행정정보화가 조직구조적 특성에 미치는 영향에 관한 분석:

｢지방정부연구｣ 제9권 제2호(2005 여름) : 107～132

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부산광역시를 대상으로

The Effect of the Public Administration Informatization on the Characteristics of Organizational Structure:

The Case of Busan Metropolitan Government

김 형 빈(부산발전연구원)

본 연구는 정보기술의 산물인 행정정보화가 지방자치단체의 조직특성에 어떠한 영향을 미쳤는지 실증분석을 통해 규명하고자 하였다. 전자정부 구현을 추구하면서도 우리나라의 경우 아직까지 정보기술 활용이 행정조직특성에 미치는 영향에 대한 체계적이고 깊이 있는 연구가 거의 행해진바 없다는 점에 착안한 것이다. 본 연구에서는 행정정보화를 독립변수로 설정하여 이에 대한 하위 변수로서 인력, 업무, 운영, 설비 등을 고려하였다. 또한 종속변수로는 조직의 구조적인 속성을 나타내는 복잡화, 집권화, 공식화 등을 선정하였다. 그리고 분석모형을 설정하여 부산광역시의 행정조직에 적용하고 가설을 통해 공무원의 주관적 인식을 실증적으로 분석하였다. 연구결과는 행정보화 진전에 따라 행정정보체계와 조직구조적 특성 간에 상관관계가 매우 높다는 점을 확인하였다.

주제어 : 행정정보화, 행정정보체계, 조직구조적특성, 복잡화, 분권화, 공식화

Ⅰ. 서  론

1. 연구 목적

정보화는 개인은 물론 조직과 국가의 환경을 크게 바꾸어 놓았다. 특히, 행정을 둘러싼 환경이 급속히 변화하기에 사회변동의 설계자이자 발전의 주체로서 행정의 변화와 혁신에 대한 기대가 높아지고 있다. 왜냐하면 국가발전의 핵심기능을 담당하는 정부가 변하지 않는다면 제반 사회영역이 효율적으로 작동하지 않을 것이므로 자칫 급격한 환경변화와 무한경쟁 속에서 뒤처지게 될 것이다. 기존의 관료조직구조와 과정은 산업사회의 조직원리에 따라 형성된 것으로 규격화․전문화․집권화의 패러다임에 맞추어져 있어 창의성과 다양성을 중시하는 새로운 정보사회의 패러다임에는 부합되지 않을 것이다.

역사적으로 세계 여러 나라의 정부는 행정개혁을 통해 작고 효율적인 정부를 구현하기 위한 많은 노력을 기울여 왔다. 그럼에도 불구하고 정부의 규모는 더욱 확대되었고 비능률도 지속되었다. 이는 기존의 행정개혁이 장기적인 비전을 제시하지 못하고 사회의 전반적 변화를 주도하는 기술지원 없이 임기응변적인 기구의 조정 또는 단지 공무원 감축 등 단기처방의 내용으로 전개되었기 때문일 것이다. 뿐만 아니라 정부조직은 파산의 위험이나 효율화․능률화의 요인이 적으며 다른 조직에 비해 변화에 대한 반응성이 크게 떨어져 진정한 의미의 정부혁신을 이루지 못했던 것으로 판단된다(윤성식, 2003: 82-89).

행정정보화가 조직구조적 특성에 미치는 영향에 관한 분석

｢지방정부연구｣ 제9권 제2호(2005 여름)

그러므로 급변하는 환경에 적응할 수 있는 작고 효율적인 정부로 변화하기 위해서는 구체적인 전략수립과 함께 진정한 혁신 작업이 요구된다. 이러한 필요성과 함께 정보과학 기술혁신에 의한 공급능력이 확대되면서 근자에 이르러 정부혁신의 가능인자로 정보기술이 채택, 활용되고 있다. 이러한 행정조직 및 구조의 개선과 행정업무 및 서비스의 향상을 위한 정보기술의 채택과 활용은 행정정보화를 통해 구체화되고 있다. 즉 행정체계에 컴퓨터 및 정보통신망 등을 도입하는 행정정보화는 단순히 행정정보체계 구축 이상의 의미를 함축하고 있다. 실제로 행정정보화는 정보기술과 조직특성의 상호작용적 관계에서 볼 때 행정조직, 행정행태, 정책과정, 인력 및 사무관리, 행정서비스 및 관련제도 등 거의 모든 행정분야에 걸쳐 영향을 미치면서 행정조직에 커다란 변화를 초래하는 것으로 드러났다.

우리나라에서 행정의 전산화를 추진한지 30여년이 지난 근래에 와서 정부와 학계를 중심으로 행정정보화에 대한 연구가 이루어지고 있다. 그러나 기존의 연구는 행정정보화로 인한 성과 내지 이를 측정하기 위한 지표개발, 추진과정 등의 최소의 투입으로 최대의 성과에 대한 평가 위주인 기계적 능률 측면에서 연구가 이루어지고 있다. 또한 정보기술로 인하여 조직특성 변화에 대한 연구들은 주로 민간기업조직을 대상으로 이루어져 왔으며 행정조직에 관한 연구노력은 미흡한 형편이다. 즉 고객 지향적 전자정부 구현을 추구하면서도 아직까지 정보기술 활용이 행정관료 조직특성에 미치는 영향에 대해서는 체계있고 깊이 있는 연구가 부족한 실정이다. 주목할 만한 사실은 역시 지방수준에서도 전자정부 구축을 위한 노력이 심화되는 상황에서 정보화가 지방자치단체의 행정조직에 미치는 영향에 관한 연구가 매우 부족하다는 점이다.

정보화로 인한 조직특성의 영향 연구가 이루어지지 않았던 주요 이유로 그동안 행정조직부문 및 지방자치단체에 정보화가 진행된 역사가 짧아서 정보화가 갖는 속성상 아직 그 정보화의 영향이나 결과가 행정조직자체의 변화를 초래할 만큼의 효과가 나타날 수 있는 시기라고 보기 어렵기 때문이다.

정보화와 조직 간의 관계는 정보기술 도입에 따른 조직특성의 질적 변화와 정보화 촉진을 위한 조직규모의 양적 팽창으로 이해되어질 수 있다(한세억, 2000: 80). 이에 정보화가 진전된 현재의 상황에서 정보화로 인해 행정조직의 변화가 어떻게 이루어져 왔으며, 어떠한 특성을 드러내고 있는지를 분석해 보는 것은 적지 않은 의미를 지니고 있다. 특히 본 연구의 분석대상으로 삼고 있는 부산광역시는 본격적으로 행정정보화가 이루어진지 십여년이 지난 지금, 21세기 동북아 해양수도 실현을 위해 유비쿼터스(Ubiquitous) 도시를 2010년까지 건설하여 부산의 도시경쟁력 및 시민의 삶의 질을 획기적으로 개선한다는 목표를 세우고 있다. 따라서 본 연구는 정보기술의 도입과정에서 활용되고 있는 행정정보화가 지방자치단체의 조직특성에 어떠한 영향을 미쳤는지를 경험적 현상에 대한 실증분석을 통해 규명하고자 한다. 또한 이와 관련하여 지금까지 구축, 운영되어온 행정정보시스템에 대한 평가적 논의와 함께 앞으로의 방향설정에 시사점을 제공할 수 있을 것으로 예상된다.

Ubiquitous는 라틴어로 ‘언제 어디서나 존재한다’는 뜻으로 시간과 장소에 구애됨이 없이 자유롭게 네트워크로 연결해 원하는 정보를 주고받을 수 있는 최첨단기술을 의미한다.

2. 연구범위 및 방법

앞에서 서술한 연구의 목적을 달성하기 위해서 연구방법은 이론연구와 사례에 대한 실증조사로 이루어질 것이다. 이론연구는 선행연구물, 관련 통계 등 정태적인 문헌조사를 기초로 하고 있으며, 실증 연구는 설문조사를 통해 분석하고자 한다. 문헌분석에서 고찰된 이론적 논의는 실증 분석을 위한 가설의 설정과 변수의 조작화를 위한 배경으로 이용하였다. 우리 나라의 조직특성의 변화는 내적인 요소보다 외적인 요소 즉 환경적인 측면의 영향이 더 가미되어질 수 있으나, 논제의 구성상 행정정보화가 조직특성에 미치는 영향에서는 관련 정도를 내적인 측면으로 파악하여, 이를 부산광역시 공무원의 주관적 인식을 통하여 분석하였다.

행정정보화와 행정조직에 관한 연구 영역은 행정정보체계 특성이 조직특성에 미치는 영향, 개인행동이나 집단 행위 등의 인간 행위에 미치는 영향, 그리고 행정정보체계에 상응한 조직구조의 설계 또는 행정정보체계의 유효한 개발 등의 여러 가지 영역으로 나누어 볼 수 있다. 또한 조직의 변화는 환경에 민감하게 반응하지만 정보관련 기술의 수준의 영향으로 한정하여, 본 논문에서는 기술적 접근방법에 의해서 기초 자료를 확보하고 공무원의 주관적 인식을 통하여 조직구조에 미치는 영향요인의 정도를 검증해 보는데 주안점을 두었다.

행정정보화가 조직구조에 영향을 미치는 변수는 환경, 권력, 규모 등 여러 요인이 존재하지만 본 연구에서는 행정정보체계를 독립변수로 설정하고자 한다. 이에 대한 하위변수로서 인력, 업무, 운영, 설비 등을 고려하였다. 또한 종속변수는 조직의 구조적인 속성을 나타내는 복잡성, 집권화, 공식화 등으로 선정하였다. 행정정보체계를 독립변수로 설정한 이유는 행정정보체계는 조직특성과 상호보완적 관계를 형성함으로써 그 조직체의 유용성뿐만 아니라 행정정보체계의 능률성을 향상시킬 수 있으므로 행정정보체계가 조직특성에 어느 정도 영향을 미치는지를 분석해 보는 것은 중요한 의미가 있기 때문이다.

Ⅱ. 이론적 고찰

1. 행정정보화에 관한 논의

우리나라에서 적극적인 행정의 정보화 정책수립 이후 정보화와 관련된 용어는 각 학자마다 다양하게 사용하여 합의된 정의를 찾기가 어렵다. 그러나 정보화와 관련 용어의 엄격한 정의는 행정정보화를 이해하는데 많은 도움을 줄 수 있기 때문에 몇 가지의 개념을 정의하면 다음과 같다.

먼저, 행정전산화(computerization)의 개념들을 살펴보면, 안문석(1999)은 전산화된 행정은 컴퓨터의 도움을 받아 수행하는 행정이고, 수작업 행정을 전산화된 행정으로 전환하는 과정이라고 정의하였고, 정명주(1999)는 행정업무의 수행에 컴퓨터 또는 정보시스템 및 정보기술을 이용하여 행정업무를 개선시키려는 과정이라고 정의하였다. 이러한 정의들을 바탕으로 행정전산화는 행정업무의 수행에 컴퓨터와 정보시스템 및 정보기술을 이용하여 행정업무를 개선하는 과정이라고 정의할 수 있다.

