주민참여예산제도의 운영모형에 관한 비교연구:

｢지방정부연구｣ 제9권 제2호(2005 여름) : 133～158

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브라질․미국․한국을 중심으로*

A Comparative Study on the Operational Model of the Participatory Budget System in Brazil, United States and Korea

나 중 식(경성대학교 행정학과)

* 이 논문은 2004년도 한국학술진흥재단의 지원에 의하여 연구되었음(KRF-2004-041-B00607)

이 연구는 세계 최초로 주민참여예산제도를 도입하여 상당한 성공을 거둔 것으로 평가받고 있는 브라질의 뽀뚜 알레그리 시의 참여예산운영모형과, 과거부터 시민 지향적이고 참여 지향적인 행정개혁을 통하여 예산참여를 제도화해 온 바 있는 미국중소도시의 참여예산운영모형, 그리고 1년여 동안의 시험적용을 거쳐 이제 막 도입한 바 있는 광주광역시 북구의 참여예산운영모형을 상호 비교해 보면서 그 특징을 발견하고, 나아가 그 운영모형에 영향을 미친 거시적 영향요인과 매개요인을 역사적 제도주의적 접근방법에 의한 비교분석 틀을 사용하여 분석하고 해석하였다.

주제어 : 주민참여예산제도, 민․관 협의형, 주민권력형, 공동체주의, 자유주의

Ⅰ. 서  론

1. 연구의 목적

근대적 의미의 예산제도가 확립된 이후 오늘에 이르기까지 각국의 예산운영은 국민의 대리인인 행정부(관료)와 입법부(의원)간의 견제와 균형을 바탕으로 한 대의민주주의의 틀 속에서 이루어졌다. 그 결과 관료와 의원들의 지대추구행위와 대리인 문제가 심각하였음에도 불구하고 「관료주도의 예산편성과 의회중심의 예산심의」의 틀을 깨지는 못했다. 다만 정보의 비대칭성과 도덕적 해이 등의 대리인문제를 극복하기 위한 방안으로 주민들의 의견수렴과 예산통제, 그리고 대리인들의 재정규율과 예산규범을 강조하는 차원에서 예산운영의 대응성과 투명성을 추구해 왔다.

이러한 대의민주주의에 의한 예산제도의 운영패턴을 깬 사건이 1989년 브라질의 뽀뚜 알레그리 시에서 도입한 주민참여예산제도라 할 수 있다. 그 후 이 제도는 「훌륭한 시민제도」 또는 「가장 모범적인 민․관 협력모형」으로 평가되면서 많은 나라에서 밴치마킹의 대상이 되어왔다. 우리 나라에서도 참여정부가 출범한 이후 이 제도도입을 정권차원에서 하향적으로(top-down) 추진하고 있다. 구체적으로 「참여정부 지방분권추진 로드맵」과 「재정․세제개혁 로드맵」에서 이 제도의 도입계획을 밝힌 바 있고, 행정자치부는 2004년도 지방자치단체 예산편성지침을 통하여 주민참여형 예산편성제도의 정착을 제시하였다. 이러한 정책지침에 따라 광주광역시 북구에서는 2004. 3. 25일「광주광역시북구 주민참여예산제 운영조례」를 제정하여 이 제도를 공식적으로 도입하였다.

주민참여예산제도의 운영모형에 관한 비교연구

｢지방정부연구｣ 제9권 제2호(2005 여름)

예산결정과정에 주민의 참여를 개방하고 제도화하는 것은 대의민주주의 하에서의 대리인문제를 극복하고, 예산운영의 투명성과 대응성을 증진시켜 예산운영의 효율성을 증대시킬 수 있다는 점에서 환영해야 할 일이다. 그러나 구체적으로 주민참여예산제도가 무엇을 의미하고, 각국에서 이 주민참여예산제도가 어떠한 실행모형으로 정착되고 있으며, 또 각각 다른 유형으로 제도화되고 있다면 그러한 운영모형의 정착에 영향을 미친 공통적 요인은 어떠한 것인지를 철저하게 비교 분석해 보지 않고 참여의 상징적 의미만을 정략적으로 이용한다면 또 다른 개혁실패로 끝날 것은 자명하다.

이 연구는 최근 도입의 붐을 일으키고 있는 이 주민참여예산제도가 그 실시지역(정부)의 거시적 맥락요인에 따라 어떠한 운영형태로 정착되고 있는지를 사례정부의 운영실태를 비교 분석하여 밝혀보기 위한 것이다.  이 연구는 세계 최초로 이 제도를 도입하여 상당한 성공을 거둔 바 있는 브라질의 뽀뚜 알레그리 시의 참여예산운영모형과, 과거부터 시민 지향적이고 참여 지향적인 행정개혁을 통하여 예산참여를 제도화해 온 바 있는 미국중소도시의 참여예산운영모형, 그리고 1년여 동안의 시험적용을 거쳐 이제 막 도입한 바 있는 광주광역시 북구의 참여예산운영모형을 상호 비교해 보면서 그 특징을 발견하고, 나아가 그 운영모형에 영향을 미치는 요인들은 어떠한 것이 있는가를 발견하는 것을 목적으로 한다. 따라서 본 연구는 브라질모형과 미국중소도시모형, 그리고 한국모형의 특징을 분석 틀의 비교변수를 통하여 상호 비교해보고, 이들 운영모형에 영향을 미치는 공통적인 요인은 무엇인가를 밝히는 데 초점을 둔다.

2. 선행연구와 접근방법

주민참여예산제도에 관한 국내의 연구는 주로 시민단체들의 예산참여운동의 일환으로 제기되었다. 초창기에는 주로 예산감시운동이나, 정보공개운동, 납세자소송운동 등 주로 사후적 예산참여운동이었으나, 브라질 노동자당이 1989년도부터 도입해 성공을 거둔 주민참여예산제도에 자극을 받은 민주노동당이 2001년부터 거당적으로 예산참여운동을 전개하면서 관심을 끌었다. 학문적인 관심과 연구는 참여정부 출범이후 주민참여예산제도의 도입계획의 발표를 계기로, 현실적인 필요성에서 그 도입 및 성공가능성을 탐색하고 있는 초보적인 수준에 있다. 연구는 주로 제도와 외국도입사례에 대한 간단한 소개(김웅, 2001, 장석준, 2003), 제도적 실천방안과 적정모형에 관한 연구(곽채기, 2003. 이원희, 2003)), 한국문화에서의 현실적 한계 및 성공적 도입을 위한 전제조건에 관한 탐색적 연구(임동욱, 2003. 문영세, 2003. 이강원, 2003)등이 대부분이다.

2001년 8월 20일 민주노동당 서울시지부는 시청 앞에서 「예산참여시민위원회 설치 및 운영에 관한 조례」제정청구를 위한 가두서명 캠페인을 전개하면서 주민예산참여제도의 도입을 주장하게 된다. 의회의 예산승인권을 제한 또는 무효화하는 경향이 있는 주민참여예산제도의 조기 도입이 의회와 행정부의 반대로 인해 불가능하다는 것을 판단하고 2002년부터는 법제화와는 상관없이 범시민적 차원에서 실천하는 일종의 예산참여운동으로 전개한 바 있다. 브라질의 예산참여기구와 같은 기구, 즉 (가칭)예산참여공동운동본부를 민주노동당과 시민단체들이 함께 건설하고, 이를 통해 예산참여운동을 벌여나가는 운동이었다. 이러한 운동이 2002년 6.13 제3대 지방선거에서 민노당의 공동공약으로, 그리고 2003년 말 제16대 대통령선거에서 민주노동당 권영길 후보의 선거공약으로 구체화되었고, 그 후 참여정부에서 이 의제를 받아들여 로드멥에 담음으로서 공식화되었다.

브라질의 뽀뚜 알레그리 시의 주민참여예산제도에 대한 경험적 연구는 주로 도시 거버넌스의 시각에서 분석한 연구(Latendresse, 1999), 참여민주주의 및 시민참여적 관점에서의 연구(Lieberherr, 2003), 브라질의 정치문화적 상황에서의 제도의 정착과정과 그 결과에 대한 비판적 연구(Penha, 2003, Baierle, 2002), 그리고 브라질 주민참여예산제도의 성공요인과 한계에 대한 신제도주의적 연구(나중식, 2004)등이 대부분이다. 즉 예산제도에 초점을 맞춘 연구보다는 주로 시민참여 및 참여민주주의의 도구에 초점을 맞추고 있는 것이 특징이라 할 수 있다. 뿐만 아니라 문화와 이념이 다른 나라에서의 주민참여예산제도를 상호 비교하여 그 특징과 제도화에 미친 영향을 분석한 연구는 전무하다. 자발적 참여를 그 속성으로 하고 있는 주민참여예산제도와 같은 사회자본은 한 국가의 역사적․제도적 맥락에 따라 그 적용방법 및 가능성이 다를 수 있음에도 불구하고 제도적 조건이나 「국가-사회」간의 관계맥락에 대한 신중한 고려 없이 몰역사적(apolitical)․무맥락적(non-contextual)으로 연구되어 왔다.

이 연구는 역사적 제도주의 시각을 통한 비교사례연구 방법을 사용하였다. 사례를 상호 비교하기 위하여 사용하는 사회과학연구방법론으로 레긴(Ragin, 1987)은 변수중심의 연구전략과 사례중심의 연구전략으로 나누고 있고, 킹, 코헤인과 버바(King, Keohane and Verba, 1994)는 역사적․인류학적 해석을 중심으로 하는 서술적 방법과 통계적 지식을 토대로 하는 형식이론적 방법으로 구분하고 있다. 이 연구는 브라질, 미국, 한국의 지방도시의 참여예산제도 운영실태를 각 도시사례별로 분석해보고(사례별 서술적 비교전략), 각 사례정부의 예산운영모형에 영향을 미친 요인을 거시적 맥락변수(신제도주의적 변수)를 이용하여 해석하고자 하였다. 자료의 수집은 각 사례도시의 예산자료와 분석자료, 참여예산관련 국제 세미나자료, 그리고 수년동안의 모니터링과 e-메일조사 등을 이용하여 측정변수별로 공통점과 특성을 추출하는 연역적인 방법론을 적용하였다. 즉 주민참여예산제도가 각 나라의 지방정부마다 다르게 정착되는 이유를 거시적 맥락변수를 통하여 밝히고자 하였다.

Ⅱ. 주민참여예산제도의 이론적 논의와 분석의 틀

1. 예산참여의 유형화 및 주민참여예산제도

일반적으로 참여란 일반시민에 의한 공직자 선출행위와 이들 공직자들이 하는 일, 즉 정책에 대한 영향력 행사라 할 수 있다(Verba and Nie, 1972: 2). 전자는 간접참여이고 후자는 직접참여이다. 대의민주주의의 이념에 따라 선출된 공직자들이 유권자들에게 책임지고 정책을 수행하면 직접참여의 필요성은 그만큼 낮아질 것이다. 예산결정과정은 전형적인 대의민주주의로서, 예산편성, 예산심의, 예산집행, 결산 및 회계검사의 과정을 행정부와 의회가 서로 견제와 균형을 이루도록 제도화함으로서 국민에게 책임을 다할 수 있도록 규정하고 있다. 그러나 실제 예산결정은 대리인인 관료나 의원들의 이익을 극대화하는 방향으로 이루어짐에 따라 주민들의 직접참여가 정당화된다.

