고령화 사회 인지적 예산 접근에 관한 연구*

｢지방정부연구｣ 제9권 제2호(2005 여름) : 271～291

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* 이 논문은 2004학년도 부경대학교 기성회 학술연구비에 의하여 연구되었음.

The New Budgeting Approach for Ageing Society

이 재 원(부경대 행정학과)

저출산․고령화는 출산률 감소와 노인인구비율 증가라는 표면적 현상 이상을 의미한다. 산업사회의 기반이 되는 인구구조의 변화는 사회 및 경제체제의 구조적 변화로 연결된다. 이에 따라 사회적 생산역량을 유지하기 위해서는 근대 복지국가의 예산 운영 접근에서 인식 전환이 필요하다. 고령화 사회 대응 정책을 사회복지의 소비 관점 보다는 인구구조변화에 따른 사회적 기반 투자 정책으로 인식해야 한다는 고령화 사회 인지적 예산 접근에서는 관련 분야 예산운영에 대한 새로운 시각들을 제공할 수 있다. 이 글에서는 고령사회 인지적 예산 접근에 대한 논리와 그 관점에서 관련 예산지출의 현실을 분석하고 향후 정책과제들을 모색하였다.

주제어 : 고령화 사회, 인지적 예산 접근, 사회적 기반, 예산이론

Ⅰ. 서  론 : 부문 인지적 예산 접근과 고령사회 대응 정책

공공재원이 사업별로 배분되는 원칙에 대한 “키의 질문”(Key Question) 이후 루이스(V.B. Lewis)와 버크헤드(J. Burkhead)는 총체주의와 점증주의를 주창하면서 예산 자원이 배분되는 규범과 현상을 설명하였다. 이들의 접근은 예산결정에 대한 미시적․상향적 접근이다(윤영진, 2003:148). 미시적 접근은 사업별로 재원이 배분되는 방식과 규범을 이해하는데 도움이 되지만 전체적으로 예산 혹은 재정이 운영되는 기본 방향을 제시하지는 못한다. 이를 위해서는 거시적․하향적 예산결정 관점이 필요하다(Leloup, 1988). 이는 정책부문별로 잠정적인 한도액을 설정하고 주어진 재원을 사업별로 배분한다는 관점이다. 여기까지가 예산이 결정되는 방식에 대한 일반 이론이다.

그런데, 최근 미시와 거시적 접근의 중간 범위에서 특정한 정책 부문에 한정적이며 독특한 가치 지향적인 특성을 가지는 “부문 인지적 예산”이라는 새로운 현상 혹은 접근이 등장하고 있다. 대표적으로 여성정책(성인지), 환경정책(환경친화적), 그리고 장애인정책(장애인지) 등에서 전개되고 있다. 예산 재원의 배분과정에서 우선순위가 높지 않았던 정책 부문에서 사회변화에 대한 보다 전략적이고 능동적인 국가의 대응을 강조하면서 예산과 정책에 대해 새로운 쟁점들을 제기하고 있다.

부문 인지적 예산결정의 시각에서, 전통적인 예산결정 논리와는 차별적인 재원배분 및 재정관리 현상이 예상되는 또다른 대표적인 정책분야로서 출산장려, 보육정책, 그리고 노인복지정책을 핵심으로하는 저출산․고령화 사회 정책을 들 수 있다. 이들 정책은 전통적으로 총수요관리의 시각에서 제한적으로 자원이 배분되었던 사회복지 분야의 개별 사업이었으며 복지부문 내에서도 예산배분의 우선순위가 높지 않았다. 따라서 재원배분 규모는 재정형편에 따라 신축적으로 결정되는 수준이었다. 그런데, 저출산과 고령화에 따른 인구구조 변화가 단순히 복지서비스 수요 급증 이상을 의미하면서 “수요관리” 보다 전략적인 “목표관리”에 대한 사회적 요구가 발생하고 있다.

고령화 사회 인지적 예산 접근에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제9권 제2호(2005 여름)

이 글에서는 고령화 사회 인지적 예산 접근에 대한 논리와 그 관점에서 관련 예산지출의 현실을 분석하고 향후 정책과제들을 모색하였다. 우선, 저출산․고령사회가 의미하는 재정 및 정책 영향과 과제에 대해 간략히 정리하면서 사회적 기반 투자로서 고령사회 대응 정책의 중요성을 확인하였다. 둘째, 부문인지 예산접근의 특성과 고령사회 인지적인 관점에서 관련 예산을 분석할 때 유용한 이론적 관점의 정립을 시도하였다. 셋째, 고령사회 인지적 관점에서 기존 예산 정책의 쟁점들을 비판적으로 분석하고 정책과제들을 모색하였다.

Ⅱ. 고령화 사회 인지적 예산에 대한 이론적 접근

1. 서 : 압축적 고령화와 사회적 기반에 대한 투자 인식

저출산․고령화가 80년대 중반부터 진행되었지만 사회적 쟁점으로 인지된 것은 최근부터이다. 언론에서는 2004년도 초반부터 본격적으로 사회 쟁점으로 제기하였으며 국회 예산과정에서 대통령시정연설이나 기획예산처장관의 차기연도 예산안 제안설명에서는 아직 고령사회 정책의 시급성에 대한 인지가 매우 취약한 편이다(이재원 외, 2005). 통계청의 장래인구추계에 따르면, 합계출산율은 2003년 기준으로 1.17명에 불과하고 노인인구의 비율은 1992년 5.1%에서 2003년에는 전체인구의 8.3%를 차지하였으며 2019년에 14.4%, 2026년에는 20%에 이를 것으로 전망되었다. 이러한 인구고령화 추세는 급격하게 진행되어 “압축적 고령화” 특성을 보이고 있다.

산업사회의 근간이 되는 현재의 인구구조가 변하면서 사회적 생산기반과 역량(혹은 성장잠재력)에서 급격한 변화가 예상된다(변재관, 2002; Heller, 2003). 인구의 절대적 규모 감소와 고령화로 인한 사회적 생산 기반 약화 문제를 극복하기 위해서는 우선 출산장려 및 보육, 여성능력개발, 중고령자 및 노인일자리, 그리고 노인부양 등에 대한 사회적 서비스와 관련된 고령사회의 핵심 정책들이 생애에 걸친 인적 자본 육성 및 관리의 차원에서 다루어져야 한다. 인구구조의 고령화는 보육과 노인복지 이상을 의미하기 때문에 국가의 정책은 보다 새로운 사회시스템에 대한 인식과 함께 거시적인 차원에서 포괄적으로 접근되어야 한다.

참여정부에서 발표한 고령사회 대응을 위한 국가정책의 로드맵에서는 미래 대응을 위해 정부의 역할이 요구되는 과제들이 방대한 규모로 제시되었으며 단일 부처 혹은 단일 정책에 국한되지 않는다(고령화및미래사회위원회, 2004). 개별 부처 단위를 넘어 각종 정책에서 관련 사업에 대한 예산편성 및 집행과정, 그리고 투자사업별 재원배분의 우선순위 설정 등에서 고령화 사회에 대한 인식이 체계적으로 반영되어야 한다. 그런데, 예산 인지의 변화가 사회적 합의를 도출할 수 있을 정도의 정당성을 가지기 위해서는 “사회적 기반”에 대한 의미와 생산역량 강화를 위한 국가의 역할이 산업사회시대와는 다르게 작동한다는 사실이 충분히 인식되어야 한다. 이는 고령화 사회 인지적 예산접근의 기본 출발점이 되는데 좀더 구체적으로 설명하면 다음과 같다.

“인구보너스” 단계에 있었던 산업사회에서는 사회기반의 핵심적인 두 요소인 물리적 기반(physical infra)과 사회적 기반(social infra) 중 후자에 대한 국가의 투자 우선순위는 높지 않았다. 중산계층의 성장과 함께 사회적 기반 투자는 민간부문에서 자연스럽게 공급되었기 때문이다. 경제성장을 위한 국가의 재정적 역할은 자연스럽게 도로, 철도 등 물리적 하부시설에 대한 투자에 집중되었다. 하지만 인적 자원의 규모가 정체 혹은 축소되는 고령사회에서는 한정된 인적 자원들의 생산성을 높일 수 있는 사회적 기반에 대한 투자 강화가 보다 중요하게 된다. 이를 위해 국가의 재정투자가 직접 개입해야 하는 사회"간접"자본(Social Overhead Capital)의 범위는 물리적 시설투자 뿐 아니라 사회적 인적 자산관리를 위한 “사회적 기반” 투자까지 확대되어야 한다.

사회구성원들의 생산성을 높이기 위해서는 사회적 임금(social wage)과 사회적 자본(social capital)에 대한 투자가 강화되어야 한다는 점도 고령화 사회의 사회적 기반 강화를 위해 부각되는 중요한 전제조건이 된다. 사회적 임금과 사회적 자본 지출은 시민들의 일상생활비 지원 기능을 수행하는 공공서비스를 의미하는데, 이들 분야에서는 정책의 직접적인 수혜자(예, 아동과 노인) 뿐 아니라 이들을 부양하는 경제활동인력의 생산성을 제고시키는데도 의미있는 수준에서 기여를 한다. 또한 세대간 통합과 신뢰를 구축하여 경쟁력있는 사회적 자본을 축적하는데 국가의 재정적인 역할이 강화되어야 한다. 세대간 및 계층간에 공유된 상호이익을 위해 협력과 조정을 용이하게 하는 네트워크와 규범으로서 사회적 신뢰가 강조되기 때문이다.