다음으로 전자정부(electronic government)라는 용어는 1993년 미국 NPR보고서에서 처음으로 등장하였는데, 이는 금융부문의 전자은행(electronic banking)개념이 행정영역으로 확장된 것으로 ‘정보기술이 행정 분야에의 적응적 흡수’로 압축할 수 있다(한세억, 1998a: 19). 우리나라 전자정부법 및 시행령에서 전자정부라 함은 정보기술을 활용하여 행정기관의 사무를 전자화 함으로써 행정기관 상호간 또는 국민에 대한 행정업무를 효율적으로 수행하는 것을 말한다. 이러한 개념에 따라서 이윤식(1998)은 전자정부를 정보통신기반에 기초하여 국민편의 행정서비스를 능률적이고 효과적으로 창출․제공하는 혁신적인 미래형정부로 보고 있으며, 김동욱(1996)은 전자정부를 정보기술(네트워크와 디지털 정보)을 전략적으로 활용하여 효율적이면서 주민위주로 업무를 수행하는 정부라고 정의하여 행정정보화는 전자정부의 이상을 구현하고자 하는 노력의 과정이라고 하였다.

마지막으로 행정정보화의 개념에서 정명주(1999)는 행정정보화를 정보통신기술을 행정에 도입하고 이를 위한 정보기반을 정비하고 이러한 기반을 토대로 행정업무의 전산화, 행정정보유통의 전자화를 꾀함으로써 실제 업무수행에 있어서 정보기술을 적극 활용하고 궁극적으로 행정의 목적을 달성하는 것이라고 정립하고 있다. 또한, 방석현(1999)은 행정과정에 있어서의 정보기술의 활용증대, 행정업무의 전산화, 행정서비스의 전산네트워크화 등 컴퓨터 시스템의 정보관리 능력향상, 정책자료의 분석과 고급화 등 합리적인 정책결정지원을 위한 고급정보체제, 행정정보의 민주적, 효율적인 배분․공개․보호의 추구 등 행정정보의 관리적․정책적․제도적 측면을 포괄하는 개념을 제시하여 비교적 광범위하게 정의하고 있다.

행정정보체계에 대한 연구는 1986년도에 미국행정학회지(PAR) 특집호(Rubin, 1986: 541)가 발간된 이후부터 기존 민간부문에서 발전된 정보화 노력이 다른 시각인 공공부문에서 행정정보체계에 대한 접근이 가속화 되었다(Donald & Kenneth, 1996: 569-570). 행정정보체계라는 용어가 등장하여 연구되어진 후에 이와 관련된 연구들이 우리나라에서도 지속적으로 이루어지고 있으며, 이 분야에 대한 논의 및 용어들의 접근시각이 앞에서 언급한 것과 같이 행정정보화, 지역정보화, 지방정보화, 전자정부 등과 같이 다양화되어지고 있으며 행정정보체계에 대한 용어도 행정정보시스템, 행정전산화, 행정전산망, 전산 등으로 학자들에 따라 다의적으로 사용되고 있다. 이러한 행정정보체계의 개념을 이윤식(1996)은 법이나 규칙에 의거하여 국가의 목표를 수행하는 데 필요로 하는 정책의 분석, 수집, 집행 그리고 평가를 합리적이고 효율적으로 수행할 수 있도록 지원하는 정보를 컴퓨터프로그램 및 통신을 이용하여 수집, 처리, 활용 그리고 전달하는 모든 활동을 의미하는 것으로 인공적으로 설계 제작된 통합된 사용자-기계체계라고 하였고, 정명주(1999)는 ① 기술적 요소(장비), 인간적 요소, 조직적 요소 등을 모두 포함하는 패키지 개념 ② 행정의 목적을 달성하기 위하여 인공적으로 설계․개발한 물리적 요소(HW, SW, DB, 네트워크)와 절차의 집합으로 정의하였다. 따라서 행정정보체계에 대한 개념은 행정의 목적을 달성하기 위하여 정보시스템을 운영하는 사람, 정보시스템에 의해서 처리되는 업무, 인적․물적 자원에 대한 운영, 컴퓨터와 주변기기를 포함하는 장비 등을 포괄하는 개념으로 이해할 수 있다.

위에서 언급한 바와 같이 정보기술 사용과 관련하여 행정전산화 내지 행정정보화 또는 행정정보체계라는 용어가 혼용되고 있는데, 일률적으로 개념 정의를 내리기에는 어려움이 따른다(Nota, 1991: 293-294). 또한 행정전산화를 기술적, 인간적, 조직적 요소 등을 포괄적으로 사용하는 패키지 개념으로 파악하면 행정정보체계와도 동일한 뜻으로 사용할 수 있다고 하였다. 행정전산화와 행정정보체계의 용어들은 상호 교환적으로 사용하기도 하지만 추구하는 목표와 영향의 범위에서 상대적으로 차이를 가지고 있는데, 행정전산화는 위에서 살펴본 것과 같이 주로 업무처리 수단으로 컴퓨터를 사용하는데 중점을 두는 반면, 행정정보체계는 컴퓨터를 업무처리 수단으로 하면서도 시스템이 갖는 개념적 의미에서도 나타나듯이 다양한 각 하위체제간의 연계성을 강조한 개념이라고 볼 수 있다(김호식, 1997: 20-24).

이를 살펴보면 행정정보관리체계는 이윤식(1998) 등, 행정정보체계는 방석현(1999)과 안문석(1999) 등, 행정정보체제는 최창현(1993)으로 학자마다 다양하게 사용하고 있다. 이에 본 연구는 앞으로 행정전산화와 행정정보화는 구별하지 않고자 한다.

Alter(1996)는 정보체계를 정보기술과 사용자로 구분하는데, 전자는 하드웨어, 소프트웨어, 네트워크로 나누고, 후자는 최종 사용자와 개발자로 나누어 이들이 결합되어 정보를 생산하고, 업무지원 시스템으로 보고, 사용자 참여와 정보체계 투자가 독립변수로서 행정정보체계를 결정하는 요인으로 보고 있다. Davis & Olson(1975)은 행정정보체계를 행정의 목적을 달성하기 위하여 인공적으로 설계․개발한 물리적 요소(H/W, S/W, D/B, Network)와 절차의 집합으로 종합적인 인간-기계 시스템으로 정의하였다. 방석현과 안문석은 행정정보체계는 단순자료시스템(EDPS), 혹은 정보결정시스템, 행정조직정보시스템, 그리고 행정전산망시스템을 포괄하는 것으로 보고 있다(성도경, 1997: 66-77). 이에 본 연구에서 행정정보체계란 전산을 사용하거나 관리하는 인력, 전산으로 처리되는 업무, 전산관련 예산과 보안관리 등의 운영, 하드웨어․소프트웨어․데이터베이스․전산기기 등의 설비를 내포하는 것으로 이해할 수 있다.

2. 조직구조적 특성과 지표에 관한 논의

조직구조적 특성에 대한 정의는 혼란을 가져올 정도로 학자마다 매우 다양하게 표현하고 있다. 왜냐하면 조직구조적 특성이란 용어 자체가 포괄적으로 사용되기 때문이다. 조직론을 연구한 학자들은 이에 대한 구성요소로 조직의 담당업무, 조직의 자원, 조직의 구조, 조직의 목표, 조직이 추구하는 가치 및 이념 등으로 파악되며, 학자들의 연구 시각에 따라 더 많은 요소들을 포함하고 있다. 이는 조직현상과 관련되는 수많은 변수와 환경적 변수들이 조직특성과 관련지어질 뿐만 아니라, 그 관계가 복잡하기 때문에 구조적 특성을 결정하는 요인의 확인과 상호관계를 예측하는 것은 매우 어렵기 때문으로 보인다.

Olson W. Margrethe and Chervany L. Norman, "The Relationship between Organizational Characteristics and Structure of the Information Service Function," MIS Quarterly, Vol. 4, No. 2(1980), Bridges, William, "Leading the De-Jobbed Organization", in Frances Hesselbein. ed., The Leader of the Future(San Francisco: Jossey-Bass Publisher, 1996), 김남현 역, 조직행동론(서울: 경문사, 1997), 류종해, 현대행정학(서울: 박영사, 1998), 오석홍, 조직이론(서울: 박영사, 1999)., 윤재풍, 조직학원론(서울: 박영사, 1997), 박우순, 현대조직론(서울: 법문사, 1998)에서 취합하여 재인용함.

조직구조적 특성에 대한 정의들을 고찰하여 살펴보면 다음과 같다. Mintzberg(1987)는 조직구조의 개념을 조직이 수행해야할 몇 가지 과업들로 나누어서 이를 달성하고자 과업들을 통합하는 방법으로, 또한 구성요소로는 복잡화, 집권화, 공식화 등으로 정의하였다. 그리하여 조직구조적 특성의 개념을 조직의 성장과 존속을 위하여 각 기능에 요구되는 정보와 자원을 공급해 줌으로써 업무, 조직, 구성원간에 분화와 통합이 이루어지는 관계로 하였다. 위와 같은 조직특성의 개념 속에서 그 지표를 통하여 구체화될 수 있다. 조직구조적 특성에 대한 지표로서 Pugh(1969)는 전문화, 표준화, 공식화, 집권화, 형태, 융통성 등으로 정의하였으며, Blau와 & Schoenherr(1971)는 노동의 분업, 수직적 분화, 수평적 분화, 통제의 폭 등을 들고 있다.

또한 Zaltman(1973)과 Hall(1982)은 복잡성, 집권화, 공식화로 보았고, Blau(1976) 등은 구조적분화, 인적관리요소, 관리폭, 작업과 인사에 대한 분권화로 설명하고 있다. Reimann(1980)는 조직전체 수준의 구조와 작업단위 수준의 구조로 분류하여 전자의 구성요소는 차별화, 전문화, 공식화, 분권화로 후자의 구성요소는 설비관리자수, 의사결정의 분권화, 인적요소로 정의하였다. 또한, Hull & Hage(1982)는 조직특성을 유형적 행태, 집권화, 피이드백에 대한 통제, 계획에 대한 통제로 보았고 Pfeffer(1982)는 집권화, 공식화, 분화, 관리폭으로 설명하고 있으며, Pugh & Hickson(1986)는 집권화, 공식화, 조직형태, 전문화, 융통성 등으로 구분하여 정의하였다. 국내학자로는 오석홍(1995)은 복잡성, 집권화, 공식화, 분권화, 규모, 기술로 보고 있으며, 조석준(1995)은 복잡성, 집권화, 공식화, 관리밀도로, 박우순(1996)은 조직규모, 기술, 환경의 불확실성, 목표와 전략, 구성원, 리더의 퍼스낼리티로, 이창원․최창현(1997)과 민진(1998)은 복잡성, 집권화, 공식화로 분류하였다.

