부서 내의 분권화 수준이 낮은 점도 거버넌스의 구축에 부정적인 영향을 미치고 있는 것으로 판단된다.

신공공관리론적 요소에 대한 부정적인 태도는 공공부문에의 시장원리의 적용이 소외계층의 보호에 불리하다는 인식과 무관하지 않은 듯하다. 신자유주의에 기초한 세계화가 약소국 내지는 소외계층의 이익에 부합하지 않는다는 인식과 유사하다고 하겠다.

2) 시민사회와 파트너십의 미성숙

부산광역시 도시 거버넌스의 실태와 관련하여 시민사회와의 파트너십론적 요소에 대한 평가도 신공공관리론적 요소와 마찬가지로 부정적이다. 비록 부산광역시의 행정정보공개의 수준, 부산광역시 행정의 투명성, 부산광역시와 전문가 집단의 협력관계, 부산광역시 행정의 민주화 수준에 대한 평가가 긍정적인 측면이 강한 것으로 분석되었으나 부산광역시 시민사회의 성숙도에 대한 평가, 시민단체의 활동에 대한 만족도, 부산광역시와 시민단체간의 협력정도에 대해서는 부정적인 견해가 우세하였다.

특히 본 연구에서 문제점으로 지적할 수 있는 것은 아직도 부산광역시의 정책과정에 시민참여의 수준이 매우 낮다는 점과 부산광역시와 자치구와의 파트너십 관계가 만족스럽지 못하다는 점이다. 현대적 시민참여가 형식적인 수준에 그치지 않고, 실질적이고 내용적인 성격을 띠어야 한다는 것이 거버넌스의 중요한 특징인 점을 감안하면 향후 거버넌스의 구축을 앞두고 시사하는 바가 크다. 부산광역시와 같이 대도시의 경우 광역지방정부와 기초 지방정부와의 파트너십이 민주적, 효율적 도시 거버넌스 구축에 매우 중요한 점을 감안하면 향후 이에 대한 시사점도 크다.

3) 지방분권 개혁의 미흡

지방분권론적 요소의 분석이 2가지 차원으로 대분하여 논의하였듯이 시사점도 2가지 차원으로 대분하여 논의할 수 있다. 우선 광역시와 자치구의 관계는 부산광역시와 자치구의 업무협력, 부산광역시의 자치구 의견의 수렴정도, 부산광역시와 자치구의 인사교류, 부산광역시와 자치구의 갈등관리, 부산광역시와 자치구의 재원배분이라는 지표에서 보듯이 부정적인 평가가 우세하였다. 이러한 평가는 향후 광역시와 자치구의 관계를 거버넌스 개혁을 통하여 새롭게 발전시켜야 할 것을 시사하는 부분이다.

아울러 도시 거버넌스의 구축은 향후 전개될 지방분권 개혁에 의하여 크게 영향을 받을 것으로 보인다. 지방분권 개혁으로 소외계층이 특별히 불이익을 받지 않을 것이므로, 지방분권 개혁은 광역시와 자치구를 대상으로 동시에 추진하되 자치구의 지위와 권한이 강화되고, 자치구의 다양성이 강화되는 방향으로 진행되어야 할 것임을 시사하고 있다.

여기서 어려운 과제는 자치구의 지위와 권한 및 다양성이 제고되면서, 구청장과 구의회의 직선 제도를 폐지하고, 광역의회가 자치구의회를 갈음해야 한다는 다수의 의견으로부터 도출되는 시사점이다. 이러한 의견은 1991년 이후 보여준 구의회의 활동과 1995년 이후 나타난 구청장의 활동에 대한 부정적인 평가와 무관하지 않다. 즉 기존의 구청장, 구의회활동이 도시 거버넌스의 구축에 도움이 되고 있지 못함을 시사하는 대목이다.

자치구의 폐지에 대한 응답자의 견해는 광역 지방정부의 집권적인 정치․행정이론과도 무관하지 않다. 광역도시 내에서 행정의 일체성에 기초한 행정의 효율성을 강조하는 집권적인 관점은 오래전부터 자치구의 폐지를 주장하였다.

