중소기업 조세지출의 실효성 제고방안에 관한 연구:

｢지방정부연구｣ 제9권 제2호(2005 여름) : 293～315

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형평성과 효율성을 중심으로

A Study of the Evaluation of Practical Effect on the Medium and Small-Sized Enterprises in Tax Expenditure:

Focus on the equity and Efficiency of Tax Expenditure

오 시 환(진주국제대학교)

조세지출은 선․후진국을 막론하고 국가발전을 위한 중요한 정책수단으로 활용해 오고 있다. 본 연구는 중소기업의 조세지출 규모의 현황과 활용실적을 고찰한 후 조세지출의 실효성을 제고하기 위해 형평성 측면과 효율성 측면으로 구분하여 두 가지 평가기준으로 현재의 문제점을 진단하고 개선방안을 도출하였다. 먼저 형평성 차원에서 대기업과 중소기업의 조세지출, 중소기업 및 창업중소기업, 창업벤처중소기업, 중소기업 업종별 형평성 여부를 중심으로 살펴본 결과, 형평성을 저해하는 요인들이 많은 것으로 나타났다. 다음으로 효율성 차원인 기능별 분류에 따른 지원 대상 및 지원 부문, 운영 및 제도 자체에서도 문제점이 많은 것으로 나타났다. 이러한 문제를 개선하기 위해 형평성 측면에서 설비투자나 연구 및 인력개발 분야 등에서 대기업 및 중소기업 간에 형평성 문제가 존재하는 만큼 중소기업 간에 차별적으로 지원되는 특별세액감면은 모든 중소기업에 확대할 것을 제안하였으며, 업종별 형평성을 고려하여 중소기업 중 유흥업 등 특정부문을 제외하고는 업종별 제한은 지양할 것을 제안하였다. 효율성을 확보하기 위한 측면에서 중소기업 조세지출과 관련한 기존 세법체계의 단순화, 외부효과가 있는 부문에 한정하여 조세지출을 수행할 것을 제시하였다. 그리고 조세지출예산제도의 조속한 실시와 일몰규정을 강화하고 조세지출요구서를 의무적으로 제출하도록 하여 책임성을 확보하는 등의 개선방안을 제시하였다.

주제어 : 조세지출제도, 실효성, 형평성, 효율성, 조세감면, 외부효과

Ⅰ. 서  론

경제규모가 일정수준에 이르고 국경 없는 무한 경쟁에 직면하게 된 지금 정부개입을 최소화하고 시장의 자율조정기능을 최대한 보장해 주어야 한다는 사실에는 이견이 없다. 우리나라의 경우도 예외일 수 없으며, 대내적으로 경제의 규모가 커지고 개방화되는 현시점에서의 경제운용은 원론적으로 정부의 개입을 최소화하고 시장의 자율기능을 최대한 창달하는 방향으로 나아갈 수밖에 없다. 대외적으로는 WTO체제의 출범과 OECD 가입은 우리 경제의 세계시장으로의 편입을 가속화시킴과 동시에 지원과 규제를 통한 정부개입의 최소화를 강요하고 있다. 특히 조세지출예산제도는 OECD국가 대부분이 채택하고 있는 제도이기 때문에 향후 이들 국가로부터 각종 제도의 선진화에 대한 요구가 급증할 것이며, 의무조항은 아니지만 조세지출예산제도의 수용에 대한 요구가 매우 첨예화될 것으로 예상된다.

중소기업 조세지출의 실효성 제고방안에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제9권 제2호(2005 여름)

또한 자유로운 국제교역 환경의 구현을 목표로 출범한 WTO체제는 정부보조금을 국제교역 왜곡의 주범으로 진단하고 이의 축소를 위한 제반방안을 강구하고 있다(이호생, 1997; 이형구․전승훈, 2003: 471). 우리나라도 이미 보조금 목록을 제출하고 1차적인 심사를 받았으며, 보조금 가운데 금지 및 상계가능보조금의 경우는 이미 폐지 및 개정시한이 정해져 강제되고 있는 실정이다. 이처럼 조세지출과 관련 국내․외적 환경을 감안할 때, 조세지출에 대한 보다 합리적이고 타당성 있는 접근방법을 모색할 필요가 있다. 즉, 국내적으로는 조세지출로 인한 각종 부작용을 최소화하고 국외적으로는 조세지출로 인한 국제적 마찰과 분쟁의 소지를 해소해야 한다.

WTO협정 중 경쟁정책관련 규정은 정부조치에 대한 규정과 민간의 반경쟁 관행에 관한 규정으로 구분되는데, 정부조치에 대한 규정 중 보조금 및 상계조치에 관한 협정은 부당한 보조금의 지급으로 인한 불공정무역행위를 방지․시정하기 위해 보조금을 금지보조금, 상계가능보조금, 허용보조금으로 구분하고 있다.

조세지출이란 용어는 영어의 tax expenditure를 직역한 말이기는 하나 그 뜻을 정확히 담아낼 수 있는 표현은 없는 실정이다. 흔히 조세지원이라는 말과 혼용되기도 하고 내용면에서는 우리나라의 비과세․감면과 그 의미를 같이 하며, 조세지출정책과 조세지원제도도 함께 혼용되어 사용되고 있다.

현재 우리나라는 조세지출을 6개의 대기능으로 분류하고 이를 다시 각각의 소기능으로 분류하고 있다. 이러한 6가지 기능별 조세지출 중 지금까지 국․내외적으로 갈등 내지 문제가 되어 왔던 부분은 대부분 경제개발 지원과 관련된 조세지출이다. 그 이유는 국가로부터 주어지는 일종의 특혜가 다른 분야의 지원처럼 국민 다수에게 지원된 것이 아니라, 특정의 개인이나 기업에게 주어졌기 때문이다. 이러한 문제점을 개선하기 위한 차원에서 본 연구는 그 대상을 경제개발지원 분야에 한정하였으며, 경제개발지원 분야 중 중소기업의 조세지출에 초점을 두었다. 최근 중소기업협동조합 자료에 따르면 지난 40년 동안 중소기업의 경제 기여율은 사업체 수, 고용, 생산, 부가가치 등 여러 측면에서 대기업을 능가하는 것으로 나타났다. 시기별로 정부가 대기업 위주의 성장정책을 채택한 60-70년대에는 고용․생산․부가가치 측면에서 대기업의 경제 기여율이 높았다. 그러나 중소기업에 대한 각종 지원책이 나오기 시작한 ’80년대에 고용부문에서 대기업을 능가하였고, ’90년대에는 생산․부가가치에서도 중소기업의 경제 기여율이 높아진 것으로 나타났다(중소기업협동조합중앙회, 2005: 18-21). 이처럼 중소기업의 경제 기여율을 감안했을 때 중소기업의 조세지출에 대한 실효성을 평가하는 것은 상당한 의미가 있을 것으로 판단된다.

6개 대기능 분류에는 근로자․농어민 등 중산층 지원, 경제개발 지원, 사회개발 지원, 국방, 일반행정(외교 및 공공부문), 그리고 기타가 있다.

그러나 중소기업에 대한 정부의 무조건적인 조세지출 정책이 비효율적인 중소기업을 양성하여 자원분배의 효율성을 저해하고 예산의 낭비를 초래하는 동시에 기업의 의존성과 타성을 심화시켜 산업의 구조조정을 저해할 수도 있다(박기백, 1999: 71). 이러한 여러 가지 환경을 고려하여 형평성과 시장실패의 교정 측면에서 지원방법의 변화나 실효성을 근거로 한 평가지표를 개발하는 것이 무엇보다 중요하다. 우리나라는 명목상 조세지원 수준이 OECD 국가 중 5위로 상위를 차지하고 있으나 조세지출의 실효성에 관한 구체적인 연구가 없으며, 특히 중소기업 조세지출의 실효성 관련 연구는 전무한 실정이다. 따라서 본 연구는 탐색적 연구의 일환으로 중소기업 조세지출의 실효성 제고를 위한 대안을 제시하여 향후 실증분석 및 평가지표 개발의 기초자료로 활용할 수 있는 근거를 마련하고자 한다.

이러한 취지하에 먼저 중소기업의 조제지출에 관한 이론적 배경과 중소기업 조세지출의 실효성과 관련한 국내외 선행연구를 검토하였다. 또한 중소기업의 조세지출 규모의 현황과 활용실적을 고찰한 후 조세지출의 실효성을 제고하기 위해 형평성 측면과 효율성 측면으로 구분하여 두 가지 평가기준으로 현재의 문제점을 진단하고 개선방안을 도출하였다. 나아가 이러한 탐색적 자료를 통하여 차기 중소기업 조세지출의 실효성에 관한 실증분석을 위한 기초자료로 활용될 것을 기대하며, 실효성 관련 평가지표 및 기준을 개발함으로써 우리나라의 조세지출예산제도의 도입에 따른 국회예산심의 과정에서 중소기업 조세지출의 효율적인 운영과 감면규정 등을 체계화하여 경제발전에 기여하는데 보탬이 되고자한다.

Ⅱ. 이론적 논의와 선행연구 검토

1. 조세지출의 개념

조세지출예산제도를 도입하거나 운용하는 데에 있어서 가장 중요한 문제는 바로 조세지출을 어떻게 정의하고 그 범위를 어떻게 한정 하느냐에 있다. 일반적으로 조세지출은 국가가 정책목적을 달성하기 위해서 세법상 비과세․감면하여 주는 모든 조세지원을 의미한다고 할 수 있다(임주영, 1997: 18). Boadway & Flatters(1998)는 “조세지출은 조세체계상의 규범으로부터의 변칙(anomaly) 또는 일탈(deviation)의 결과, 받지 않기로 한 세수입”으로 정의하고 있으며(Boadway & Flatters, 1988: 73), Surrey(1970)는 “조세지출을 각종 사회․경제적 목적을 달성하기 위하여 세제를 통해서 이루어지는 재정지출을 지칭하는 연방세제상의 특별규정”이라 하였다(Stanlay, 1970: 705). 또한 Veseth(1984)는 “과세대상이 되는 특정항목이 부분적 혹은 전체적으로 과세로부터 제외되거나 또는 다른 과세대상보다 낮은 세율이 적용되는 경우와 같이 정상적 세원(normal tax base) 및 세율체계로부터의 예외”를 조세지출로 정의한다(Veseth, 1984: 208).

조세지출은 다양하게 표현되고 있는데, 예를 들면 backdoor spending, hidden entitlements, hidden spending, off-budget spending, silent spending, tax incentive, tax preference, and tax subsidy 등을 들 수 있다. Robert T. Golembiewski & Jack Rabin, ed.(1997) Public Budgeting and Finance(New York : Marcel Dekker, Inc). p. 385.