Robbins(1990)은 공식화, 집권화, 복잡화의 세 가지 차원이 핵심적인 조직구조의 차원으로 수용되는 것은 보편적이라고 할 수는 없으나 널리 인정되고 있는 실정이라고 하였다.

<표 2-1> 조직구조적 특성 구성요인

연구자 및 년도		조직의 구조적 특성변수
연 구 자	년 도
Pugh	1969	복잡성, 집권화 공식화, 관리밀도
Blau & Schoenherr	1971	노동의 분업, 수직적 분화, 수평적 분화, 통제의 폭
Zaltman	1973	복잡성, 집권화, 공식화, 통합도
Child	1974	복잡성, 분권화, 공식화
Hrebinrak	1974	자율성, 참여도, 감독의 치밀성, 규정사용도, 통제의 일치성
Van de ven	1976	복잡성, 공식화, 집권화
Blau et al	1976	구조적 분화, 인적구성요소, 관리폭, 작업과 인사에 대한 분권화
Reimann	1980	차별화, 전문화, 공식화, 분권화, 의사결정의 분권화, 인적요소
Hall	1982	복잡성, 공식화 집권화, 통합도
Hull & Hage	1982	유형적행태, 집권화, 피이드백과 계획에 의한 통제
Pfeffer	1982	집권화, 공식화, 분화, 관리폭
Hickson	1986	집권화, 공식화, 조직형태, 전문화, 융통성
Mintzberg	1987	집권화, 복잡성, 공식화
오석홍	1991	복잡성, 집권화, 공식화, 분권화, 기술, 조직의 규모
조석준	1995	복잡성, 집권화, 공식화, 관리밀도
박우순	1996	조직규모, 기술, 목표와 전략, 관리자의 퍼스낼리티, 환경
윤재풍	1997	조직규모, 직위․지위, 권력과 권위구조, 공식성, 조직도, 분화
이창원․최창현	1997	공식화, 집권화, 복잡성,
민 진	1998	복잡성, 집권화, 공식화

Robbins(1990)에 의하면 복잡성이란, 조직에 내재하고 있는 분화의 정도라고 정의되며, 복잡화란 분화되고 질서 있게 통합되어야 하는 제 요소의 수라고 정의하고 있다. 이러한 분화는 조직의 하부단위로 더욱 세분화된 정도 또는 상태를 의미하며 이는 과업 또는 조직활동의 분화를 전제로 이루어지고 있다. Fink 등(1983)에 의하면 분화는 과업을 몇 개의 하위과업으로 분할하는 과정을 의미하고, 전체적인 목적의 달성을 위하여 하위과업을 함께 하는 과정을 통합이라 보고 분화도가 낮으면 통합이 단순하고, 높으면 과업자체의 본질에 따라 통합은 복잡할 수 있다고 한다. 또한, 분화란 조직의 수직적 분화, 수평적 분화, 장소적 분산의 정도를 의미한다(Hall, 1982: 291-293). 수평적 분화(horizontal differentiation)란 과업의 분화로 세분화된 활동들을 직무와 대응시키고 이를 다시 그룹별로 통합시키는 과정이다. 이는 전문화라고도 하며, 단위 부서간의 횡적 분리 즉, 직능화을 의미한다(김남현, 1997: 283-284).

집권화란 조직의 어느 단일점에 의사결정권이 집중되는 정도이다(Robbins, 1990: 191-192). Hage와 Aiken(1970)는 조직 내 권력배분 방법을 지칭하여 의사결정에 참여하는 직위의 비율이 작을수록 참여하는 의사결정의 영역이 좁을수록 집권화 된다고 하였다. 이러한 집권화는 권한, 계층제, 의사결정, 행정정보의 확보 등으로 구성되어 있다. 먼저 권한은 조직의 목표 달성을 위해 다른 사람들에게 과업을 잘 수행할 수 있게 하는 권리를 의미한다. 이러한 권한은 집권화 혹은 분권화 형태로 나타난다. 그리고 계층제는 권한과 책임 및 의무의 정도에 따라 공식 조직을 구성하는 구성원간에 상하의 등급 내지 계층을 설정하여 각 계층간에 권한과 책임을 배분하고, 명령․복종과 지휘․감독 체계를 확립하는 것이라고 할 수 있다. 이에 의사결정이 집권화되어 있다고 할 때 그것은 의사결정자가 의사결정 과정의 모든 단계를 통제하고 있음을 의미하는 것이다.

Hage & Aiken(1970)은 공식화를 조직내의 규칙 사용으로 Hall(1982)은 직무의 표준화 정도, Pugh 등(1969)도 공식화를 규칙, 절차, 지침 및 의사통로의 명문화된 정도로 설명하고 있다. 또한, Robbins(1990)는 공식화를 정의함에 있어 문서화를 공식화의 지표로 삼아서 조직 내의 직무가 표준화되어 있는 정도로 정의하고 있다. 이러한 공식화가 필요한 이유는 다양한 조직구성원의 행위를 정형화하여 그 예측 및 통제를 가능하게 하거나 직무의 통일성을 확보하고 직무담당자의 행위를 규제하려는 데 있다. 이에 공식화는 누가, 언제, 어떻게 과업을 수행해야 하는가를 지시하는 조직구성원의 행위를 규제하는 규칙, 절차, 커뮤니케이션 등이 문서화되어 있는 정도 또는 조직 내의 직무가 표준화되어 있는 정도로 이해할 수 있다.

3. 선행연구

정보화 관련 기술로 인하여 조직특성 변화에 관한 지금까지의 접근방법은 먼저 조직의 변화에 맞는 정보기술의 도입이 필요하다는 것이며 또 다른 견해는 정보기술의 발전이 조직을 변화시킨다는 것이다. 전자는 조직이 필요한 적합한 정보기술을 도입한다는 입장이고, 후자는 조직의 특성과 정보기술이 상호 작용한다는 점으로 정보통신기술과 조직구조의 상승작용은 정보기술과 조직구조와 일치를 필요로 하고 있다. 여기서 상승작용은 정보기술이나 조직구조가 독자적으로 이룰 수 없는 전략적 장점을 분명하게 달성하게 하며, 이를 조직과정적 입장에서 본다면 상호보완적이라 할 수 있다.

최근의 연구들은 정보기술의 도입이 조직의 변화를 가져오게 한다는 입장을 취하고 있는데, 본 연구의 주제와 그 맥을 같이 하고 있는 것으로, 상당수의 학자들이 정보기술의 영향이 조직특성 변화를 가져온다고 주장하고 있다. 이는 컴퓨터의 막강한 정보처리기능과 구조적 의사결정의 자동화로 말미암아 조직구조의 집권화 현상이 나타나며, 조직체의 모든 정보기능이 컴퓨터에 의하여 통제․조정되고 이에 따른 정보처리 업무도 조직체 전체에 걸쳐 표준화됨으로써 공식화의 경향이 증가한다는 것이다(김성근․양경훈, 1998: 111-116).

이와 관련한 최근의 연구로는 사기업을 대상으로 생산성과 관련하여 이루어지고 있으며, 연구의 결과도 다양하게 나타나고 있다. 권종명은 구조상황론적 관점에서 조직전략과의 인과모형검증을 중심으로 하여 정보기술이 조직구조에 미치는 영향에 관하여 연구하였다. 연구결과는 조직환경이 동태적일수록 정보기술의 사용이 증가하고, 이는 조직구조의 공식화, 집권화, 복잡화를 감소시킨다고 하였다. 그리하여 정보화가 진행될수록 조직은 공식화가 제약되며, 조직의 분화는 거의 변화가 없으며, 복잡화는 완화된다고 하였다. 그러나 이 연구는 사기업을 대상으로 모집단을 한정하여 유사한 5개 기업을 표본으로 추출하여 설문조사한 것으로 특정 조직구조적 특성을 고려하지 않고 전체적으로 조사 분석하는 오류를 범했다. 신승춘(1992)은 조직기술과 조직구조에 관한 연구에서 반도체기업과 방직기업의 사례연구를 통해서 정보기술이 조직의 변화에 영향을 미치고 있다고 보았다. 또한, 정보기술로 인하여 복잡성은 대체적으로 강화되었고 집권화는 약화되었는데, 정보획득의 기회는 증가되었다고 하였다. 이는 생산성과 관련하여 정보기술의 향상이 조직규모에 따른 반응에 관한 연구로 실질적인 조직구조적 특성을 고찰하지 못하고 있다. 또한 여기에서는 공식화를 고려하지 않았다.

정부기관을 대상으로 한 연구들 중에 정보기술로 인한 조직특성 변화와 관련된 연구 성과물들을 살펴보면 다음과 같다. 먼저, 오강탁(1995)은 전북 남원시의 행정전산화에 따른 행정조직특성 변화 분석 결과 조직의 복잡성 측면에서 전문화된 업무와 활동의 수가 증대하고 교육훈련의 수준이 높아지고 있어 복잡성이 강화되고 있으며, 반면에 집권화 측면에서는 가시적인 의사결정권의 변화는 감지되고 있지 않지만, 행정 전산화로 하위관리자들의 정보획득 기회가 증대되고 있어 집권화는 완화되고 있다고 주장하였다. 그러나 전산업무 부서만을 대상으로 한정하였고, 나아가 기존 자료만을 의존하여 설문조사 등을 통한 논리적 분석을 하지 못해 연구결과에 대한 근거가 미약하다. 백상기․한태천(1995)은 경북 금릉군에 대한 연구에서 전산화로 조직의 특성 중 복잡성과 공식화는 더욱 강화되고 집권화는 완화되고 있다고 주장하였다. 하지만 이 연구에서는 기존 자료에 의존하여 논리적 또는 이론적 근거가 상당히 부족하다.