비록 이러한 견해가 존중되는 개혁이라도 자치구의 지위와 권한 및 다양성의 제고라는 지방자치의 기본정신이 훼손되지 않는 범위 안에서 기존의 도시정치․행정제도를 개선하는 것이어야 할 것이다. 여기에 시장․구청장 런닝 메이트제, 광역의회가 구의회의 기능을 대행하는 제도 등은 검토의 대상이 될 수 있을 것이다. 구의회와 구청장들이 새로운 마음가짐으로 도시 거버넌스에 임해야 함은 물론이다.

끝으로, 참여정부가 추진하는 지방분권 개혁의 성공 가능성에 대하여 부정적인 견해가 우세하다는 점을 지적할 수 있다. 참여정부는 출범 초부터 지방분권 개혁에 정책적 비중을 두었음에도 불구하고 현재까지 눈에 띠는 성과를 내지 못하고 있기 때문이다. 지방분권 개혁이 도시 거버넌스의 발전에 긍정적으로 기여할 것으로 판단하고 있다. 이러한 판단이 현실로 발전되기 위해서는 지방4단체를 포함한 지역은 이제까지 보여준 지방분권 운동을 더욱 발전시켜, 향후 지역의 관점에서 현실적인 지방분권 추진전략을 수립하여야 할 것이다.

4) 종합적 논의

상기의 논의를 종합하면 부산광역시는 전통적 정치․행정체제 하에서 머물고 있으며 아직도 제2장에서 논의한 도시 거버넌스로의 전환은 이루어지지 않은 것으로 판단된다. 신공공관리론, 시민사회론과 파트너십론 및 지방분권론에 기초한 혁신이 매우 미흡한 상태에 있기 때문이다.

전문가 집단, 시민단체와 시민참여의 확대 등으로 상호협력 및 네트워크에 기초한 파트너십 관계가 발전되고, 부산광역시 행정의 투명성과 민주화 수준이 향상되었으나 시민사회의 미숙, 전통적인 행정관습으로 주민의 자발적이고 실질적인 참여는 활성화되지 않은 수준이다. 시장원리가 공공 서비스의 향상에 도움을 줄 것으로 인식하고 있지만 시장원리가 부산광역시의 행정에 적절하게 활용되고 있지 못하다.

자치구의 지위와 권한 및 다양성을 강조하고 있음에도 불구하고 광역시와 자치구 사이의 정부간 관계가 부정적인 측면을 강하게 띠는 등 집권적인 특징이 표출되고 있는 것은 부산광역시가 아직도 전통적 정치․행정이론이 주장하고 있는 행정의 효율성만을 강조하고 있기 때문일 것이다. 광역시와 자치구의 관계에 적지 않은 문제점이 발견되는 것은 광역시와 자치구 사이를 상하․복종관계로 인식하는 정치․행정체제와도 무관하지 않은 것으로 보인다.

2. 연구의 함의

본 연구의 함의는 부산광역시를 대상으로 한 것이다. 거버넌스의 특성상 도시마다 그 형태가 매우 다양할 것이므로 본 연구의 함의가 적절치 않은 도시가 있을 수 있음을 첨언한다.

서구의 거버넌스가 우리에게 규범성을 띠고 있다는 점을 감안할 때 상기의 분석은 향후 도시 거버넌스를 구축함에 있어서 몇 가지 중요한 함의를 내포하고 있다. 영국과 뉴질랜드의 경우 신공공관리론, 시민사회론, 파트너십론, 지방분권론이 적절하게 조합되어 거버넌스라는 운영체제를 창출하였다. 이러한 거버넌스는 후발국가에게는 향후 지향하여야 할 규범적 성격을 띠고 있다.

이런 관점에서 향후 우리나라의 도시 거버넌스의 구축을 위한 과제를 제시하면 아래와 같다. 우선 부산광역시정부의 집권적 색채가 잔존하고, 지방분권 개혁이 향후 도시 거버넌스의 수립에 긍정적으로 기여할 것이라는 기대를 감안할 때 현재 참여정부가 계획하고 있는 지방분권 개혁을 강력히 추진하여 작은 중앙정부 아래 분권적인 체제를 구축하는 것이 첫 번째의 과제이다. 본 연구의 응답자들이 기대하듯이 분권체제를 구축함에 있어 광역시와 자치구의 권한을 동시에 제고하는 개혁이 되어야 할 것이다. 특히 자치구의 완전한 폐지보다는 현행 자치구 제도의 보완을 검토하는 것이 바람직하다. 광역시와 자치구의 파트너십을 강화하기 위해서도 필요한 조치이다. 이를 위해서는 현재 지지부진하게 진행되는 지방분권의 개혁논의를 가속화시키는 지역 관점의 추진전략이 요구된다고 하겠다.