사회적 임금(social wage)란 정부의 공공서비스로 인해 시민들의 일상생활 비용이 절감되며 사회적 생산성도 증대되는 현상을 의미한다. 특히 후자에 초점을 맞추어 공공서비스가 공급될 때 의미가 보다 명확해 진다. 예를 들어 노인복지서비스를 정부가 제공하면 시민들은 개인적으로 관련 지출을 부담할 필요가 없어 결과적으로 실질 임금이 증대되는 효과를 가진다. 또한 개인적으로 책임지던 생활영역을 국가가 담당하면서 개인의 경제활동에서 생산성이 보다 증대되는 효과도 창출된다. 이러한 상황을 사회적 임금을 지원받는다고 표현할 수 있다.

사회적 자본(social capital)에 대해서는 여러 가지 개념 정의가 있으나, 일반적으로 공유된 상호이익을 위해 협력과 조정을 용이하게 하는 네트워크, 규범, 신뢰와 같은 다차원적 성격을 가진 사회적 가치를 의미한다(소진광, 2004).

개인 공공서비스(human service)들은 사회적 투자(social investment)와 사회적 소비(social consumption)로 유형화할 수 있는데, 인적 자본, 사회적 임금, 사회적 자본에 대한 투자를 “사회적 투자”로 설정하고 사회적 안전망 확충을 위한 국가의 의무적 지출은 “사회적 소비”로 분류할 수 있다. 전자는 주로 사회적인 생산역량 증가를 위해 투자가 필요한 부분이며 후자는 총수요 증대에는 기여하지만 사회적 생산역량 증대 효과는 상대적으로 높지 않는 지출 부분이다(O'Conner, 1973). 고령사회 인지적 예산관점에서 강조하는 것은 전자에 대한 투자지출이며 후자는 전통적인 복지정책의 범주에 포함되는 영역으로 이를 위한 특별한 예산인지 전환이 요구되지는 않는다.

한편, 국가경쟁력을 위한 투자재원배분 구조에서 고령사회에 대한 대응을 어떠한 시각에서 인지하는가에 따라 재원배분의 방식과 투자방향이 달라질 수 있다. 고령사회 대응을 위한 핵심정책인 노인복지와 보육정책을 취약계층에 대한 복지서비스의 일환으로 인식하면 이는 사회적 소비에 해당한다. 전통적으로 (신고전학파의 소비자 이론의 틀에서) 복지서비스는 물리적인 SOC 투자 활성화를 통해 경제 규모가 커지면서 성장의 이득을 나누어 가지는 방식으로 인식되었다. 이 경우 사회적 생산가능선 곡선에서 사회적 소비는 “비재화”이고 물리적 투자는 “재화”의 성격을 가진다. 따라서 동일한 국민경제적 수준을 유지하기 위해 사회적 소비가 증대하기 위해서는 반드시 SOC 투자도 확대되어야 한다.

하지만, 고령사회에서 노인복지와 보육정책이 사회적 투자로서 혁신과 경쟁력 유지 및 향상에 핵심적인 요소로 인식될 경우 이 두 정책은 보완재로서 기능하게 된다. 즉 인적 자산에 대한 사회적 투자와 물리적 투자는 동등한 비중으로 중요성을 가지게 된다. 한 부문에서 적정 수준을 유지하지 못할 경우 다른 한 부문에서는 투자를 증대시켜도 국민경제에서 생산가능성 곡선을 상승시키지 못한다(이재원, 2004).

요약하면, 고령화사회 인지적 예산 접근이 예산접근으로 의의가 인정되기 위해서는 고령사회 대응 정책이 전통적인 사회복지정책의 개인적인 공공서비스와는 다른 차원에서 필요성이 전제되어야 한다. 즉 고령화 사회에서 인적 자산에 대한 투자는 물리적 기반과 동시에 중요성이 인정되는 사회적 기반(social infrastructure) 투자로 전제되어야 하며 물리적 투자와 사회적 투자는 보완재의 성격을 가져 최적의 조합을 이루어져야 사회적 생산역량이 강화될 수 있다는 기본 전제에 대한 인식과 합의가 필요하다. 이와 같은 사회적 합의가 예산의제로 설정되고 예산의 규모 및 운영방식 변화를 창출할 수 있는 예산 인지 변화 조건들을 정리하면 이하의 내용과 같다.

2. 예산에 대한 거시적 접근과 부문 인지적 접근

1) 거시적 접근 : 재정구조(세입･세출)에 대한 사회적 합의

국가정책의 기본 관점을 변화시킬 수 있는 환경변화 요인이 발생하면 미시적 관점 보다는 중장기 전략을 전제로한 “거시적 관점”에서 예산배분 접근이 요구된다(자세한 내용은 윤영진, 2003; LeLoup, 1988 참조). 거시적인 재원배분을 위해서는 우선 공공부문과 민간부문간 재원비중에 대한 사회적 합의가 도출되어야 한다. 이는 조세 재원을 추가적으로 동원(혹은 축소)하는 정당성의 근거가 된다(예, 작은 정부와 큰 정부의 선택). 이후 확보된 공공재원을 전제로 중앙정부와 지방정부간의 배분 비율이 설정되어야 한다. 이를 위해 공공서비스 공급을 둘러싼 정부간 역할배분구조에 대한 합의와 관점이 정립되어야 한다(정부간 분권 정도의 선택). 마지막으로 중앙정부의 기능별 지출(예, 경제개발비와 사회개발비 등)에 대한 비중구조가 설정된다. 이와 같은 거시적 접근의 세 가지 하위 분야에 대한 사회적 합의는 중장기적인 시간의 범주 속에서 국가가 당면한 정책환경 인식에 의해 결정된다.

최근 국가정책의 전략 방향을 설정할 때 고려되는 핵심 환경 요소들로는 세계화와 동북아중심, 지식기반사회와 기술혁신, 정부혁신과 분권, 그리고 고령사회와 미래대응 등을 들 수 있다. 이와 같은 환경요소들은 예산 재원을 배분할 때 “예산편성지침”의 첫 부분에서 언급되고 하위 정책들간의 예산배분에서 우선순위 설정과정에서 적절히 반영하도록 권고한다.

사회 경제적 환경변수들을 반영하여 예산 재원을 배분･운영한다는 것은 세 가지 의미를 부여할 수 있다. 즉 첫째, 관련 예산분야의 총량적인 투자재원 규모를 “충분히” 확대해야 한다. 둘째, 확보된 예산은 환경변수를 충분히 반영하여 “전략적”으로 운영되어야 한다. 대개는 대통령의 국정과제로 설정되어 집중적인 성과관리 대상이 된다. 그리고 셋째, 유관 부처(부서)의 유관 사업들은 복합적으로 추진되어 시너지 효과를 최대화해야 한다. 이를 효과적으로 수행하기 위해서는 국가가 대응해야 하는 환경변화의 본질을 정확히 파악하고 구체적이고 체계적인 전략을 계획･집행해야 한다.

2) 명시적으로 가치가 내재되는 “부문 인지 예산 접근”

예산의 배분 및 운영과정에서 하위 부문의 특수 상황을 보다 고려하는 것은 합리적인 재원배분을 위한 전통적인 원칙과 거리가 있다. 배분적 효율성을 위해, 예산은 사회적으로 합의된 세출 규모의 한도 속에서 파레토 최적의 원리에 따라 각 부문별로 필요한 만큼의 재원을 할당받아 공익의 가치에 바탕을 두고 “근검 절약(economy & efficiency)”의 기조 속에서 운영되어야 한다(Schick, 1998 등). 따라서 특정 부문의 가치에 편향되어 예산의 배분방식에 접근한다는 것은 자원배분을 왜곡시키고 사회적으로는 불필요한 초과부담을 창출하는 비효율성을 창출시킬 가능성이 크다.

그런데, “전략”재정 운영에서는 결과지향적 정부혁신과 재정개혁을 위해 가치중립적이어야 한다는 기존의 예산 영역을 5년 정도의 중기 범주에서 가치 지향적인 예산배분 체계로 전환할 것을 암묵적으로 요구한다(윤태범 외, 2002; GAO, 1999 등). 이는 전통적인 예산규범과 병행될 수도 있고 또 그렇지 않을 수도 있다. 적극적인 국가역할과 계량적으로 추정하지 못하는 잠재 편익이 선험적으로 설정될 경우에는 원론적인 효율적 재원배분 원칙들이 작동하기 힘들 수 있다. 예를 들어 기존의 재정운영 관점을 근본적으로 전환시키는 요구들을 살펴보면 다음의 세 가지로 집약된다.