한편, 각국의 보고서나 실정법상의 규정에 나타난 조세지출 개념 가운데 조세지출에 가장 먼저 관심을 가졌던 독일의 경우, 보조금에 관한 독일정부 보고서에서 “조세지출은 세수부족을 초래하는 조세규범(tax norm)으로부터 특별히 일탈한 것”으로 정의했고, 그 이후  1977년에 발표된 제6차 보조금보고서는 “조세지출을 민간부문의 생산성 향상 및 성장, 새로운 상황에 대한 적응촉진, 국가정책에 필요한 특정재화나 용역의 가격인하 혹은 저축의 촉진 등을 위한 세제를 통한 보조금”으로 그 개념을 구체화하고 있다(OECD, 1984: 17). 미국은 1968년 조세지출예산제도와 관련된 재무성 장관의 공식적 보고서에서 조세지출을 “현실의 소득세과세표준이 널리 허용하는 소득의 정의나 기업회계기준 및 일반적으로 허용되는 소득세 구조로부터 일탈한 경우”로 정의했고(OECD, 1984: 16), 1974년 의회예산회계법에서는 조세지출을 “총소득에 대한 특별비과세, 특별면제 및 특별공제를 허용하거나 혹은 특별세액공제, 특혜세율, 조세부담의 이연 등을 제공하는 연방세법규정에 의해 나타나는 세수손실”로 구체화시켜 정의하고 있다.

독일은 1959년 조세지출규모를 공식적으로 보고(regular reporting)한 이후 1967년부터는 보고를 법적 의무사항(the legal obligation to report)으로 하고 있다.

이밖에 프랑스는 “입법적 혹은 행정적 조치의 결과 국가의 세수가 감소하고 규범(norm), 즉 프랑스 세법의 일반원칙 하에서 나타나는 결과와 비교해서 납세자의 세부담이 줄어든다면, 그와 같은 모든 조치들을 조세지출이라 부를 수 있다”고 정의한다(OECD, 1984: 17). 오스트리아에서는 조세지출을 “공익을 수행하는 사적 활동을 지원하기 위해 일반적 조세규범으로부터 예외를 인정함으로써 상실되는 정부소득”으로 정의하고 있다(OECD, 1984: 17). OECD 조사보고서(1996)에서는 주요국들의 경우 조세지출을 ‘특정한 조세체계를 지표(benchmark) 또는 규준(norm)으로 하고 조세체계가 이 규준으로부터 벗어나는 부분이 있을 때 존재한다’고 규정하고 있다(임주영, 1997: 19).

이상의 각 개념들을 종합하여 볼 때, 조세지출은 ‘국가가 특정한 경제․사회적 목적달성을 위해 정책적으로 정상적인 세제상의 틀을 벗어나, 특정한 개인․단체 및 기업에 혜택을 주는 세제상의 모든 지원 또는 민간부문의 특정행위를 촉진시키기 위하여 조세상의 특혜를 부여하는 데서 생기는 조세수입의 상실분’으로 정의할 수 있다(이영조․오시환, 1999). 그러므로 이는 일종의 감추어진 보조금(hidden subsidies)의 역할을 하며 통상적 예산에 나타나는 직접지출(direct expenditure) 에 대비되는 개념에 해당된다고 볼 수 있다. 본 연구에서는 조세지출을 1999년 조세지출보고서에서 제시한 ‘조세의 정상체계에서 벗어난 특례규정에 의하여 납세자의 세부담을 경감시킴으로써 발생하는 국가세입의 감소’로 정의하였다.

직접지출(direct expenditure)은 예산지출(budget expenditure)과 동의어로 사용되고 있다.

다음으로 조세지출의 유형에 대해 간략하게 살펴보면. 조세지출에 대한 각 개념에 포함되는 조세지출의 유형은 각국의 조세체계가 상이하고 발전과정도 다르며 또 제도의 운영방식이 다른 만큼 이를 동일한 틀 안에 포함시켜 논의하기는 어렵다. 그러나 각 국가마다 용어의 사용과 제도의 운용에 있어 약간씩의 차이가 있지만 조세지출의 본래의 취지는 유사한 것으로 판단된다. 먼저 1974년 미국 의회예산법은 조세지출을 비과세(exclusion), 면세(tax exemption), 감면(deduction), 특혜적 세율(preferential rate of tax), 세액공제(tax credits) 그리고 과세이연(deferral of tax liability)의 6가지로 유형화하고 있다(King, 1984: 9). 또한 1984년에 출간된 OECD보고서(OECD, 1984: 9)에 의하면 조세지출의 유형을 면세(tax exemptions), 소득공제(Tax allowance), 세액공제(Tax credits), 그리고 특혜적 세율(Special rate reliefs)로 나누고 있고, 그 뒤 1996년의 OECD 보고서(OECD, 1996: 9)에서는 위의 4가지에 과세이연(Tax deferrals)을 추가하여 보고하고 있다.

우리나라의 현행 세법상 사용되고 있는 조세지출의 유형은 직접세 부문에 영구적인 세수감소를 의미하는 직접감면과 일정기간 과세를 연기해 주는 간접감면으로 구분된다. 전자에는 세액공제, 소득공제, 저율과세, 손금산입, 익금불산입 등이 있고, 후자에는 준비금(Reserves), 과세이연 등이 있다. 간접세 부문에서는 부가가치세 영세율, 부가가치세 면제, 특별소비세, 교통세, 증권거래세, 인지세 등의 면제, 기타 납부세액 경감, 매입세액공제특례, 저율과세 등이 있다.

2. 중소기업 조세지출 방법과 내용

중소기업의 조세지출은 지원 방법에 따라 직접지원과 간접지원으로 구분되며, 직접지원에는 비과세, 세액감면, 세액공제, 소득공제, 익금불산입 및 경감세율 적용 등이 있다(윤건영․임주영, 1993). 이러한 직접지원 방법은 조세부담 자체를 면제해 주는 감면효과가 있기 때문에 조세특례효과가 직접적, 영구적이며 보조금의 성격을 가진다. 그러나 조세의 재원조달기능과 형평과세 및 공평한 분배를 저해하고 조세유인의 유효성이 납세의무자의 사후행위 등으로 검증되지 않는 단점을 가진다. 간접지원에는 준비금제도와 양도자산에 대한 이월과세 또는 과세이연 등이 있다. 간접지원은 조세지원 시점에서 경감된 세금을 일정기간 동안 유예하여 세부담의 이연에 따른 이자상당액만큼의 감소효과를 가져온다. 그리고 정책목표와 관련하여 조세유인을 부여하기 때문에 그 유효성을 객관적으로 확인할 수 있다(박윤종, 2000: 2-4). 이처럼 중소기업과 관련한 조세지출 지원제도는 매우 다양하며, 현재 중소기업에 대한 조세지원 제도는 중소기업 일반, 창업 및 벤처기업, 연구 및 인력개발, 투자촉진, 구조조정, 지방이전 등의 지역간 균형발전, 자금조달, 기업간 협력증진 등이 있다(중소기업협동조합, 2004).

첫째, 중소기업 창업의 경우에 <표 1>에서 알 수 있듯이 창업의 활성화를 위해 수도권 과밀억제권역 이외의 지역에서 창업한 창업중소기업 및 창업벤처중소기업에 대해 최초 소득발생 과세연도를 포함하여 4년간 법인세 또는 소득세의 50%를 감면하고 등록세 및 취득세가 면제된다(조세특례제한법 제6조, 제119조, 제120조, 제121조 참고). 그리고 창업투자와 관련하여 창업투자회사, 투자자, 투자조합 등의 자금 제공자에 대한 조세지원이 시행되고 있으며, 투자자의 주식양도차익, 양도소득세, 배당소득 등이 비과세되고 있다. 또한 중소기업창업투자회사가 창업자 또는 벤처기업에 투자하거나 신기술사업자 및 벤처기업에 투융자로 인하여 발생하는 손실을 보존하기 위해 투융자손실준비금을 손금에 산입하는 혜택을 부여하였다(신한윤, 2004: 28). 이밖에 창업중소기업에 투자하는 개인에게는 투자금액의 15%를 소득공제하고 있으며, 창업․벤처기업 지원 시설자도 취득세 및 등록세를 면제하고 재산세 및 종토세 등을 50% 감면해 주고 있다. 어음제도의 개선을 위해 구매대금을 외상매출채권담보대출, 기업구매 전용카드 등을 이용하여 결제․지급할 경우 관련 금액의 0.3%의 세액을 공제하고 있다.

둘째, 중소기업 투자에는 투자준비금, 투자세액공제, 생산성 향상 시설투자, 환경․안전 설비투자, 에너지 절약시설 투자, 임시투자, 감가상각비의 손금산입, 근로자 복지증진을 위한 시설투자에 대한 세액공제 등의 혜택이 있다. 중소기업투자준비금의 경우 사업용 자산 등의 가액에 100분의 20을 곱하여 산출한 금액의 범위 내에서 당해 과세연도의 소득금액계산에 있어서 이를 산금에 산입한다. 중소기업투자의 경우는 당해 투자금액의 3%에 상당하는 금액을 과세연도의 소득세 또는 법인세에서 공제한다. 생산성향상 시설투자에 대해서는 7%, 환경․안전설비투자 등은 3%, 에너지절약시설투자는 7%를 소득세 및 법인세에서 공제해 준다. 임시투자는 사업용자산 등을 취득하기 위해 투자한 금액의 15%를 공제하며, 종업원의 주거안정을 위해 복지시설을 취득한 경우는 취득금액의 7%를 법인․소득세에서 공제한다.

셋째, 중소기업의 적극적인 연구 및 인력개발을 촉진하기 위한 지원대상은 연구 및 인력개발 준비금, 연구 및 인력개발비, 설비투자, 기술이전소득, 기업 연구소용 부동산, 외국인 기술자, 해외파견비 등이 있다. 먼저 연구 및 인력개발 준비금을 손금으로 계상시 일정금액을 손금산입하고 있는데, 손금한도는 소비성서비스업을 제외한 부품․소재산업․자본재산업 및 기술집약적 산업은 수입금액의 5%, 그 밖의 산업은 3%를 적용하고 있다. 연구 및 인력개발비에 대한 세액공제는 증가지출분과 경상지출분 중 택일할 수 있다. 증가지출분에 대해서는 50%, 경상지출분을 택하는 경우는 15%의 세액을 공제해 주고 있다. 연구 및 인력개발을 위한 설비를 투자하는 경우에는 투자금액의 7%를 법인세 또는 소득세에서 공제해 준다. 특허권․실용신안권 등을 취득하거나 양도․대여 또는 기술이전 시 발생하는 소득금액의 50%를 법인세 및 소득세에서 감면해 주고 있다. 기업부설연구소용 부동산에 대해서는 지방세를 감면해 주고 있다. 이밖에 외국인 기술자가 국내에서 최초로 근로를 제공한 날부터 5년까지 소득세를 면제하고 있으며, 해외파견비에 대해서는 당해 비용의 75를 법인세 또는 소득세에서 공제해 주고 있다.