시민참여의 유형은 그 분류목적에 따라 매우 다양하지만 크게 나누어 다음 네 가지의 기준에 의하여 유형화된다. 가장 간단한 분류방법은 참여의 「능동성 유무」에 따라 분류한 능동형 참여제도와 수동형 참여제도(Zimmerman, 1986: 7), 시민주도형 참여제도와 정부주도형 참여제도(Langton, 1972: 21)이다. 전자는 주로 주민총회, 공청회, 자문위원회, 협의회, 직접민주제(주민발의, 주민투표, 주민소환), 자원봉사 등을, 후자는 정보공개와 서베이 등을 참여도구로 이용한다. 다음은 「참여자의 규모와 정보흐름의 방향」이라는 기준에 의하여, 개인적 참여(투표, 제언, 로비, 청원, 선거운동 데모 등), 조직적 참여(시민단체, 이익집단, 시민위원회), 개인정보수집(청문회 관찰, 집담회, 기록열람, 서베이), 정보전파(정보공개, 출판, 회의공개, 출판, 언론, 통신)등으로 유형화한다(ACIR, 1979: 2). 그 다음으로는 참여의 「수단성과 목적성여부」에 따라 수단으로서의 참여와 목적으로서의 참여(Kumar, 2002: 26) 또는 수단적 참여와 강화된 참여(Abers, 1998)로 유형화된다.  마지막으로는 「정부와 시민과의 영향력 관계」또는「관․민과의 상호작용」이라는 기준을 사용하여, 정보제공형, 협의형, 그리고 적극형으로 분류하기도 하고, 반응적, 교호적, 통제적 참여로 유형화하기도 한다(이승종, 2002: 172).

이 네 가지 유형이외에도 합법성을 기준으로 합법적․민주적 참여와 비합법적․공격적 참여로 구분하기도 하고(이승종, 1993), 주도권의 소재에 따라 정부주도형, 공생상형, 주민주도형(조순제, 1997), 또는 행정동원적 참여, 공동협력적 참여, 자생조직적 참여(유재원, 1995)로 구분하기도 하고, 참여의 실질적 의미(단계)에 따라 비참여단계(조작, 치료), 형식적 참여단계(정보제공, 상담, 회유), 주민권력단계(협동, 권한위임, 주민통제)로 나누기도 하고(Arnstein, 1969), 주민통제의 정도에 따라 수동적, 정보제시, 협의적, 인센티브, 기능적, 상호작용, 자율적 참여로 세분하기도 한다(Pretty, 1995).

예산참여의 유형화는 이러한 선행연구에서 이용한 기준인「능동성과 주도권」및 「정부와 시민의 영향력관계」를 사용하여 (1) 정부주도형, (2) 민․관 협의형(적극적 협의형, 소극적 협의형), (3) 주민권력형으로 분류할 수 있다(표 1 참조). 일반적으로 주민참여에산제도라 함은 예산결정과정에서의 의사전달이 쌍방향적으로 이루어지는 「협의형」과 시민들에게 결정권한을 위임하고 있는 「주민권력형」을 모두 포함하는 개념이다. 최근 브라질 참여예산제도의 도입 확산을 계기로 「주민권력형」만을 일러 주민참여예산제도(citizen participatory budget) 또는 시민예산제(citizen budget)라 불리는 경향이 있으나, 이는 가장 협의의 개념이며 참여민주주의를 강조하는 전략적 개념이라 할 수 있다.

「정부주도형」은 정부가 주도권을 갖는 참여제도로, 시민은 참여는 하지만 제도적 절차에 따라 반응하는데 그칠 뿐 참여의 결과에 대하여 유의미한 영향력을 갖지 못한다. 즉 참여의 결과는 정부의 반응내용에 따라 결정된다. 참여기제로는 주로 예산민원실, 고충처리제, 정보공개제 등이 포함된다. 주민의 요구나 대응성을 떠난 예산행정이 존재할 수 없기 때문에 전통적인 예산제도는 대부분 이 유형에 속하며, 이를 형식적 참여예산제도라 칭한다.

다음으로 「민․관 협의형」은 정부와 시민간의 대등한 상호작용이 이루어지는 참여유형이며, 공청회, 간담회, 예산자문위원회, 공사협동 등이 포함된다. 그런데 이 협의형은 시민과 정부 사이의 쌍방적 의사전달이 이루어지지만 의사전달의 방식은 정부가 일방적으로 정하게 된다. 그러나 그 정도에 따라서 「적극적 협의형」과 「소극적 협의형」으로 다시 나누어진다. 전자는 정부가 정의하고 설계한 방식이 다양한 분야에서 구체적으로 적용되고 시민들도 매우 적극적으로 참여에 응하지만 시민들이 의사결정권한을 갖지는 않는다. 후자는 정부가 설계한 참여제도가 매우 제한된 분야에서 추상적으로 적용될 뿐만 아니라 시민들의 참여의지도 매우 소극적인 경우를 말한다.

마지막으로「주민권력형」은 시민들이 예산결정과정에 적극적으로 참여하여 참여방식과 내용도 시민들이 결정하는 형태의 참여를 말한다. 이는 시민이 상당한 주도권을 소유하는 참여제도로서 주민총회, 심의위원회(시민예산위원회), 지역권력이양, 직접민주제 등을 포함한다. 이는 주민통제형 참여예산제도 또는 협의의 주민참여예산제도이다. 이러한 참여의 유형을 결정하는 요인은 지도자의 예산운영방향과 철학, 그 지역의 정치문화, 그리고 시민들의 의식수준 등이라 할 수 있다.

<표 1> 예산참여의 유형과 주민참여예산제도

참여유형 구분	정부주도형	민․관 협의형		주민권력형
		소극적 협의형	적극적 협의형
예산결정권한	관료	협의에 의한 관료 의사결정		주민
의사전달유형	하향적 (정보제공형)	쌍방향 (협의형)		쌍방향 (적극형)
참여도구와 기제	정보공개	민원방, 설명회, 협의회, 공청회,		시민예산위원회
참여정도(단계)	형식적 참여단계 (정보제공, 상담, 회유)	주민권력 초기단계 (협동)		주민권력단계 (권한위임,주민통제)
개념 및 범위	형식적 참여예산제도	주민참여예산제도

3. 비교분석의 틀

이 연구는 주민참여예산제도가 각국의 지방정부에 따라 왜 다르게 운영되고 있는가를 설명하는데 있다. 브라질, 미국, 한국의 사례지방정부가 택하고 있는 주민참여예산제도의 운영모형(유형)은 어떠하며, 그 유형으로 정착하는데 영향을 미친 거시적 맥락요인과 매개요인은 무엇이었는가를 밝히는 것이다. 이러한 연구를 위하여 역사적 제도주의 접근방법이 왜 유용한가에 대한 설명이 필요하다.

역사적 제도주의는 예산(예산제도)을 설명할 때 제도적 맥락의 중요성을 강조한다. 예산을 개인선호의 합이나 혹은 행위자들간의 갈등과 상호작용의 산물이라고 단순화시켜 설명할 수 없다. 특히 예산과정에 참여하는 사람들의 갈등과 상호작용과정만을 분석하는 미시적 접근방법만으로는 국가간 예산결정(정책)의 상이성과 한 국가 내에서의 예산(정책)패턴의 지속성을 설명할 수 없다. 역사적 제도주의에서는 제도의 지속성을 강조하는 동시에 제도의 변화와 발전을 설명하는데 경로의존(path dependence)과 의도하지 않았던 결과(우연성)를 중시한다(Hall & Taylor, 1966: 938). 즉 t 시점에서 형성된 제도는 t+1 시점에서도 지속적으로 정책선택의 여지를 제한하면서 지속된다는 것이다(Krasner, 1988: 67-82). 제도의 변화는 계속적이고 점증적으로 이루어지는 것이 아니라 매우 급격하게 간헐적으로 이루어진다고 본다. 심각한 경제위기나 군사적 갈등, 개혁세력의 급격한 교체, 정치적 변혁 등과 관련하여 제도변화가 있게되면 그 제도는 다시 지속성과 안정성을 갖게 된다는 것이다. 역사적 발전과정에서 어떤 특정한 경로(path)가 선택되면 현재의 문제를 해결하는데 좀더 효율적인 다른 경로(변화)를 밟을 가능성이 배제된다는 것이다. 이러한 시각을 이용한다면 기존의 전통적 예산제도의 지속성과 안정성에도 불구하고, 기존의 예산제도를 결정적․근본적으로 변화시킨 중대한 전환점(critical junctures)이 무엇이었으며(Krasner, 1984; 1988), 새로운 경로로 예산결정의 물길을 바꾼 원인이 무엇이었는가를 밝힐 수 있다는 장점이 있다.

신제도주의적 시각은 제도자체가 가지는 역사적 지속성과 그 정태적 성격 때문에 새로운 제도의 탄생과 변화과정을 설명하는 데에는 소홀하며, 또 지속적인 제도변화를 설명하는 데에는 한계가 있다(Peters, 1999: 73-75). 오히려 환경변화와 제도변화와의 괴리, 최적의 결과와 실제결과와의 괴리, 역사의 비효율성과 우연성을 강조한다(Ethington & McDonagh, 1995: 467-468). 본 연구에서는 사례도시정부에서 실시하고 있는 특정 유형의 주민참여예산제도가 환경변화의 요구에 의한 것이었는지, 아니면 외적인 충격에 의한 위기상황의 결과 나타난 중대한 경로변경(path reorientation)이었는지를 규명하게 될 것이다. 또한 이러한 경로변경에 영향을 미친 매개변수의 영향은 어떠하였는지도 설명될 것이다.

이를 위해 각 사례정부의 주민참여예산제도의 운영에 지속적으로 영향을 미치고 있고, 또 전통적 예산제도에서 참여적 예산제도로의 제도변화에 영향을 미쳤다고 생각되는 거시적 맥락변수(독립변수)와 이를 실현시킨 매개변수를 다음과 같이(표 2 참조) 선정하였다. 독립변수로는 (1) 근린사회조직 인프라의 확산정도(Wampler, 2003: 10-12), (2) 지역정치문화(Kymlicka, 1988; Wildavsky, 1986), (3) 그 지역주민들이 가지고 있는 지배적 예산관(Behn, 1981), (4) 관료 및 의회실패의 경험 등이며, 매개변수로는 누가 어떤 목적으로 거시적 맥락변수를 이용하여 제도변경을 시도하느냐에 따라 주민참여예산제도의 운영모형이 달라질 수 있다고 봐서 정권의 변화(이념정당의 집권)와 제도도입(경로변경)의 실질적 목적(Penha, 2003)을 선택하였다. 지금까지 예산제도는 예산편성기법과 관련된 예산개혁 이외에는 지속적인 제도변화과정을 밟지 못했다. 근대적 예산제도가 정착된 이후 오랫동안 대의적 재정민주주의, 즉 「관료에 의한 예산편성 - 의회에 의한 예산심의」의 틀을 유지해 왔다. 이러한 대의적 재정민주주의제도가 시민의회와 주민이 예산결정권을 행사하는 주민권력단계로의 주민참여예산제도(직접 재정민주주의)로까지 변화한 것이 지속적인 환경변화에 대한 합리적 정책대응의 결과인지, 아니면 역사적 우연성 탓인지를 보고자 한다.

분석과 해석은 개별 독립변수의 영향력이 아니라 변수들의 결합을 중시하는 역사적 제도주의의 방법론적 특성을 살려, 이들 독립변수들이 결합된 역사적 시점과 상황에 대한 서술적 해석을 통하여 경로변경의 원인과 그 결과와의 인과관계를 해석하게 될 것이다. 변수들의 결합을 통하여 본 연구에서 보고자하는 잠정적인 전제 또는 설명가설은 다음과 같다.