즉 첫째, 세계화와 지방화의 거시 물결 변화 속에서 나타나는 “경쟁과 생존”에 대한 요구, 둘째 경쟁있는 전략 투자를 위해 동원되어야 하는 (투자사업단위당 소요되는) 엄청난 재정 지출 수요를 관리해야 하는 “선택과 집중”에 대한 요구, 셋째 복합적이고 역동적인 정책환경 그리고 수직적 관리에서 수평적 합의로 전환된 정책관리의 거버넌스 구조에 대응하기 위한 “재량분권과 성과책임”에 대한 요구 등이 있다. 이에 따라 국가 재정 투자가 이루어지는 모든 부문에서는 이와 같은 가치 지향적인 관점이 반영되도록 요구받게 된다.

이와는 달리 구체적인 단위사업별로 특수 영역의 이익이 상대적으로 유리하게 반영될 수 있게 재원배분과정에 개입하는 경우도 있다. 예산과정에서는 이를 “이익집단” 정치 현상으로 이해한다. 많은 경우 이익집단의 논리들은 특정 부문이익에 국한되어 집중적인 로비전략을 통해 사회적으로 합의된 수준 이상의 이익을 추구하기 때문에 재원배분 구조를 왜곡시키는 병리적 현상으로 평가되거나 “예산”이 안고 있는 불가피한 정치적 특성으로 일부는 인정되는 경향이 있다.

그런데, 최근 거시적인 환경변화 요인에 대한 예산반영과 미시적인 이익집단 예산정치의 중간 범주에서 작동되고 있는 독특한 예산접근 논리가 의미있는 수준에서 제기되고 있다. 이를 “부문 인지적 예산접근”이라고 규정할 수 있는데, 대표적인 것으로 여성정책에서 쟁점화되었던 “성인지적 예산접근”과 환경분야의 “환경친화적 어메니티 접근” 등을 들 수 있다. 전자는 주로 정부 예산운용에 초점을 맞춘 것이며 후자는 도시계획에 많이 반영되고 있다.

부문 인지적 예산접근은 다음과 같은 특징이 있다. 첫째, 거시적 접근(정책환경변화)과 미시적 접근(이익집단 정치)의 중간 범위에서 예산확보의 목표가 되는 (예산)정책 영역이 설정된다. 즉 국가정책의 전반적인 기조와 구조의 재편을 의도하지는 않으며 특정 이익 집단의 가치 편향적인 정치적 목적도 지향하지는 않는다. 적지 않은 다수의 하위정책영역에 대해 가치지향성을 요구하지만 시대 상황이 변하는 시점에서 사회 전체적으로는 어느 정도의 거시적 수준에서 합리적 정당성을 인정받는다.

둘째, 초기에는 관련 정책(예산)부문이 한정되고 기존 관행과 가치 충동을 유발하는 경향이 있어 국가 전체적으로는 잠재적인 수준에서 쟁점화되는데, 이후 사회적 정당성을 충분히 인정받아도 사회체계 속에서 정착되기에는 상당한 시간이 요구된다. 형식과 표면적으로 제시하는 선언과 실제 예산 운용의 논리가 일치하지 않기 때문에 쟁점이 지속될 수 있다. 하지만 일단 사회적으로 당연한 것으로 수용이 되면 더 이상 명시적으로 제기할 필요성은 약해지면서 관련 부문의 가치 지향은 강하게 지속된다. 대부분의 경우 시장 경제의 소비와 생산부문과 맞물려 있어(예, 환경친화적 상품, 여성의 경제적 활동 등) 사회가 추구해야 하는 당연한 가치인 동시에 경제적 효과도 병행하여 창출할 수 있기 때문이다.

셋째, 많은 경우 부문이익들과 정치적으로 연계되어 있으며 여성단체나 환경단체 등과 같은 NGO에서 추구하는 신사회운동에서 추진력을 뒷받침받고 있다. 정치적으로 세력화되면서 국가 예산에서 관련 지출 총량 확대를 강하게 요구하는 반면 해당 분야내에서 전략적인 투자를 요구하는 미세한 예산혁신 운동까지는 확장되지 못하는 경향이 있다. 일단 재원의 총량 확대가 핵심적인 목표이었으며 구체적인 정책실천단계까지는 운동의 대상이 설정되지 못하는 한계가 있다.

넷째, 부문인지예산 접근은 생산과 소비의 중간 영역에서 가치가 강조되는 복합적인 정책영역에서 발생하고 있다. 이익집단의 정치와 신사회운동 영향으로 관련 예산의 총량 확보가 강하게 요구되며, 정책지향은 주로 사회적 생산역량 강화에서 정당성을 찾는다. 하지만 일단 확보된 예산들은 해당 분야내에서 생산과 소비가 중첩되어 지출되는 일반적인 미시적 예산과정에 포함되기 때문에 표면상으로 의도한 중장기적 전략목표를 그대로 유지하기가 쉽지 않다.

이에 따라 총량예산 확대에 부정적인 시각을 가지는 입장에서는 사회적 소비에 대한 낭비와 비효율성 및 비생산성의 쟁점을 강하게 부각하고 기존의 제도 틀 속에 적정 수준에서 재정지출을 제한하려는 “수요관리의 수준”에서 한정시키려고 한다. 반면 새로운 사회적 생산의 가치를 요구하지만 구체적인 실천체계를 갖추지 못한 상태에서 이미 확보된 총량은 기존의 소비 중심의 과거 체계 속에서 예산이 배분되기 때문에 당초 의도한 사회적 생산성 제고 효과는 기대만큼 확보하지 못한다. 따라서 가치와 명분 그리고 실제 집행체계와 효과 등에서 상당한 쟁점들이 지속되는 경향도 있다.

3) 부문인지 예산접근의 대표적 사례로서 “성인지 예산”

양성평등을 지향하는 성인지 예산(gender budget)은 “특별히 여성 혹은 남성을 위해 형성된 예산만이 아니라, 일반예산도 남성과 여성의 삶의 차이와 특성을 반영하여 지출됨으로써 그 효과가 남성과 여성에서 평등하게 나타나도록 하는 것”이다(Elson, 1998; 김경희, 2003). 따라서 여성만을 위한 예산편성을 의미하는 것이 아니라 성인지의 관점으로 예산을 실제 분석하는 것을 의미한다(손병돈, 2001). 성인지 예산에서 추구하는 핵심전략은 “성 주류화”(gender mainstreaming)이다. 이는 성관점(gender perspective)이 사회의 전 영역에 통합되는 것으로 여성만을 위한 특화된 정책 범주 뿐 아니라 일반사회정책 영역 또한 성관점을 고려하여 재편되어야 한다는 것을 의미한다(Baden and Goets, 1998).

우리나라에서는 여성발전기본법의 개정을 통해 이러한 사회적 요구를 수용한 바 있다. 또한 2002년 11월 국회 여성위원회가 ‘성 인지적 예산편성 촉구 결의안’을 채택하였으며 2003년 10월에는 여성부장관이 국무회의에서 공식적으로 언급한 바 있다 (중앙일보 2003.10.27일자).

성인지 예산정책(gender budget initiatives)은 1980년대 호주에서 처음 등장하였다. 즉 1983년 호주에서 처음으로 여성예산(Women's Budget)으로 성인지적 예산분석을 시작하였다. 1990년대 중반부터 UNDP와 UNIFEM을 중심으로 국제기구는 성인지 예산을 중시하여 “성인지예산정책”을 권고하였다. 1995년도부터 남아공에서는 UNDP의 후원으로 여성예산정책(South African Women's Budget Initiatives-WBI)을 약 5년간 실시한 바 있다. 필리핀에서는 예산총량 확대 전략까지도 추구하였는데 1996년도에는 관련 법을 개정하여 모든 정부부처는 적어도 5%의 예산을 젠더 주류화를 위해 할당해야 한다고 규정하기도 했다.

성인지 예산에서는 정부 예산사업들이 가지는 양성 평등 효과와 성격을 객관적으로 분석･공개하는 것을 주된 목적으로 하지만 예산을 분석하고 보고서를 작성하는 과정에서 관련 예산총량 확대의 목적이 내재될 수도 있다. 이는 관련 활동들이 예산편성 및 운영지침 개발 보다는 예산지출의 유형분류와 결과분석에 초점을 맞추고 있기 때문이다. 호주의 여성예산보고서는 정부지출을 ① 여성을 위해서만 사용된 지출 ② 공공기관에서 평등 고용기회를 위한 지출, 그리고 ③ 일반예산지출로 구분하여 분석한 바 있다. 우리나라에서도 2001년도에 의미있는 분석 작업이 수행된 바 있다. 대표적으로, 이혜경 외(2001)과 한국여성민우회(2001)를 들 수 있다. 하지만 당시 여성관련 예산 자체가 의미있는 수준에서 많지 않았으며 여성정책의 기획 및 집행체계가 정착되지 않은 상태였기 때문에 특별한 정책 쟁점을 창출하는데는 한계가 있었다.