<표 2-2> 정보화 관련 기술이 조직특성 변화에 미치는 선행연구

연 구 자	대 상	방법	각 변 수		연 구 결 과
			독립변수	조직특성변수
신승춘 (1992)	반도체 기업 방직공장	문헌 자료 설문	기술, 규모	․통솔범위 ․구조분화 ․리더쉽 ․권한, 공식화 ․의사결정	․기술에 의해 조직특성이 변화 ․조직의 구조적 분화는 미진 ․조직규모는 종업원 수와 관련
오강택 (1995)	전북 남원시	문헌 자료	일반적인 행정전산화	․복잡성(수평적, 수직적) ․집권화(의사결정, 행정 권확보)	․복잡성강화 ․집권화 약화 (의사결정권 변화 없음) ․정보획득기회 증가
백상기, 한태천 (1995)	경북 금릉군	문헌 자료	일반적인 행정전산화	․복잡성(수직적분화) ․공식화(표준화, 절차) ․집권화(의사결정, 권한)	․복잡화 증가 ․공식화는 강화 ․수평적 분화만 초래 ․집권화는 전체적으로 완화
김호식 (1996)	강원도	문헌 자료 설문	전산시스템 의 사용	․권력관계 ․능률성 ․의사결정	․개인 영향력 증가 ․능률성에 영항을 미침 ․의사결정 과정 개선
윤재철 (2000)	광주광역시	문헌 자료 설문	정보기술 활용도	․복잡화(수평적, 수직적) ․공식화 ․집권화	․복잡성은 수직적 분화 완화되고, 수평적 분화 높아짐 ․집권화는 참여적 분권화로 변환 ․공식화는 강화

김호식(1995)은 정보화가 조직특성 변화에 미치는 영양에 관한 연구에서 독립변수를 전산시스템의 사용으로 두고 종속변수를 권력관계, 능률성, 의사결정으로 나누어서 문헌 및 설문을 통해서 분석하였다. 연구결과에 의하면 전산화로 인하여 개인의 영향력은 증가하였고, 능률성에 전산이용이 영향을 미쳤고, 의사결정에는 전체적인 것보다는 사익에 더욱 영향을 미쳤다고 하였다. 하지만 종속변수가 너무 작아서 이들 간의 상관관계를 다각도로 분석하지 못한 한계가 존재하였다. 그리고 윤재철(2000)은 광주광역시를 대상으로 정보기술의 활용이 지방행정 조직구조에 미치는 영향에 관한 연구로 문헌 및 설문을 통해서 조사하였다. 연구결과에 따르면 복잡성에서 수직적 분화는 완화되었고 수평적 분화도 높아진 것으로 분석하였다. 집권화는 참여적 분권화로 변화되었고, 공식화는 강화되었다고 하였다. 하지만 여기에서는 수직 및 수평적 분화를 알 수 있는 설문항목에 관한 정당성이 미약하여 조직의 복잡성 변화에 대한 구체적인 설명이 결여되어 있다. 이러한 연구에서 공통적으로 나타나는 것은 정보기술로 인한 조직특성 변화를 전체적으로 고려하지 못하고 일부 특성에만 국한해서 고찰하여 연구의 한계를 가지고 있다.

Ⅲ. 연구모형의 설계

1. 분석모형과 연구가설

1) 분석모형

본 연구는 행정정보화가 지방자치단체의 조직구조적 특성의 변화에 미치는 영향을 분석하는데 있다. 즉 행정정보화가 진행되면서 조건변수(인력, 업무, 운영, 설비)들이 조직구조적 특성(복잡화, 집권화, 공식화)에 어떠한 영향을 미치는가에 주안을 두고 있다. 이는 조직을 구성하는 부문간의 확립되고 조직화되어 있는 일정한 관계의 유형은 비교적 안정되지만 서서히 변화하는 역동성을 갖기 때문에 분석하는 것이다. 따라서 측정 가능한 모든 변수를 선정하는 것은 피했으며, 이미 연구의 이론적 배경에서 고찰하였던 일정한 변수들에 의하여 부산광역시 지방자치단체 조직특성에 행정정보화가 미치는 영향을 평가하는데 유용하다고 생각되어지는 각 변수들로 선정하였다.

본 연구에서의 연구모형은 첫째, 일반적인 전산관련 기술이 존재하는 조직환경을 기본 전제로 하였다. 이에 지방자치단체는 정보기술의 여러 요인의 영향을 받는다고 보고 행정정보체계의 개념에 초점을 두어 조직특성의 내적 측면을 중심으로 분석하고자 한다. 둘째, 지방자치단체 스스로 의사결정권이 어느 정도 보장된 상황을 기본 전제로 두고 있다. 셋째, 분석대상은 부산광역시를 대상으로 하였다. 이에 부산시의 광역 및 기초자치단체의 행정정보체계의 실태와 공무원을 대상으로 하는 연구범위를 한정하였다. 넷째, 조직특성 변화에 영향을 미치는 행정정보체계를 독립변수로 두었고 이에 대한 하위변수로서는 인간, 업무, 운영, 설비 등으로 설정하였다. 그리고 행정정보체계에 영향을 받는 조직특성을 종속변수로 두었고 이에 대한 하위변수로서는 복잡화, 집권화, 공식화를 설정하였다.

							조직 환경
	독립변수		행정정보체계					조직특성		종속변수
								복 잡 화
			인 력
			업 무					집 권 화
			운 영					공 식 화
			설 비

<그림 3-1> 분석을 위한 분석모형

2) 가설의 설정

우리사회는 정보기술 혁신과 정부환경 변화에 대응하여 행정의 탈바꿈 노력이 가속화되고 있는 실정이다. 이른바 전자정부, 디지털정부, 네트워크정부, 정보화정부 등의 수식어는 한낱 상징적 은유가 아닌 생존전략으로 현실세계에 투영되고 있다(한세억, 1998a: 17). 특히 정보기술의 발달에 따른 행정정보체계의 진전은 정보처리방식과 작업처리방식 및 대민 업무에 커다란 변화를 초래하게 되어 관료의 조직특성 변화에 상당한 영향을 미치고 있으며 앞으로 더욱 변화가 가속화되어질 것으로 예견된다. 이는 행정업무의 형태와 기능 그리고, 조직의 구조 등의 행정의 전반적인 관료조직의 변화를 초래하고 있는 것이다. 본격적으로 부산광역시에서 행정 전산화가 추진되어진 십여년이 지난 지금, 이러한 조직의 변화를 실증적으로 연구하는 것은 현재 시점에서 의미 있다고 판단되어져 행정정보화가 행정의 조직특성 변화에 미치는 영향에 관하여 연구를 수행하고자 한다.

본 연구에서는 행정정보체계와 조직특성 간의 미치는 영향을 파악하기 위해, 먼저 가설을 설정하고 이에 대한 판단을 설문조사 및 관련문헌과 객관적인 자료 등을 통해서 검증하고자 한다. 본 연구의 가설은 다음의 세 가지로 나누어 설정하고자 한다.

가설 1. 행정정보체계의 진전에 따라 복잡화 정도를 높일 것이다.

행정정보화의 영향으로 조직특성의 복잡화에 대한 수평적 분화는 고도의 전문성을 요하는 일부의 업무가 전산 프로그램화된 규칙과 자동화된 분석과정에 따라 수행되므로, 조직 구성원들은 고도의 전문성을 요구하는 각종 분석기법들을 숙지하여 행할 필요성이 없게 되었다는 David Boddy등(1986)의 견해와 행정정보체계는 정보화와 관련된 기술의 활용을 위한 새로운 기능이 요구되어 기존의 계층제적 특징에서 수평적 분화가 촉진된다는 Galbraith 등(박우순, 1996)의 상반된 견해가 있다. 그러나 본 연구에서 정보화는 기술적 단순화는 가능할지라도 업무의 전문화-업무의 전문적인 지식이나 기술 증가, 담당업무의 전문화가 증가, 교육훈련의 향상에 따른 전문성 증가 등-를 통해 복잡성은 더욱 증대할 것이라는 점에서 가설 1을 설정하고자 한다.

여기서 분화란 조직의 수직적 분화, 수평적 분화, 장소적 분산의 정도를 의미한다(Hall, 1982: 291-293) 수평적 분화(horizontal differentiation)란 과업의 분화로 세분화된 활동들을 직무와 대응시키고 이를 다시 그룹별로 통합시키는 과정이다. 이는 전문화라고도 하며, 단위 부서간의 횡적 분리 즉, 직능화을 의미한다(김남현, 1997: 283-284). 또한, 행정의 수평적 분화(전문화)는 행정업무 능률의 증진을 위하여 조직의 전체업무를 그 종류와 성질별로 나누어 가급적 각 조직구성원에게 한 가지의 주된 업무만을 전담케 하는 것을 말한다. 다음으로 수직적 분화(vertical differentiation)는 조직이 상하의 수직적 관계를 가지고 분화가 이루어지는 것으로, 계층의 수 또는 위계를 의미한다(Kast & Rosenzwig, 1986: 244).

가설 2. 행정정보체계의 진전에 따라 집권화 정도를 완화시킬 것이다.

조직내부의 기능이 중앙집중적 정보처리로 인하여 조직체가 중앙집권적인 형태로 전환할 것이라는 King(1983), Bubby & Buchanan(1986) 등의 이론과 이와 달리 각 경영계층의 관리자들에게 정보처리 능력을 향상시켜 줌으로써 분권적 행정을 강화시킬 수 있다는 상반된 Federico (1985) 등의 이론이 있다. 그리고 우리나라 조직에서 행정정보체계에 의한 의사결정구조의 변화에 대한 논의는 아직까지 명확하게 이루어지지 못하고 있다. 다만 하미승(2000)은 정보기술의 활용단계에 따라서 의사결정의 집권화 경향이 다를 것이라는 예측을 하고 있을 뿐 대부분의 연구들은 정보기술의 활용이 우리나라 조직에서 의사결정의 분권화 내지 집권화에 크게 영향을 미치지 못하는 것으로 조사되고 있다. 본 연구에서는 정보화를 통해 조직내 행정정보에 대한 확보와 활용의 가능성이 증가함에 따라 의사결정과정에 있어 참여적 의사결정이 이루어질 수 있다는 관점을 통해 가설 2를 설정하고자 한다.

가설 3. 행정정보체계의 진전에 따라 공식화 정도를 높일 것이다.

행정정보화의 영향으로 인하여 조직특성의 공식화는 자료의 동일화, 양식의 표준화, 일률적 규정 등을 통하여 강화되는 것과 컴퓨터의 활용수준이 높아져 업무의 처리수준이 향상되고 정보시스템이 사용자 중심으로 바뀌고 분산처리시스템의 활용 요구가 많아지면서 공식화가 완화되어진다는 견해가 있다(박희서, 1991). 따라서 공식화는 조직내의 업무가 표준화되어 있는 정도를 알리는 것이며, 공식화 정도가 높을수록 직무수행자의 재량권이 최소한으로 줄어들게 되므로 그 만큼 행동의 규제가 강화된다. 이에 본 연구에서 정보화는 행정업무의 성문화된 규정을 강화시켜 공식화를 강화한다는 입장을 차용하여 가설 3을 설정하였다.

2. 변수의 조작적 정의

1) 행정정보화 변수의 조작적 정의

행정정보화는 행정의 목적을 달성하기 위하여 인력, 업무, 운영, 설비 등이 포함된 패키지 개념으로 이해할 수 있다. 행정정보체계가 조직의 구조적 특성에 어느 정도 영향을 미치는지를 분석해 보는 것은 중요한 의미가 있기 때문에 행정정보체계를 독립변수로 설정하였다. 이러한 행정정보체계를 인력, 업무, 운영, 설비로 나누어 정의해 보고자 한다.

먼저 인력은 조직내의 행동자라고 할 수 있으며, 이들의 행동 범위는 물론 인간영역에 한정되는 것은 아니다(조석준, 1995: 331). 행정정보체계와 관련하여 인력은 최종사용자와 상위관리자로 측정기준을 나누어 측정할 수 있다. 최종사용자는 사용자의 컴퓨터 이용정도와 컴퓨터 교육시간의 정도이고 상위관리자는 상위관리자의 관심과 제도적 지원의 정도, 전산관련 요원확보의 정도라고 할 수 있다. 행정업무란 행정조직의 목적을 달성하기 위하여 공무원 각 개인이 담당하고 있는 본래의 임무를 말한다. 업무라고 하면 정보시스템 및 통신망 등을 이용하여 컴퓨터를 통한 업무속도의 정도 및 업무처리 양의 정도를 의미하고 정보 교호도는 전산시스템을 통한 전자 결재율의 정도파악과 정보공유 및 공문서 접수와 발송의 정도를 파악할 수 있다.