역사적 제도주의에서는 각국에 상이하게 나타나는 정책을 설명하는데 개별변수 그 자체의 특성에 초점을 맞추거나 단일 원인론적 설명방식을 취하는 것이 아니라, 제도가 결합되는 양식, 즉 제도의 관계적 측면에 초점을 맞추는 것이 특징이다(정용덕외, 1999: 31). 따라서 이 접근방법은 인과관계의 복잡성(causal complexity), 다중복합적 인과관계(multiple conjunctural causation), 설명변수 결합의 우연성, 그리고 인과관계의 맥락성(contextual logic of causation) 등을 강조한다. 따라서 역사적 접근과 비교분석방법이 활용되며, 특정한 역사를 해석하는데 주안점을 둔다(Immergut, 1988: 19; Smith, 1993: 355). 반대로 일반화의 가능성은 매우 낮다.

<표 2> 비교분석의 틀

거시적 맥락변수			매개변수			운영모형
환경	근린사회조직인프라		주체 (who)	집권정당		브라질모형 미국모형 한국모형
문화	지역정치문화
규범	지배적 예산관		목적 (for what)	도구성과 이념성
경험	관료 및 의회실패

(1) 도시의 근린사회조직의 인프라와 참여문화가 활성화되어 있고 지역정치문화의 배경이 공동체주의가 강할수록, 그리고 관료부패 및 의회실패의 경험이 많고 예산을 보는 지배적 시각이 정치적 접근방법을 중시할수록, 「참여예산제도」가 자리잡을 맥락이 형성된다. 이러한 환경에서 주민참여예산제도의 이념성을 강조하는 이념정당의 집권은 「주민권력형」으로의 정착에 크게 영향을 미칠 것이다.

(2) 시민사회활동이 활발하여 참여문화가 성숙되어 있다하더라도 자유주의적 지역정치문화와 예산지출의 경제적 효율성(분석적 접근방법)을 중시하는 지역에서는, 그리고 「약한 국가-강한 사회」의 전통에 의하여 기존 대의 민주주의적 예산제도의 병폐가 심하지 않고 의회와 관료의 대표성을 인정하는 국가에서는, 「적극적 협의형」의 주민참여예산제도로 운영될 가능성이 클 것이다. 참여 및 협의의 강도와 관련하여 국가-사회와의 관계에서 「강한 국가-약한 사회」일수록 「소극적 협의형」으로 정착할 가능성이 클 것이다.

(3) 주민참여예산제도의 도입의도가 사회변혁을 통한 정권창출 및 정권유지 등과 같이 정치적 이념성(전략성)이 강할수록 「주민권력형」의 참여예산제도로 운영될 것이며, 반대로 예산결정의 도구성이 강할수록 「민․관  협의형」예산참여제도로 운영될 것이다. 거시적 환경변수들을 누가(who) 어떤 목적(for what)으로 제도개선(경로변경)을 위해 이용하는가(매개변수)에 따라 주민참여예산제도의 운영모형도 달라질 것이다.

Ⅲ. 주민참여예산제도의 운영모형 비교분석

1. 브라질 뽀뚜 알레그리 시정부모형 : 주민권력형

25년간의 군부 및 권위주의시대를 마감하고 민주적으로 제정된 헌법에 의하여 실시된 1988년 지방선거에서 다수의 시 정부를 장악한 노동자당(PT: Par-tido dos Trabalhadores)은 「직접민주주의에 의해 예산을 통제하는 시스템」인 주민참여예산제도를 고안하여 그 이듬해인 1989년부터 실시하게 된다. 그 중에서 「히우그란데술」의 주도(州都)인「뽀뚜 알레그리」시에서 특히 성공적으로 정착하였다.

브라질의 정당체제는 매우 분열된 다당제이다. 1990년 총선 이후 19개 정당이 하원에 진출하고 있다. 그 특징은 다수가 조직적 결속력이 낮고 이념적 정체성 또는 일체감이 모호한 통합정당(catchall parties)이라는 점이다. 노동자당(PT)이나 민주노동당(PDT) 등 좌파정당들은 그 중에서도 조직적 결속력과 이념적 정체성이 강한 편에 속한다(Mainwaring, 1995: 354-398. 양동훈, 1997: 13).

뽀뚜 알레그리(Porto Alegre) 시는 인구 130만의 브라질 최남단의 항구도시이다. 1989년 올리비우 두투라(Olivio Doutra) 시장에 의하여 주민참여예산제도가 도입되었고, 1993년 타르소 젠호(Genro) 시장에 의하여 심화․발전되었다. 1996년도 하올 폰트 시장에 와서 참여예산제도가 통치방법으로 굳어지게 된다. 이 제도는 1996년도 UN에 의해 세계 40대 훌륭한 시민제도의 하나로 선정되었으며, 세계은행도 이 제도를 정부와 시민사회의 가장 모범적인 협력모델로 평가한 바 있다. 1988년 노동자당의 정책실험이후 1992년도 12개, 1996년도에는 40개, 2000년도에는 140개로, 2003년도에는 무려 200개의 지방정부에서 도입하여 운영하고 있다. 그 중에서 85%가 모두 브라질 내에 위치하고 있어 브라질은 주민참여예산제도의 실험장이 되고 있다. 처음에는 노동자당 또는 좌파정당의 집권에 의하여 도입되었으나, 최근에는 정당이념을 초월하여 도입되고 있는 실정이다. 예컨대, 2000년도 140개 정부중 노동자당(Workers Party)에 의해 주도된 것이 73개 정부이었고, 67개 정부는 우익(center-right) 시정부에 의하여 도입되었다(Penha: 2003: 3)). 최근에는 이 열풍이 유럽으로 확산되어 스페인, 벨기에, 이탈리아, 프랑스, 독일 등으로 확산추세에 있다.(Lieberherr, 2003: 2). 그러나 정착 또는 성공여부에 대한 판단은 아직 이르다.

브라질의 주민참여예산제도는 과거와 같이 관료들이 중심이 되어 재원배분의 우선 순위와 금액을 정하는 것이 아니라, 주민이 직접 참여하는 주민참여예산기구를 통하여 그들이 협의․결정하는 「주민권력형」이다. 현재 「뽀뚜 알레그리」시의 경우, 시정부예산 중 공공투자부문의 예산(전체 시정부예산의 25%정도)을 시민들이 직접 참여하여 결정하고 있다. 즉 주택, 학교, 병원, 대중교통 등에 대한 시예산의 배정과 집행에 지역주민들이 민주적으로 참여하여 결정하고 있다. 그러나 아직 이 제도가 법적 뒷받침을 받지 못하고 행정력에 의존하고 있으며, 예산심의와  확정은 의회가 행사하고 있지만 형식적이다. 시민의회에서 조정․심의․결정한 행정부예산안을 시민의 대표기관인 의회가 조정 삭감하는데는 한계가 있기 때문이기도 하지만, 또 집단적 압력에 의하여 심의권을 제약하고 있기 때문이기도 하다. 기본적인 운영절차와 과정을 보면,  모든 주민들에게 참여를 인정하지만, 현실적으로 전원 참여는 어렵기 때문에 대표성이 있는 참여기구를 통하여 투자재원을 배분하되, 일반기준(참여기구에 의해 제정된 배분기준)과 전문기준(연방정부, 주정부, 시정부의 규정과 기술적, 경제적 합리성 기준)을 다같이 활용한다는 것이다.

1989년도에는 전체 시예산의 3.2%에 불과하였으나, 1990년도 10.0%, 1991년도 16.3%, 1992년도 17.0%, 1993년도 14.5%, 1994년도 17.0%로 증가하였고(Latendresse, 1999: 17), 2000년도에는 25%로 증가하였다. 나머지 예산은 인건비 및 기관유지예산(recurrent expenditure)으로 사용된다(2000년도 Porto Alegre Budgetary Budget).

참여기구는 (1) 시민들의 토론을 지원하고 관리하는 행정조직(기획실, 협력조정관, 지역조정관, 의제조정관, 자치행정센타 등), (2) 지역에 기반을 두고 자발적으로 구성되어 있는 각종 단체들인 주민조직(지역노조, 지역연대, 주민평의회, 등), 그리고 (3) 두 조직 사이의 중재와 상호작용을 하기 위하여 만들어진 기구들(예산평의회, 지역별총회, 지역별 대의원포럼, 의제별 총회, 의제별 대의원포럼 등)로 구성되며, 이들에 의해 단계적으로 예산참여가 이루어진다.

예산참여의 시작은 먼저 16개 지역과 5개 주제별(교통, 교육․문화, 보건․사회복지, 경제개발․조세, 도시개발 등)로 2차에 걸쳐 총회(regional assembly)가 열린다. 3～4월에 열리는 제1차 총회는 참여예산과정이 시작되는 대규모의 시민총회이므로 주로 과년도 투자사업에 대한 평가 등 재정정보의 공유, 지역별․의제별 시민요구의 수렴, 그리고 대의원을 선출한다. 제1차 총회와 제2차 총회 사이인 5～6월 사이에는 대의원과 조정관으로 구성되는 중재회의, 즉 지역별, 주제별 대의원포럼(regional and thematic forums)이 열린다. 여기서는 각 단체 또는 조직들(neighborhood meeting)에서 승인한 요구들에 대하여 대의원들이 공식적으로 우선 순위를 부여한다. 또한 모든 영역에서 시민들이 제안한 특별사업은 같은 방법으로 서열화되어(주제별, 주제별내 사업별 우선 순위) 집행부에 전달된다. 제2차 총회에서는 지역별, 주제별 대의원회에서 논의되어 우선 순위가 부여되어 올라온 요구사항에 대하여 종합적으로 투자우선순위를 결정한다. 동시에 예산배분기준을 결정하고 종합적으로 예산안을 확정하는 역할을 담당할 평의원들을 선출한다.

16개 지역의 구분은 300,000명의 중앙지역이외에는 40,000～100,000 사이의 인구수로 구분된다.(Anne Latendresse, 1999: 8)

평의원의 구성은 16개 지역에서 각각 2명(지역별 평의원 32명), 5개 주제를 대표하여 각각 2명(주제별평의원 10명), 공무원노동조합대표 1인, 주민협의체대표 1인, 그리고 투표에 참여하지 않는 정부대표 2명으로 구성된다. 그리고 이들이 유고시 대체할 수 있는 대리평의원(substitutes)들이 같은 수만큼 선출되어 있다(2000년도 알레그레 시예산: 3-4,  http://www.sustainabledevelopment.org).

예산평의회(Participatory Budget Council) 는 매주 1회 개최되며, 주로 자치단체의 재정을 파악하고, 자원배분을 위한 일반기준을 논의하고 확정한다. 예산평의회(CBP)에서는 이 결정을 시정부나 시의회가 변경하지 못하도록 활동을 한다. 기획실에서는 이 우선 순위 배분기준에 따라 최종 예산안을 구체화하고, 최종적으로 예산평의회의 확정을 거쳐 시장에게 제출하게 된다(표 3참조).

<표 3> 뽀뚜 알레그리 시의 주민참여예산제 운영과정

구 분	개최시기	내 용
제1차 시민총회 (지역별, 의제별)	3～4월	① 지난해 및 올해 공공투자예산보고 ② 지난해 공공투자 결과평가 ③ 예산작성방법 설명 ④ 시민들의 요구취합 ⑤ 참여시민수에 따라 대의원 선출
대의원위원회 (지역별, 의제별 대의원포럼)	5～6월	① 총회와 neighborhood meeting에서 요구한 사항 우선순위결정 ② 행정부로부터 필요한 정보취합 ③ 예산편성지침 시의회제출
제2차 시민총회	6～7월	① 시 회계보고 ② 요구사항 투자우선순위 결정 ③ 대의원 중에서 평위원선출(지역별, 부문별 2명)
참여예산평의회 활동과 예산안 결정	7～10월	① 참여예산평의회(COP) 활동 ② 기획실(GAPLAN)에서 예산안구체화 ③ 평의회에서 예산안 최종확정 ④ 시장에게 제출, 실무진과 실무계획협의
시의회 예산심의	11～다음해 7월	① 시의회 예산안심의투표, 시의회 압박 대중집회 ② 참여예산평의회(COP) 계속활동

자료: Latendresse, 1999: 7-9, Baierle, 2002: 2-4, 2000 Porto Alegre Participatory Budget에서 발췌 작성한 것임.