3. 새로운 부문인지 예산 접근으로 “고령화 사회 인지 예산”

1) 고령사회 주류화와 사회적 소비 보다는 사회적 투자 접근

부문인지예산의 대표적인 사례로서 환경친화적 관점과 양성평등의 관점 등이 새로운 시대의 주류적인 가치로 인식된다는 것은 정부의 예산지출에서 관련 가치가 선험적으로 당연한 것으로 수용되는 주류화 과정이 진행되었음을 의미한다. 이와 유사하거나 오히려 상위의 수준에서, 인구구조와 사회경제적 구조가 급격히 전환되고 있는 최근의 저출산․고령화 현상에 능동적으로 대응하기 위해서는 고령사회 주류화 관점이 필요하다. 새로운 부문 인지 예산 접근으로서 고령화 사회 인지 예산 관점의 정립은 여기에서 출발할 수 있다.

고령사회 주류화 관점의 기본 구조에서는 성주류화 관점 및 전략 논리가 그대로 적용될 수 있다. 즉 고령사회 관점이 사회의 전 영역에 통합되는 것으로 노인복지와 보육정책 뿐 아니라 인적자본 개발의 관점을 일반사회 정책 전체에 확산하는 것이다. 이에 따라 고령화 현상을 전반적인 사회 경제 체계를 전환시키는 거시적 혹은 최소한 중범위의 정책영향 변수로 인식하고 보다 체계적인 정책 접근이 설계될 필요가 있다.

우선, 고령사회의 진전에 따라 국가가 의무적으로 수행해야할 기본적인 정책영역(예, 노인복지와 출산장려)에서의 의미있는 투자 변화가 있어야 한다. 이 정도 수준은 통상적인 현상(현실)에서 충분히 수용될 수 있다. 보다 중요한 고령사회에 대한 인식은 그 다음 단계에서 요구된다. 고령사회의 진전은 사회 경제적인 기본 체계가 변환된다는 것을 의미하며 국가의 생산영역을 유지해 왔던 전통적인 경제체계와 접근들이 더 이상 유효하게 작동하지 않을 수 있다는 점을 충분히 인식하고 이를 위한 대응체계의 한발 앞선 구축이 요구된다.

이를 위한 유력한 대안이 사회시스템의 건전성 유지를 위한 “사회적 인적 자산 투자”에 대한 인식과 실천이다(최상덕, 2005). 전통적으로 소비의 영역으로 인식되었던 사회체계를 생산의 영역과 중첩되는 부분에서는 보다 생산지향적인 관점에서 재편해야 한다는 것이다. 즉 한정된 인적 자원을 보다 효율적으로 활용하기 위해서는 사회적 인프라에 대한 관점들을 재정립해야 한다.

인적 자산에 대한 투자는 정규 학교 교육 투자 뿐 아니라 (오히려 더 중요하게) 생애에 걸친 평생교육부문으로 확대되면서 출산․보육에서 청장년기의 인적 자산(생산역량)의 손실 방지, 그리고 노인 여가 문화 서비스까지를 망라하게 된다. 이 속에서는 사회적 투자와 사회적 소비가 혼재되어 있기 때문에 인적 자산 투자의 명분에는 동의하면서도 실제 예산의 배분 과정에서는 의미있게 고려되지 못하는 경향이 있다. 이는 사회적 투자와 사회적 소비에 대한 재정지출의 접근 방식이 상이하기 때문이다.

사회적 “투자”를 위해서는 전략목표 달성의 관점에서 재정구조가 설계되어야 한다. 결과지향적으로 달성해야하는 전략목표를 설정하고 이를 달성하기 위한 실천계획이 강조된다. 따라서 재원동원의 경우 채무동원을 통한 전략 재정운용도 정당성을 가진다. 재정관리는 자본예산과 중기재정계획, 투자심사, 결과(outcome) 지향적 성과관리 등의 지출관리 장치가 뒷받침되어야 한다.

반면, 사회적 “소비”는 총수요관리의 관점에서 재정구조가 설정된다. 최적 보다는 적정 수준의 지출 규모에 대한 합의를 통해 전년대비 점증적 변화에 그친다. 사업별 재정투자 규모는 국가 예산 여건에 따라 설정되며 채무재원의 동원은 가급적 억제하고 일반회계를 중심으로 재정이 운영된다. 구체적인 성과목표를 설정하기 곤란하기 때문에 예산형편에 따라 임의적으로 지출 수준이 결정되며 “결과” 보다는 “투입이나 과정 중심”의 성과관리에 초점을 맞추게 된다. 사회적 투자에 비해서는 부차적인 중요성을 가져 예산재원 배분의 우선순위가 낮은 편이다. 이 부분에 대한 총량적인 재정지출 규모 확대를 위해서는 국가가 의무적으로 책임져야 하는 공적인 영역에 대한 사회적 합의가 선행되어야 한다. 지출의 효율성과 효과성 논리 보다는 국가의 재정 책임에 대한 관점에서 관련 재정 총량이 형성된다.

2) 고령사회 회피적 예산 보다는 고령사회 적응적 예산 접근

고령사회 인지예산은 한 차원 높은 수준에서 고령사회의 진전에 따른 사회 경제적 변화를 고려하여 예산의 지출 효과와 우선순위에 대해 고민이 필요하다. 노인복지시설확충이나 국민연금기금 재정건전화 등과 같은 표면적 과제 이외에도 첫째, 고령세대에 대한 투자가 현세대에 미치는 효과를 연계하여 생각하는 세대통합적(bonding generation) 예산운영, 둘째 개별 정책 부문의 독자 운용 논리를 통합하여 정책복합 운용 강조(예, 노인일자리는 노인복지 이외에도 사회적 생산성과 세대간 일자리 분담 차원 고려), 셋째 인구구조 변화에 따른 미래 사회구조와 미래 사회적 생산성에 대한 인지, 그리고 넷째 고령자 정치(Aging Politics)의 잠재적 병리 현상에 대한 경계에 대한 인지와 적정 수준에 대한 사회적 합의 도출(고령세대와 현 세대간의 예산지출 균형 관점 유지) 등의 시각이 중요하다.

고령사회 대응을 위한 정책 분야를 이와 같이 폭넓게 설정하는 것은 고령사회의 진전을 자연스러운 사회 현상을 인정하고 예상 가능한 쟁점에 대해 적극적으로 대응하려는 고령사회 “적응적” 예산 관점이다. 이와 같은 적극적인 과점에서는 사회 변화 과정에 맞추어 앞선 투자 대응이 가능해 진다.

그런데, 이와는 달리 고령사회 진전의 현상을 확인하면서도 재정투자는 소극적으로 다른 방향으로 전개될 수도 있다. 이를 고령사회 “회피적” 투자로 규정할 수 있다. 즉 고령사회의 진전에 대해 막연한 걱정을 앞세우고 의미있는 정책대응을 계획하지 않을 수 있다. 오히려 고령사회의 진전 상황 자체가 일시적인 현상이고 다른 우연한 계기를 통해 충분히 극복될 수 있을 것이라는 회피적인 관점을 가질 수 있다. 이 경우에는 미래의 불안정한 재정상황에 대비하여 현재의 지출 구조를 더욱 강화하는 방식으로 재정구조가 형성된다. 즉 고령사회가 도래하기 이전에 현재의 재정구조를 통한 충분한 재정수입을 확보해야 한다는 입장이다. 따라서 고령사회 대응을 위한 핵심 정책영역인 노인복지, 보육, 노동, 보건 등과 같은 인적 자산에 대한 투자는 사회적 소비로 인식하여 형편에 따라 최소 수준에서 유지하게 된다. 대신 물리적 투자와 경제개발에 대한 지출은 보다 확대하는 성장 정치의 관행을 유지하게 된다.

3) 고령사회 인지 예산보고서와 성과정보

성인지 예산 보고서와 마찬가지로 고령사회 대응 정책분야에서는 관련 정책을 운용하는 예산정보를 체계화하는 작업 역시 중요하다. 고령사회 대응 투자는 개인별 서비스 투자로서 중앙정부와 지방정부간에 복잡한 정책집행체계가 형성되어 있으며 중앙부처 내에서도 여러 부처에 산재되어 있기 때문에 전체적인 지출 규모와 정책의 성과에 대한 객관적인 정보 관리가 중요하다.

고령사회 예산보고서의 유형으로서는 다음의 네 가지를 구상할 수 있다. 첫째, 고령사회 대응 직접 지출보고서가 필요하다. 이는 노인관련 예산(노인연금, 경로연금, 노인의료보호 및 보험지출, 노인복지서비스 지출)과 출산장려 및 보육정책에 대한 지출을 총괄하는 보고서이다. 동 보고서는 중앙정부의 유관 부처 예산사업 및 지출 규모 뿐 아니라 지방자치단체의 노인복지 관련 재정지출도 모두 포함해야 한다.

둘째, 사회적 생산성을 관리하는 지출보고서로서 인구구조 변화에 대응하는 지출을 총괄적으로 정리하는 것이다. 인구자질향상을 위한 인적자본 투자(정규 및 평생 교육 투자, 사회적 일탈방지 투자)와 사회적 일자리 투자(사회개발 투자) 등을 포함한다.