인력 및 연구개발비에 대해 중소기업은 증가지출분과 경상지출분 중 선택을 할 수 있지만, 대기업의 경우는 증가지출분만 적용된다. 그리고 대기업은 40%을 적용하기 때문에 중소기업이 대기업보다 높은 수준의 혜택을 받고 있다(조세특례제한법 제10조 참고).

넷째, 구조조정을 위한 지원대상은 사업손실준비금, 중소기업간 출자, 개인기업의 법인전환, 현물출자. 구조조정 대상 부동산 취득자, 근로자의 부도 중소기업 인수 등 다양하다. 예를 들어 중소기업 간의 통합 시 소멸하는 중소기업으로부터 신설 또는 존속하는 중소기업에 양도되는 사업용 고정자산에 대해서 이월과세를 적용하고 동 사업용 재산에 대한 등록세 또는 취득세 등을 면제하고 있다. 그리고 개인기업이 법인으로 전환하는 경우와 합병장려 업종을 영위하는 중소기업 간에 합병이 성립될 경우 양도소득세 이월과세, 부과가치세, 등록세, 취득세를 면제해 주고 있다. 이밖에 현물출자하여 신설법인을 설립하는 경우 현물출자로 인하여 발생하는 양도차익에 대하여 법인세과세이연을 적용 받을 수 있다.

다섯째, 지역간 균형발전을 위한 과밀억제권역 및 대도시권 내의 공장 및 법인의 분산을 도모하기 위하여 공장의 대도시외 지역이전에 대하여 법인세 과세특례가 주어진다. 그리고 법인본사의 수도권 과밀억제권역 외 지역이전에 따라 발생하는 양도차익에 대해서도 일정부분 익금불산입하고 있다. 수도권 과밀억제권역 외 지방이전 중소기업에 대해서도 이전 후 발생하는 소득세 또는 법인세를 감면하고 있으며, 수도권내 공장 및 본사를 소유한 법인이 수도권 외로 이전하여 사업을 개시할 경우에도 법인세를 감면해 주고 있다. 마지막으로 농공단지에서 농어촌소득개발사업을 영위하는 4년간 소득세 또는 등록세를 50% 감면하는 혜택이 주어지고 있다.

여섯째, 중소기업 경영안정화를 위해서 제조업뿐만 아니라 부가통신업, 엔지니어링 사업 등에 대해 지역별 및 업종에 따라 10-30%의 조세감면이 이루어지고 있고, POS 및 전자상거래 사업자의 경우에도 소득세를 감면해 준다. 또한 접대비한도액을 대기업에 비해 높은 수준으로 한도를 인정하고 있다.

접대비한도액의 경우, ① 1,800만원(대기업은 1,200만원)×당해사업연도의 월수/12, ② 당해 사업연도의 수입금액이 100억원 이하일 경우 0.2%를 곱한 금액, 100억원 초과 500억원 이하는 2천만원+100억원 초과금액의 0.1%를 곱한 금액, 수입금액이 500억원을 초과할 경우에는 6천만원+500억원 초과금액의 0.03%를 곱한 금액을 적용하여 ①+②가 접대비한도액이다.

마지막으로 최저한세의 경우에 대기업은 15%인 반면, 중소기업은 10%로 낮게 적용하고 있으며, 감면받지 못한 세액은 이월하여 공제하고 있다. 중소기업 협동화사업을 위해서 취득세․등록세․재산세․종토세를 50% 감면해 주고 있다.

한편, 2004년 개정세법을 중심으로 중소기업 조세지출의 특징을 살펴보면, 중소기업에 대한 조세지출이 확대되었다. 먼저 중소기업의 조세지원제도의 실효성 제고와 경기침체로 인해 어려움을 겪고 있는 중소기업의 세부담을 경감하기 위해 최저한세를 2004.1.1. 이후부터 10%로 인하하였다. 그리고 중소기업 및 벤처기업의 창업활성화를 위해 세액감면제도의 적용기한을 2006.12.31.까지 3년간 연장하였다. 그러나 사업개시 및 벤처확인 연도부터 소득이 5년간 발생하지 않는 경우에는 지원기간이 과도하여 당해 5년이 되는 과세연도부터 4년간 50%의 세액을 지원을 축소하였다. 또한 중소기업창업투자회사 등의 배당소득 법인세 비과세제도의 적용기한이 2003.12.31에서 2006.12.31까지 3년간 연장하였다.

<표 1> 중소기업 조세지원 제도 및 지원내용

지원부문	지 원 대 상	지 원 내 용
중소 창업․ 벤처기업	◦ 창업중소기업 ◦ 창투자 관련 조세지원 ◦ 창업․벤처기업 지원 시설자 ◦ 어음제도 개선	- 법인, 재산, 종토세 50%, 취득․등록세 등 면제 - 주식양도차익, 양도소득세 등 비과세, 배당소득 분리과세 행사이익 연간 3천 만원 한도 비과세 투자금액 15% 소득공제 투융자손실준비금 손금산입 - 취득․등록세 면제, 재산․종토세 50% - 관련 금액의 0.3% 세액공제
중소기업 투 자	◦ 투자준비금 ◦ 투자세액공제 ◦ 생산성 향상 시설투자 ◦ 환경․안전특정 설비 ◦ 에너지 절약시설 ◦ 임시투자세액공제 ◦ 근로자 복지증진시설	- 사업용 자산가액의 20% 손금산입 - 투자금액의 3% 소득 및 법인세 공제 - 중소기업의 경우 7% 세액공제 - 투자금액의 3% 소득 및 법인세 공제 - 투자금액의 7% 소득 및 법인세 공제 - 투자금액의 15% 소득 및 법인세 공제 - 투자금액의 7% 소득 및 법인세 공제
연구 및 인력개발	◦ 연구 및 인력개발 준비금 ◦ 연구 및 인력개발비 ◦ 설비투자 ◦ 기술이전소득 ◦ 기업 연구소용 부동산 ◦ 외국인 기술자 ◦ 해외파견비	- 소재, 자본재, 기술집약적 산업 5%, 그 외 3% - 증가지출분 50%, 경상지출분 15% 선택 - 투자금액의 7% 소득세 및 법인세 공제 - 50% 세금감면 - 취득세․등록세․재산세․종토세 면제 - 5년간 소득세 면제 - 당해 비용 7% 소득세 및 법인세 공제
구조조정	◦ 사업손실준비금 손금산입 ◦ 중소기업간 출자 ◦ 개인기업의 법인전환 ◦ 현물출자 ◦ 구조조정 대상 부동산 취득자 ◦ 근로자의 부도 중소기업 인수	- 소득금액의 30% 내에서 손금산입 - 양도자산 이월과세, 등록․취득․농특세 면제 - 양도자산 이월과세, 등록․취득․농특세 면제 - 양도차익 과세이연, 등록․취득․증권거래세 면제 - 양도소득세 50% 감면 - 증권거래세 면제
지방이전	◦ 대도시 공장 - 수도권 과밀지역 외 ◦ 법인본사 수도권 이외 이전 - 대도시 이외 지역 ◦ 농공단지 입주	- 익금 불산입, 취득․등록세 면제 3년간 소득․법인세 100%, 5년간 50% 등 - 익금 불산입 취득 부동산 취득․등록세 면제 - 4년간 법인세․등록세 50% 감면
경영안정	◦ 중소제조업 특별세액감면 ◦ POS 및 전자상거래 사업자 ◦ 대손충당금, 퇴직급여 충당금 ◦ 접대비 기준금액 ◦ 결손금	- 지역 및 업종에 따라 10-30% 감면 - 소득세 공제 - 필요경비 계산 또는 손금산입 - 접대비 한도액을 대기업에 비해 우대 - 결손금 환금 가능
기 타	◦ 최저한세 우대 ◦ 세액공제의 이월공제 ◦ 중소기업 협동화 사업	- 최저한세 10% 적용 - 공제받지 못한 세금 이월하여 공제 - 취득․등록․재산․종토세 50% 감면

자료: 박기백․ 정재호(2003), ‘조세감면의 합리화와 운용방안 연구’, 한국조세연구원, pp. 148-149 재수정.

이밖에 경제활력 회복을 위한 조세지원이 강화되었으며, 구조조정 지원세제는 지속적으로 유지하는 방향으로 개정되었다. 그리고 불요불급한 조세지출은 폐지 또는 축소되었다.

중소기업 관련 세제 개정내용을 보면, 지방이전 지원세제 감면기간이 종전의 9년에서 7년으로 축소되었으며, 중소기업특별세액감면제도가 축소(기존의 수도권외 중소기업은 30%, 수도권 소기업 20%, 도․ 소매업, 의료업, 자동차정비업, 관광산업 10% 감면되었던 것이 각각 15%, 10%, 5%로 축소)되었다. 중소기업 투지준비금 손금산입제도가 폐지되었으며, 중소기업 전자상거래 세액공제제도 폐지, 투융자손실준비금 손금산입제도 폐지, 기술이전소득 세액감면제도 축소, 법인전환기업 소득금액 계산 특례 폐지 등이다.

3. 중소기업 조세지출의 실효성에 관한 선행연구

우리나라에서 조세지출제도 내지 조세지출정책에 대한 논의는 그 역사는 짧지만 연구활동은 활발한 편이다. 조세지출정책에 대한 연구는 1981년 12월 조세감면규제법이 전면 개정되는 시기를 전후하여 우리나라 조세지출정책에 대한 반성과 함께 학자들의 관심이 고조되면서 연구가 본격적으로 시작하였다. 그러나 정부 지원제도의 하나인 조세지출이라는 정책목표를 달성하기 위한 수단으로 사용하고 있는 감면제도를 적극적으로 활용하고 있지만, 구체적인 계획과 객관적인 지표 등의 부재로 인하여 많은 문제점이 나타나고 있다.

지금까지 조세지출과 관련된 문헌상의 연구들을 살펴보면, 조세지출예산제도의 일반이론과 관련한 연구(이형구․전승훈, 2003; 전승훈, 2004; 공영민, 2002; 이해현, 2002; 이영조․오시환, 1999; 박기백, 1999; 한국조세연구원, 1998; 이삼주, 1998; 손원익, 1998; 임주영, 1997; 김영기, 1997; 최 광․이기환, 1996; 박세하, 1995; 강창구, 1995; 유기복, 1994 등)와 지방세의 비과세․감면제도와 관련한 연구(전형준․박용일, 2005; 김주호, 1999; 이삼주, 1998; 임주영․장근호․노영훈, 1997; 김명준, 1995; 윤규한, 1994; 이원희, 1994; 이영희․김광구, 1991 등)가 주를 이루고 있다. 이들 연구의 대부분은 그 동안 우리나라의 각종 조세지원정책에 대한 평가와 함께 내재된 문제점을 지적하고 이를 극복하기 위한 대안으로 조세지출예산제도의 도입을 주장하고 있다.