예산편성에 있어 가장 중요한 것은 사업우선순위와 예산배정비율을 결정하는 것이다. 사업투자 우선 순위의 결정은 제1차 시민총회, 대의원포럼, 제2차 시민총회를 거쳐오면서 상향적으로 결정되고, 예산배정기준과 비율의 결정은 평의회에서 이루어진다. 일단 지역별로 우선 순위가 결정되면, 예산배분(비율)은 평의회가 규정한 일반기준과 집행부가 규정한 전문기준에 의하여 자원의 배분이 이루어진다. 대개 일반기준은 우선 순위, 사회간접자본 및 서비스만족도(상대적인 빈곤정도), 지역의 총인구(인구분포)에 의하여 각각 4점, 4점, 2점의 가중치를 부여하여 결정한다. 지역별 예산의 배분도 일반기준의 각 항목에서 지역이 받는 점수에 가중치를 곱한 후 합산한 점수에 비례하여 결정된다.

도입이후 12년 동안의 주민참여예산제도의 운영결과를 평가해보면(나중식, 2004: 12-16; Baierle, 2002: 7-9), 매년 50,000명 이상의 주민이 참여하고 있어 참여의 폭(breadth)과 깊이(depth)라는 관점에서 보면 매우 성공적이다. 참여자들의 성향과 특징을 보면  주로 백인, 저학력자, 고령자, 저소득자 들의 참여가 활발하고, 개인으로서보다는 근린조직, 정당, 노동조합, 종교조직 등 조직의 일원으로 참여하고 있다. 특히 노동자당 소속이 대부분이어서 정치적 편향성이 매우 강하게 나타나고 있는 것이 특징이다. 그 결과 오히려 불평등이 심화되고 있고, 도시 전체의 총체적 경제이익과 도시민의 기본적 욕구사이의 조화문제를 해결하지 못하고 있으며, 분배와 결과적 평등의 강조로 인하여 공산주의식 사회정책관리 성향이 강화되고 있다는 한계도 발견된다. 반대로 성과를 보면(Latendresse, 1999, Abers, 1998: 39-65), 첫째로 예산운영의 전과정에 걸쳐 투명성이 확보되어, 재정의 오용과 남용이 없어지고, 부정부패가 많이 사라졌으며, 둘째로는 시민참여를 통해 시민의 권리의식을 신장시키고 토론을 통해 주민의 의견을 정책에 반영하는 새로운 사회조정약식인 소위 도시 거버넌스(governance)의 모범을 보여주고 있다는 점이다. 마지막으로, 예산결정의 공정성, 형평성 및 집행의 효율성이 확보되어 시민복지 개선효과를 창출하고 있다는 점이다. 구체적으로 주택․도시개발영역의 예산배정이 10년 동안 3배 이상 배정되었으며, 재정통제나 관리영역의 예산배정은 변화가 없는 대신, 5개 주제별 사업대상영역(target areas)의 증가는 급격히 상승하고 있어 예산결정과정의 대응성이 매우 높아졌다고 볼 수 있다.

주민들이 가장 시급하다고 생각하고 있는 주택부문예산의 경우, 주민들의 요구와 압력 등으로 인하여 1989년도 1,260만 Reais에서 2000년도에는 4,150만 Reais로 증대되었다. 반대로 행정관리 및 재정통제 등과 관련된 유지예산의 증가는 거의 이루어지지 않았다(Sergio Baierle, 2002: 5-7).

2. 미국도시정부모형 : 적극적 협의형

미국 지방정부의 정책결정과정은 다른 나라에 비하여 외부 영향력에 대하여 상당히 개방적(permeable)이며 시민들은 정책과정의 여러 단계에 마련된 다양한 참여기제를 통하여 지방공직자들의 배타적인 영향력 행사를 통제하고 있다(Brown, 1974). 예산결정도 기본적으로 주민의 광범위한 참여를 전제로 하여 운영하고 있다. 그러나 예산편성권한이 주민에게 위임된 것이 아니라 관료가 중심이 되어 광범위하게 시민의 여론을 수렴하고 상호 협의하는 「적극적 협의형」이 대다수라는 점에서 브라질의 주민참여예산제도와는 상당히 다르다. 미국은 브라질과 같은 고질적인 관료독재나 부패가 비교적 적고, 예산편성 및 심의과정에서 시민의 의사를 반영하기 위한 각종 공청회, 청문회, 정책설명회 등이 제도화되어 있었기 때문에, 권한위임이나 주민통제와 같은 적극적인 예산참여의 필요성이 제기되지 않았기 때문으로 볼 수 있다.

그러나 최근 지방정부의 투표율 저조, 정치로부터 소외 계층의 증가, 관료들의 행정책임성에 대한 비판의 증가, 그리고 1970년대 이후의 지역사회조직화운동에 의하여 결성된 근린조직들의 시민참여욕구가 증대하면서, 분권화, 지역수권, 시민참여, 의회의 강화, 정당의 선거참여 허용 등의 개혁기조로 변화하고 있다(Christensen, 1995: 134). 최근에는 브라질 모형의 참여제도의 도입노력이 확산되고 있다.

미국 지방도시의 시민지향적 예산제도는 브라질과 같이 이념성을 바탕에 둔 것이 아니라, 전통적인 행정부제출예산제도에 충실하면서 시민이나 주민들의 요구나 의견을 각종 담론적 참여기재를 동원하여 수렴하는 예산운영방식이다. 참여유형을 보면 「주민권력형」「민․관 협의형」 「정보제공형」등이 다양하게 분포되어 있으나 미국사회가 가지고 있는 「약한 정부-강한 사회」의 특징으로 인하여 「적극적 협의형」이 다수를 이룬다. 구체적으로 그 지역주민이 지배적으로 가지고 있는 공동체주의와 자유주의의 정치문화가 어떻게 분포되어 있는가에 따라서 참여유형이 달라진다(한상일, 2003). 공동체주의가 강한 도시일수록 적극적 참여가 강하고, 자유주의가 강할수록 전통적인 예산제도 또는 정보제공형의 예산참여가 강하다. 적극적 예산참여형이라 하더라도 브라질모형과 같이 전체사업예산에 대한 결정권한을 시민들에게 위임하는 것이 아니라, 일정한 예산부문에 대하여 시민의 결정을 인정하는 정도의 적극형이다.

「주민권력형」에 속하는 대표적 도시로는 미네소타주의 세인트 폴(St. Paul)을 들 수 있다. 이 도시는 1975년부터 18명의 위원으로 구성되는 자본예산개선위원회(Capital Budget Improvement Committee)가 향후 2년 이내에 시정부가 지출할 예산에 대한 결정을 내린다. 위원회의 구성은 각 지역의회(근린조직체들의 연합회)를 대표한 17명의 위원과 시장이 임명하여 의회의 승인을 얻은 1명의 정부대표위원으로 구성된다. 이 위원회는 지역별 시설관리, 도로 및 기타 서비스, 주거개발, 경제개발 등의 17개의 주제별 태스크포스로 나누어 운영한다. 각 태스크포스에서는 자금의 향후 지출방향을 논의할 뿐만 아니라, 행정부서에서 제출한 예산안을 평가하고 적절한 예산의 액수를 결정한다. 이렇게 결정된 예산안은 전체위원회에서 최종 조정되어 시장과 시의회로 송부한다. 이와 같이 세인트 폴의 예산참여기구는 예산지출에 관한 전략적 계획을 수립하고 그에 따른 지출액수와 방식을 결정할 수 있는 의사결정권을 갖는다는 점에서 적극적 예산참여유형에 속한다. 그러나 기존 대의기구가 아닌 시민의회가 결정권을 행사한다는 점에서 「주민권력형」으로 분류할 수 있겠지만, 엄밀히 보면 다수주민의 상향적 참여를 통한 브라질 모형과는 다르다고 볼 수 있다.

「민․관 협의형」은 미국지방정부에서 가장 많이 제도화되어 있는 예산참여유형이다. 오레건주의 포틀랜드시(Portland City)에서는 각 부서별로 설치된 예산자문위원회(Budget Advisory Committee: BACs)와 이 보다 더 큰 영향력을 가지고 있는 시 산하의 예산자문 및 조정위원회(Budget Advisory Coordinating Committee: BACC)를 통하여 광범위한 시민의견을 수렴한다. 예산자문위원회는 (1) 최종예산을 작성함에 있어 시민들의 욕구가 충족되도록 돕는 일, (2) 시민들이 도시 전체적 차원에서 정책적인 문제를 진단할 수 있도록 하는 일, (3) 개별 부서에 그러한 정책을 추천하는 일을 그 임무로 하고 있다. 또 예산자문 및 조정위원회는 예산자문위원회에서 추천한 사항을 취합하여 통합된 하나의 보고서를 작성하여 전체적인 차원에서 예산결정 및 도시행정에 대한 추천 및 자문기능을 수행하고 있다.

예산자문위원회는 포트렌드의 근린의회인 지역연합위원회(District Coalition Board)가 구성되기 전인 1973년 당시 시장이었던 Goldsmith에 의하여 도입되었다.

오레곤주의 Multnomah County에서는 1984년 주민의 투표에 의하여 15명으로 구성된 시민참여위원회를 설립하고, 카운티와 주민사이의 정책, 예산 등의 참여가교역할을 하고 있다. 구성은 브라질과 같이 근린지역연합체, 시민참여조직, 근린사회조직, 지역사회조직 등에서 각각 3명(12명), 그리고 시민위원회 및 기타 비수익 시민단체를 대표하는 3명으로 구성된다. 그러나 이들이 담당하는 역할은 어디까지나 집행부의 정책 및 예산결정을 돕기 위한 보조적인 참여조직에 불과하다. 예산과 관련해서 이 위원회는 시민예산자문위원회(citizen budget advisory committee)를 조정하며, 특정정책이나 예산배정에 대한 시비나 장점을 주장하는 것이 아니라, 시민과의 가교역할을 충실히 하여 그 주제가 구체화되어 결정이 민주적으로 이루어지도록 하는 역할을 담당할 뿐이다(http://www.co.multnomah.or.us). 기본적으로 대의민주주의에 의한 전통적인 예산제도가 시민지향적인 행정이 되도록, 즉 대응성과 책임성이 확보될 수 있도록 보조하는 역할에 그친다.

「정보제공형」의 예산참여제도는 주로 자유주의 정치문화적 기반이 강한 대도시에서 많이 채택하고 있다. 로스엔젤레스시의 경우 실질적인 예산참여기구가 존재하지 않으며, 대신 근린조직연합회는 조기통지시스템(Early Notification System)을 통하여 정보를 제공받고 일 년에 두 번씩 열리는 근린의회를 통하여 토론과 건의를 행한다. 뉴욕시에 있는 시민예산위원회(Civil Budget Committee)는 제도적인 예산참여기구가 아니라, 비당파적, 비수익적, 시민기구로서 뉴욕시와 뉴욕주의 재정 및 행정서비스가 건설적으로 변화하는데 영향을 미치기 위하여 1932년도에 설립된 시민단체이다. 1932년도 뉴욕시의 재정위기 당시 시재정을 분석․평가하여 회원과 시정부에 보고서를 제출하는 것을 시작으로 하여 1984년도에는 주정부의 재정평가로까지 확대하였다. 주된 업무는 주로 감시, 조사, 집행모니터, 재정정보의 공개와 건의 등이다(http://www.cbnny.org).