운영이란, 행정정보체계를 구성하고 있는 각 요소들이 전체 체제의 일정한 목표 달성에 기여하도록 하기 위해 상호작용과 통합을 도모하는 작용을 의미한다. 이는 자원의 운영과 관리의 운영으로 나누어 볼 수 있는데, 먼저 전자는 정보기술로 인하여 확보된 전산기술의 효율적인 활용을 파악, 소속 행정기관에 배정되어진 전산관련 예산배정액의 정도를 파악할 수 있다. 후자는 행정업무 수행에 있어 원활하고 효율적인 컴퓨터 이용을 위하여 전산관련 요원확보 및 활용의 정도를 파악할 수 있다. 그리고 정보시스템과 관련하여 해킹, 정보유출 등의 관리부재로 나타나는 컴퓨터 범죄 발생의 정도를 파악할 수 있다. 설비는 각종 하드웨어, 소프트웨어, 데이터베이스, 전산기기 등으로 전산화를 기본으로 하여 효율적 행정업무 달성을 위한 수단적 측면이라고 할 수 있다. 여기서 장비의 확보는 업무에 필요한 개인의 컴퓨터 및 전산관련 장비 보유 정도와 행정정보 통신망의 연계와 보급으로 파악되어 질 수 있으며, 장비의 실용성은 수행하고 있는 업무와 사용하고 있는 컴퓨터시스템의 적합도와 컴퓨터 용량과 고장율의 정도를 파악함으로써 알 수 있다.

2) 조직구조적 특성 변수의 조작적 정의

행정정보화에 의하여 영향을 받고 있는 조직구조적 특성 요인 중 종속변수를 복잡성, 집권화, 공식화 등을 설정하였다. 이러한 근거들은 앞에서 고찰한 바와 같이 조직의 구조적 특성 요인분석에 있어 다수의 학자들의 견해가 비슷하고, 유사한 연구분석에서 이러한 세요인이 빈도수가 가장 높고, 기타 문헌연구 결과등을 토대로 선정하였다. 특히 조직특성 요인 중에서 복잡성은 업무 분화와 더불어 조직의 권력구조와 밀접한 관련이 있다. 이러한 것을 살펴보면 다음과 같다.

복잡성은 Robbins의 정의처럼 조직에 내재하고 있는 분화의 정도이며 분화되고 질서 있게 통합되어야 하는 제요소의 수라고 정의할 수 있다. 이러한 복잡성은 수평적 분화, 수직적 분화, 장소적 분산의 정도라고 할 수 있다. Robbins(1990)는 복잡성을 측정할 때 전문화된 업무 수, 업무처리량, 과업의 성격과 질, 교육과 훈련프로그램, 수직적 계층화의 수 등과 같은 항목을 설정하여 분석의 기준으로 삼았다. 본 연구는 이러한 견해를 참조하여 복잡성의 측정변수를 설정하고자 한다. 여기서 수평적 분화는 조직의 계층제를 수평화하는 것으로(박우순, 1996: 550) 조직에 의해서 수행되는 업무가 하부 단위로 세분화되는 업무의 전문적인 지식이나 기술 증가의 정도와 업무에 관련된 교육훈련 향상의 정도, 과거에 비해 업무 종류 수의 증가의 정도로 하였다. 수직적 분화는 구성원의 인적수 변화의 정도와 구성원의 계층화의 정도로 나타낼 수 있는데, 조직의 상층부에서 하층부까지의 계층수를 의미하는 것으로 권한계층의 수가 많아지면 그만큼 의사소통의 왜곡 가능성이 높아진다. 수직적 분화는 실질적으로 하드데이타를 통한 객관적 자료를 이용하여 계층의 수를 설명해야 할 사항이기 때문에 수직적 분화는 제외하였다. 본 연구에서는 공무원의 주관적인 인식을 통하여 행정정보화가 자치단체의 조직특성변화에 미치는 영향의 정도를 분석하고자 하였으며, 지방자치단체 조직의 경우 수직적 분화를 나타내는 계층의 수는 변화가 거의 없는 상태이기 때문이다.

조직의 특성변화에 대한 복잡화 변수로 수평적 분화, 수직적 분화, 장소적 분산으로 나누고 있는 연구들은 Hage J. and Aiken M, op. cit., pp. 38-40. Rob Kling & Kraemer L. Kenneth, Computers and Politics: A High Technology in Government(New York: Columbia University Press(1982), John R. Montanari, "Managerial Discretion: An Expanded Model of Organization Choice," Science Quality. Vol(16) 등과 같다.

집권화란 의사결정권이 어느 상층부에 집중되어 있는 정도라고 할 수 있다. 또한 집권화는 권력의 구조에서 의사결정권의 변화이고 권력 분포와 권력구조에서의 권력배분 방법을 지칭하는 것으로 이해할 수 있다. Robbins(1990)는 집권화를 측정할 때 관리자들이 의사결정에 사용될 자료 모집의 정도, 관리들의 정보수집의 정도, 관리자들의 재량권의 정도 등과 같은 항목을 설정하여 분석의 기준으로 삼고 있다. 이에 본 연구는 이러한 견해를 참조하여 집권화를 조직특성에 영향을 주는 측정변수로 설정하고자 한다. 집권화의 분석 기준은 의사결정권과 정보수집 및 활용을 통한 권한의 정도, 집권화의 의사결정은 상위직의 재량권의 정도와 하위직의 의사결정에 참여하는 정도 그리고 의사소통에 대한 활성화의 정도로 파악되어질 수 있다. 정보수집 및 활용을 통한 권한위임의 정도는 조직내에 행정정보에 대한 확보 및 활용의 정도에 따라서 권한 배분이 달리 나타날 것이다. 확보된 행정정보를 통한 영향력 행사에 따라서 업무에 관한 권한위임의 정도에 의해 집권화를 파악할 수 있을 것이다.

공식화는 업무의 규칙사용(Hage & Aiken, 1970) 또는 업무의 표준화 정도(Hall, 1982)로 규칙, 절차, 지침 및 의사통로의 명문화 정도(Pugh, 1969)로 이해할 수 있다. Robbins(1990)는 공식화를 측정할 때 문서화되어진 직무기술서 활용의 정도, 표준화되어진 것에 대한 감독의 정도, 지시와 절차에 따른 업무수행의 정도, 업무규칙의 정도, 창의성의 정도, 정책이나 업무상의 재량권의 정도 등을 분석의 기준으로 삼았다. 본 연구는 이러한 견해를 참조하여 공식화의 측정변수를 설정하고자 한다. 공식화는 행정전산화로 인하여 업무수행에 있어 창의성의 정도, 담당하는 직무의 표준화의 정도, 업무수행에 있어 업무의 전산화의 정도, 업무수행 방식의 일관성의 정도로 하였다. 그리고 규칙 및 법규 등의 정도와 업무수행에 있어 규칙 및 법규의 정도를 측정하여 파악할 수 있다.

3. 설문지 구성 및 조사방법

1) 설문지 구성

본 연구를 수행하기 위하여 분석을 위한 측정변수를 인력, 업무, 운영, 설비로 나누고 측정기준을 8개로 삼아 16개 측정지표로 구성하였다. 조직구조적 특성 측정변수는 복잡화, 집권화, 공식화로 나누어 14개 측정지표로 하였다. 그리고 인구통계학적 특성 7개 문항으로 하여 총 37개 문항으로 구성되었다.

<표 3-1>  행정정보체계 설문지 변수측정 및 신뢰성 검증

독립 변수	변수 측정		측 정 지 표	관련 문항	Cronbach α
	측정변수	측정기준
행정정보체계	인 력	최종사용자	컴퓨터 이용 및 컴퓨터 교육시간의 정도	2	0.60
		상위관리자	상위관리자의 관심과 제도적 지원 및 전산 요원확보의 정도	2
	업 무	시스템이용	전산을 통한 업무속도 처리 및 행정 업무량의 정도	2	0.69
		정보교호도	전자결재율 및 정보공유 및 공문서 접수와 발송의 정도	2
	운 영	자 원	컴퓨터 및 전산시스템 문제해결 및 전산 예산배정의 정도	2	0.61
		관 리	전산요원 확보와 활용 및 정보유출 등과 같은 피해 정도	2
	설 비	장비확보	필요한 전산장비 보유 및 정보통신망의 연계와 보급의 정도	2	0.65
		장비실용성	업무와 컴퓨터 적합도 및 용량부족 및 고장율의 정도	2

<표 3-2> 조직특성의 설문지 변수측정 및 신뢰성 검증

종속변수	측정변수	측 정 지 표	관련문항	Cronbach α
조직구조적특성	복잡화	업무의 전문적인 지식이나 기술 증가, 담당 업무의 전문화, 상사의 상세한 보고서 요구, 교육훈련 향상, 과거에 비해 업무 종류 수의 증가의 정도	5	0.62
	집권화	하위직이 의사결정에 참여하는 정도, 최고관리층의 재량권, 구성원간의 의사소통의 활성화, 행정정보의 확보 및 활용, 업무에 대한 권한위임의 정도	5	0.62
	공식화	업무수행에 있어 창의성 발휘의 정도, 담당하는 직무 표준화, 업무수행에 있어 업무 전산화 정도, 업무수행 방식의 일관성, 업무수행에 있어 감독 및 지시, 업무수행에 있어 규칙 및 법규의 정도	6	0.60

본 연구에서 사용된 신뢰도(cronbach'c a)는 행정정보체계와 관련하여 인력이 0.60, 업무가 0.69, 운영이 0.61, 설비가 0.65로 나타났다. 이러한 신뢰도 수치는 행정정보체계의 인력과 운영부분에서 신뢰도 수준이 낮게 나와 인력에서 첫 번째 문항의 컴퓨터 이용의 정도의 항목과 운영에서 네 번째 문항의 컴퓨터 범죄 발생 정도의 항목을 제외하고 분석하였다. 그리고 조직특성과 관련하여 복잡성이 0.62, 집권화는 0.62, 공식화가 0.60의 값을 나타내고 있다. 신뢰성 검증결과는 0.6 이상이면 유의한 결과로 볼 수 있는데, 본 연구에 포함된 변수들에 대한 신뢰도가 0.6 이상이기 때문에 측정하고자 하는 설문항목들간에 내적 일관성에는 문제가 없어 정당성을 침해할 정도는 아닌 것으로 볼 수 있다.