두 번째의 과제는 신공공관리론적 혁신을 강화하는 것이다. 공공부문에 시장원리를 적용하는 것이 행정 서비스의 질 향상에 기여할 것이라는 기대에도 불구하고, 목표관리제, 성과급제, 정책평가 체제의 수립, 부서내의 분권에 대해서는 매우 부정적인 태도를 보였다. 이러한 것은 우리나라가 아직도 전통적 행정문화 (Mandarin tradition)의 영향 하에 있기 때문일 것이다.

세계 곳곳에서 신공공관리론이 정부의 경쟁력을 높이는 주요한 이론적 토대가 되었다. 세계화의 흐름을 타고 신공공관리론이 많은 국가에 전파되어 일본에서도 신공공관리론적 혁신이 광범위하게 실시되어 어느 정도 성공을 거두었다 (村松 외1, 2003). 우리나라에서도 신공공관리론이 행정 서비스의 질 향상에 도움이 될 것으로 기대하고 있다. 따라서 신공공관리론적 요소가 작동하는 체제의 수립도 도시 거버넌스의 체제구축을 위한 중요한 요건이라고 할 수 있다,

다만 신공공관리론에 입각한 구체적인 혁신 방안 등이 우리에게 익숙하지 않아 성공적 정착을 이루고 있지 못하고 있다. 심지어 구성원들이 신공공관리론적 혁신에 대하여 거부감까지 갖고 있는 것으로 확인되었다. 구성원들이 신공공관리론적 혁신에 능동적으로 참여할 수 있는 여건을 조성하는 것도 부산광역시의 중요한 과제이다.

끝으로 대도시 정부의 정책과정에 시민참여를 활성화하는 것도 중요한 요건 중의 하나이다. 건전한 파트너십의 형성이 거버넌스의 구축에 필수적인 요인이고, 실질적인 시민참여는 파트너십 형성의 전제조건이다. 즉 도시 거버넌스가 수립되기 위해서는 시민참여가 활성화되고, 시민참여의 성격이 형식적이기보다는 실질적이어야 한다.

그런데 앞장에서 논의하였듯이 부산광역시의 경우 시민참여의 수준이 매우 낮다고 평가되었다. 주민투표의 실질적 활용, 주민소환제도 및 주민참여예산제도 등 다양한 제도의 도입으로 시민참여를 적극적으로 활성화하여야 할 것이다. 시민참여를 활성화는 하는 것은 주민통제를 통한 지방정부의 책임성을 제고하여 도시 거버넌스의 질적인 발전을 꾀하는 길이기도 하다.

Ⅵ. 결  론

1990년대부터 우리나라에서도 거버넌스라는 용어가 사용되면서 이에 대한 연구도 증가하였다. 최근에는 로컬 거버넌스에 관한 연구가 본격적으로 진행되고 있다. 거버넌스가 공공문제를 해결하기 위한 새로운 운영체제이기 때문이다.

영국 및 뉴질랜드의 거버넌스는 신공공관리론, 시민사회론, 파트너십론, 지방분권론의 주장이 적절히 조합된 산물이었다. 새로운 상황에 대처하기 위한 처방으로서 제시된 신공공관리론, 시민사회론과 파트너십론, 지방분권론 등이 거버넌스라는 새로운 운영체제를 낳았다. 따라서 이들 국가의 거버넌스는 다양한 혁신의 결과물이었다. 그러나 이들의 운영체제를 벤치마킹하는 국가에서 거버넌스는 혁신의 방향으로서 규범적 성격을 띠고 있다. 이러한 성격은 부산광역시의 사례를 통하여 확인하였다.