셋째, 성인지 예산보고서에서 일반예산지출 혹은 주류예산으로 분류하는 것으로 고령사회 지원투자 부문에 대한 지출보고서도 필요하다. 여기에는 노인의 주거․여가․문화 등에 대한 투자와 어린이 안전, 건강관리 투자 등이 망라된다. 개인 서비스 지출에 대한 모든 내용을 정리하기 보다는 상대적으로 관련성이 높은 예산사업 중심으로 범주를 한정시킬 필요가 있다.

넷째, 사회 구조가 변하는 과정에서 나타나는 구조조정의 효과는 계층별로 차별적일 뿐 아니라 세대간에도 차별적으로 나타난다. 따라서 정기적인 정책(예산)평가 백서를 통해 사회 구조 변화가 세대간에 나타나는 차별적인 효과도 체계적으로 분석･정리할 필요가 있다.

Ⅲ. 고령화 사회 인지적 예산 영역에 대한 설계

1. 고령사회 대응 로드맵과 예산 특성

고령사회에 대비하는 재정책임 영역을 어떠한 범위에서 설정하는가에 따라 고령사회 인지적 예산 체제의 접근방법과 설계 영역들이 달라진다. 고령화의 사회 경제적 쟁점이 인구구조 변화에 따른 국가 시스템의 전환에서 발생한다면 예산배분과 투자대상 설정, 그리고 운영방식들은 산업사회와는 차별적인 예산 접근이 필요하다. 특히 고령사회가 중장기적으로 국가재정에 부정적으로 영향을 미치는 효과를 고려한다면 사회 및 세대간 통합을 위한 적정 수준에서 거시 재정 구조에 대한 정책 쟁점도 보다 직접적으로 고민을 해야 한다.

참여정부에서는 고령사회를 종합적 관점에서 접근하고 있는데 정책과제 및 관련 정부 부처 분포와 예산특성은 다음의 세 가지로 요약된다. 우선 고령사회 정책에서 보건복지부 사업의 비중이 절대적으로 많다. 보건복지부의 예산접근은 전통적으로 사회적 소비 영역에서 취약계층 중심의 공공서비스 제공에 초점을 맞추었다. 하지만 고령사회 대응의 관점에서는 사회적 투자와 사회적 생산성 그리고 인적 자본의 관점이 보강될 필요가 있다. 따라서 전통적인 복지예산과는 다른 관점에서 고령사회 대응 예산들이 운영될 필요가 있다. 새로운 예산 운영 접근이 모색되어야 한다.

<표 1> 고령화사회 대응을 위한 참여정부의 정책영역과 소관부처 분포

프로그램 (9)	주요시책 (26)	위원회	I					II			III
			보건 복지부	교육인적 자원부	노동부	문화 관광부	여성가 족 부	국토 교통부	행정 자치부	산업 자원부	기획 예산처	재정 경제부	통계청	국방부
고령사회 대비 기본대책 및 재정확충 (비예산)	고령사회 대비 기본계획수립	○	○
	고령사회 대책기본법 제정	○	○
	재정운용 변화와 재원확충	○	○								○	○
	지출효과성 제고와 성과관리	○	○								○	○
출산력제고 및 가정과 직장의 양립 환경 조성	인구변동예측및인구정책수립	○	○										○
	출산력 제고	○	○	○			○
	육아지원	○	○	○			○
	가족정책	○	○	○			○
인구자질 향상	청소년기 노동력 일실방지	○		○
	평생학습체계 구축	○		○
고용제도 및 관행개선 (비예산)	임금ㆍ직무체계 개선	○			○
	정년ㆍ연령차별제도 개선	○			○
고용기회확대 및 이민대책	여성및중.고령자 고용촉진 및 능력개발	○			○
	중고령자 고용규제완화 및보건.안전대책	○			○
	저출산.고령사회대비 이민정책 검토	○
전국민 건강보장체계 구축	공공보건의료 확충	○	○			○
	생애주기별 건강관리체계 구축	○	○			○
	건강증진 및 생활체육활성화	○	○	○		○
	건강보험 보장성 확대 및 재정효율화	○	○
교육.여가.문화 향상, 주건환경개선	교육.여가.문화.향상	○	○			○		○	○
	주거.교통.사고예방	○	○					○
안정적 노후 생활보장	연금 등 소득보장체계 구축	○	○	○	○				○		○	○		○
	노후소득보장 사각지대 해소	○	○								○
	노인요양보험제도	○	○								○
고령친화적 신산업육성 및 일자리창출	여성 및 고령친화적 신산업 육성	○	○							○
	여성.노인일자리 창출	○	○	○	○

자료 : 고령화및미래사회위원회(2004)의 수정 로드맵.

둘째, 관련 예산사업의 규모는 최근 몇 년동안 급속히 증대되고 있으며 신규로 예산재원이 배정되는 사업도 증대되고 있다. 이와 같은 분야에서는 고령사회대응과 관련된 인지적 관점 보다는 해당부처의 일반적인 정책 관점에서 사업들이 운용될 가능성이 많다. 또한 동일 프로그램의 사업들이 다수의 부처에서 역할을 분담하여 추진하면서 접근 관점이 공유되지 못하면 의도한 궁극적인 성과를 확보하기 힘들 수도 있다. 이들 사업에 대해서는 시작단계에서부터 수혜대상의 사각지대 발생, 상호간 충돌 혹은 갈등, 그리고 소규모 분산 투자 등의 병리적 쟁점에 대해 주의가 필요하다.

이재원 외(2005:69-70)에 따르면 보건복지부, 여성부, 교육부의 고령사회 대응 로드맵 관련 예산규모는 국비와 지방비를 포함하여 2003년도 7.5조원에서 2005년도에는 12.7조원으로 급증하였고 조사된 64개 예산사업 중 1/3이 넘는 23개 사업이 2004년도부터 새로 시작되었다.

셋째, 예산사업들은 개인서비스와 관련되어 있어 지방재정에서 재원을 부담하는 규모가 국비의 절반 정도의 수준으로 상당하며 최근 3년동안 지속적으로 증대되고 있다. 이는 지방재정의 압박과 재정자율성 위기의 주요한 요인으로 작용하고 있다. 또한 충분한 투자재원의 확보 및 성과관리를 위해서는 관련 정책별로 중앙정부 뿐 아니라 지방정부의 재원배정 수준을 포함한 종합적인 재정분석체계가 구축되어야 한다. 하지만 관련 재정 및 성과관리시스템이 정부간에 별개로 구축되고 있어 전략적인 예산 접근이 되지 못한다는 한계가 지적되고 있다.

이재원 외(2005:70)에서는 고령사회 로드맵 관련 지방비 부담 규모는 2003년 2조원에서 2005년도는 4.5조원으로 2년동안 2배 이상 증대한 것으로 조사되었다.

2. 고령사회 인지 예산에서 재정지출 영역 구분

고령사회의 쟁점을 “사회적” 및 “인적” 요소에 대한 예산 접근 시각의 전환과 전략화 과제로 인식할 경우 관련된 공공서비스들에 대한 예산운용 방식들은 <표 2>와 같이 (예시적으로) 분류할 수 있다. 여기서 “기본 서비스”와 “인적자본 서비스” 영역에서 고령사회 예산 인지적인 접근이 특히 중요하다. 기본서비스 영역에 해당하는 사업들은 보건복지부에서 담당하고 있지만 인적 자본서비스를 공급하는 예산사업들은 다양한 부처에 산재되어 있다.

<표 2> 고령사회 인지적 예산 접근이 필요한 정책부문과 예산운영의 초점

	기본 서비스	인적 자본 서비스	사회적 자본 투자
접근 입장	-시혜적 복지정책 -기초수요 의무적 충족 -총수요관리	-실용적 투자 접근 -사회적 생산성과 전략투자 -경제활동(인구) 투자	-세대 및 사회적 통합 -사회적 신뢰 기반 구축 -사회적･세대간 합의중시
예산 영역	-출산 및 보육 정책 -인구정책(이민,입양 등) -노인복지정책	-인구자질향상정책 -여성능력개발,경제참여정책 -고령자 경제활동 정책	-보건 및 의료 보장 -국민연금 등 소득보장 -고령자 여가,문화,주거등
운영 초점	-국가최저서비스 제공 -input/process 관리 -지역별서비스 형평유지	-규모와 생산 효율성 제고 -중장기 전략계획과성과목표 -outcome 성과 관리 -국가對시장 역할분담재설계	-적정 수준에 대한 합의 -거시 재정구조 합의
비고 (현재)	-OECD 최하위 수준 -지자체 부담 전가 -사회적 소비, 책임지연	-“전략”보다는 “일반”투자 -“소비”로 인지, 소극 투자 -사회적 인프라 관점 부재	-세대간 갈등관리 관점부재 -산업사회 사회구조 회상

첫째, 기본 서비스 영역에서, 당면한 저출산･고령화 쟁점에 대해서는 출산장려와 노인복지정책을 통해 시급히 대응해야 한다. 이러한 정책은 국가가 책임져야 하는 기본 영역이기 때문에 관련 예산확보에서 복잡한 정당성 논리와 전략이 동원될 필요성은 높지 않다. 국가가 제공해야 하는 최소서비스 수준과 중앙 및 지방정부간 역할분담에 대한 사회적 합의 형성이후 의무적 지출 경비로 투자해야 하는 영역이다.