최근 1990년대에 들어와 참여와 생산성을 동시에 강화하는 방향으로 개혁을 추진해 온, 아이오와주 데븐포트(Davenport) 시에서는 지출가치의 효율성 및  서비스질의 생산성을 극대화하기 위한 총질서비스관리(TQS)의 일환으로 시민지향적인 예산제도(citizen-based budgeting)를 실시하고 있다(http://www.cityofdavenportiowa.com). 과거와는 달리 예산편성이전의 담론과정인 평가, 교육 및 환류 과정을 대폭 강화하였다. 평가단계에서는 과학적인 시민조사를 통하여 행정서비스의 질을 평가하고, 이 자료를 바탕으로 담론적 의견수렴과정인 교육 및 환류과정의 토론주제를 선정하게 된다. 담론적 의견수렴은 각종 청문회, 시민포럼을 활용하고, 조사참여자들을 12개 집단으로 분류하여 담론과정에 참여시켜 충분한 토론과 정보제공이 될 수 있도록 한다. 청문회나 시민포럼 등에서 행정부는 예산한계와 투자계획 등에 관한 시민교육을 병행하게 된다. 이러한 과정을 거쳐 예산개발, 집행, 평가 및 보고 과정으로 이어진다. 미국 중소도시들의 참여예산제도는 어디까지나 관료들의 예산편성 및 조정권을 인정하면서, 예산안편성 이전에 시민의 평가와 의견을 충분히 수렴하려는 차원에서의 참여이라 할 수 있다.

이와 같이 미국 지방정부에서는 「주민권력형」예산참여보다는 참여기회의 확대와 관․민 협조를 강조하는 다양한 유형의 「민․관 협의형」, 그 중에서도 「적극적 협의형」을 지향하고 있는 것이 특징이다.

3. 한국 광주광역시 북구모형 : 소극적 협의형

우리 나라에서 가장 먼저 주민참여예산제도를 도입 운영한 지방정부는 광주광역시 북구이다. 북구는 2004년도 예산안편성을 조례제정 없이 행정력에 의하여 주민참여예산제도를 시험적으로 운영하였으며, 이듬해 2004년 3월 25일 「광주광역시북구 주민참여예산제 운영조례」를 공포하게 된다. 2003년도의 시험적 도입과정과 추진전략, 그리고 예산참여의 운영모형을 차례로 설명하면 다음과 같다.

도입을 위해 사용한 전략은 실험적 적용과정을 거치면서 참여예산의 당위성을 홍보하고, 그 여론의 힘에 의하여 조례제정을 달성하겠다는, 하향적이고 동원형의 정책도입전략이었다. 먼저 주민참여예산제도의 도입필요성과 추진전략을 공청회형식을 빌어 지역주민 150여명을 상대로 미리 홍보 강의하고(8.27), 이어 공무원들에 대한 마인드 전환교육(9.04), 132명의 예산참여시민위원회 구성(9.06), 이를 대상으로 한 주민참여예산학교 운영(9.17), 연구위원회구성(9.18), 실무 프로젝트 팀(6명의 공무원)의 구성 등 업무추진 전반을 강력하게 추진하게 된다. 동시에 예산정보의 공개, 주민참여예산사이트를 통한 주민의견수렴, 주민의견수렴에 대한 심의조서 및 결과공개 등을 통하여 주민참여예산제의 외관을 갖추게 된다.

먼저 가장 중요한 참여기제인 예산참여시민위원회는 비영리단체의 추천을 받은 예산전문가, 주민자치위원(각 동별 1인 이상), 그리고 참여희망 주민(총위원의 1/2 이상) 등을 대상으로 공개모집 한 80인 이내의 위원들로 구성되며, 이 위원회는 예산편성지침 및 예산에 대한 의견수렴, 예산정책토론회 개최, 예산관련홍보 교육 등의 기능을 담당한다. 즉 <표 8>에서 보는 바와 같이 다단계 정책토론회를 통하여 주민들의 예산참여를 확대해 나간다는 것이 그 골자이다. 사전설명회는 주민의 광범위한 예산관련 의견을 수렴하기 위하여 예산편성이전에 개최하며, 분야별토론회는 각 분야별 예산편성방향과 내용을 토론하고, 마지막 총괄토론회에서는 분야별 토론내용을 취합하여 북구 전체차원에서의 예산편성 우선순위와 신규사업의 타당성을 토론하게 된다. 그러나 이 위원회는 어디까지나 심의위원회이며 최종적인 예산편성은 집행부가 하게 된다.

<표 4> 광주광역시 북구의 참여예산제 운영과정

구 분	개최시기	내 용
사전설명회 (예산참여시민위원회)	예산편성이전	① 지난해 결산결과 설명 ② 다음해 예산편성방향에 대한 토론 ③ 예산편성방향에 대한 의견수렴
분야별토론회 (분과위원회)	9월	① 분야별 관계공무원 출석, 분야별 예산편성방향 및 내용설명 ② 토론 및 의견수렴
총괄토론회	10월	① 분야별 토론회 결과수렴 ② 북구전체의 예산편성우선순위, 신규사업 타당성 논의 ③ 분야별 상충의견 조정

이러한 과정을 거쳐 제도화된 북구의 주민참여예산제도는 브라질 모형을 벤치마킹한 민주노동당이나 참여시민연대의 안인 「주민권력형」보다는, 오히려 미국중소도시모형에 가까운 「민․관 협의형」의 예산참여 유형을 나타내고 있다. 제도상의 특징 만으로만 본다면, 집행부의 예산편성과정에서 주민의 의견을 수렴하는 형식을 취하면서 시민의회를 구성하는 것으로 봐서 「적극적 협의형」의 외관을 갖추고 있으나, 구청장이 회의소집권과 시민의원의 선발 및  위촉권을 모두 가지고 있고, 자발적 참여문화가 형성되지 않은 상황하에서 주로 각 동의 주민자치위원과  희망주민들로 예산참여시민위원회를 구성하기 때문에 집행부 편향적인 성격을 나타낼 가능성이 크다. 따라서 「소극적 협의형」으로 운영될 가능성이 높다. 그러나 지역관련 시민단체 및 근린조직이 활성화되고 시민들의 관심이 증대될 경우 「적극적 협의형」으로 운영될 가능성을 배제할 수 없다. 어떤 유형으로 장착될 것인지는 참여기구의 인적요인(참여자들의 구성비율과 선정방법, 활동의 성실성, 전문성의 정도), 제도적․운영적 요인(목표, 기능, 역할), 환경적 요인, 그리고 참여자 및 구청장의 예산운영의지에 달려있다고 볼 수 있다.

북구의 주민참여 예산운영모형의 특징을 간략히 요약하면, 첫째, 참여의 주체인 주민은 반드시 북구에 주소와 거소를 둔 주민으로 한정하지 않고 타 지역 주민이라도 북구의 예산편성에 이해관계가 있는 자까지 확대하고 있는 것이 특징이다. 브라질모형이나 참여시민연대 등 사회단체들이 제시한 안에서는 반드시 그 지방주민으로 한정하고 있다. 따라서 북구의 경우는 시민참여라기보다는 근린참여(Neighbourhood Participation)의 개념을 도입한 것으로 볼 수 있다. 그 이유는 각 자치구간의 경계가 인위적으로 구분되어 있어 근린의 생활개념을 포함하지 못하고 있기 때문에 이를 보완한 것으로 볼 수 있다.

근린(neighborhood)이란 공간적인 개념으로서 주민들이 거주하고 사회적으로 교류하는 도시지역에 존재하는 작은 영역을 말한다. 엄격히 말하면 시민참여는 그 지역(도시경계구역 내)에 살고 있는 거주자만이 참여하는 것을 말하고, 근린참여는 그 경계를 떠나 근린의 개념까지 넓혀 참여자가 반드시 주민일 필요가 없다는 것이 그 차이점이다(한상일, 2003: 1).

둘째로는, 브라질의 주민권력형과는 달리 의회의 예산심의권과의 갈등이 크지 않다는 점이다. 참여예산시민위원회의 활동이 의회의 예산심의권을 침해할 정도로 예산결정권을 가지고 있지 않고, 단순히 편성과정에서 주민의 의견을 제도적으로 수렴하고 반영하기 위한 자문 및 심의기능만을 담당하고 있기 때문이다. 그러나 시민위원회의 토론결과를 반영한 예산안을 의회가 조정하는 과정에서 시민단체들의 압력적 집회가 계속될 경우, 심각한 갈등에 놓일 수도 있지만, 구체적으로 조례(제8조 6항)를 통하여 구의회의 예산심의권에 대한 침해를 금지하고 있고, 예산참여시민위원회의 활동범위를 구청장의 예산편성권 범위 내로 제한하고 있기 때문에 브라질과 같은 갈등은 없다.

셋째로는 예산참여시민위원회의 대표성에 관한 문제와 참여의 형식화의 문제이다. 주민자치위원들이 상당수 그 위원으로 구성되어 있어 외적으로는 지역적 대표성을 가질지 모르나, 주민자치위원들의 성별, 연령, 직업 등의 성분으로 보아 크게 주민을 대표할 것으로 보기 힘들다. 또한 직능대표의 경우 무보수 명예직의 위원으로 모셔오기가 쉽지 않다. 그 결과 참여가 형식화되고 전문성이 약화되면 전문행정관료의 예산편성 논리에 포획되어 결국 시민예산위원회는 정보제공형의 형식적 참여기구로 운영될 가능성이 있다. 그러나 북구의 주민참여예산제도는 비록 강한 시민사회를 통한 참여의 활성화가 이루어지지 못하고 있고, 제도운영의 결과가 만족할 정도는 아니지만, 관료중심의 예산운영을 참여와 공개중심의 행정으로 획기적으로 바꾸는데 기여했다. 그 공로로 전국 기초자치단체를 대상으로 한국공공자치연구원에서 주최한 제5회 자치행정혁신 전국대회에서 재정경영부문 최우수기관으로 선정되는 영예를 안기도 하였다.

2003년도 시범적으로 참여예산제도를 시행하면서 수렴한 주민의견사항의 예산반영결과를 분석해 보면 앞으로 참여예산제도가 어떻게 운영될 것인가를 예측할 수 있다. 주민들의 예산요구는 총 56건이었으며, 그 중에서 예산사업이 27건, 비예산사업이 29건이었다. 이 중 예산사업 27건의 예산반영결과를 보면, 관료편익사업에 대한 요구안이 16건(59.3%)으로 가장 많았으며 반영비율도 13건(82.3%)으로 가장 높게 나타나고 있다. 반면에 예산지출의 경제적 효율성과 관련되는 도로개설이나 생산환경과 관련되는 분야의 요구안은 7건(25.9%)에 불과하고 반영비율도 3건(42.8%)에 불과하다. 이는 예산참여에 대한 시민들의 관심이 거의 없을 뿐 아니라, 그 반면 관료 또는 관변 세력들은 예산편성과정에서 누락된 부분을 참여예산제도를 통하여 복원함으로서 결국 관료이익을 극대화하는 방향으로 이용하고 있음을 말해 준다. 동시에 예산지출의 경제적 효율성보다는 소규모 분배성 위주의 예산결정이 보다 더 가속화될 가능성도 있음을 말해준다. 주민참여예산제가 갖는 분배지향성이 시민을 위한 것이 아니라, 오히려 관료를 위한 것으로 전락할 가능성이 있음을 앞으로 염두에 두어야 할 것이다.