이런 관점에서 우리나라의 현실을 토대로 전통적인 도시의 정치행정체제가 도시 거버넌스로 발전되기 위해서는 몇 가지 과제를 해결하여야 한다. 무엇보다도 분권체제의 구축이 첫 번째 과제가 되어야 한다. 작은 중앙정부의 체제하에 도시의 다양성이 존중되는 분권체제가 도시 거버넌스의 선결요건이다. 아울러 신공공관리론에 의거한 지역의 혁신도 도시 거버넌스의 구축을 위한 두 번째 과제이다. 시장원리가 공공부문에서 적절하게 작동할 때 전통적인 정치․행정체제가 도시 거버넌스로 전환될 것으로 보인다.

최근의 로컬 거버넌스에 관한 연구들이 시민사회의 활성화와 민간부문과의 협력네트워크에 의한 성공적 사례를 소개하고 있다. 부산광역시의 경우 시민사회의 수준이 낮다고 평가되고 시민단체의 활동에 대한 평가가 불만족스럽다는 점을 감안할 때 이에 대한 보완책도 꾸준히 강구하여야 할 것이다.

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부  록

<부록표 4-1> 시장원리와 행정서비스의 질
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
큰 도움	27	5.92	27	5.92
도움	214	46.93	241	52.85
보통	138	30.25	379	83.11
도움이 안됨	66	14.47	445	97.59
전혀 안됨	3	0.66	448	98.25
무응답	8	1.75	456	100

<부록표 4-2> 부산광역시 행정에 시장원리의 적용 정도
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
매우 높음	3	0.66	3	0.66
높음	89	19.52	92	20.18
보통	238	52.19	330	72.37
낮음	102	22.37	432	94.74
매우 낮음	17	3.73	449	98.46
무응답	7	1.54	456	100.00

<부록표 4-3> 목표관리제 (MBO)의 성과수준
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
매우 높음	3	0.66	3	0.66
높음	59	12.94	62	13.60
보통	221	48.46	283	62.06
낮음	134	29.39	417	91.45
매우 낮음	30	6.58	447	98.03
무응답	9	1.97	456	100.00

<부록표 4-4> 성과급제의 성공수준
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
매우 높음	1	0.22	1	0.22
높음	40	8.77	41	8.99
보통	179	39.25	220	48.25
낮음	166	36.40	386	84.65
매우 낮음	60	13.16	446	97.81
무응답	10	2.19	456	100.00

<부록표 4-5> 성과급제에 대한 의견
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
절대 찬성	10	2.19	10	2.19
찬성	102	22.37	112	24.56
중립	140	30.70	252	55.26
반대	159	34.87	411	90.13
절대 반대	35	7.68	446	97.81
무응답	10	2.19	456	100.00

<부록표 4-6> 정책평가 체제에 대한 평가
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
대단히 잘됨	1	0.22	1	0.22
잘됨	76	16.67	77	16.89
보통	257	56.36	334	73.25
안됨	105	23.03	439	96.27
전혀 안됨	10	2.19	449	98.46
무응답	7	1.54	456	100.00

<부록표 4-7> 부서내의 분권화 수준
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
매우 높음	1	0.22	1	0.22
높음	64	14.04	65	14.25
보통	190	41.67	255	55.92
낮음	170	37.28	425	93.20
매우 낮음	23	5.04	448	98.25
무응답	8	1.75	456	100.00

<부록표 4-8> 부산광역시 민영화의 수준
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
매우 높음	0	0.00	0	0.00
높음	85	18.64	85	18.64
보통	213	46.71	298	65.35
낮음	138	30.26	436	95.61
매우 낮음	11	2.41	447	98.03
무응답	9	1.97	456	100.00

<부록표 4-9> 행정에의 시장원리와 소외계층의 보호
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
큰 도움	7	1.54	7	1.54
도움	135	29.61	142	31.14
보통	146	32.02	288	63.16
도움이 안됨	149	32.68	437	95.83
전혀 안됨	10	2.19	447	98.03
무응답	9	1.97	456	100.00