2) 분석방법 및 표본조사

연구 대상 조직으로부터의 적극적인 협조를 구하는 것이 쉽지 않다는 점과 적정수준에 맞는 직위 및 직급과 연령 등을 고려하지 못하면 연구에 대한 대표성 확보의 문제가 발생한다는 점에서 비확률적 표본추출방법(nonprobability sampling)에서 일반직 공무원은 임의표본 추출방법(convenience or accidental sampling)과 판단표본 추출방법(judgement sampling)으로 하였고 상위 관리자(국장급 이상) 및 중간관리자(계장 및 과장)는 적정수준에 맞는 인원수 평가를 위해 사회과학조사에서 널리 이용되고 있는 층화표본 추출방법(statified sampling) 및 할당표본 추출방법(quota sampling)을 취하였다. 본 연구의 가설 검증을 위한 수집된 자료의 분석은 SPSS/WIN10.0 통계패키지를 이용하고 설문의 형식은 리커트 평정척도법(nikert rating scale)을 채택하며 수적 평정척도(numerical rating scale)로 처리하였다. 또한 자료의 분석 기법들은 빈도분석, 교차분석, 신뢰도분석, 상관관계분석, 회귀분석 등을 활용하였다.

본 연구의 조사는 부산광역시 전체 시청 산하(시본청, 구․군, 동 포함) 일반직 공무원 7,465명을 모집단으로 하여 556명의 표본에 의해 설문지를 통해 조사되었다. 표본 자료의 인구통계학적 특성은 연령, 성별, 학력, 직급, 근무연한, 컴퓨터 사용연한, 근무처 등 모두 7개 항목으로 구성하였다. 먼저 응답자 연령별 분포를 백분율로 살펴보면 20대가 5.1%, 30대 48.2%, 40대 37.3%, 50대이상 3.6%로 각각 나타났다. 응답자의 성별은 남자가 65.4%, 여자가 34.6%으로 각각 나타나 비교적 동등하게 조사되었다. 응답자의 학력은 고졸 20.3%, 전문대졸 12.5%, 4년제졸, 63.5%, 대학원이상 3.4%으로 나타났다. 응답자의 직급별로는 1-3급 0.7%, 4-5급 0.7%, 6-7급 49.2%, 8-9급 49.4%, 무응답 3.6%로 각각 조사되었다. 응답자의 근무 연한은 3년 미만이 4.9%, 3년-5년미만 3.6%, 5년-10년미만 27.5%, 10년-20년미만 41.0%, 20년-30년미만 20.6%, 30년미만 2.4%로 이루어졌다. 응답자의 컴퓨터 사용연한은 시본청이 6.1%, 구․군 82.2%, 동사무소 11.6%로 각각 나타났다.

Ⅳ. 가설검증과 분석결과의 논의

1. 가설의 검증

1) 행정정보화와 조직구조적 특성의 상관관계 분석

조직특성의 변화가 행정정보화에 어떠한 상관성을 갖고 있는지를 알아보기 위하여 행정정보체계에 속한 변수들을 각 구성항목의 지수를 합산하여 상관관계분석을 실시하였고, 둘 이상의 독립변수가 하나의 종속변수에 미치는 영향을 분석하기 위하여 독립변수와 종속변수간의 관계식을 세우고, 이러한 관계식을 검증하는 과정으로서 중회귀분석(multiple regression analsis)을 하였다. 이러한 분석결과, 행정정보체계와 복잡화의 관계는 (r=0.30, p<0.01), 집권화의 관계는 (r=0.32, p<0.01), 공식화의 관계는 (r=0.20, p<0.01) 정(正)의 상관관계가 있는 것으로 나타났다. 그리고 통계적으로는 유의한 수준을 보이고 있다. 행정정보체계의 진전은 조직특성변수인 복잡화, 분권화, 공식화에 영향을 주고 있음을 조사된 분석결과를 통해서 알 수 있다. 행정정보체계의 영향으로 인한 조직특성 변화에 있어서 분권화가 행정정보체계에 의한 영향을 가장 많아 받아 변화되어지는 것으로 나타났다.

인력

업무

설비

운영

복잡화

분권화

공식화

r=0.30**

r=0.32**

r=0.20**

<그림 4-1> 상관관계 분석

행정정보체계와 관련한 인력이 조직특성 변화에 미치는 영향의 상관계수 0.25, 업무가 미치는 상관계수 0.28, 운영이 미치는 상관계수 0.27, 설비가 미치는 상관계수 0.21의 수치를 보였다. 이는 조직특성 변화에 업무가 가장 많은 영향을 미치고, 반대로 가장 낮게 미치는 요인으로는 설비인 것으로 나타났다. 업무는 컴퓨터를 통한 업무속도 처리, 정보통신망을 통한 업무량, 전자결재율, 정보공유 및 공무서 접수와 발송 등으로 이해할 수 있는데, 다른 요인들에 비해 업무가 높게 나타난 이유로는 응답자들이 행정정보체계를 업무에 직접 이용하고 있어 행정정보체계와 업무의 관련성이 높기 때문으로 이해할 수 있다.

<표 4-1> 행정정보체계와 조직특성의 상관분석

조직특성 행정정보체계	복잡화	분권화	공식화	전체
인 력	0.22**	0.21**	0.13**	0.25**
업 무	0.27**	0.21**	0.16**	0.28**
운 영	0.24**	0.24**	0.14**	0.27**
설 비	0.09**	0.25**	0.14**	0.21**
전 체	0.30**	0.32**	0.20**	0.36**
**. 0.01에서 유의함

인 력

업 무

운 영

설 비

복잡화

분권화

공식화

0.13

0.16

0.14

0.14

0.25

0.24

0.21

0.21

0.09

0.24

0.27

0.22

<그림 4-2> 행정정보체계와 복잡화․분권화․공식화의 관계

(1) 행정정보체계의 복잡화

복잡성은 전체적으로 볼 때 행정정보체계와 상관관계를 가지는 것으로 나타났다. 따라서 가설1에서 ‘행정정보체계의 진전은 복잡화 정도를 높일 것이다’ 라는 가설은 행정정보체계와 복잡성의 상관계수가 0.30으로 나와 채택되었다. 즉 행정정보체계와 조직특성의 복잡성의 관계는 상당한 상관관계를 가지고 있으며, 정보체계의 진전에 따라서 조직특성의 복잡성 정도가 높다는 것을 뒷받침해 주고 있다. 따라서 행정정보체계의 진전은 연구자가 선정한 복잡성에 관한 변수 즉 업무의 전문적인 지식이나 기술 증가의 정도, 담당하고 있는 업무의 전문화의 정도, 상사의 상세한 보고서 요구의 정도, 업무에 관련된 교육훈련 향상의 정도, 업무 종류 수의 증가 정도에 영향을 미친다고 할 수 있다.

행정정보체계의 변수인 인력, 업무, 운영, 설비 등이 조직특성의 복잡화에 미치는 상관관계를 살펴보면 다음과 같다. 행정정보체계와 관련한 인력은 0.22, 업무 0.27, 운영 0.24, 설비 0.09으로 분석되어, 조직특성의 복잡화는 행정정보체계의 업무에 의한 영향이 가장 크게 작용하는 것으로 나타났고, 행정정보체계의 설비는 0.09로 조직특성의 복잡화에 거의 영향을 주지 않는 것으로 분석되었다.

(2) 행정정보체계와 집권화

집권화는 전체적으로 볼 때 행정정보체계와 상관관계를 가지고 있는 것으로 나타났다. 따라서 가설2에서 ‘행정정보체계의 진전은 집권화 정도를 완화시킬 것이다’ 라는 가설은 행정정보체계와 분권화의 상관계수가 0.32로 나와 채택되었다. 즉 행정정보체계와 조직특성 분권화의 관계는 여타 다른 변수보다 상당한 상관관계를 가지고 있으며, 정보체계의 진전에 따라서 조직특성의 집권화 정도가 상당부분 완화된다는 가설을 뒷받침 해 주고 있다.

행정정보체계의 변수인 인력, 업무, 운영, 설비 등이 조직특성의 분권화에 미치는 상관관계를 살펴보면 다음과 같다. 행정정보체계와 관련한 인력은 0.21, 업무 0.21, 운영 0.24, 설비 0.25로 분석되어, 조직특성의 집권화는 행정정보체계의 설비에 의한 영향이 가장 크게 작용하는 것으로 나타났고, 행정정보체계의 인력 및 업무가 각 0.21로 나와 비교적 적은 영향을 주는 것으로 분석되었다.  여기에서 조직특성의 복잡화에 설비가 영향을 가장 적게 미치고 분권화에서는 가장 크게 미치는 것으로 나타나고 있다.

(3) 행정정보체계와 공식화

공식화는 전체적으로 볼 때 행정정보체계와 상관관계를 가져서 공식화되는 것으로 나타났다. 따라서 본 연구 가설3에서 ‘행정정보체계의 진전은 공식화 정도를 높일 것이다’ 라는 가설은 행정정보체계와 분권화의 상관계수가 0.20으로 나와 채택되었다. 즉 행정정보체계와 조직특성 공식화의 관계는 상관관계를 가지는 것으로 분석되었으며, 행정정보체계의 진전에 따라 조직특성의 공식화 정도가 높아진다는 가설을 뒷받침해 주고 있다.

행정정보체계의 변수인 인력, 업무, 운영, 설비 등이 조직특성의 공식화에 미치는 상관관계를 살펴보면 다음과 같다. 행정정보체계와 관련 인력은 0.13, 업무 0.16, 운영 0.14, 설비 0.14로 분석되어, 조직특성의 업무는 행정정보체계의 업무에 의한 영향이 가장 크게 작용하는 것으로 나타났고, 행정정보체계의 인력이 가장 적게 영향을 주는 것으로 분석되었다.

2) 행정정보화와 조직구조적 특성간의 회귀 분석

행정정보체계에 해당하는 항목인 인력, 업무, 운영, 설비의 각 변수에 대한 종속변수인 조직특성의 복잡화, 분권화, 공식화의 관련성을 구체적으로 알아보기 위하여 중회귀분석을 하였다. 그리고 변수선택방법은 단계별 변수 선택(STEPWISE)을 사용하였다. 이에 따른 분석결과 행정정보화의 인력, 운영, 업무, 설비가 조직특성 변수인 복잡화, 분권화, 공식화에 영향을 미치는 것으로, 위의 행정정보화와 조직특성의 상관관계 분석에서 논의하였던 가설검증을 뒤받침 해주고 있다.