4. 종합비교 및 특징분석

앞에서 설명한 운영모형의 특징을 몇 가지 비교기준을 통하여 정리하면 다음과 같다(표 8 참조). 먼저, 예산결정과정에서의 주민의 주된 참여단계는 브라질모형은 주로 예산편성과정에서의 참여이고, 미국도시정부는 편성 및 심의과정에의 참여가 다양하게 분포되어 있다. 우리 나라 광주광역시 북구모형은 브라질모형과 같이 편성과정에서 참여기제를 활용한다. 예산참여의 유형이나 성격상의 특징을 보면, 브라질은 대중이 예산결정에 실질적으로 영향을 미쳐 권력이양이 일어나는 「강화된 참여」의 성격을 띠는 반면(Abers, 1998), 미국과 한국은 정책을 효율적으로 집행하기 위한 수단으로 쓰여 권력이양이 일어나지 않는 「도구적 참여」의 성격이 강하다.

예산참여기구의 조직은 브라질모형은 3단계의 조직(시민총회, 대의원회, 예산평의회)을 거쳐 최종적으로는 예산평의회에서 결정되며, 미국의 경우는 다양하지만 「협의형」 또는 「주민권력형」을 택하고 있는 도시에서는 모두 예산참여기구를 제도화하고 있고 「정보제공형」인 경우는 따로 참여기구를 두기보다는 기존 사회조직을 통하여 정보제공이 이루어진다. 한국의 경우에는 브라질과 같이 시민예산위원회를 구성하고 있다.

예산참여조직과 시민의 대의기구인 의회와의 마찰여부를 보면, 브라질의 경우에는 권력상의 마찰이 심하여 주민참여예산제도를 법(조례)적인 기반 위에서 운영하고 있지 못하고 행정권으로 실시하고 있어 추후 지속가능성(sustainability)이라는 점에서 한계가 있다. 이는 제도도입이 이념성에 바탕을 두고 혁신적인 사회개혁 및 부의 재분배정책과 연계되어 있기 때문이다. 미국 지방도시는 이념성과는 관계없는 시민의  정책참여의 확대 및 생산성의 향상이라는 차원에서 도입 운영하고 있기 때문에 의회의 대표권이나 행정관료 및 참여예산기구의 대표권과는 마찰 없이 운영되고 있다. 한국의 경우는 분권과 참여라는 정부의 국정운영방향에 의하여 하향적으로 도입 운영하고 있다는 점에서 상징성 및 정치성이 많이 내포되어 있다. 그러나 참여기구의 활동권한을 구청장의 예산편성권에 대한 자문 및 심의기능으로 한정함으로서 조례의 제정이나 도입상의 마찰은 없었다.

종합하면 브라질 뽀뚜 알레그리 시의 경우, 예산평의회의 결정사항이 의회의 예산심의과정에서 그 수정이나 삭감이 이루어지지 않도록 민중시위에 의하여 제한하는 등 다소 급진적인 예산참여모형의 형태로 운영되고 있다. 반면 미국의 경우는 시장과 의회가 합의한 시민의회가 예산결정권을 갖는 「주민권력형」에서부터 대도시의 「정보제공형」에 이르기까지  매우 다양하지만, 아직은 대부분의 지방정부가 「적극적 협의형」의 예산참여를 통하여 재정민주주의를 실현하고 있다. 한국은 브라질 모형을 벤치마킹 하였으나, 그 효과 면에서는 참여문화의 미성숙으로 인하여 아직도 「소극적 협의형」의 예산운영방식에서 벗어나지 못하고 있다. 그러나 정보를 공개하고 주민참여의 문을 개방하여 함께 토론하고 걱정하는 예산운영의 장을 마련하였다는 점에서 매우 큰 의미가 있다.

<표 5> 주민참여예산제도 운영모형의 특징비교

운영모형 지표	브라질모형	미국도시정부 모형	한국모형
(1) 주된 참여단계	예산편성과정	예산편성 및 심의과정	예산편성과정
(2) 예산참여의 성격과 유형	시민권력형 강화된 참여	민․관 협의형 수단적 참여	민․관 협의형 수단적 참여
(3) 참여기구 및 성격	①상향적 조직구성 ②실질적 결정형 ③자율적 조직운영 (참여예산평의회)	① 민․관 매개형 또는 협의형 ② 참여기구 및 기존 위원회활용	① 소극적 협의형 ② 참여기구구성 (참여예산시민위원회)
(4) 합법성(조례)여부	비합법적․공격적 참여 (예산심의권과의 마찰)	합법적	합법적
(5) 민주주의와의 관계	직접민주주의 지향	대의민주주의	대의민주주의

Ⅳ. 주민참여예산제도 운영모형에 미치는 영향요인분석

1. 근린사회조직인프라 : 시민사회활동과 참여문화

주민참여예산제도의 도입과 정착에 가장 크게 영향을 미치는 변수는 바로 참여인프라의 활성화여부라 할 수 있다. 브라질 뽀뚜 알레그리 시의 주민참여예산제도가 성공적으로 정착하는데 가장 크게 영향을 미친 환경적 요인은 바로 근린사회조직의 활성화와 그들의 적극적인 참여의식이라 할 수 있다. 실제 브라질의 참여예산제도는 80년대 민주화과정에서 광범위하게 전개한 시민사회조직운동의 결과로 나타난 것이다. 즉 시민조직의 연합체인 알레그레 근린협의체연합(UAMPA)에서  1986년 도시 민주화의 첫 단계로서 예산배분과정에 대한 시민들의 직접참여를 제안한 것이 그 효시이다. 이 1986년도의 UAMPA의 안이 현재 브라질의 참여예산제도의 근원이다(Wampler and Avritzer, 2003: 13). 2002년도 알레그레 시의 참여예산제도에 참여한 집단들은 무려 2,440개에 이르며, 이중 62%에 해당하는 1500개의 조직은 이미 참여예산제도가 실시하기 이전부터 존재하는 조직이었다(Baierle, 2002: 3).

특히 브라질의 경우 참여예산제도가 빠르게 정착하게 된 이유는 이러한 근린사회조직체들이 그 성격이 어떠하든 근린사회내의 주민들에 의해서 운영되고 있었다는 점이다. 실제 근린사회협의체(neighborhood associations)와 근린이웃돕기조직(neighborhood friends societies)은 근본적으로 그 설립목적이 다르다. 후자는 근린집단 외부에서, 또는 부유한 사람들에 의하여 지역사회이웃을 돕기 위한 조직체들이다. 그러나 이러한 조직들도 그 조직을 운영하는 장(directors)은 그 근린조직 내에서 임명되고 운영되어 왔다는 점이 다른 나라에서의 근린사회조직과 다른 점이다. 이러한 근린사회조직의 인프라가 형성되어 있었다는 점이 참여예산제도의 조기 정착에 가장 큰 성공요인이라 할 수 있다.

브라질의 정치엘리트들은 고객주의(Clientalism: Patron-Client Politics)를 통하여 정치적 지지기반과 정치적 영향력을 확보하여 왔다. 특히 지역의 보스(boss)는 관할 지역의 주민을 어떤 형태로든 조직화하여 특정 주지사에게 집단적으로 투표하도록 긴밀한 상호관계를 유지하고 있으며, 연방의 대통령은 그 주지사의 지지기반에 의존하여 정치적 리더쉽을 정당화해 왔다(양동훈, 2003: 297). 따라서 자신을 지지한 고객들을 지원하기 위하여 자의적인 권력행사가 일반화되고 부정부패는 만성화되었다. 이러한 고객주의와 호혜정치(The Politics of favor)의 결과 많은 수혜관련 근린조직들이 형성되어 있었고(Fleischer, 2002: 5), 동시에 군부지배 권위주의체제(1964～1978), 준권위주의체제(1979～1988), 민주주의체제(1988～ )로 이행하는 80년대 민주화과정에서의 공동체조직화운동에 힘입어 수많은 자발적 근린조직이 생겨났다. 이러한 근린조직체의 확산이 주민참여예산제의 개발과 도입에 결정적인 영향을 미쳤다(Wampler, 2003: 10-12). 즉 주민참여예산제도는 브라질이 당면하고 있는 절대빈곤, 물가불안과 고실업, 사회혼란, 부의 분배의 불평등에 대한 시민들의 불만, 이러한 불만족에 대한 집단적인 의견개진이 가능한 기존의 근린집단조직들이 존재, 이념정당의 등장 그리고 지역보스들의 음성적인 정치적 이익들이 상호 연계된 결과로 볼 수 있다.

세계은행이 1992～2000년까지 소득불균형의 정도를 나타내는 세계각국의 지니계수를 조사한 결과를 보면, 브라질은 0.61로 중앙아프리카공화국(0.60), 시에라리온(0.63)등 일부 아프리카 국가들과 비슷한 최하위 수준에 있다. 문제는 이 빈부격차가 낮은 교육열로 인하여 점차 심해지고 있고, 최근 실업율도 10%대를 웃돌고 있으며, 브라질 국민 43.5%는 하루 소득이 2달러 이하로 최빈곤층에 속한다. 특히 5,000만 명은 하루 끼니도 제대로 해결하지 못하는 굶주림에 시달리고 있다. 이러한 상황에서  분배욕구를 충족시키지 못하는 삭감배분접근방법을 주로 하는 참여예산제는 비판의 대상이 되지 않을 수 없다.

미국의 경우도, 1970년대 근린사회조직화 운동의 결과 참여인프라가 성숙되면서 참여예산제도가 나타나기 시작했다. 세인트 폴의 경우는 이미 1950년대부터 공동체조직화운동이 활성화되어 있었으나, 주민참여예산제도의 도입과 정착에 직접적으로 영향을 미친 것은 1972년 6월 코헨(Lawrence Cohen) 시장 주도로 결성한 시민참여위원회(Committee on Citizen Participation)와 1975년 연방정부의 공동체개발지원사업의 활용을 권고한 여성 유권자연맹의 보고서(League of Women Voters, 1975), 그리고 주민참여제도설계를 위한 다양한 포럼의 보고서 등이었다. 포클랜드의 경우는 주로 환경문제를 중심으로 1950년대부터 지역별 결사체가 구성되어 지역사회활동이 활발하였고, 1960년대는 Model Cities 프로그램을 중심으로 연방정부의 지원을 받기 위한 노력의 과정에서 결사체간의 협력의 전통이 싹텄다. 이러한 근린조직간의 협력이 주민참여예산제도의 정착에 기여한 가장 큰 요인이다.

한국의 민주화는 브라질의 경우와 흡사하다. 1987년 한국의 민주화는 학생조직, 노동운동, 종교 등  세 가지 시민사회의 구성체와 재야 정치집단과의 연합으로 인하여 달성할 수 있었다. 그러나「약한 정부-강한 사회」에서의 사례와 같이(Putman,  2000; Tocqueville, 1969) 자발적 결사체의 활동에 의한 자연스러운 민주화에로의 이행이라기보다는 군부 및 권위주의체제에 대한 민주화추진세력의 '저항의 정치'에서 비롯되었다고 볼 수 있다. 그러나 이 과정에서 시민사회의 역할을 부인하기 어렵다. 실제 이 민주화과정에서 시민사회운동이 활성화된다. 더구나 시민네트워크운동에 의하여 집권한 참여정부가 들어선 이후에는 헌법적 질서를 넘어서는 자발적 결사체활동이 민주주의의 파괴기재로까지 등장하고 있고, 시민사회가 오히려 체제에 대한 저항에서 옹호(advocacy)로 그 성격이 전환되고 있다. 이러한 시민사회활동 및 참여문화의 활성화는 정부주도적인 주민참여예산제도의 도입정책에 영향을 미치지 않을 수 없었다.

2. 지역정치문화 : 자유주의와 공동체주의 정치이념

시민이 정부의 정책결정이나 예산결정에 어느 정도 참여하는 것이 바람직한가에 대한 이념적 논쟁 뒤에는 공동체주의(communitarianism)와 자유주의(liberalism)라는 두 가지의 대립되는 정치이념이 존재한다. 미국의 1960～70년대 공동체조직화운동이나 근린참여운동의 배경에는 이 두 가지의 상반된 정치이념에 의하여 지배되어 왔다. 두 이념 모두 참여의 필요성은 인정하지만, 바람직한 참여의 정도와 폭에 대해서는 서로 견해가 다르다.