<부록표 4-10> 시민사회의 성숙정도
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
매우 높음	7	1.54	7	1.54
높음	89	19.52	96	21.05
보통	244	53.51	340	74.56
낮음	106	23.25	446	97.81
매우 낮음	5	1.54	453	99.34
무응답	3	0.66	456	100

<부록표 4-11> 시민단체의 활동에 대한 만족도
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
매우 만족	1	0.22	1	0.22
만족	72	15.79	73	16.01
보통	231	50.56	304	66.67
불만족	133	29.17	437	95.83
매우 불만족	17	3.73	454	99.56
무응답	2	0.44	456	100.00

<부록표 4-12> 부산광역시와 시민단체의 협력관계
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
매우 잘됨	5	1.10	5	1.10
잘됨	83	18.20	88	19.30
보통	256	56.14	344	75.44
안됨	99	21.71	443	97.15
매우 안됨	11	2.41	454	99.56
무응답	2	0.44	456	100.00

<부록표 4-13> 부산광역시의 정책과정에 시민참여의 수준
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
매우 높음	3	0266	3	0.66
높음	89	19.52	92	20.18
보통	203	44.52	295	64.69
낮음	143	31.36	438	96.05
매우 낮음	17	3.73	455	99.78
무응답	1	0.22	456	100

<부록표 4-14> 부산광역시의 행정정보공개 수준
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
매우 높음	9	1.97	9	1.97
높음	139	30.48	148	32.46
보통	223	48.90	371	81.36
낮음	70	15.35	441	96.71
매우 낮음	11	2.41	452	99.12
무응답	4	0.88	456	100.00

<부록표 4-15> 부산광역시 행정의 투명성
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
매우 높음	10	2.19	10	2.19
높음	180	39.47	190	41.67
보통	193	42.32	383	83.99
낮음	64	14.04	447	98.03
매우 낮음	7	1.54	454	99.56
무응답	2	0.44	456	100.00

<부록표 4-16> 부산광역시와 전문가 집단의 협력관계
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
매우 잘됨	4	0.88	4	0.88
잘됨	125	27.41	129	28.29
보통	251	55.04	380	83.33
안됨	65	14.25	445	97.59
매우 안됨	6	1.32	451	98.90
무응답	5	1.10	456	100.00

<부록표 4-17> 부산광역시 행정의 민주화 수준
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
매우 높음	9	1.97	9	1.97
높음	127	27.85	136	29.82
보통	224	49.12	360	78.95
낮음	83	18.20	443	97.15
매우 낮음	12	2.63	455	99.78
무응답	1	0.22	456	100

<부록표 4-18> 부산광역시와 자치구의 업무협력 정도
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
매우 잘됨	1	0.22	1	0.22
잘됨	90	19.74	91	19.96
보통	249	54.61	340	74.56
안됨	106	23.25	446	97.81
매우 안됨	3	0.66	449	98.46
무응답	7	1.54	456	100.00

<부록표 4-19> 부산광역시의 정책과정에 자치구 의견의 수렴정도
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
매우 잘됨	1	0.22	1	0.22
잘됨	80	17.54	81	17.76
보통	247	54.17	328	71.93
안됨	116	25.44	444	97.37
매우 안됨	4	0.88	448	98.25
무응답	8	1.75	456	100.00

<부록표 4-20> 부산광역시와 자치구의 인사교류
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
매우 높음	2	0.44	1	0.44
높음	47	10.31	49	10.75
보통	191	41.89	240	52.63
낮음	148	32.46	388	85.09
매우 낮음	58	12.72	446	97.81
무응답	10	2.19	456	100.00

<부록표 4-21> 부산광역시와 자치구의 갈등관리
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
매우 잘됨	2	0.44	2	0.44
잘됨	56	12.28	58	12.72
보통	271	59.43	329	72.15
안됨	114	25.00	443	97.15
매우 안됨	5	1.10	448	98.25
무응답	8	1.75	456	100.00

<부록표 4-22> 부산광역시와 자치구의 재원배분 정도
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
매우 잘됨	3	0.66	3	0.66
잘됨	65	14.25	68	14.91
보통	274	60.09	342	75.00
안됨	92	20.18	434	95.18
매우 안됨	7	1.54	441	96.71
무응답	15	3.29	456	100.00