<표 4-2> 단순회귀분석

변수	항 목	회귀계수	T값	유의확률	결정계수(F값)	유의확률
복잡화	인 력	0.14	5.33**	0.00	0.04(28.44)**	0.00
	업 무	0.19	6.64**	0.00	0.07(44.17)**	0.00
	운 영	0.17	5.86**	0.001	0.05(34.36)**	0.00
	설 비	0.06	2.02*	0.04	0.01(4.09)**	0.04
집권화	인 력	0.14	4.99**	0.00	0.04(24.97)**	0.00
	업 무	0.16	5.14**	0.00	0.04(26.45)**	0.00
	운 영	0.17	5.86**	0.00	0.05(34.36)**	0.00
	설 비	0.21	6.18**	0.00	0.06(38.19)**	0.00
공식화	인 력	0.06	3.24**	0.00	0.01(10.53)**	0.00
	업 무	0.08	3.91**	0.00	0.02(15.32)**	0.00
	운 영	0.07	3.36**	0.00	0.02(11.31)**	0.00
	설 비	0.07	3.32**	0.00	0.02(11.04)**	0.00
**. 0.01에서 유의함 *. 0.05에서 유의함

<표 4-3> 중회귀분석

변수	항 목	회귀계수	T값	유의확률	결정계수(F값)	유의확률
복잡화	인 력	0.07	2.30*	0.02	0.11(23.47)**	0.00
	업 무	0.16	2.75**	0.00
	운 영	0.10	5.09**	0.00
집권화	업 무	0.10	3.19**	0.02	0.10(21.39)**	0.00
	운 영	0.10	3.11*	0.00
	설 비	0.13	3.70**	0.00
공식화	업 무	0.07	3.15**	0.02	0.04(10.81)**	0.00
	운 영	0.05	2.45**	0.01
**. 0.01에서 유의함 *. 0.05에서 유의함

(1) 행정정보화와 복잡화

행정정보화가 조직구조적 특성변화의 복잡화 정도에 영향을 미치는 정도를 알아보기 위한 추정된 회귀식은 복잡화 = 2.63 + 0.07(인력) + 0.16(업무) + 0.10(운영)이다. 유의수준 1%에서 결정계수 0.11로 유의한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 추정된 회귀계수도 설비를 제외한 인력, 업무, 운영은 유의한 수준을 보이는 것으로 나타났다. 설비는 통계적으로 유의수준을 갖지 못하였기 때문에 제외하였다. 조직특성의 복잡화에 영향을 가장 많이 주는 항목은 업무(0.16)이고 다음으로는 운영(0.10), 인력(0.07)으로 나타났다. 컴퓨터를 통한 업무처리의 속도, 행정정보통신망을 통한 업무량의 정도, 전자결재율의 정도, 정보공유 및 공문서 접수와 발송의 정도 등의 행정업무가 조직특성의 복잡화를 초래한다는 것이다.

(2) 행정정보화와 집권화

행정정보화가 조직특성 변화의 집권화 정도에 영향을 미치는 정도를 알아보기 위한 추정된 회귀식은 집권화 = 2.36 + 0.10(업무) + 0.10(운영) + 0.13(설비)이다. 유의수준 1%에서 결정계수 0.11로 유의한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 추정된 회귀계수도 인력를 제외한 설비, 업무, 운영은 유의한 수준을 보이는 것으로 나타났다. 컴퓨터 이용, 교육시간, 상위관리자의 관심, 제도적 지원, 전산 공무원의 확보 등의 인력은 통계적으로 유의수준을 갖지 못하였기 때문에 제외하였다. 조직특성의 분권화을 초래하는데, 영향을 가장 많이 주는 항목은 설비(0.16)이고 다음으로는 운영(0.10), 인력(0.10)으로 나타났다. 이는 업무에 필요한 개인의 전산장비 보유, 행정정보 통신망의 연계와 보급, 업무와 컴퓨터 적합도 등의 영향으로 수평적 분화를 초래하는 것으로 이해할 수 있다.

(3) 행정정보화와 공식화

행정정보화가 조직특성 변화의 공식화 정도에 영향을 미치는 정도를 알아보기 위한 추정된 회귀식은 공식화 = 2.99 + 0.07(업무) + 0.05(운영)이다. 유의수준 1%에서 결정계수 0.11로 유의한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 추정된 회귀계수에서는 인력과 설비를 제외하고 업무, 운영은 유의한 수준을 보이는 것으로 나타났다. 조직특성의 공식화을 초래하는데, 영향을 가장 많이 주는 항목은 업무(0.07)이고 다음으로는 운영(0.05)으로 나타났다. 이는 전산화로 인하여 창의성 발휘의 정도, 업무를 통한 감독 및 지시의 감소의 정도, 직무표준화 및 일관성의 정도 등이 높은 것으로 구성원들이 인식한다고 볼 수 있다. 행정정보화 추진의 주요 기본목표 중의 하나가 전산화를 통한 행정의 능률성 및 효과성의 증진에 있다. 이는 행정업무에 전산화를 이용하는데 능률적 측면에서 이미 프로그램 되어진 양식에 의하여 사용자 및 중앙전산시스템을 통한 여러 형태로 일반 시민들에게 서비스를 제공한다. 특히 조직에서 규정한 자료만이 입력의 대상이 되며, 입력된 모든 자료는 그 기관이 규정한 동일한 자료에 한정될 것이다. 따라서 행정정보체계는 행정업무의 성문화된 규정을 강화시켜 공식화를 초래하는 것이다.

3. 분석결과의 논의

1) 복잡화

행정정보화가 부산광역시 조직특성의 분권화에 미치는 영향에 관한 분석결과는 조직의 복잡화가 높아지는 것으로 나타났다. 비교적 높은 상관관계를 나타내 정보화의 영향이 복잡화에 영향을 주어 상당한 수평적 분화를 초래하는 것으로 드러났다. 이러한 관점에서 보면 행정정보체계는 조직의 전문적 활동의 수와 전문적인 업무의 수를 증가시키게 되고 교육 훈련을 더욱 증대시킴으로써 수평적 분화가 강화된다고 이해할 수 있다.

또한 행정정보화의 영향으로 조직특성의 복잡화에 대한 수직적 분화는 중간층의 업무가 상당 부분이 컴퓨터에 의해 대행됨으로써 중간관리층 자리의 비중이 작아지는 조직형태로 변화된다는 Edwin(1983)과 Leavitt,  Whisler(1978) 등의 견해와 오히려 늘어난다는 상반된 Gillman(1973) 등의 견해가 있다. 컴퓨터의 뛰어난 정보의 저장, 재생 및 처리 능력으로 단순 정보처리 노동력을 대체하면서 직원이 상대적으로 감소하는 효과를 가져오는 반면에 컴퓨터에 기초한 정보 지원부서의 인력증가와 이를 분석할 수 있는 분석가 프로그래머, 운영요원 등의 충원으로 인력의 증가를 가져왔다. 부산광역시는 구조적이고 반복적인 업무를 전산화함에 따라서 반복적인 업무에 관하여는 보조 인원으로 충당하여, 이에 생기는 잉여인력은 여러 이해관계로 인하여 최고관리층이 해당 인력의 감축을 원치 않아서 실제적인 인력 구조의 변동은 큰 차이가 없다. 상하간의 조직구성원 수를 감소시키지 못하고 부문간의 통합을 가져올 수 없는 이유 중의 하나가 일선 행정업무 방식이 행정정보화 이전의 기존 방식을 버리지 못하기 때문이다. 앞으로의 행정정보체계의 진전은 더욱 행정업무의 변화를 예고하고 있다. 이에 적절하고 과감한 행정업무 방식의 변화가 고려되어야 한다. 정보기술을 행정조직과정 재설계 대신 기존방식의 단순자동화를 위해 사용한다면 막대한 편익을 실현할 기회가 상실되고 만다.

행정정보화의 변수인 인력, 업무, 운영, 설비 등이 조직특성의 복잡화에 미치는 영향의 정도는 업무에 의한 영향이 가장 크게 작용하는 것으로 나타났고, 운영, 인력, 설비의 순서를 보이고 있다. 업무의 전문적인 지식이나 기술 증가의 정도, 담당하고 있는 업무의 전문화의 정도, 상사의 상세한 보고서 요구의 정도, 업무에 관련된 교육훈련 향상의 정도, 업무 종류 수의 증가 정도에 영향을 미친다고 할 수 있다.

2) 집권화

정보기술의 활용단계에 따라서 의사결정의 집권화 경향이 다를 것이라는 예측을 하고 있을 뿐 대부분의 연구들은 정보기술의 활용이 우리나라 조직에서 의사결정의 분권화 내지 집권화에 크게 영향을 미치지 못하는 것으로 조사되고 있다(하미승, 2000). 본 연구에서 집권화는 의사결정이 집중되어 있는 정도라고 정의하였다. 이에 행정정보체계가 부산광역시 조직특성의 분권화에 미치는 영향에 관한 분석결과는 조직의 분권화가 높아지는 것으로 나타났다. 여타 공식화, 복잡화 보다 더 높은 상관관계를 나타내어 정보화의 영향이 집권화에 영향을 주어 상당한 분권화를 초래하는 것으로 나타났다. 이는 궁극적으로 행정조직에 있어서 행정정보체계가 실제로 의사결정분야에 긍정적인 영향을 미칠 수 있느냐 하는 문제는 정보기술의 개발수준과 최종사용자의 수준에 크게 의존한다고 볼 수 있다.

조직의 상충부에서 컴퓨터를 어떤 목적으로 사용하고 또 컴퓨터 활용에 따른 조직변화에 대하여 어떻게 대처하느냐에 따라서 조직체에서 실제로 나타나는 변화는 상이하게 드러날 수 있다(윤재철, 2000). 부산광역시는 행정정보체계의 영향으로 어려운 조직내 행정정보에 대해 확보 및 활용이 보다 용이해짐으로써 참여적 의사결정이 가능한 것으로 나타났다. 또한 행정정보체계의 영향으로 구성원 개개인간의 의사소통이 활성화되었고, 업무에 대한 권한의 위임이 증가하여 최고관리층의 재량권의 정도가 감소하였고 행정업무에 있어서 의사결정권한이 조직의 하위계층에 이양되어 분권화를 가져왔다. 이는 중간관리층의 가장 중요한 역할인 최고 관리층으로부터 하위 관리자에 이르는 정보 흐름의 중개역할은 이제 행정정보체계의 진전으로 상당 부분 불필요하게 되었기 때문이다. 즉 오늘날 조직환경은 너무도 복잡하고 급변하여 한두 사람이 모든 문제를 파악하여 합리적인 판단을 내리는 것은 불가능하다. 이에 문제를 가장 잘 알고 있고 직접 다루는 곳에서 올바른 판단을 내릴 수 있도록 의사결정이 일선에 위임되어야 한다는 것이다. 행정정보화로 인하여 계층구조는 변화하지 않았지만 계장제의 폐지와 팀제의 도입이 갖는 실질적 효과가 나타나고, 본래의 목적이 실효를 거두도록 권한과 책임이 일치하는 수평적 조직구조화에 노력하여야 한다.

행정정보체계의 변수인 인력, 업무, 운영, 설비 등이 조직특성의 집권화에 미치는 영향의 정도는 설비에 의한 영향이 가장 크게 작용하는 것으로 나타났고, 운영, 인력과 업무의 순서를 보이고 있다. 분권화를 초래하는데 행정정보체계의 변수로서 설비의 영향이 가장 높게 나타난 주요 이유는 행정정보의 접근과 활용 등이 의사결정의 분권화를 가능하게 만들었다면 이러한 정보의 접근이 보다 용이하게 해주는 것은 전산과 관련한 설비 확충의 정도이기 때문이다.