국가정책에 대한 문화적 접근을 시도한 Wildavsky(1966)는 “나는 누구인가”의 정체성(identity)의 문제와 “나는 어떻게 행위 하여야 하는가”의 행위(action)의 문제가 어떻게 조합되고 있는가에 따라 4가지의 정치문화가 있다고 보았다. 정체성의 차원은 개인이 구성원을 전체적으로 제약하는 강한 집단에 속해 있는가의 문제이고, 행위의 차원은 개인의 행위를 제약하는 규정이 많은가의 문제이다. 집단영향력의 강약과 개인행동을 제약하는 규정의 다소에 따라, 위계적 집단주의, 권위주의, 평등주의, 시장적 경쟁주의로 나누었다. 여기서 집단의 영향력이 적고 개인을 제약하는 규정이 적은 경우인 시장적 경쟁주의는 곧 개인주의, 자유주의와 상통한다. 반대로 집단의 영향력이 강하고 개인을 규율하는 제약규정이 적은 경우인 평등주의는 공동체주의이념과 상통한다.

먼저 극단적 자유주의는 정치적 영역과 경제적 영역은 엄격히 분리되어야 하며, 경제적 영역에 정치적 영역인 참여의 원리가 침범해서 경제적 효율성을 저해해서는 안 된다고 주장한다(Shumpeter, 1946: Huntington, 1968). 따라서 시민권은 합법적인 기준에 따라서 주어진 만큼만 인정되어야 하며 참여도 공식적인 분야에만 한정되어야 한다고 주장한다. 즉 민주주의는 정치적 효율성을 달성하기 위한 수단이며, 참여를 하면 할수록 정치비용이 발생한다고 믿기 때문에 시민참여는 최소한의 수준으로 유지하는 것이 바람직하다는 것이다. 그러나 1960년대의 흑인민권운동, 페미니즘, 신 좌파의 비판을 경험한 후 자유주의는 고전적 자유주의에 공정한 기회균등과 배분적 정의를 가미한 Rawls의 이론을 중심으로 재편되면서 공정성, 시민성, 관용 등과 같은 요인의 중요성을 인정하고, 타당성(the resonable)의 중요성을 받아드린다. 그 이후 80～90년대 공동체주의와의 논쟁을 거치면서 자유주의는 한 단계 더 성숙된 논리를 전개하면서 참여의 수준에 대해서도 최소한이 아닌 적당한(moderate) 수준의 참여를 인정한다.

자유주의자들은 기본적으로 참여가 의사결정비용을 발생시킨다는데 동의한다. 그렇지만 적절한 참여를 통하여 자신의 이념을 확인하고 선호도를 시현하는 것이 불확실성과 정보의 비대칭성을 줄이는데 기여하기 때문에 궁극적으로 정치체제의 효율성에 기여한다고 주장한다. 따라서 불확실성과 정보의 비대칭성을 줄이는데 기여하고 행정관료제의 효율적인 관리가 가능한 적당한 수준의 참여인 심의 또는 자문기능에 국한하여야 한다는 것을 분명히 한다.

그러나 공동체주의자들은 개인의 견제적 가치보다는 전체공동체를 중시하며, 정치는 곧  공통 선(common good)을 실현하는 과정이라고 본다(Etzioni, 1988). 다시 말하면 참여는 단지 체제의 효율성만을 추구하는 수단이 아니라 그 자체가 목적이 된다. 시민의 삶 속에 민주주의와 참여에 대한 책무가 존재하는 그러한 실질적 의미의 참여를 중시한다. 공동체주의자들은 참여를 통하여 시민들의 정치적 소양이 성장하고 성숙된 의사결정과정을 학습하며, 이는 정치적 효능감을 증가시켜 결국 공동체의 응집력을 높인다고 믿는다(Pateman, 1970). 그리고 개인은 사회로부터 자유로울 수 없는 존재이므로 사회의 집합적 의사결정과정에 참여해야 할 도덕적 책무가 있다고 본다. 따라서 공동체주의자들에게 적절한 참여의 수준은 의사결정의 불확실성을 줄이는 정도의 수준을 넘어서 시민들의 삶에 영향을 주는 투자예산의 결정은 시민들이 스스로 결정하는 수준이어야 한다는 것이다.

브라질의 뽀뚜 알레그리 시의 경우는 공동체주의 정치이념이 강하게 지배하고 있는 데다, 노동자당의 집권이념과 결합할 수 있었기 때문에 주민참여예산제도의 운영모형이 「주민권력형」으로 정착하는데 기여했으며, 미국의 경우는 대부분이 자유주의 정치이념이 지배하는 곳이 많았기 때문에 거의 「협의형(포틀랜드, 시애틀)」, 이나 「정보제공형(LA, 뉴욕)」으로 정착되었다고 볼 수 있다. 그러나 브라질모형과 비슷한 「주민권력형」의 참여예산제도를 운영하고 있는 세인트 폴은 도입이전인 1970년을 기준으로 하여 백인이 전체인구의 90% 이상을 차지하고 있었고, 1967년도에 이미 18개의 공동체에서 50여 개의 공동체조직이 활발하게 활동하고 있어 공동체주의가 크게 지배하고 있었다(한상일, 2003) 또한 포틀랜드도 공동체주의가 지배하는 도시이지만, 주민참여예산제도의 도입목적이 정치적 이념성보다는 객관성과 정책도구성을 중시하였기 때문에 적극적 「관․민 협의형」으로 정착하였다. 우리 나라의 경우는 비록 시민사회 및 결사체활동이 왕성하게 전개되고 있지만 아직은 가정이나 직장 이외의 사회조직의 영향력이 그리 크지 않고, 또 공동의 목적이나 선의 추구보다는 개인의 이익을 보다 중시하고, 집단의 경쟁보다는 개인의 경쟁을 선호하는 시장주의(자유주의)가 더 지배적이다. 특히 참여예산제도 도입과 운영에 영향을 미치는 관료들은 훨씬 더 자유주의 이념을 선호하고 있다. 또한 전국규모의 이념조직활동은 활발하나, 지역사회와 관련된 시민단체활동은 그렇게 활성화되어 있지 못하기 때문에 「소극적 협의형」으로 운영될 가능성이 많다.

3. 지배적 예산관 : 정치적 합리성과 경제적 합리성

참여예산제도의 운영모형에 영향을 미치는 또 다른 중요한 변수는 그 지역 사람들이 예산을 바라보는 지배적인 시각, 즉 지배적 예산관이라 할 수 있다. 예산은 세금을 낸 주민들이 선호하는 곳에 투자하여야 하기 때문에 참여와 절차의 정당성이 확보되어야 한다는 시각과 예산은 어디까지나 지출의 효율성이 극대화되도록 쓰여져야 하기 때문에 경제적 합리성이 확보되어야 한다는 시각이 있다. 물론 좋은 예산결정은 이 양자를 모두 충족시켜야 하지만, 주민참여예산제도는 기본적으로 전자의 시각을 중시한다. 따라서 운영모형도 이 참여와 절차적 정당성을 중시하면서 후자를 어느 정도 가미할 것인가에 따라 「주민권력형」, 「민․관 협의형」, 「관료주도형」으로 결정된다. 참여와 분배, 그리고 주민의 선호를 기준으로 예산은 결정되어야 한다는 주장이 강하면 「주민권력형」의 유형으로, 그 반대로 경제적 효율성과 투자가치의 극대화를 강조하는 분위기에서는 「관료주도형」의 형태로 운영된다는 것이다.

브라질의 경우, 이 제도도입 당시의 지배적 예산관은 제도도입을 위한 공식적인 논의과정에 잘 나타나 있다. 장기간의 군부권위주의체제의 유산인 고객주의(Clientalism)와 호혜정치의 폐해를 극복하지 않는 한 민주체제의 정착은 요원하다고 본 학자 및 사회개혁론자들은 급진적인 정치문화의 개혁을 위한 제도설계에 몰두하게 된다. 이 과정에서 공식적인 제도의 개편을 통하여 사회변혁을 이루어야 한다는 제도주의적 접근방법(Institutionalism)과 시민사회와 개혁정치가들의 연계를 통하여 급격하고 혁신적인 사회개혁을 이루어야 한다고 주장하는 시민사회 이론적 접근방법(Civil Society Theories) 이 대립된다(Wampler and Avritzer, 2003: 5-8). 참여예산제도는 이 후자의 접근방법에 의하여 시민단체들에 의하여 개발되고 노동자당의 집권에 의하여 빛을 본 것이다. 당시 이 제도 도입의 목표를 보면 (1) 가난한 사람들의 편익을 위해 예산자원은 분배되어야 한다는 분배 재지향성, (2) 민․관간의 상호관계의 재정립, 즉 새로운 도시 거버넌스의 창조, (3) 사회적 유대감과 사회적 이익의 재건설, (4) 적극적인 시민정신의 고양과 새로운 민주문화의 창조를 궁극적인 목표로 하고 있다(Francoise Lieberherr, 2003: 2). 또한 재원배분의 기준은 (1) 다수와 욕구의 강도에 의한 자원배분 접근방법, (2) 소수민족이나 사회적으로 불이익을 받고 있는 계층에 대해 분배적 정의를 실현하여야 한다는 분배정의 접근방법, (3) 투자가치성이나 실현가능성, 그리고 장비분석 등이 결여된 단순 기술적인 접근방법만을 사용한다. 따라서 투자가치의 극대화나 총량규모의 지역발전 등, 경제적 합리성보다는 정치적 합리성을 보다 강조하게 되었고, 결국 이러한 분위기는 「주민권력형」의 참여예산제도의 정착에 견인차역할을 하게 되었다고 볼 수 있다.

반대로 미국과 한국의 경우는 주민들의 집합적 선호에 의한 예산결정도 중요하지만, 정부가 기본적으로 해야 할 기능에 대한 투자효율성의 극대화가 보다 중요하다고 보았다. 주민들의 세금을 원천으로 하는 예산지출은 특정 개인이나 집단의 독점(monopoly), 지역이기주의(local patriotism), 대중인기주의(populism)에 영합하기보다는 객관적인 경제적 효율성이 극대화하는 것이어야 한다는 예산관이 보다 강했기 때문에 전문가나 관료의 영향력이 보다 강조된 「민․관 협의형」의 참여예산유형으로 정착하게 되었다고 해석할 수 있다.

2000년과 2003년도에 실시한 예산과정에의 시민참여에 관한  설문조사에 의하면, 전체 응답자의 60% 정도가 참여의 폐단과 전문성부족을 이유로 부정적으로 응답하고 있다(이원희, 2003: 13).

4. 관료실패와 의회실패의 경험

각 국의 주민참여예산제도의 도입 및 정착에 영향을 미친 공통적인 요인은 대의민주주의에 의한 재정운영의 역기능문제라 할 수 있다. 나라마다 그 역기능이나 대리인의 문제의 정도는 다르지만 예산연구의 핵심이 될 정도로 중요한 문제이다. 「약한 정부-강한 사회」의 전통을 가진 미국은 60～70년대 꾸준히 시민참여운동을 통하여 정보의 비대칭성이나 도덕적 해이에 대한 견제를 해왔다. 또한 비교적 재정규율과 예산규범이 확립되어 있었기 때문에 안정된 대의민주주의와 자유주의에 대한 신봉이 강했다. 따라서 급진적인 사회변혁을 통하여 대의민주주의의 틀을 바꿀 정도의 요구나 필요성은 존재하지 않았다고 볼 수 있다.