그러나 조세지출예산제도를 도입하는 궁극적인 목적이 조세지출에 내재된 부정적인 부분을 최소화하는데 있다는 점을 고려하면, 단순히 조세지출예산제도만 도입한다고 문제가 자동적으로 해결되는 것은 아니다. 예를 들어 조세지출정책의 운용에 있어 본질적으로 고소득자에게 암묵적인 보조의 혜택이 집중된다거나, 특정 기업을 겨냥하여 특혜를 주는 형태의 조세지출 등을 방지함으로써 조세지출의 건전성과 투명성 등을 확보하는데 있다. 그리고 최종적인 검토는 국회차원에서 이루어지기 때문에 조세지출을 요구하는 중앙부처의 안을 국회에서 심의하는데 필요한 기준으로 활용할 수 있는 평가지표나 객관적인 자료가 반드시 첨부되어야 한다. 따라서 각 항목별로 조세지출의 실효성을 입증할 수 있는 근거를 마련하는 것이 무엇보다 우선되어야 한다.

이러한 성격을 띤 조세지출을 역전된 보조금이라 부르기도 한다(이준구, 1995: 524).

여기서 실효성 분석에 관한 국내외 연구를 보면, 연구투자개발에 대한 조세지원제도의 실효성을 분석한 연구는 Hall(1993)의 연구가 대표적이며, 그는 미국의 1000개 이상의 제조업을 대상으로 한 실증연구에서 세액공제 및 감가상각의 가치를 포함한 연구개발투자의 세후가격(the after tax price of R&D)을 측정하여 연구개발에 대한 조세지원의 효과를 실증적으로 도출하였다(Hall, 1993: 1-36). 이와 유사한 결과를 제시한 연구로는 Bailey & Lawrence(1992), Swenson(1992), GAO(1989) 등이 있으며, 연구개발의 자본비용에 대한 세제지원의 효과를 측정한 실증분석 연구도 있다(Eisner, Albert & Sullivan, 1984: 171-185). 또한 자본비용의 조세부문만을 고려한 B-지수를 활용한 연구개발투자에 대한 조세지원의 실효성을 분석한 Guellec & Potterie(1997)와 OECD(1999)는 B-지수를 조세지원의 정도를 나타내는 변수로 사용하여 조세지원이 연구개발에 영향을 미친다는 결론을 제시하였다. 연구개발투자에 대한 실효성을 분석한 국내 연구를 보면, 손원익(2002)은 자본비용의 사용과 B-지수를 사용한 결과를 비교하여 자본비용보다 자본비용의 조세부문만으로 구성한 B-지수가 연구개발투자에 대해 설명력이 더 크다는 결과를 제시하였다(손원익, 2002: 100).

여기서 B-지수는 연구개발투자의 비용뿐만 아니라 그로부터의 소득세까지 포함할 수 있는 세전소득의 현재가치를 말한다. 그리고 이는 최소한의 편익-비용비율을 의미하는데, 예를 들어 B-지수보다 높은 편익-비용비율을 갖는 연구개발사업은 기업에 이윤을 가져오기 때문에 추진되어야 한다는 것을 의미한다.

한편, 본 연구가 중소기업 조세지출에 한정하여 실효성을 제고하기 위한 현 제도의 개편방안을 형평성과 효율성 관점에서 도출하는 것을 목적으로 하기 때문에 여기서는 중소기업 조세지출의 실효성과 관련한 기존의 선행연구만을 구체적으로 살펴보았다. 먼저 박기백(1999)은 중소기업 조세지원제도의 실효성 확보방안에서 형평성과 효율성을 기준으로 대안을 제시하였다. 먼저 형평성의 확보수단으로 소기업 특별세제 도입, 특별세액 감면 대상 업종 확대, 최저한세 조정, 간접지원 축소 및 직접지원 강화, 제조업과 여타 업종 간 차별 축소 등의 대안을 제시하였다. 효율성 확보 수단으로는 창업중소기업 지원, 엔젤제도 도입, 설비투자 지원대상 한정, 기술․인력개발 범위 및 지원 확대, 구조조정 재무구조 개선, 대기업의 중소기업 지원, 경영안정을 위한 대손처리제도 개선 및 분할 납부, 납부기한 연장 등을 제시하였다(박기백, 1999: 75-79). 이철인 등(1999), 김정훈(2001), 김동훈(2002), 김용기(2002)는 중소기업 조세지원의 실효성을 확보하기 위한 최우선 대안으로 지원제도의 확충과 세부담 경감효과가 직접적으로 나타나는 세액공제 및 소득세율 인하를 주장하였다.

또한 김진수(2002)는 기존의 중소기업 조세지원제도의 실효성을 저해하는 요인으로 지원규모 및 대상의 증대에 따른 방만한 운영과 복잡성, 지원의 항구화, 신규지원의 난립, 빈번한 세법개정으로 인한 지원제도에 대한 이해부족 등을 들고 있다. 이러한 문제점의 해결과 중소기업 경영의 건전성․투명성․효율성 제고를 위한 세제개편 방안을 제시하였다. 이 연구에 의하면, 경영의 투명성이 확립된 중소기업에 대하여 제1 방안으로 과세이연을 제시하고 있으며, 제2 방안으로 세액감면을 제시하여 각 방안의 장단점을 제시하였다. 그리고 중소기업 건전화를 지원하기 위해 기업분할을 통하여 good company와 bad company로 나누어 지원하는 방법 등을 제안하였다(김진수, 2002: 20-26).

신한윤(2004)은 일반중소기업 56개 업체와 벤처(창업중소)기업 26개 업체를 대상으로 현행 중소기업 조세지원제도의 실효성을 진단하기 위한 실태분석에서 중소기업 조세지원 정책 및 행정상의 문제점을 진단하기 위해 회계처리 및 세무신고상의 애로사항, 조세관련 정보취득 방법, 조세제도의 형평성, 형평성 차원의 시정사항, 기술인력 개발을 위한 세제지원의 기간문제 개선, 투자촉진 및 활성화 방법, 기업구조조정 촉진 및 조세지원제도 부활, 지방이전에 대한 세제지원의 연장 등을 중심으로 현 제도를 평가하였다(신한윤, 2004: 69-81).

지금까지 국내 중소기업 조세지원의 실효성에 관한 선행연구에서 알 수 있듯이 조세지출에 대한 기존의 총론적인 접근에서 한 걸음 더 나아가 각론형태의 구체화된 연구들이 이루어지고 있다. 그러나 이러한 연구들도 구체적인 평가지표나 기준을 제시하지 못하고 연구 분야만 한정했을 뿐, 조세지출의 실효성을 입증할 구체적인 실증분석은 전무한 실정이다. 또한 현재 중소기업 조세지원제도는 조세지출 분류상 소기능별로 제시되어 있지만, 중소기업과 대기업의 조세지원이 항목별로 분리되어 있지 않아 기능별로 중소기업 조세지출의 효과나 실효성을 평가하기가 어렵다.

따라서 본 연구는 실증분석의 전 단계로 중소기업 조세지출의 실효성을 평가하기 위한 탐색적 연구로써 기존의 중소기업 관련 통계자료와 현행 제도 및 운영상의 문제점을 진단하고 향후 중소기업 조세지출의 실효성을 분석하고 평가하기 위한 기초자료로써의 의의를 가지고자 한다. 그리고 박기백(1999), 손원익(2002), 김진수(2002), 박기백․정재호(2003), 신한윤(2004), 전승훈(2004) 등 기존의 국내 선행연구에서 실효성을 평가한 자료를 근거로 본 연구에서는 평가기준을 형평성과 효율성으로 구분하여 현 중소기업 조세지출의 운영 및 관리상 형평성과 효율성 측면에서 어떤 문제가 있는지를 현행 조세지원제도를 통해 분석하였다.

Ⅲ. 중소기업 조세지출의 현황

1. 중소기업 현황

중소기업협동조합중앙회의 ‘중소기업 위상 지표’에 따르면, 중소기업의 경제 기여율은 사업체수, 고용, 생산, 부가가치 등 여러 방면에서 대기업을 능가하는 것으로 나타났다. 여기서 우리나라의 중소기업이 차지하는 비중을 보면, 2003년 말 기준으로 사업체수는 전체 3,004,105개 중 대기업이 4,808개이며, 중소기업이 2,999,297개로 전체 대비 99.8%로 절대적인 비중을 차지하고 있다. 종업원 수에 있어서도 ‘03년 말 기준으로 전체 비중에서 87%를 차지하고 있으며, ’98년 이후 지속적으로 증가하고 있는 것으로 나타났다. 고용 측면에서 ’98년부터 ’03년까지 5년간 중소기업 고용은 282만명이 증가한 반면, 대기업은 95만명이 감소하여 고용창출에 기여한 것으로 나타났다. 그리고 GDP 대비에서는 6,627천억원으로 증가하였지만 증감률은 다소 낮아지고 있음을 알 수 있다. 또한 생산액과 부가가치 측면에 있어서는 중소기업의 비중이 50% 정도로 낮지만 이는 여전히 높은 수준을 유지하고 있다. 이밖에 수출액이 차지하는 비율도 ‘03년 기준으로 42.2%를 차지하고 있다.

한편, <표 2>에서 알 수 있듯이 ’98년부터 ‘03년 동안 중소기업체수는 0.6%, 고용은 11.7%, 생산액은 2.3%, 부가가치는 4.8% 증가하였다. 중소기업의 생산지수는 2000년을 기점으로 상당히 감소하였으며, 기업채산성 및 경기악화로 부도업체수도 상당히 증가한 것으로 나타났다. 그러나 생산지수나 부도업체수도 증가하였지만, 여전히 중소기업은 고용안정과 고용기회 증진에 기여하고 있으며, 지역경제기반 강화에 중요한 역할을 담당하고 있다.