3) 공식화

행정정보화의 영향으로 인하여 창의성 발휘, 업무를 통한 감독 및 지시의 감소, 직무표준화, 일관성 등의 업무의 성문화 정도가 높은 것으로 인식하여, 행정정보체계가 부산광역시 조직특성의 공식화에 긍정적으로 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이는 행정정보체계가 자료의 동일화, 표준화, 정보처리의 일률적인 규정 등을 가져와 공식화를 더욱 강화시키는 것으로 이해할 수 있다. 하지만 부산광역시 전산 공무원의 면접설문에서 나타나는 것은 행정정보체계는 행정업무와의 연계성이 부족하여 공식화의 정도를 떨어뜨린다는 지적이 있었다. 정보기술 및 시스템의 도입을 통해 정보화의 진전으로 공식화에 영향을 미치고 있지만, 실제 행정업무에 제대로 연계할 수 있는 시스템이 미비하여 행정업무를 개선하는 데는 아직 미흡하다는 것이다. 즉 일부 행정업무가 자동화, 전산화되었다 하더라도 일부과정 및 절차에 그쳐 여전히 수작업이 이루어지는 경우가 많다. 따라서 앞으로의 시스템 개발과 도입은 이러한 문제를 해결할 수 있도록 이루어져야 할 것이다.

분석의 결과 부산광역시의 공무원은 행정정보화로 인하여 업무수행에 있어 직무 표준화의 정도, 업무 전산화의 정도, 감독 및 지시의 정도, 법규 및 규칙의 정도 등의 공식화가 강화되었다고 인식하고 있는데, 이는 행정정보체계가 하위직 단순업무나 자료계산․검색업무 등을 전산화하는 정도로 인식하여 행정정보체계의 영향으로 인하여 공식화가 높아졌다고 이해할 수 있다. 그러나 행정정보체계의 관점에서 정책의 입안․집행․평가과정이나 고급관리업무 및 전문적인 행정업무를 직접 지원해줄 수 있는 여러 가지 정보관리체계․모형․기법들이 포함된다. 따라서 의사결정 지원시스템(DSS), 전문가시스템, 정책정보체계등에 대한 다양하고 복잡한 정책문제를 해결하기 위해서는 정보기술의 발전을 활용한 정책예측모형을 개발하여 활용할 수 있다. 예를 들어 양도소득세의 결정이나 교통영향평가 및 공업입지 선정 등은 다양한 소프트웨어에 의해 지원될 수 있는 상황이다. 특히 인구증가, 경제성장, 교통량 예측과 같은 분야들은 전문가시스템이 도입될 필요가 있다. 현 부산광역시 행정정보체계는 이러한 시스템활용 및 개발은 아직 미흡하다고 할 수 있다.

한세억은 지식정보 사회의 행정조직 패러다임을 연성화라고 규정하여 국가의 경쟁력제고가 모든 국가의 관심이 되고 있기 때문에 이러한 연성화가 경쟁력 있는 미래지향적 조직의 새로운 패러다임이라고 할 수 있다고 하였다. 이러한 연성화의 특징은 경성조직과 비교해볼 때 첫째, 의사결정은 참여적 분권화가 이루어지고 둘째, 공식화는 낮아지며 셋째, 복잡성 중 전문화는 높아지며 계층화는 적어진다고 하였다(한세억, 1998b). 본 연구의 분석결과를 종합하여 볼 때 부산광역시의 조직특성은 연성조직에 가까워지나 공식화와 관련해서는 더욱 강화되어지고 있다. 정보화로 인하여 업무의 공식화는 획일화된 프로그램 등으로 인하여 창의성은 줄고 감독은 완화되는 것으로 이해할 수 있다. 이러한 입장에서 변화하는 환경에 적합한 조직구조를 갖기 위해 각 지방자치단체에서는 공식화에 있어 창의성을 높이고 감독을 완화하는 노력이 요구된다.

Ⅴ. 결  론

본 연구는 행정정보화로 인하여 지방자치단체의 조직특성에 미치는 영향을 규명하기 위해 분석모형을 지방행정조직의 경험적 현상에 적용, 실증적으로 분석하였다. 지금까지의 행정정보화와 조직특성간의 경험적 자료의 분석결과를 정리하면 다음과 같다. 행정정보화의 진전에 따라 첫째, 조직의 복잡성의 정도가 높아질 것이다. 특히 정보시스템의 이용수준의 증대와 정보공유의 확대요인이 행정조직 내 지식증대 및 업무전문화를 촉진시키는 것으로 나타났다. 이는 유기적 행정조직의 가능성을 시사한다. 둘째, 행정정보화의 진전에 따라 조직의 집권화 정도를 완화시킬 것이다. 특히 전산장비 보급 및 활용과 업무에의 적합도는 의사결정의 분권화 및 의사소통 활성화와 밀접한 관련이 있음을 나타내고 있다. 이는 민주적 행정의 가능성을 시사한다. 셋째, 행정정보화의 진전에 따라 조직의 공식화 정도를 높여주는 것으로 확인되었다. 특히 정보통신망을 비롯한 정보시스템의 이용수준의 증대와 전자결재 및 정보공유의 확대요인이 다른 요인에 비해 상대적으로 행정조직 내 업무표준화, 일관성, 규칙성을 강화시키는 것으로 나타났다. 행정정보화가 조직구조적 특성 변화에 적지 않은 영향을 준다는 분석결과는 향후 행정조직의 변화와 혁신을 위한 전략적 수단으로서 의미와 가치를 지닐 수 있다. 이는 지방전자정부 구현과 고도화를 위해 행정정보화에 대한 지속적인 고도화가 요구된다. 지금까지 행정시스템에 대한 보완과 업그레이드가 이루어져 왔지만 급변하는 정보기술 환경에 미흡한 실정이다. 이와 더불어 행정시스템의 고도화는 단순히 기술적 수준의 접근에서 벗어나 조직관리 및 정보자원관리 차원에서 보다 체계적으로 접근되어 할 것이다.

결론적으로 본 연구에서 밝혀진 정보화가 조직특성에 미친 영향요인들은 장차 지방행정의 변화와 지향과 관련하여 무엇을 시사해 줄 수 있는가를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 현재 부산광역시를 비롯한 여타 지방자치단체의 정보화 수준은 정보기술의 도입과 활용노력에 의해 많은 진전을 보이고 있다. 그러나 공동활용 측면에서는 미흡한 실정이다. 그 동안의 정보시스템 구축이 자치단체별 또는 개별 단위업무 위주로 이루어져 통합적인 시스템의 구축이 이루어지지 못하였다. 따라서 업무프로세스 흐름의 단절로 이음새 없는 행정서비스가 제공되지 못하고 있다. 그러므로 정보시스템의 이용 및 정보공동활용, 정보공유의 활성화를 위한 노력이 지속되어야 한다. 둘째, 부산광역시 정보화 수준은 본청이 16개 구․군 보다 높은 실정이다. 현재 지방화와 함께 균형발전을 위한 과제로 분권화가 강조되고 있다. 더구나 본 연구의 분석결과에서 행정정보체계의 설비요인이 분권화 촉진에 긍정적 영향을 미쳤듯이 균형된 지역발전과 균질적 정보화를 위해서 상대적으로 낙후된 지역의 행정기관에 대한 정보통신 관련 장비 및 장비의 실용성이 확보되고 유지되어야 할 것이다. 장차 정보화의 성숙, 고도화에 따른 전자정부 구현단계에서 조직 내 의사소통, 의사결정과 정보관리 및 활용이 행정정보체계의 기반에서 이루어질 것이다. 이에 행정정보체계의 기반조성의 불균형 시정 및 예방을 위한 정책적 고려가 필요하다. 셋째, 분석결과 행정정보체계의 업무요인이 공식화에 긍정적 영향을 미치는 것으로 드러났다. 여기서 공식화는 행정조직 요소들 간 시스템화의 성격을 내포한다. 즉 단순 반복적 업무의 자동화 수준에서 고도의 정책결정의 역동적 관리기제를 포함하는 것으로 지능적 전자정부의 대응기제로 작용할 수 있다. 행정정보화의 구현은 행정조직 내 정보와 자원을 통합적으로 관리하여 행정문제 해결과 서비스능력을 제고하는데 있다.

본 연구의 한계와 과제는 다음과 같다. 첫째, 연구에서는 변수설정의 불확실성으로 인해 상황론적 관점을 제외하였다. 조직특성의 변화는 정보기술 이외의 환경적 요인 즉, 리더십, 규모, 전략 등 여러 가지가 고려될 수 있다. 왜냐하면 조직특성은 행정정보체계의 영향요인 뿐만 아니라 상황요인에 의해 변화될 수 있기 때문이다. 둘째, 조직특성 변화의 측정을 설문지 방법으로 한정하였다는 점이다. 원래 조직특성의 측정에 구성원의 인식조사를 위한 설문지법과 함께 제도적 변화의 추이분석방법이 활용될 수 있다. 조직특성에 대한 정확한 연구를 위해 본 연구에서는 제도적 측면을 중요하게 다루지 못한 점이 한계로 지적될 수 있다.

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<부표 1> 표본 자료의 일반적 특성분석

(단위: 명, %)

항 목		빈 도	백 분 율
연 령	20대	28	5.1
	30대	266	48.2
	40대	206	37.3
	50대	32	5.8
	50대이상	20	3.6
성 별	남자	361	65.4
	여자	191	34.6
학 력	고졸	112	20.3
	전문대졸	69	12.5
	4년제졸	352	63.8
	대학원이상	19	3.4
직 급	1-3급	4	.7
	4-5급	4	.7
	6-7급	265	49.2
	8-9급	266	49.4
근무연한	3년미만	26	4.9
	3년-5년미만	19	3.6
	5년-10년미만	147	27.5
	10년-20년미만	219	41.0
	20년-30년미만	110	20.6
	30년이상	13	2.4
컴퓨터 사용연한	3년미만	30	5.7
	3년-5년미만	39	7.4
	5년-10년미만	268	50.6
	10년-15년미만	173	31.1
	15년-20년미만	17	3.1
	20년이상	3	.6
근 무 처	시본청	34	6.1
	구․군	454	82.2
	동사무소	64	11.6

김형빈(金亨彬): 동아대학교 대학원에서 행정학박사학위를 취득하고, 현재 부산발전연구원에서 전문위원으로 재직 중이다. 관심분야는 지방자치 및 도시정책, 시민참여, 전자정부, 부산학 등이다. 논문으로는 “선진 재난관리체계”, “부산광역시 협치행정모델개발과 추진방향” “부산지역 특성과 연계한 수도권소재 공공기관, 연구소 등의 유치전략”, “APEC의 지역경제 파급효과 재검토 등이 있다.

<Email: khbin@bdi.re.kr/논문접수일: 2005. 7. 11/심사완료일: 2005. 8. 16>