<부록표 4-23> 지방분권의 대상
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
광역시	130	28.51	130	28.51
자치구	178	39.04	308	67.54
양자모두	135	29.61	443	97.15
무응답	13	2.85	456	100.00

<부록표 4-24>자치구의 지위와 권한 강화
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
절대 찬성	36	7.89	36	7.89
찬성	222	48.68	258	56.58
중립	124	27.19	382	83.77
반대	52	11.40	434	95.18
절대 반대	10	2.19	444	97.37
무응답	12	2.63	456	100.00

<부록표 4-25> 자치구의 다양성 증진
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
절대 찬성	31	6.80	31	6.80
찬성	280	61.40	311	68.20
중립	99	21.71	410	89.91
반대	22	4.82	432	94.74
절대 반대	7	1.54	439	96.27
무응답	17	3.73	456	100.00

<부록표 4-26> 구청장의 직선제도와 구의회 폐지
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
절대 찬성	128	28.07	128	28.07
찬성	188	41.23	316	69.30
중립	77	16.89	393	86.18
반대	40	8.77	433	94.96
절대 반대	10	2.19	443	97.15
무응답	13	2.85	456	100.00

<부록표 4-27> 광역의회가 구의회를 대신하는 안
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
절대 찬성	121	26.54	121	26.54
찬성	165	36.18	286	62.72
중립	89	19.52	375	82.24
반대	57	12.50	432	94.74
절대 반대	11	2.41	443	97.15
무응답	13	2.85	456	100.00

<부록표 4-28> 지방분권이 도시 거버넌스에 미칠 영향
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
매우 높음	20	4.39	20	4.39
높음	192	42.11	212	46.49
보통	190	41.67	402	88.16
낮음	32	7.02	434	95.18
매우 낮음	2	0.44	436	95.61
무응답	20	4.39	456	100.00

<부록표 4-29> 지방분권과 소외계층에 대한 행정서비스
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
매우 높아짐	17	3.73	17	3.73
높아짐	208	46.61	225	49.34
보통	193	42.32	418	91.67
낮아짐	23	5.04	441	96.71
매우 낮아짐	1	0.22	442	96.93
무응답	14	3.07	456	100.00

<부록표 4-30> 지방분권 개혁의 성공 가능성
	빈도	백분율	누적빈도	누적 백분율
매우 높음	6	1.32	6	1.32
높음	103	22.59	109	23.90
보통	207	45.39	316	69.30
낮음	107	23.46	423	92.76
매우 낮음	21	4.61	444	97.37
무응답	12	2.63	456	100.00

김순은(金順殷): 서울대학교 법과대학 학사. 서울대학교 행정대학원 석사. 정치행정학 박사('91년 Kent State University, Factors Affecting Implementation Effectiveness: A Study of Community Development Block Grant Implementation). 동의대학교 연구교류처장, 대외협력처장 역임. 현재 사회과학부 교수. 주요 관심분야: 지방자치, 지방의회, 정책집행, 지방‧도시행정, 비교행정. 주요저서: 「한국의 지방분권」 (공저),「지방분권과 지방정부의 혁신」, 「대도시 정치행정체제의 개혁」, ｢지방자치의 쟁점과 과제｣, ｢신행정학｣ (공저). 주요논문: “지방정부의 성과제고를 위한 영국과 일본의 개혁사례 비교분석,” “21세기를 대비한 대도시 정치‧행정체제의 개혁,” “영국의 행정조직 및 관리개혁에 관한 연구: Next Steps 프로그램을 중심으로,” “Q 방법론의 이론적 배경과 비판적 고찰” 등. 학회활동: 한국지방정부학회 편집위원장 역임. 한국정책분석평가학회 부회장, 한국행정학회 운영이사, 한국지방정부학회 부회장 역임. 현 한국정책학회 부회장. 한국지방자치학회 이사. 캠브리지대학교(‘95), 런던정경대학(London School of Economics and Political Science, '98), 와세다대학교(’00), 객원교수 역임. Tel. (051) 890 1392 Fax (051) 895 5800 MP 010 2694 2000

<E-mail: sekim@deu.ac.kr/논문접수일: 2005. 6. 7/심사완료일: 2005. 8. 2>