<표 2> 중소기업의 연도별 주요지표 추이

구 분		1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
사업체수 (천개)	전 체	2,629	2,777	2,864	2,876	2,953	3,004	-
	중소기업 (비중)	2.607 (99.2)	2,769 (99.7)	2,854 (99.6)	2,871 (99.8)	2,948 (99.8)	2,999 (99.8)	-
종업원수 (천명)	전 체	10,177	10,829	11,530	11,650	11,975	12,041	-
	중소기업 (비중)	7,659 (75.3)	8,866 (81.9)	9,677 (83.9)	9,969 (85.6)	10,385 (86.7)	10,474 (87.0)	-
GDP (천억원)	국민총생산 (증감률)	4,872 (-6.9)	5,334 (9.5)	5,787 (8.5)	6,009 (3.8)	6,427 (7.0)	6,627 (3.1)	6,934P (4.6)
산업활동	생산지수* (증감률)	77.2 (-29.0)	80.6 (4.4)	100 (24.1)	100.9 (0.9)	104.2 (3.3)	104.4 (0.2)	108.5P (3.9)
생산액 (천억원)	중소제조업 (비중)	196,8 (46.3)	2,279 (47.5)	2,676 (47.4)	2,823 (49.1)	3,190 (50.8)	3,402P (48.6)	-
부가가치 (천억원)	중소제조업 (비중)	849 (48.0)	971 (48.3)	1,102 (50.2)	1,127 (51.6)	1,246 (51.7)	1,343P (52.8)	-
1인당 생산성 (천원)	중소제조업 (대기업 100 대비 비중)	51,837 (38.4)	53,077 (34.7)	56,116 (35.4)	56,627 (34.1)	60,538 (32.2)	64,231P (33.5)	-
1인당 연간급여 (천원)	중소제조업 (대기업 100 대비 비중)	12,507 (60.4)	13.049 (58.5)	14.419 (55.5)	15,632 (55.4)	17,194 (66.0)	18.290P (54.8)	-
R&D투자 (백만원)	업체당투자액 매출액대비 투자액비율	71.5 (0.29)	91.9 (0.33)	96.7 (0.47)	118.6 (0.61)	121.8 (0.89)	118.3P (0.89)	-
부도업체 (개)	전국	22,828	6,718	6,693	5,277	4,244	5,308	2,031
수출액 (억달러)	중소기업 (비중)	410 (31.0)	490 (34.1)	635 (36.9)	646 (42.9)	683 (42.0)	817 (42.2)	904P (35.6)
벤처기업	중소벤처 (증감률)	2,042	4,934 (141.6)	8,798 (78.3)	11,392 (29.5)	8,778 (-22.9)	7,702 (-12.3)	7,967P (3.4)

주: *는 중소제조업 기준이며, ‘00년=100을 기준, P는 잠정치를 의미함, (  )는 %를 말함

자료: 중소기업협동조합중앙회,『2005년 중소기업실태보고서』, 2005. 4.

2. 중소기업 조세지출 현황

1) 중소기업의 조세지출 현황

조세지원과 관련하여 제도상의 변천을 보면, ’60-70년대는 국가가 전략육성사업으로 책정한 수출산업과 중화학공업의 육성에 치중하여 지원하였다. 그러나 ’80년대의 경우에는 특정산업에 대한 지원방식에서 탈피하여 기업의 설비투자나 기술개발과 같은 기능을 수행하는 경우에 특정 업종이나 규모에 관계없이 지원하는 기능 중심의 지원제도로 전환되었다. 중소기업 지원과 관련해서는 ’84년 중소기업 설비투자 지원과 ’86년 창업중소기업․중소기업 업종전환 지원 등이 있다. ’90년대 조세지원 제도의 특징 및 추세는 통제 강화 및 축소, 연구개발 등의 기능별 지원에 대한 강화되었으며, 외환위기 이후에는 경기활성화, 구조조정을 지원하는 추세로 변화되었다.

<표 3> 중소기업 일반 조세지원 현황

(단위: 억원)

구 분	1998	1999	2000	2001	2002	2003P
중소기업 투자준비금의 손금산입*	205	125	191	126	150	127
중소기업투자세액공제	379	291	259.4	382	186.5	160.7
중소기업 정보화지원사업 과세특례	-	-	-	신설	0.03	0.9
창업중소기업 등에 대한 세액감면	215	270.6	499	773.2	1,137	1,584
중소기업에 대한 특별세액감면	1,999	2,520	3,784	4,717	7,234	9.325
중소기업설비 손금산입	추정불	0.1	0.01	0.01	-	-
중소기업 전자상거래에 대한 세액공제**	-	-	-	신설	69.93	20.7
기업의 어음제도 개선을 위한 세액공제	-	-	신설	95.6	781.9	1,246
협회등록중소기업 사업손실금 손금산입	-	0	44.2	64	95	93
중소기업창업투자회사 등의 주식양도 차익 등에 대한 법인세 비과세	추정불	0.01	70	204	84	25
중소기업창업투자회사 등에의 출자에 대한 비과세	추정불	추정불	추정불	추정불	추정불	추정불
중소기업창업투자조합 출자 등에 대한 소득공제	5	5.5	134.8	154.3	96.2	45.5
투융자손실준비금의 손금산입***	49	23	21.3	16.1	12	10
사업전환 중소기업 등에 대한 양도소득세 등의 감면	8	-	-	-	-	-
수입금액의 증가 등에 대한 소득세 세액공제	-	159	270	416	595	397
성실신고 소규모사업자에 대한 소득세 납부세액공제	-	0.3	65.3	14.9	2.8	일몰종료
직 접 세	2,860	3,394	5,342	6,963	10,445	13,034
지정계열화품목 제조위탁서류에 대한 인지세 면제	-	추정불	추정불	추정불	추정불	추정불
중소기업의 융자서류에 대한 인지세 면제	-	추정불	1.4	4.9	1.2	1.5
중소기업창업투자회사 등의 주권양도에 대한 증권거래세 면제	-	2.2	11.4	4.1	5.5	9
신기술사업금융업자 등의 주권양도에 대한 증권거래세 면제	-	5.6	19.1	4	6.5	13.4
한국벤처투자조합의 등의 주권양도에 대한 증권거래세 면제	-	0	0	0	0	0
POS시스템 도입 사업자 등에 대한 증권거래세 면제	-	8.4	20.6	7.6	-	-
성실신고사업자에 대한 부가가치세 납부세액 경감	-	86.8	167.5	17.2	1	0
신용카드 등의 사용에 따른 부가가치세 세액공제	-	718	2,426	5,425	7,546	7,471
택시 등 영업용 승용차 등에 대한 특별소비세 면제	-	686	269	245	402	479
간 접 세	-	1,507	2,915	5,708	7,962	7,974
소 계	2,860	4,901	8,257	12,671	18,407	21,345
경제개발 지원 대비 중소기업 지원 비	3.7	4.7	6.2	9.2	12.5	11.4

*, **, *** : 적용기한 2003,12.31 이후 폐지

주) 2003년은 전망이며, 소계는 실적치를 의미함(2004년 조세지출보고서)

자료: 재정경제부 1998-2004년 조세지출보고서를 기준으로 작성

’90년대의 중소기업 지원과 관련한 내용으로는 ’92년 중소제조업에 대한 세액감면제도가 신설되었고, ‘94년 중소기업에 대한 임시투자세액공제가 폐지되었다. 이밖에 ’96년도에는 중소법인에 대한 최저한세를 인하하는 등 중소기업에 대한 조세지원이 강화되었다. 2000년 이후에는 연구개발 및 외국인 투자 등 성장위주의 조세지원이 강화되었고, 지속적으로 조세감면을 축소하는 것이 특징적이며, 중소벤처기업에 대한 지원이 강화되었다.

이러한 추세를 중심으로 중소기업 관련 조세지출의 특징을 살펴보면, 중소기업에 대한 세수 대비 비중은 ’80년대에는 전반적인 증가 추세였지만, ’90년대 초 급격한 감소를 보이다가 최근 다시 증가하는 추세를 보이고 있다. 현재 중소기업에 대한 조세지원제도는 기능별로 분류되어 있지만, 지원 자체가 대기업 및 중소기업에 동시에 이루어지고 있기 때문에 기능별 지원분야인 연구 및 인력개발, 투자촉진, 구조조정, 지방이전 등의 지역간 균형발전, 자금조달, 기업간 협력증진 등과 관련하여 중소기업에만 국한된 자료를 추정할 수 없는 실정이다.

따라서 중소기업 일반에 관한 자료를 중심으로 중소기업에 대한 조세지원 현황을 나타낸 것이 <표 3>이다. 여기서 ’99년 이전의 경우 중소기업특별세액감면이 조세지원의 주류를 형성하였고, ’99년 이후에는 신용카드사용에 따른 부가가치세 감면이 큰 폭으로 증가하였다. 그러나 영세업자에 적용되는 신용카드사용으로 인한 부가가치세 감면을 제외하면, 중소기업에 대한 조세지원의 증가는 크지 않다는 것을 알 수 있다. 또한 창업중소기업이 확대되면서 조세지원 규모도 2002년 기준 1,137억원으로 증가하였다. 그러나 중소기업 투자와 관련한 조세지원은 지속적인 경기악화와 기업의 투자가 감소하면서 축소되고 있다.

2) 중소기업의 조세지출 활용실태

중소기업의 조세지출 목적은 성장잠재력과 대외경쟁력을 제고하여 국가 전체의 후생수준을 높이는데 있다. 그리고 중소기업의 지원 논리는 중소기업의 현황에서 나타났듯이 사업체 수나 고용 측면 등에서 국가 경제에 중요한 역할을 담당하고 있다는 점과 대기업에 비해 불리한 위치에 있다는 점을 고려하여 다양한 조세지출이 이루어져 왔다. 여기서 중소기업의 조세지출에 따른 활용실태를 기존 선행연구를 통해 살펴보았다.

’98년도 각종 지원제도에 대한 활용실태 조사보고서에 의하면, 세액감면제도의 경우 ‘중소기업 등에 대한 특별세액감면’이 38%로 가장 높게 나타났으며, ‘창업중소기업 등에 대한 세액감면’은 6.4%를 보였다. 그 다음으로는 ‘농공단지 입주기업 등에 대한 세액감면’이 6.0%, ‘법인전환에 대한 양도소득세 등의 감면’이 5.8%로 나타났다. 그리고 세액공제제도에 있어서는 ‘중소기업투자’가 21.2%, ‘생산성 향상 시설투자’가 9.9%, ‘기술 및 인력개발’이 6.4%인 것으로 조사되었다. 또한 간접지원인 준비금 제도는 ‘중소기업투지준비금의 손금산입’이 16.5%, ‘기술개발준비금 손금산입’이 9.2%로 나타났다(박기백, 1999: 74). 이러한 결과에서 조세지원제도에 대한 중소기업의 활용도 및 만족도가 전반적으로 낮은 것으로 나타났다. 그리고 지원대상이 포괄적인 것은 활용도가 높게 나타난 반면, 지원 자체가 한정적인 것은 활용도가 낮게 나타났다. 기장 능력이 부족한 중소기업이 활용하기에는 부적합한 준비금제도의 활용도가 상대적으로 낮게 나타났다. 이밖에 중소기업의 조세지원제도에 대한 개선사항으로는 세제측면에서 지원대상 범위의 확대, 감면율 또는 감면기간 확대가 18.6%, 최저한세 완화가 11.6% 등의 순으로 조사되었다. 세정측면에서는 감면요건의 완화가 35.8%, 신청서류 및 절차의 간소화가 24.5%, 교육 및 홍보강화가 21.5%로 나타났다.

한편, 2001년 중소기업협동조합중앙회가 실시한 결과에서도 활용도가 매우 저조한 것으로 나타났다. 먼저 경영안정․기술 및 인력개발․창업촉진과 관련한 활용도를 우선순위별로 살펴보면, 중소제조업 등에 대한 특별세액감면(54.5%), 법인세 분납기간 연장(28.8%), 기술 및 인력개발 설비투자(15.7%), 창업중소기업 등에 대한 지방세 감면(12.2%), 기술 및 인력개발에 대한 세액공제(11.6%), 결손금 소급공제에 의한 환급(11.2%) 등의 순으로 나타났다. 다음으로 중소기업 투지촉진을 위한 지원세제 중 가장 많이 활용하는 제도를 순위별로 보면, 중소기업투자 세액공제(24.1%), 임시투자 세액공제(23.7%), 생산성 향상 설비투자에 대한 세액공제(10.0%), 중고설비투자 세액공제(5.4%) 순으로 나타났다.