둘째, 인적 자본서비스 영역에서는 개별 정책접근을 넘어선 전략 시각에서 고령화 사회 인지 예산 논리가 적용되어야 한다. 즉 인구구조 변화에 따른 사회 경제적 영향에 대해 효과적으로 대응하는 전략적인 접근이 요구된다. 전통적으로 이 영역은 사회적 소비로 인식되었으며 생산과 소비의 중간 경계에서 특별히 주목받지 못하였다. 경제영역은 물리적 투자부문으로서 SOC 투자의 중요성에 가려져 있었으며 사회적 인프라의 기능은 취약계층에 대한 사회복지서비스의 논리 속에서 잠재되어 있었다.

인적 자본서비스에서는 국가의 역할이 보다 명확하게 정립되어야 한다. 전통적으로 인적 자본을 위한 국가의 역할은 영재교육과 같은 상위 영역에 대한 투자 및 관리 노력에 초점이 맞추어져 있으며 사회적 기반을 형성하는 중간단계는 시민사회나 시장경제가 암묵적으로 담당하고 있었다. 하지만 고령사회 단계에서는 상황이 반대로 전개될 가능성이 크다. 시민사회의 중산층은 저출산과 양극화 경향에 따라 사회적 (인구)기반 유지 역할을 수행하지 못하고 있다. 상위 영역에 대한 기존의 국가의 투자는 고령사회의 예산 관점에서 접근할 경우 시장의 역할로 대체될 필요도 인정된다. 관련 투자에 소요되는 재원은 사회적으로 동원되지만 편익은 사적으로 전유되는 전형적인 영역이 되기 때문이다. 이에 따라 인적 자본에 대한 고령사회 인지적 투자의 논리에서 국가 재정의 책임 영역은 <그림 1>과 같이 재설정될 수 있다.

인적 자본 서비스 영역에서의 투자는 중기적 관점에서 “전략”의 중요성이 부각된다. 구체적인 성과목표를 설정하고 이를 달성하기 위한 체계적인 연차별 투자계획의 수립과 실천적인 집행, 그리고 구체적인 성과책임 시스템의 구축이 필요하다. 재정 형편에 따른 임의적이고 분절적인 투자는 기대한 성과를 달성하기 힘들기 때문이다.

<그림 1> 고령사회 인적자산 관리를 위한 투자 영역

고령사회의 재정과제가 건강보험과 국민연금의 재정문제에 국한되는 경향이 있다. 또한 노인복지나 여성능력개발 및 인구자질향상 등과 같은 인적 자원에 대한 투자는 여전히 비생산적인 사회적 소비이며 지금까지의 점증적 추세를 고려하면 고령화 속도에 맞추어 느슨하게 대응하는 것이 합리적일 수도 있다는 주장이 설득력을 가진다. 그런데 인구구조변화와 인적자본의 관점에서는 동의하기 힘든 접근이다. 노인복지와 연금에 초점을 맞추어 고령사회의 재정쟁점을 접근하면 소비의 영역에 국한된다. 고령사회에 대응하는 사회적 투자지출 논리에서 핵심은 인적 자산에 대한 육성･관리 접근이다. 전통적으로 산업사회의 재정지출 체계에서 인적 자산은 노동부의 직업교육과 교육인적자원부의 정규교육에 국한하여 투자논리가 전개되고 있다. 하지만 고령사회 관점에서는 좀더 포괄적으로 접근해야 한다. 직업교육과 정규교육의 외연을 둘러싼 인적 자산의 환경분야에 대한 투자가 확대되어야 하기 때문이다.

Ⅳ. 고령사회 관련 정책의 예산 특성에 대한 예시적 분석

1. 고령사회 정책부문의 예산규모

고령사회 대응을 위한 공공서비스 영역 혹은 관련 예산지출 부문에 대한 구분이 명확하지 않기 때문에 투자의 규모를 정확하게 정리하기는 힘들지만 최근까지 취약계층에 대한 인적 자산 관리를 전담하였던 보건복지부의 예산지출 구조를 분석하면 개략적인 특징은 파악할 수 있다. 2001년도부터 2004년도까지 재정지출 구조를 보면 보건복지부의 정부 일반회계세출 비중은 7%대에서 (낮은 수준에서) 안정적이며 복지서비스 부문별 세출비중 역시 비교적 안정적이다. 고령사회 투자에서 주목하는 노인, 아동, 보육 부문의 예산은 평균이상으로 증대되고 있어 정부의 고령사회 인지에서 적극성이 있는 것으로 해석할 수도 있다. 하지만 이는 수요대비 충족이나 규모의 영세성을 고려하면 단순한 수치적인 실적에 불과할 수 있다.

예를 들어 노인복지와 관련하여 시설보호와 재가노인지원으로 구분할 때 시설보호 예산이 필요한 적정 규모의 40% 수준에 그쳤다(김미숙 외 2003). 이러한 규모로서는 국가가 책임져야 하는 사회적 부양의 부담을 충분히 수행하지 못할 수 있다. 재가노인지원의 경우에도 경로연금이 절대적 비중을 차지하며, 노인의 다양한 복지수요를 충족하고 있지 못하며, 재가복지시설 및 프로그램 지원예산은 소규모․분산적 지원으로 효율적이며, 형평적인 배정이 이루어지지 못한다는 비판이 많다.

더욱이, 복지예산에 대한 국고보조율이 낮아 지자체의 자체예산투입에 많은 의존을 하여, 지자체별 투입 요소가 달라 상이한 차이를 보여 표준적인 노인복지 서비스 제공에 한계를 보이고 있다. 표준화된 안정적 구조가 사회적으로 타당한 것인지 여부에 대해서는 보다 많은 분석과 논의들이 필요하다.

<표 3> 보건복지부의 사회복지서비스 지출 추이

(단위 : 억원, %)

(단위:억원)			규모				비중				전년대비 증감률
			2001	2002	2003	2004	2001	2002	2003	2004	2002	2003	2004
취약 계층 복지 서비스		노인	2,997	3,787	3,904	5,005	35.1	36.7	32.9	35.6	26.4	3.1	28.2
		장애인	1,839	2,327	2,555	3,057	21.5	22.5	21.5	21.7	26.5	9.8	19.7
		보육	1,706	2,103	2,999	4,038	20.0	20.4	25.2	28.7	23.3	42.6	34.6
		아동	737	771	843	1,012	8.6	7.5	7.1	7.2	4.6	9.4	20.0
		가정	256	180	178	175	3.0	1.7	1.5	1.2	-29.6	-1.3	-1.7
		기타	1,013	1,164	1,400	770	11.9	11.3	11.8	5.5	14.9	20.3	-45.0
		합계(A)	8,548	10,332	11,879	14,057	100.0	100.0	100.0	100.0	20.9	15.0	18.3
보건복지부 예산(B)			74,581	77,495	85,022	91,345					3.9	9.7	7.4
정부일반회계 세출예산(C)			991,801	1,096,298	1,181,323	1,183,560					10.5	7.8	0.2
복지 서비스 비중	복지부예산 대비(A/B)		11.5	13.3	14.0	15.4
	정부예산 대비(A/C)		0.9	0.9	1.0	1.2
복지부 예산비중(B/C)			7.5	7.1	7.2	7.7

자료 : 보건복지부(각연도), ｢보건복지부소관 세입･세출 예산개요｣.

정부예산에서 복지서비스 비중은 1% 내외 수준이기 때문에 약간의 규모 변화나 신규 시책 몇 개만 추가 되어도 예산증가가 상당한 것으로 계산된다. 최근 5년간 보건복지부 소관 재정의 연평균 증가율은 15.2% 수준이다. 같은 기간중 정부정체 일반회계의 연평균증가율이 8.3%인 것을 비교하면 재정지출은 거의 2배 가까운 속도로 증대되었다. 하지만 대부분은 국민기초생활보장과 보건분야이다. <표 4>에서와 같이 중기재정의 관점에서도 정부예산비중은 총지출의 10%이내에서 고정되는 수준에서 설정되어 있다. 정부지출 예산 증감 속도와 동일하게 유지하고 있다.

<표 4> 국가재정운용계획에서 보건복지 투자계획(2004-2008)

(단위 : 억원)

	2004	2005	2006	2007	2008	연평균 증가율
정부총지출(예산) (A)	1,373,000	1,460,000	1,550,000	1,651,000	1,773,000	6.6
사회복지예산사업 (B)	128,688	136,031	145,994	158,487	171,208	7.4
-정부예산비중(B/A)	9.4	9.3	9.4	9.6	9.7
보건복지분야 (C)	126,375	145,695	164,509	188,707	219,185	14.7
기초생활보장	38,306	41,628	44,944	48,468	52,321	8.1
취약계층지원 -장애수당지급 -노인인력활용지원	8,671 664 143	9,293 868 200	10,385 956 404	13,186 1,052 703	14,629 1,157 783	14.0
여성･보육	4,556	6,634	6,793	6,946	8,558	17.1
보건의료.건강보험	43,579	49,884	53,513	57,305	60,485	8.5
국민연금 급여	31,263	38,256	48,874	62,802	83,192	27.7

자료 : 대한민국정부(2004). ｢2004-2008년 국가재정운용계획｣.