반면에 브라질과 한국은 오랫동안의 군부 및 권위주의체제를 거쳐오면서, 관료들의 지대추구행위나, 정치인들의 고객주의나 호혜정치로 인한 예산거래행위, 정보의 독점을 통한 예산독재, 분배의 불공정 등 수없이 많은 문제점을 안고 있었다. 이러한 예산행정의 실패는 주민의 통제 및  참여욕구를 상승시켰고, 광범위하게 확산된 불만을 해결해 줄 수 있는 정치적 해소과정이 필요했다. 즉 기존 제도와 운영방법에 대한 경로의존에서 벗어나 다른 경로를 모색해야 했다. 그 수단이 바로 참여자체를 목적으로 하는 이념정권의 등장과 그 목적 달성을 위한 재정운영방식, 즉 「주민권력형」 주민참여예산제도 이었다. 브라질은 노동자당의 집권과 연계하여 「주민권력형」이 정착될 수 있었으나. 우리의 경우는 현재의 참여정부가 민주노동당의 정책을 이어받아 이 제도도입을 적극적으로 추진하고 있으나, 이 제도를 수용할 수 있는 거시적 맥락요인이 성숙되지 않아 크게 확산은 되지 않고 있다.

2004년 11월 17일 민주노동당 서울시 당이 발표한 “서울시 자치구의 예산편성을 중심으로 한 주민참여예산제도”보고서에 의하면 전체 25개 자치구 가운데 11개 자치구가 예산편성시 주민참여방안 추진실적이 전혀 없으며, 14개 자치구의 391개 주민의견수렴건수 중에서 313회는 전문가로 구성된 각종 위원회에서, 35회는 인터넷 및 설문조사, 34회는 공청회 및 설명회로, 9회는 단체간담회순이었다(세계일보 2004. 11. 18).

5. 이념정당의 집권과 경로변경의 목적 : 이념성과 정책 도구성

이상에서 설명한 환경변수가 동일하다 하더라도 누가(개혁주체), 어떠한 목적으로 주민참여예산제도를 도입하려 하느냐에 따라 그 운영모형이 달라진다. 즉 개혁주체의 이념적 성향이나 의지는 환경 순응적인 결정과 환경변화적인 결정을 모두 할 수 있는 변수이기 때문에 본 연구에서는 이 변수를 매개변수로 취급하여 분석하였다.

브라질 뽀뚜 알레그리 시에서는 1988년 노동자당이 집권하면서 내건 이념인 “혁신적이고 창조적인 사회건설”을 달성하기 위한 수단으로 주민참여예산제도를 이용하였기 때문에 다분히 이념성과 정치성을 강조하는 「주민권력형」으로 정착하는데 별 이의가 없었다. 반대로 미국 세인트 폴의 경우 그 보다 훨씬 먼저 「주민권력형」의 예산운영이 도입되었음에도 불구하고 아무도 이 제도를 급진적인 사회개혁의 도구로 보지 않았다. 단지 기존의 예산결정과정의 보완이라는 정책 도구성과 민주주의의 성숙을 강조했을 뿐이다.

브라질의 경우, 이 제도는 기본적으로 관료나 의원의 예산결정권과 주민대표성을 부인하고 민중이 사회정책 및 예산배분권을 관리하겠다는 다분히 사회주의적 사회통제 및 지배이념에서 출발했다. 급진적인 사회개혁을 주장하는 노동자당은 이러한 정책을 선거공약(정치전략)으로 이용했으며, 민주화과정에 힘을 입어 몇몇 지방정부에서 승리하면서 도입할 수 있었다. 그러나 예산심의권을 침해하는 등 강한 이념성으로 인하여 조례나 법에 의하여 도입되지 못하고, 노동자당정부의 행정권에 의하여 시행하고 있다는 점에서 그 지속가능성에 대해서는 다소 문제가 있다. 현재는 이 제도는 노동자당과 일체화시킬 정도로 가장 대표적인 정당정책으로 인정받고 있다.

그러나 도입초창기와는 달리, 최근에는 오히려 브라질 내에서 상당한 비판의 대상이 되고 있다. 그 이유는 이 제도가 가지고 있는 이념성 때문이다. 현재 브라질은 3,000억불의 외채를 갚아야 할 경제위기에 처해 있으며, 동시에 IMF 구제금융을 받고 있는 실정에 있다. 이러한 경제위기를 탈피하기 위해서는 주 및 지방정부는 외채상환을 위하여 중앙정부의 재정운영지침, 그리고 IMF 와 세계은행의 구제금융계획을 분담하지 않을 수 없다. 즉 연방정부는 주정부에게, 주정부는 자기관할 내에 있는 시정부로 하여금 외채상환을 위한 부담을 지우지 않을 수 없다. 외채의 상환금액은 정책결정 층에서 자동적으로 결정되기 때문에, 나머지 예산의 배분은 “혁신적이고 창조적인 사회건설”을 위한 배분이 아니라, 기존 서비스의 삭감논쟁으로 바뀌게 된다. 이 경우 예산편성 및 예산분배과정에의 담론적 논의와 합의가 사회개혁과 무슨 관계가 있느냐는 것이다. 참여란 자원배분의 우선 순위를 상향적 방법에 의하여 담론적 과정을 거쳐 합의함으로서 이루어지는데, 이 경우에는 하향적 삭감지침에 의하여 수행되고, 나머지 부족한 예산액을 어디에서 깎을 것인가를 결정하기 위하여 회의하고 투표하게 된다. 즉 참여자들은 빈곤행정(administration of poverty)에 동조하는 결과가 된다. 특히 노동조합이나 이익집단 등은 자기조직의 이익을 대변하지 못하고, 중앙정부 또는 IMF 가 지시하는 정책을 충실히 중계하는 조직으로 변질되어 “변질된 정책선택과 예산선택”에 몰입하게 되는 모순이 발생하게 된다. 참여예산제도에 동의하지 않는 일부 노동자당의 행동주의자들은 이 주민참여예산제도를 “참여적 내핍(participatory austerity)” 또는 “가난의 재생산에 기여하는 예산제도”라 칭하면서 비난하고 있는 실정이다(Penha, 2003: 2-3).

2002년도의 경우 브라질 연방정부(노동자당 Lula정부)는 총예산의 60% 이상은 인건비로 지급하지 말 것을 요구한 IMF 요구안보다 앞질러 48%수준까지 삭감하는 조치를 취하게 되고, 이는 결국 대규모 해고와 쟁의를 유발시켰다. 기본적인 욕구충족은 고사하고 삶의 질은 더욱 더 악화되기 시작하자 국민들은 주민참여예산제도가 일종의 사기(fraud)이며 아무런 이익을 준 것이 없다는 비판까지 확산된다. 결국 창조적이고 혁신적인 사회변화 정책이라고 주장하면서 주민참여예산제도를 통하여 사회변화를 주장했던 노동자당에 대한 국민들의 신뢰는 점차 위축되고 있다.

이러한 브라질 내에서의 주민참여예산제도에 대한 비판적 주장이 증가하자, 노동자당 출신이자 뽀뚜 알레그리 시의 시장이었든 젠호(Tarso Genro)는 주민참여예산제도의 선전책자를 발행하면서, 2000년도 이 제도를 채택하고 있는 140개의 지방정부중 노동자당에 의해 도입된 것은 73개 정부이고, 그 외 67개 정부는 우익정권에 의하여 채택하고 있다면서, 제도의 이념성을 희석시킨바 있다. 그러나 리우그란데솔 주지사에 출마한 젠호는 결국 당선에 실패하게 된다(Penha, 2003: 2-4).

이와는 반대로 미국중소도시정부의 주민참여예산제도는 이러한 정치적 이념성과는 거리가 멀다. 비록 공동체주의 정치이념이 강한 도시일지라도 급진적인 사회개혁으로의 운영보다는 기존 예산결정과정의 문제점을 보완하는 도구성을 강조하는 운영모형을 선호하고 있음을 볼 수 있다. 즉 관료나 의회의 예산편성 및 심의권을 인정하면서 주민의 의견을 그 과정에 참여 반영시키는 정도의 참여민주주의를 선호하고 있다. 동시에 예산분배보다는 예산지출결과의 경제적 효율성을 강조하고 있다.

Ⅴ. 결론: 발견과 함의

지금까지 브라질, 미국, 그리고 한국 사례도시의 주민참여예산제도의 운영모형에 대한 특징과 그 운영모형에 영향을 미치는 거시적 환경변수와 매개변수를 살펴보았다. 참여예산제도의 운영모형에 영향을 미치는 거시적 결정요인으로서는 근린사회조직인프라와 참여의식, 지역정치이념, 제도도입의 목적(이념성과 도구성), 관료 및 의회실패의 경험, 그리고 예산을 바라보는 지배적인 시각(예산관)으로 요약할 수 있다. 물론 이러한 환경변수 이외에 운영자들의 운영의지라는 중요한 변수가 있기는 하지만, 외적인 기반 및 환경변수는 제도설계나 운영의 실질적 모습에 가장 크게 영향을 미친다 할 수 있을 것이다.

분석결과를 간략히 요약하면 다음과 같다. 브라질은 참여인프라인 근린사회조직이 매우 발달되어 있을 뿐 아니라 참여의식이 매우 높으며, 공동체주의의 정치이념이 매우 강하다. 또한 주민참여예산제도를 노동자당의 정치적 전략으로 사용하고 있을 뿐 아니라, 주민들이 예산을 보는 지배적인 시각이 분배와 복지, 그리고 공정배분과 형평성을 강조하고 있기 때문에 「주민권력형」의 참여예산제도로 정착되었다고 볼 수 있다.

미국의 중소도시는 대부분이 자유주의 정치이념을 선호하며, 참여인프라와 참여의식이 높으며, 주민참여제도를 기존의 예산결정과정의 문제점을 보완하는 정도의 도구성을 강조하면서 예산결정의 경제적 합리성을 중시하고 있기 때문에, 「민․관 협의형」의 운영모형이 가장 많다. 끝으로 우리 나라의 경우는 아직 지역사회와 관련된 근린사회조직이 활발하게 구성되어 있지 못할 뿐 아니라 이들간의 협조의식과 정책참여의식이 약하며, 또 단일민족이면서도 지역사회의 공통 선을 중시하는 공동체주의보다는 개인의 이익을 중시하는 자유주의가 지배하고 있으며, 예산의 결정은 절차와 과정도 중요하지만 그 보다는 경제적 합리성을 중시하는 전통이 남아 있어 브라질과 같은 「주민권력형」의 예산참여형보다는 「민․관 협의형」의 참여모형으로 정착될 가능성이 많다. 최악의 경우는 「소극적 협의형」도 아닌 형식적인 참여제도로 전락할 가능성도 배제하지 못한다.

이제 막 걸음마를 내디딘 우리 나라의 주민참여예산제도가 각 지방정부의 정치문화 토양 속에서 성공하기 위해서는 운영모형에 영향을 미칠 수 있는 거시적 맥락요인들에 대한 철저한 검토를 통하여, 그 지방정부에 적합한 유형으로 다양화되어야 할 것이다. 한국의 획일성 문화와 정부주도의 하향적 도입전략은 「브라질모형」 또는 「북구모형」 일변도의 제도도입의 독재로 이어질 가능성을 배제할 수 없다. 지방정부의 제도적 상황적 맥락에 적합한 최적모형을 찾아야 할 것이다. 단순히 주민참여라는 상징성만을 강조하는 형식적인 예산행정개혁으로 전락하지 않기 위해서도 제도와 운영모형에 대한 계속적인 분석과 수정이 뒤따라야 할 것이다.

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<E-mail: jsnah@ks.ac.kr/논문접수일: 2005. 6. 23/심사완료일: 2005. 8. 13>