여기서 재무구조 개선 및 구조조정 지원을 위한 세제지원의 활용도에서는 감면을 받기 위한 조건이 복잡하고 소규모 중소기업에서는 지원제도에 대한 지식부족과 감면대상에 해당되는 기업수가 적기 때문에 활용 수준이 낮은 것으로 나타났다. 중소기업의 지방이전 촉진을 위한 지원의 경우에도 수도권 집중화 현상과 감면대상에 해당하는 중소기업수가 적어 실제 활용률이 매우 저조한 것으로 나타났다. 마지막으로 준비금 제도 중에서 가장 많이 활용하는 것을 순위별로 보면, 중소기업투자준비금(16.1%), 기술개발준비금(10.9%) 순으로 나타났으며, 협회등록 중소기업의 사업손실 준비금이나 에너지절약시설투자 준비금 등은 활용 실적이 저조한 것으로 나타났다.

또한 조세지원제도의 활용이 부진한 가장 큰 이유로 내용과 적용방법의 무지와 지원대상이 아니라는 응답률이 각각 43.8%, 33.6%로 나타나 기존 조세지원과 관련한 내용이 복잡하여 이용에 어려움이 많다는 것으로 판단할 수 있고 지원제도가 다양함에도 불구하고 실효성이 없다는 것으로 분석할 수 있다. 그리고 중소기업 조세지원제도의 활용률을 높이기 위해 지원대상 범위를 확대해야 한다는 의견이 29.6%, 지원제도에 대한 홍보 및 교육강화가 17.7%, 감면요건의 완화가 15.5%, 감면율 및 감면기간의 연장이 13.0%, 신청서류 및 절차의 간소화가 12.9%, 최저한세율 인하가 10.9% 등의 순으로 나타났다. 여기서 지원대상의 범위확대와 감면요건의 완화를 요구하는 응답률이 높다는 것은 현행 제도가 중소기업 상호간의 형평성 문제도 발생하고 있음을 시사한다.

이러한 활용실태에서 알 수 있듯이 중소기업에 대한 다양한 지원제도가 있음에도 불구하고 현재 중소기업 조세지출의 실효성은 낮게 평가되고 있다. 따라서 이러한 문제를 개선하기 위해 형평성과 효율성을 평가기준으로 중소기업 조세지출의 문제점을 진단해 본 후 향후  중소기업 조세지출의 실효성을 제고하기 위한 방안을 제시하고자 한다.

Ⅳ. 중소기업 조세지출의 실효성 평가

1. 중소기업 조세지출의 실효성 평가모형과 개념적 정의

1) 실효성 분석모형

조세지출은 본질적으로 숨겨진 보조금 내지 정부로부터의 특혜적 성격을 띠고 있기 때문에 이것이 실제 필요한가에 대해서는 엄격한 심사 내지 검증과정을 거쳐야 한다. 그러나 실제 조세지출의 사용에 있어서는 이러한 검증 없이 자의적으로 운영되는 경우가 많기 때문에 재정운영에 있어서 비효율성의 원인이 되기도 한다. 조세지출이 갖고 있는 부정적인 측면을 최소화하기 위해서는 적절한 평가기준과 통제적 수단을 마련할 필요가 있다. 이를 위해 우리나라도 그동안 수차례에 걸쳐 개선 방안을 모색해 왔다. 그 대표적인 예로 1965년 12월 조세감면규제법의 제정과 1999년 2월 조세특례제한법의 제정을 들 수 있다. 특히 조세특례제한법에서는 단기 2년 장기 5년의 일몰(sunset)기한을 설정하기도 하였다. 최근에는 정부에서 조세지출을 수반하는 법률안의 발의 시 시행년도부터 향후 5년간의 추계자료와 재원조달방안을 법률안에 첨부하도록 하는「국가재정법안(정부안)」이 국회에 제출되어 있는 상태이다. 이러한 노력에도 불구하고 조세지출의 부정적인 측면이 지속되는 이유는 무엇인가? 왜 한 번 지원되기 시작하면 그치지 않고 항구화되는가? 여기에는 여러 가지 이유가 있겠지만, 가장 큰 이유는 조세지출의 실효성에 대한 사전․사후 평가기준과 방법 등의 부재에서 비롯되었다고 판단된다.

2004년 10월 19일에 제출된 국가재정법 제73조(재정부담을 수반하는 법령의 제정 및 개정) □국회의원(국회 상임위원회 및 특별위원회를 포함한다) 또는 정부는 재정지출 또는 조세감면을 수반하는 법률안을 발의 또는 제출하고자 하는 때에는 법률이 시행되는 연도부터 5년간의 회계연도의 재정수입･지출의 증감액에 관한 추계자료와 이에 상응하는 재원조달방안을 그 법률안에 첨부하여야 한다. 국가재정법 제74조(국세감면의 제한) □각 중앙관서의 장은 새로운 국세감면을 요청하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 감면액을 보충하기 위한 기존 국세감면의 축소 또는 폐지방안 및 그 밖에 필요한 사항을 작성하여 재정경제부장관에게 제출하여야 한다.

기존의 연구에서 그 이유를 추정해 보면, 특혜를 누려온 기존세력(조세지원을 받아온 기업)들의 반발과 부처간 할거주의에서 비롯되는 선심성 지원, 그리고 지원을 중단할 수 있는 근거 마련에 필요한 평가지표의 부재 등을 들 수 있다.

향후 우리나라에 조세지출예산제도가 도입․실행될 경우, 주관부처별, 세목별, 기능별 감면내역이 상세히 공개될 것이다. 아울러 조세지출항목별로 비용대비 실효성에 대한 검증치 내지 예측치를 제시해야만 한다. 해당 중앙부처가 조세지출의 필요성에 대한 설득력 있는 근거를 제시하지 못할 시는 국회에서의 심의과정에서 더 이상 조세지원을 받지 못할 것이기 때문이다. 따라서 어떤 형태라도 중소기업뿐만 아니라 우리나라 전체 조세지출과 관련 그 실효성을 평가할 수 있는 근거가 마련되어야 한다. 이러한 취지하에 본 연구는 실증분석 이전 단계인 탐색적 연구로써 중소기업 조세지출이 실효성이 있는지를 살펴보기 위해 <그림1>과 같은 모형을 설정하였다. 아울러 본 연구에서 실효성을 평가하기 위한 기준인 형평성과 효율성은 조세정책에서 논의되고 있는 자원분배의 효율성 및 형평성 관계인 성장과 분배와는 다른 차원이며, 중소기업 조세지출제도 및 기능별 부문, 그리고 운영에 있어서의 형평성과 효율성을 중심으로 문제를 접근하였다.

효율성 측면

형평성 측면

문제점 진단

- 저해요인 -

실효성 평가에 따른

개선방안 도출

<그림 1> 분석모형

2) 형평성의 개념과 조작적 정의

형평성의 본질은 Rawls의 정의론에 입각하고 있는데, 그는 형평을 법적이라기보다 윤리적이며 실정법상의 제재가 아니라 양심의 지각(percepts of conscience)에 입각하고 있다(윤종설, 2005: 8). 형평성이라는 이념은 정부의 기원과 역사를 같이할 만큼 오래된 문제이지만(Frederickson, 1980), 오늘날에도 여전히 사회적 형평의 문제가 제기되고 있는 것은 이 시대의 정치․경제․사회적 현실의 문제점을 반영하고 있다. 결국 이러한 문제는 사회경제적 불평등의 문제에 기인하는 것으로 소득과 부, 교육기회 등의 사회경제적인 자원이 평등하게 배분되고 있지 못하기 때문에 나타난다. 따라서 사회경제적 불평등을 해소하기 위해서는 기회균등의 원칙을 전제로 불평등의 근원이 되는 문제는 모든 사람에게 균등하게 분배되고 개방되어야 한다. 그러나 균등한 분배는 모든 사람이 동일한 몫을 분배받는 획일적인 분배와 다르다. 균등분배는 개별 경제주체들의 차이를 인정하고 일정 수준 내에서 분배 상태를 허용하는 것을 의미하지만, 승자가 모든 것을 가져가는 식의 분배구조를 의미하는 것은 아니다. 따라서 균등분배는 기회 및 전반적인 환경의 균등이 전제된 상황 하에서 공정경쟁을 통해 얻어진 분배 상태로 보는 것이 타당하다(성명재, 2002).

이처럼 형평성은 정부의 중요한 규범으로써의 매우 중요하고 개념 자체가 상당히 모호하지만, 대체로 수평적 형평성(vertical equity)과 수직적 형평성(horizontal equity)으로 구분된다. 수평적 형평성은 ‘같은 입장에 있는 사람을 동등하게 취급해야 한다’는 것을 의미하며, 수직적 형평성은 ‘약자에게 자신의 몫보다 많은 혜택을 주고 강자에게 부담해야 할 몫을 많이 부담시켜 사회적 균형을 이루는 것’을 말한다(배득종, 2005: 112-115). 그러나 수직적 형평성을 적용할 시 조세지출이 특정지역이나 특성조직 및 기관에 편중되었다면, 이는 수직적 형평성에 위배되고 예산지출은 정당성을 잃는 것이다. 지금까지 조세지원 및 지출 관련 연구에서 형평성을 측정하는 많은 계수들이 개발되어 왔다. 그리고 이와 관련한 대다수의 연구는 조세정책의 변화에 따른 소득재분배의 효과성 차원에서 연구되어 왔다(성명재, 2002; 현진권․임병인, 2003). 이러한 연구들의 공통점은 형평성을 측정하는 계수는 각각 다른 특성을 내포하고 있기 때문에 실증분석에 있어서 수직적 형평성과 수평적 형평성을 기준으로 여러 가지 계수를 사용해야 한다는 것이다.

본 연구에서 제시하고 있는 중소기업의 조세지출을 평가하기 위한 형평성의 개념은 이러한 연구들과는 다르게 접근하였다. 기존의 연구들이 우리나라 전체 조세지출에 대해 소득재분배 차원에서 형평성의 문제를 다루고 있지만, 중소기업 조세지출의 기능별 부문이나 현행 제도 및 운영에 따른 형평성의 문제를 다룬 선행연구는 전무하다. 따라서 본 연구는 중소기업의 조세지출과 관련한 탐색적 연구로써 수직적 형평성과 수평적 형평성을 기준으로 각종 계수를 사용한 실증분석이 아닌 현 제도 및 운영상의 형평성을 중심으로 접근하였다. 여기서 형평성의 평가내용은 기존의 조세지출 제도를 중심으로 대기업 대비 중소기업의 조세지출에 따른 형평성 문제, 중소기업 및 창업중소기업, 창업벤처중소기업 등 중소기업 간의 형평성 문제, 중소기업 업종별 형평성 문제 등을 중심으로 살펴보았다.