따라서 아직까지 예산재원 배정에서 고령사회에 대한 사회 구조 변화와 능동적 대응 전략은 발견되지 않는다. 여전히 사회복지지출에 대한 통제에 초점을 맞추는 재정계획에 불과할 수도 있다. 특히 기초생활보장과 보건의료 및 건강보험 분야는 예산 증가율과 비슷한 수준이다. 취약계층지원은 규모 자체가 크지 않고 연금급여는 의무적 지출이기 때문에 자동적으로 증가되는 재원이다. 결국 인적 자산의 관점에서 강조되는 취약계층지원이 대폭 확대되지 않는 범위에서는 중기계획상에서의 재정투자 확대가 고령사회 대응이라는 실질적인 의미를 가지기에는 한계가 있다.

사회복지 예산은 정부지출 보다 2배 정도 빠른 속도로 증가되지만 절대적 “규모”를 고려하면 해석이 달라진다. 현재의 규모가 적기 때문에 약간만 증대시켜도 증가율은 상당한 것 보인다. 절대 규모에서는 주요 국가와 비교가 무의미할 정도로 낮다. 2001년 기준으로 우리나라의 복지재정지출 비중은 15.2%으로 OECD 회원국 평균인 45.4%의 1/3 수준에 불과하다. GDP 대비 비중 역시 낮다. 2001년 기준으로 사회복지비 지출 비중은 GDP 8.7%인데 이는 멕시코를 제외하면 가장 낮은 수준이며 OECD 회원국 평균비율인 20.7%의 2/5 수준에 불과하다(국회예산정책처, 2004:291-292). 결국 지금까지 인적 자산에 대한 투자 기능은 국가의 공적 영역에서 이루어지기 보다는 민간부문의 사적 시장 영역에서 주도적으로 수행되었다고 해석할 수 있다. 저출산․고령화 사회에서 인적자산 투자에 대한 사회적 부담을 높이기 위해서는 국가 재정의 부문별 지출총액 배분구조가 거시전략적 관점에서 재설계될 필요성이 높다.

IMF 기준의 중앙정부 통합재정지출 중 사회보험 및 복지비와 보건비 규모 대비 비중

2. 정부의 기능별 재정지출 및 정부간 재정분담 구조 분석

고령사회 현상을 재정투자에서 인지한다는 것은 무엇보다 거시적인 국가재정구조의 개편이 필요하다는 것을 전제로 설정할 필요가 있다. 즉 점증적 대응 보다는 인구 구조라는 거시적 차원에서의 사회적 변화에 대응하기 위한 국가재정의 “거시적” 구조에 대한 전략 개편작업이 요구되고 있다. 과거 경제개발이후부터 지속된 포드주의 경제체제(혹은 산업사회체제)에서의 재정투자 구조가 고령사회로 진입하는 현 단계에서도 여전히 유효한 것인지에 대한 거시적 재정구조 논의가 필요하다. <그림 2>에서는 이를 위한 논의의 기초적인 정보를 제공할 수 있다.

우선 중앙정부의 지출 구조에서, 지난 10여년동안 경제개발비와 사회개발비의 “규모” 격차가 확대되었음을 확인할 수 있다. 경제개발비는 2000년도 이후 더욱 증대되었는데, 재정규모가 적을 때는 격차가 크지 않았지만 재정규모가 급팽창하면서 규모 격차는 더욱 커지고 있다. 국가재정에서 비중은 비슷하게 유지되었어도 절대적 총량 규모에서는 상당한 격차가 발생하였다. 이는 물리적 투자와 사회적 투자가 병행되지 못하고 있는 현실을 반영하는 것이다.

지방재정에서는 반대의 현상이 나타났다. 최근 10년동안 사회개발비 부담이 급속히 증대되었다. 복지투자를 증대시켰다기 보다는 중앙정부의 재정부담 지시에 따른 소극적 대응으로 해석된다(이재원 외, 2003). 지방재정에서는 민선단체장 체제 이후 사회개발비 보다 경제개발비의 비중이 증대되었는데 일반 인식과는 달리 이는 일시적 현상에 그쳤다. 정치적으로 선언하였던 대외활동과 실제 재정부담이 일치하지 않았다. 2000대에는 지방재정에서 사회개발비의 비중이 급속히 증대되었는데 보건및생활환경개선, 사회보장비의 비중이 급증하였다. 복지재정의 특성을 고려할 때 재정구조에서 재정논리와는 일치하지 않는 현상이 발생한 것이다.

이상의 분석내용을 고려할 때, 고령사회의 전개와 함께 사회개발 지출에 대한 정부간 재정기능 분담 구조 재설계에 대한 논의가 필요하게 되었다. 90년대 이후 사회복지비 지출의 비중이 급속히 증대된 것은 사실이지만 중앙재정 보다는 지방재정에 상대적으로 많은 부담을 분담시켰다. 따라서 중앙정부는 복지지출 수요 대응에 부합하는 적정 재정지출 구조를 형성하지 않았던 것으로 해석할 수 있다.

복지서비스에 대한 지출은 원칙적으로 “지방”이 아닌 “국가”서비스이기 때문에 중앙의 역할이 중요하며 경제영역에서는 기업주의 경영과 혁신을 위해 분권체제에서 지방의 역할이 강조된다. 하지만 최근 우리나라 정부재정지출 구조는 반대의 현상이 나타났다. 재정누출 혹은 재정적 외부성이 큰 사회적 기반 투자에서 중앙정부의 역할이 강화되어야 하는데 상대적 비중은 오히려 감소되었다.

(A) 중앙정부

1.9조원격차

8.1조원격차

11.2조원 격차

13.5조원격차

(B) 지방정부

자료 : 기획예산처(각년도). ｢예산개요｣, 행정자치부 (각년도), ｢지방재정연감｣

<그림 2> 중앙정부와 지방정부의 재정지출 구조 추이

지방자치 이후 지자체의 복지지출에 대한 우려는 90년대 중반 민선단체장 초기의 시각에서 재정투자에 대한 인식이 전제되어 있는 것이다. 당시 지역경제활성화와 기업주의 정부에 대한 사회적 경향과 함께 중앙정부의 사회개발비 비중이 낮은 가운데 지방정부는 민선단체장체제 이후 경제개발비 비중을 더 높였다. 사회적 기반 투자의 관점에서 볼 때, 중앙정부와 지방정부 모두 90년대 중반을 전후하여 사회적 기반에 대한 관심이 매우 적었다. 이러한 가운데 저출산 고령화 사회 구조는 부정적인 방향으로 형성되었으며, 사회구조 변화에 대한 인식과 대응노력은 지난 10여년동안 정책에서 잊혀진 부분이 되었다.

주요 국가의 사회보장 예산지출 비중을 비교하면 사회구조와 재정지출 구조간에 상당한 괴리현상이 발생한 현실이 명확히 확인된다(이재원 외, 2005:90-91). 가장 큰 특징으로, 지난 20년동안 주요 국가들의 재정구조 변화는 사회개발 투자 비중 강화와 중앙정부의 주도적 역할로 요약될 수 있다. 예를 들어 80년대 초반에도 정부지출의 48.2%로 사회개발비의 비중이 높게 설정되었던 미국은 2002년도에는 53.2%로 높아졌다. 일본을 제외한 다른 나라에도 비슷한 상황들이 확인되었다. 사회개발비의 비중이 정체 혹은 낮아진 국가들은 관련 부문의 지출이 정부 재정에서 절반 이상의 과도한 비중을 차지하였던 국가들이다. 하지만 우리나라는 같은 시기에 “경제개발 투자 강화, 지방정부에 대한 복지 부담 확대”라는 반대방향의 재정구조 형성하였다.

3. 투입지향에 그치는 고령사회 정책의 성과관리

고령화 사회 인지적 재정투자에서 강조되는 인적 자본 서비스에 대한 투자는 보건복지부 예산사업에 국한되지 않는다. 참여정부에서 설계한 로드맵에서는 다양한 정부부처들이 분야별로 연계되어 있으며 개인적 서비스 투자를 담당하는 교육인적자원부, 노동부, 여성가족부 등의 예산사업에서도 직접적으로 관련된 부문들이 확인되었다. 2005년도부터는 분권교부세 제도를 통해 보건복지부에서 수행해 왔던 많은 인적 자본 서비스(특히 노인복지와 아동복지 부문)들이 지방으로 이양되었으며 보육부문은 여성가족부로 이관되는 등 관련 투자사업에서 재정구조가 급격히 변경되었다. 이에 따라 개별 부처들의 유관 사업들이 고령사회에 대한 합의된 인지체계를 형성하여 복합적으로 사업을 전개시켜야 한정된 예산재원을 효과적으로 활용할 수 있다. 정책의 성과를 관리해야하는 영역이 상당히 복잡하게 설정되어 있다.