3) 효율성의 개념과 조작적 정의

효율성은 일반적으로 산출에 대한 투입의 비율로 정의되는데, 이는 일정한 산출물을 생산하기 위해 최소의 투입요소를 사용하여 산출물을 생산하게 되면 효율성이 높아지는 것을 말한다(유금록, 2003: 97). 이러한 정의를 토대로 조세지출 영역의 효율성을 재정의 하면, 정부가 최소한의 조세지출을 통해 사전에 의도했던 경제 활성화나 경제안정, 고용창출 등의 목표를 충분히 달성하여 사회적 효용을 극대화하는 것을 의미한다. 이는 정부가 조세지출을 통해 이러한 혜택을 받고 있는 사람들이나 기업들의 만족감이나 효용을 높였다면, 제도의 효율성은 높은 것으로 해석할 수 있다. 따라서 조세지출제도의 효율성을 제고하기 위한 평가에서는 효용극대화 또는 불만최소화의 목적을 잘 수행하였는가, 제도 및 운영상의 효율성이 존재하고 있는가, 이를 통해 제도의 활용도가 높은가 등을 통해 실효성을 평가할 수 있을 것으로 판단된다.

본 연구에서의 효율성은 중소기업 조세지출의 운영 및 관리상의 효율성을 의미하며, 다시 말해 기존의 중소기업 조세지출이 효율적으로 운영되고 관리되고 있는가에 초점을 두었다. 이러한 정의를 기준으로 중소기업 조세지출의 실효성을 살펴보기 위한 효율성의 평가기준으로 조세지출제도의 기능별 분류에 따른 지원 대상 및 지원 부문상의 효율성, 운영 및 관리상의 효율성 여부, 그리고 제도 자체의 효율성 여부 등으로 설정하였다. 이러한 평가기준을 통하여 현행 제도의 부문별 지원에 따른 비효율성의 문제, 조세지출 유형의 복잡성에 따른 문제, 실효성이 없는 제도의 폐지와 재정비 여부 등을 분석함으로써 실효성 확보를 위한 대안을 제시하고자 한다.

2. 평가기준에 따른 문제점 진단

1) 형평성 측면에서의 문제점

우리나라 조세지출과 관련된 정책은 특정 분야에 지원을 집중하는 방식을 사용함으로써 기업규모 및 업종, 투자형태 등에 따라 차이를 두었기 때문에 혜택을 받는 기업과 받지 못하는 기업 간의 형평성 문제가 지속적으로 제기되었다. 이러한 문제점을 살펴보기 위해 규모 측면에서 대기업과 중소기업의 조세지출에 따른 형평성 여부, 중소기업 및 창업중소기업, 창업벤처중소기업 간의 형평성 문제, 중소기업 업종별 형평성 여부를 중심으로 문제점을 진단하였다.

첫째, 중소기업에 대한 조세지출은 사업체수, 고용, 부가가치 등의 국가 경제에서 차지하는 경제적 기여율과 대기업에 비해 열악한 조건을 이유로 조세지출이 지속적으로 수행되었다. 그러나 형평성 차원에서 외부효과가 있는 경우에 대기업과 중소기업의 세제혜택은 동일해야 한다는 것을 전제로 한다면, 기업의 규모를 기준으로 차별성을 두는 것은 문제가 있다. 예를 들어, 공해방지시설 투자, 에너지 절약시설, 기술 및 인력개발 등 외부효과를 가지는 특정 설비투자의 경우 기능별로 조세지출을 행하면 되기 때문에 규모 측면에서 대기업과 중소기업 간의 차별적 지원은 형평성 차원에서 문제가 있다고 판단된다. 그리고 적용기간이 2003년 12월 31에서 2006년 12월 31일까지 연장된 연구 및 인력개발비의 경우, 대기업은 석․박사급 핵심 연구인력 인건비분에 한해서만 최저한세 적용을 배제하고 중소기업은 연구개발 활성화를 지원한다는 명목 하에 연구 및 인력개발비 전액에 대해 최저한세의 적용을 배제한 것도 형평성 측면에서 문제의 소지가 있다. 이밖에 최저한세의 경우에도 대기업은 15%인 반면, 중소기업은 10%로 낮게 적용되고 있는 것도 형평성 문제가 제기된다.

둘째, 중소기업 및 창업중소기업, 그리고 창업벤처중소기업 간의 형평성 문제가 존재하고 있다. 그 예로 중소기업 육성을 목적으로 지원하고 있는 특별세액감면의 경우에 업종에 따라 10-30%를 지원하고 있으나, 창업을 활성화하기 위해서 벤처창업중소기업에 대해 5년간 법인세 50% 감면, 등록세․취득세 면제, 법인세, 재산세 및 종합토지세 50% 감면, 농어촌 특별세 비과세 등 많은 특혜를 줌으로써 중소기업 간에도 조세지원에서 제외된 일반 중소기업들의 역차별에 대한 형평성의 문제가 존재하는 것으로 나타났다.

셋째, 중소기업 유형별 조세지출과 관련해서는 특별세액 감면을 제조업으로만 한정하는 것은 형평성 차원에서 문제의 소지가 있다. 왜냐하면, 기존의 연구에서도 제조업이 타 업종에 비해 외부효과를 많이 가지지 않는 것으로 나타났으며, 제조 물품에 관계없이 모든 제조업이 중소기업 육성의 대상이 될 수 없다는 것이다. 그리고 다른 업종에 비해 영세하다고 볼 수 없기 때문에 제조업만을 대상으로 하는 것은 문제가 있다.

2) 효율성 측면에서의 문제점

본 연구에서는 현행 중소기업 조세지출의 효율성을 평가하기 위한 내용을 크게 기능별 분류에 따른 지원 대상 및 지원 부문, 운영 및 제도 등을 설정하여 문제점을 살펴보았다.

첫째, 중소기업 조세지출의 기능별 분류에는 중소기업 일반과 창업 및 벤처기업 지원, 경영안정을 위한 지원, 투자촉진을 위한 지원, 기술․인력개발에 대한 지원, 재무구조개선 및 구조조정을 위한 지원, 지역간 균형발전을 위한 지원, 기업간의 협력증진 등 그 기능이 다양하다. 여기서 기능별로 효율성을 중심으로 문제점을 살펴보면, 중소기업 조세지출의 경우에 기능별 항목의 다양성과 지원 대상과 부문이 확대됨으로써 그 내용이 매우 복잡하다는 점에서 비효율성을 초래하고 있다. 중소기업 조세지출의 복잡성은 경제개발 과정에서 그 대상이 매우 방만하게 운영됨에 따라 나타난 현상이며, 기존의 선행연구에서 알 수 잇듯이 이러한 복잡성으로 인하여 중소기업 조세지출제도의 활용도가 낮게 나타났다고 판단된다. 물론 중소기업 조세지출 분야 중 외부효과의 교정을 위한 항목일 경우에는 문제가 없지만, 다수의 기능별 항목은 외부효과와의 관계가 불명확하기 때문에 효율성을 저해하는 요인으로 작용하고 있다.

둘째, 운영 및 관리차원에서 나타난 문제점으로 중소기업 조세지출에 대한 일관된 방향이나 원칙이 부재, 정부의 개별 정책에 조세감면 항목이 포함될 때 사전에 방향성, 효과성을 검토하는 제도적 장치가 전무하다는 점이다. 현재 중소기업 조세지출의 축소를 위해 일몰제도를 도입하고 있지만 일몰시점에서 실제적으로 폐지되는 경우가 드물다. 결과적으로 조세지출제도가 경제성장에 미친 영향은 있지만, 반면 부정적인 측면도 많았다는 것이 일반적인 견해이다. 그리고 조세지출제도의 복잡성과 대규모로 인한 과세기반의 위축, 조세의 중립성 훼손, 세제의 복잡성을 가중시키고 있다. 물론 중소기업 조세지출제도가 기능별 지원체제로 전환되면서 왜곡효과가 다소 완화되었지만, 여전히 특정 업종 등을 중심으로 조세지출이 지속되고 비합리적인 제도가 이익단체의 반발로 유지되는 등 개편이 필요한 부분이 여전히 존재하고 있는 실정이다.

셋째, 제도상의 가장 큰 문제는 중소기업의 조세지출이 짧은 기간 동안 지출규모가 팽창됨으로써 종류와 유형이 다양하고 복잡한 관계로 조세지원 혜택을 받기 위한 회계처리 및 세무신고 상 조정사항이나 절차 및 서류가 복잡하여 효율성을 저해하는 요인으로 작용하고 있다. 다시 말해 중소기업 입장에서는 빈번한 세법개정 등으로 인해 세무회계 관련 전문인력이 열악한 중소기업은 경영구조상의 취약점으로 인해 세법 또는 제도의 내용을 주지하여 처리하는 능력이 부족하기 때문에 활용도가 낮아질 수밖에 없다.

결론적으로 효율성을 기준으로 중소기업의 실효성을 평가한 결과, 지원대상의 확대 및 방만한 운영으로 인한 중소기업 조세지출제도의 복잡성, 운영 및 제도 자체의 비효율성 등으로 인하여 과세기반이 위축되고 조제지원제도의 활용도를 저해하는 요인으로 작용해 왔다고 본다. 그리고 제도의 복잡성과 다양성, 지원대상의 차별화, 제도의 부재 등으로 인하여 전반적인 실효성이 낮아지는 결과를 초래하였다.

3. 중소기업 조세지출의 실효성 제고를 위한 개선방안

지금까지 중소기업 조세지출을 실효성을 제고하기 위한 문제점을 형평성과 효율성 측면으로 구분하여 살펴보았으며, 이러한 문제점을 중심으로 개선방안을 제시하고자 한다.

첫째, 형평성 측면에서 설비투자의 경우에 외부효과가 대기업 및 중소기업에 있어서 차등이 발생한다는 연구결과와 근거자료가 없기 때문에 규모를 기준으로 차별을 두어서는 안 된다. 그리고 연구 및 인력개발의 경우도 두 기업 모두 경제성장과 부가가치 창출에 있어 핵심적인 역할을 담당한다는 것을 고려하여 감면비율이나 차별화도 지양되어야 할 것이며, 최저한세의 차별적 적용도 형평성 차원에서 개선되어야 한다. 다음으로 중소기업 간의 조세지출에 있어서도 형평성 문제가 존재하는 만큼 중소기업 간에 차별적으로 지원되는 특별세액감면은 모든 중소기업에 확대할 필요가 있다. 특별세액감면제도가 기장능력이나 세무지식이 부족한 중소기업이 투자세액공제 등 다양한 지원제도를 활용하기 어렵다는 문제에서 도입된 제도다. 이러한 목적에 부합하기 위해서 중소기업의 영세성을 고려하여 창업중소기업에 지원하는 부문은 현행 제도를 유지하되 자금조달 등의 여러 가지 어려움을 겪고 있는 중소기업 전반에 확대하여 형평성을 제고해야 한다. 마지막으로 중소기업 조세지출의 정책목표가 국가 경제의 발전과 경쟁력 강화에 있기 때문에 제조업뿐만 아니라 타 업종인 금융 및 서비스업, 물류산업 등과 조화를 이루어야 상승효과가 있다. 따라서 중소기업 중 유흥업 등 특정부문을 제외하고는 업종별 제한은 가능한 없애야 한다. 이렇게 함으로써 자원배분에 따른 왜곡을 축소하고 제조업과 타 업종간의 균형적 발전을 도모할 수 있다.

둘째, 효율성을 확보하기 위한 측면에서 중소기업 조세지출과 관련한 세법체계를 단순화하는 제도적 장치를 마련해야 한다. 그리고 지원 대상 부문별로 외부효과가 있는 부문에 한정하여 조세지출을 행함으로써 지원 자체를 단순화하고 축소해야 한다. 기존의 중소기업 조세지출 운영실태에서 알 수 있듯이 제도의 활용도가 떨어지는 원인으로 지원항목의 다양성과 복잡성, 제도에 대한 무지, 요건 및 절차의 복잡성에 기인한다는 점을 고려해 인터넷 등을 이용한 신고제도를 활성화하고 제출서류를 단순화하는 하는 동시에 절차를 간소화하여 업무부담의 경감과 편의 위주로 운영해야 한다. 그리고 중소기업들은 홍보부족으로 인해 조세감면혜택을 받지 못하는 사례가 많다는 점을 고려하여 정부는 다양한 홍보수단을 제공하고 조세관련 정보를 쉽게 취득할 수 있도록 중소기업의 제반 열악성을 감안하여 서비스 차원에서 조세지출프로그램을 개발하여 공급해 주어야 한다. 또한 중소기업 조세지출을 실시하기 전에 비용효과분석 등을 통해 조세지출의 확대 또는 축소 여부를 결정하여 실효성에 대한 정밀분석을 통하여 불요불급한 지원제도를 지속적으로 정리할 필요가 있다.

또한 조세지출의 효율적인 운영을 위해 중소기업뿐만 아니라 조세지출 전반에 걸쳐 조세지출예산제도를 조속하게 실시해야 한다. 조세지출예산제도는 조세지출규모를 추정할 수 있고, 직접지출과 비교됨으로써 특정목표 달성을 위한 각종 정책수단의 상대적 유용성을 평가할 수 있어 재정운용의 효율화를 도모할 수 있다. 그리고 세입 및 세출정책을 연계한 종합적인 정책개발이 가능하여 재정의 낭비를 막을 수 있고, 정책결정자의 시각을 넓혀준다. 또한 조세지출 내역과 규모가 추정됨으로써 정부활동의 내역과 규모가 파악되어 재정운용의 투명성이 제고된다. 이밖에 전체 정책목표의 관점에서 조세지출이 검토됨으로써 각종 조세지출이 축소․폐기됨으로써 세수의 증대효과를 가져올 수 있다. 조세지원에 대한 기초자료를 제공함으로써 불필요한 세제지원이 정비되어 세제의 단순화와 세원의 간편화를 지원할 수 있다. 그러나 조세지출의 정의나 견해의 차이로 인하여 조세지출 항목을 설정하기 어렵다는 문제를 안고 있다. 그 예로써 감가상각의 경우에 경제적 감가상각과 세법상의 감가상각의 차이가 조세지출 여부를 결정하게 되므로 감가상각이 조세지출에 해당되는지의 여부가 불분명하다. 그리고 조세지출 규모를 추산하는 방식이 다양하지만 정확한 비용을 계산할 수 있는 방법이 없다. 또한 추정방법 이외에 회계상의 문제도 존재하는데, 조세지출 비용파악에 있어 발생주의와 현금주의 중 어느 것을 택할 것인가도 논란이 되기 때문에 이러한 문제를 해결해야 만이 제도가 정착될 수 있을 것이다. 중소기업 조세지출의 운영의 탄력성을 제고하기 위해 적용기한이 끝났지만 중요성을 평가하여 이를 연장하는 것도 고려해야 한다. 그 예로 연구 및 인력개발 손금산입 제도 적용기간 연장, 임시투자세액공제제도 적용기한 연장 등은 제도의 실효성과 운영의 효율성을 제고한 것으로 판단된다.

마지막으로 중소기업 조세지출의 실효성을 제고하기 위해 조세감면의 항구화, 일몰제도의 실현가능성 부재, 기득권화 등의 문제를 해결하기 위해 통제장치를 마련해야 한다. 이러한 문제해결을 위해 일몰규정을 강화하여 모든 조세지출 조항에 일몰시한을 설정하고 항구적인 조세지출로 설정된 항목도 그 시점을 부여할 필요가 있다. 그리고 사전․사후 통제 차원에서 조세지출요구서를 의무적으로 제출하도록 하여 책임성을 제고함으로써 조세지출을 실효성 없이 확대되는 것을 방지할 수 있다. 또한 조세지출 요구, 사후평가, 그리고 일몰제도의 연계를 통해 조세지출을 폐지할 수 있는 위원회나 기구도 설치해야 한다. 위원회는 일몰시점에 조세지출 요구부서가 제시한 각종 자료를 활용하여 조세지출제도의 지속․폐지․축소․확대 등을 결정할 수 있는 권한과 책임을 부여하여 객관성을 유지할 수 있도록 지원해야 한다.

Ⅴ. 결  론

조세지출은 선․후진국을 막론하고 경제성장의 중요한 정책수단으로 활용되어 왔으며, 우리나라도 지난 60년대 이후 지금까지 국가발전을 위해 조세지출을 적극적으로 활용하고 있다. 이러한 과정에 많은 문제점들이 노출되었고, 이를 해소하기 위해 수차례에 걸쳐 조치를 취해 왔다. 그 예로 1965년 12월 조세감면규제법의 제정과 1981년 12월 조세감면규제법의 전면개정, 1993년의 전문개정 등이 있다. 특히 WTO체제의 출범과 우리나라가 OECD 회원국이 되면서부터는 국제무역질서에 부합하는 조세지출이 요구되어, 1999년 2월 8일에 종전의 조세감면규제법의 명칭을 조세특례제한법으로 개편함과 동시에 개별 조세지원제도별(조문별)로 단기 2년, 장기 5년의 일몰(sunset)기한을 설정하는 등 조세지출의 부정적인 측면을 해소하기 위해 노력해 왔다.

한편, 중소기업에 대한 조세지출의 목적은 성장잠재력을 함양하고 대외 경쟁력을 제고하여 국가의 경제발전에 기여하는 데 있다. 이러한 목적에 부합하기 위해 실질적으로 중소기업의 조세지출에 관한 실효성을 평가하는 것은 상당한 의미가 있다. 이에 대한 노력의 일환으로 정부는 2004년 세법개정 중 중소기업의 지방이전 지원세제 감면기간의 축소, 중소기업특별세액감면제도의 축소, 중소기업 투지준비금 손금산입제도가 폐지, 중소기업 전자상거래 세액공제제도의 폐지, 투융자손실준비금 손금산입제도 폐지, 기술이전소득 세액감면제도 축소, 법인전환기업 소득금액 계산 특례 폐지하는 등 중소기업 조세지출의 실효성을 확보하기 위한 대책과 제도적 장치를 통해 촉소 내지 폐지하였지만, 여전히 많은 문제점이 나타나고 있다.

본 연구는 우리나라 중소기업의 조세지출에 관한 실효성을 평가하기 위해 형평성과 효율성 을 기준으로 현행 제도의 문제점을 도출하고 개선방안을 제시하였다. 이러한 내용을 간략하게 살펴보면, 먼저 형평성 차원에서 대기업과 중소기업의 조세지출에 따른 형평성 여부, 중소기업 및 창업중소기업, 창업벤처중소기업 간의 형평성 문제, 중소기업 업종별 형평성 여부를 중심으로 살펴본 결과에서 형평성을 저해하는 요인들이 많은 것으로 나타났다. 효율성 차원인 기능별 분류에 따른 지원 대상 및 지원 부문, 운영 및 제도 자체에서도 문제점이 많은 것으로 나타났다. 이러한 문제를 개선하기 위해 형평성 측면에서 설비투자나 연구 및 인력개발 분야 등에서 대기업 및 중소기업 간에 차별화를 지양하고 중소기업 간의 조세지출에 있어서도 형평성 문제가 존재하는 만큼 중소기업 간에 차별적으로 지원되는 특별세액감면은 모든 중소기업에 확대할 것을 제안하였다. 또한 중소기업 업종별 형평성을 고려하여 중소기업 중 유흥업 등 특정부문을 제외하고는 업종별 제한은 지양할 것을 제안하였다. 다음으로 효율성을 확보하기 위한 측면에서 중소기업 조세지출과 관련한 기존 조세지원 체계나 제도의 단순화, 현 조세체계의 정밀한 분석을 통해 외부효과가 있는 부문만 한정하여 조세지출을 실행해야 한다는 등의 개선방안을 제시하였다. 그리고 조세지출예산제도의 조속한 실시와 일몰규정을 강화하고 조세지출요구서를 의무적으로 제출하도록 하여 책임성을 확보하는 등의 개선방안을 제시하였다.

그러나 본 연구는 우리나라 중소기업의 조세지출과 관련하여 실효성을 제고하기 위한 탐색적 연구에 불과하다. 그리고 형평성과 효율성을 기준으로 기존의 연구와 다른 시각에서 실효성을 평가했다는 점에서 의의를 가지지만, 실효성을 구체적으로 검증할 수 있는 지표의 개발과 실증분석을 수행하지 못했다는 점에서 한계가 있다. 따라서 향후 폭넓은 연구를 위해서 조세지출 혜택을 받고 있는 중소기업을 대상으로 평가기준을 개발하여 실효성을 검증할 필요가 있다. 또한 조세지출의 기능별 분류에 있어서 대기업과 중소기업간의 지원규모 등을 구분하고 있지 않기 때문에 정부 차원에서 이를 시정해야 만이 실질적인 실효성을 평가할 수 있을 것으로 판단된다.

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오시환(吳時煥): 경북대학교에서 1989년 8월에 행정학박사과정을 수료하고, 현재 진주국제대학교 경찰․복지행정학부 교수로 재직하고 있다. 주요 학문적 관심분야는 재무행정, 지방재정, 조세지출 등이다. 논문으로는 “조세지출예산 도입을 위한 분류체계의 개발”, “새로운 행정관리방식으로서의 Governance의 이해와 적용” 등이 있다. 현재 한국정부학회 이사, 진주국제대학교 부설 사회과학연구소 소장이며, 진주국제대학교 학생처장, 교무처장, 총장권한대행을 역임하였다.

<E-mail: shoh@jiu.ac.kr/논문접수일: 2005. 7. 7/심사완료일: 2005. 8. 29>

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