개별부처는 재정기능별로 역할을 분담하도록 조직되었으며 명시적 혹은 암묵적으로 자체적인 부문 인지적 관점에서 예산사업을 운영한다. 예산에 대한 부처의 관점들은 일치될 수 있지만 서로 상반된 방향에서 설정될 수도 있다. 따라서 범부처적이고 정책부문간 연계가 필요한 고령사회 인지적 예산운용이 실천될 수 있는 가능성은 기대만큼 높지 않다. 더욱이 통치권이 분할되어 있는 지방자치단체의 재정기능을 중앙정부 시각에서 유기적으로 연계시키는 작업들은 보다 더 복잡한 구조를 형성한다.

예를 들어, 사회복지서비스에서 효율성을 강조하는 기획예산처의 관점에서는 “무(無)”자격자가 서비스를 수혜받는 경우를 최소화할 수 있도록 예산사업을 운용하고자 한다. 하지만 보건복지부는 “유”(有) 자격자가 서비스를 받지 못하는 경우가 발생해서는 곤란하다는 시각에서 사업을 운용할 수 있다. 이는 부처 고유의 부문인지 특성에서 발생하는 구조적 차이이며 옳고 그르다는 이분법적 도식에서 판단할 수 있는 사안이 아니다.

<표 5> 중앙정부 각 부처의 사회적 일자리 프로그램 현황

(단위 : 억원, %)

부처별	사업명	참여대상 (2004년 실적)	2005년예산		성과관리 초점
			예산	비중
보건 복지부	노인일자리사업	65세이상 원칙	425	16.2	참여자소득, 사업기간
	자활지원사업	근로능력있는 저소득층 (65세이상 61명(1.6%)	359	13.7	만족도, 역량개발
	장애인복지시설 일자리	종사자 일자리 창출	88	3.4	참여인원, 예산집행률
	장애아 교육보조원		77	2.9	참여인원, 생산성
	장애아 순회교육지원		9	0.3	참여인원, 생산성
	대학장애학생 도우미지원		3	0.1	만족도, 생산성
노동부	사회적일자리 창출사업	취약계층에 일자리 제공 (55세이상 10%배정)	258	9.8	참여인원, 생산성
산림청	공공산림정비사업	60세이하 실업자 (고령자 부적합사업)	235	9.0	참여인원, 예산집행률
여성 가족부	보육시설 사회적일자리	보조교사 (고령자부적합)	216	8.2	n.a
	보육시설신축관련 사회적일자리	보육시설 종사자 (고령자 부적합)	133	5.1	n.a
	여성의 사회적 일자리 -지역사회맞춤형 취업지원 -사회적 일자리 창출	29세이하 고학력 미취업여성 취업희망 여성	28	1.1	참여인원, 개인역량
정보 통신부	IT인턴십지원사업	(고령자 고려 없음)	10	0.4	n.a
	지식정보자원관리사업	”	664	25.3	n.a
	해외인터넷 청년봉사단 파견	”	18	0.7	n.a
	IT중소벤처기업 인력지원	”	5	0.2	n.a
	저소득청소년 S/W 기술교육	”	39	1.5	n.a
	여성IT인력채용박람회	”	3	0.1	n.a
환경부	생태우수지역 관리 일자리 창출	고령자부적합	53	2.0	예산증감률 생산성
합계			2,623	100.0

주 : n.a 확인하지 못한 경우                               자료 : 고령화및미래사회위원회 제공

그런데, 현실적인 재정관행은 여전히 부정적으로 평가된다. 대표적인 사례로서, <표 5>에서와 같이, 중앙 각 부처에서 실시하는 사회적 일자리 정책에서는 고령화 사회 인지적 관점에서 사업들이 계획된 경우(세대간 혹은 연령간 고려가 전제되어 있는 사업)는 보건복지부를 제외하면 거의 없다. 참여대상자에 대한 설계에서 연령별 비중이 고려되지 않거나 고령자가 참여하기에는 부적절한 경우도 적지 않다. 예산사업 운용에서는 “투입” 성과에 그치는 참여인원에 대한 목표달성이 가장 중요한 성과관리 초점으로 설계되어 있다. 이 경우 성과관리의 초점에서도 사회적 일자리 예산들은 사회적 투자가 아닌 전형적인 사회적 소비의 관점에서 운용되는 경향이 있다.

국가재정운용계획에서 인식하는 사회복지부문에서의 중기재정 목표 역시 투입 지향적이고 점증적 접근 이상의 의미를 가지지 못하고 있다(<표 6> 참조). 고령사회의 변화에 따른 정부의 전략적인 목표 설정은 구체화되지 않은 채 관례적으로 시설이나 수혜자의 확장 수치만 제시하였다. 목표관리를 위한 “전략” 투자라기 보다는 예산대비 일정 비중의 지출할당이라는 “수요관리”의 시각에서 접근되고 있다. 계획기간이 완료되는 2008년도에 고령사회에 대한 국가적인 대응 수준이 어느 정도가 될 지에 대한 비전이나 목표 뿐 아니라 예상되는 재정수요 대비 충족률에 대한 성과정보들이 필요하다. 하지만 “성과관리”를 4대 재정개혁의 핵심 과제로 설정하고 있는 기획예산처에서도 단위사업별 투입 혹은 낮은 수준의 단순 산출 중심의 성과(목표)관리 인식에 그치고 있다. 전략목표에 따른 일관성있는 재정운용 보다는 재정규모에 맞추어 분절적으로 대응하는 전통적인 전례답습주의식 재정관행이 그대로 유지되고 있다.

<표 6> 국가재정운용계획에서의 사회복지분야 성과관리 목표

	2003년	2008년
노인요양시설	290개소	730개소
보육료지원(유치원포함)	25만명	96만명
장애수당지급대상	14만명	36만명
국민연금수급자	111만명	329만명
고용보험피보험자	720만명	1,000만명
사회적 일자리	1만개	8만개

자료 : 대한민국정부(2004), ｢국가재정운용계획｣

국민의 정부 이후부터 지금까지 정부가 천명한 바 있는 재정개혁과제의 하나인 결과 지향적 성과관리의 관점에서는 여성경제활동 참가율, 출산율, 사회적 부양비율, 국민소득수준유지율, 고령자취업률 등과 같은 한 단계 높은 수준의 “산출이나 결과”에 대한 성과관리와 투자계획이 접근될 필요가 있다. 사회적 소비 보다는 사회적 투자의 관점에서 중장기적으로 유지해야할 고령사회의 모습을 전제로 한 성과목표가 설정되고 이후 재정계획이 반영되는 전략기획의 접근이 필요하다.

이상에서 예시적으로 살펴본 결과를 종합할 때, 고령사회 과제들이 중앙정부의 각 부처별로 산재되어 있지만 이들을 총괄적으로 엮는 성과관리체계는 아직 구축되어 있지 않다고 해석할 수 있다. 개별 부처에서는 자체적인 부문의 투자(지출) 논리에 기반을 두고 한정적이고 단절적으로 정책을 추진하고 있다. 또한 고령사회 관련한 정책들은 개별 부처의 예산사업에 주도적인 핵심 위치를 차지하지 못하기 때문에 의미있는 수준에서 성과관리를 요구하기가 쉽지 않은 실정이다.

Ⅳ. 결론 및 정책제언

고령사회를 인지한다는 것은 산업사회에서 구축․운영되었던 전통적인 관점과 제도체계에 많은 변화가 있어야 하는 필요성을 인식하는데서 출발한다. 그리고 정책에서 고령사회를 인지한다는 것은 노인복지와 보육정책에서 투자 규모를 확대하는 것 이상을 의미한다. 고령사회 인지적 관점에서 가장 중요한 핵심은 인구구조 변화에 따라 사회적 생산성을 유지하는 국가의 구조가 변하고 있으며 이를 보완하기 위한 정부의 전략적인 재정대응이 요구된다는 점이다. 이는 기존의 투자 접근 방식에 대한 전환을 의미한다. 인구 및 경제체제가 변화할 때는 기존의 관점을 전환시켜서 투자의 우선순위를 조정해야 한다. 이러한 맥락에서 고령사회 재정과제에 초점을 맞추어 다음의 다섯 가지 예산정책의제에 대한 의미있는 논의가 필요하다.

첫째, 세대통합을 위한 협의체와 고령사회 인식 합의가 필요하다. 무엇보다 고령사회 의제에 대한 사회적 인식 합의가 필요하다. 고령사회 정책의 핵심 영역(보육, 여성, 노인복지)에 투자되는 국가재원은 세대별･성별로 배분 효과가 상이하게 나타난다. 희소한 재원의 효율적인 배분을 위해서는 사회적 합리성이 전제되어야 하는데 고령사회 정책의 사회적 합리성은 “세대간 통합”의 관점에서 정리될 필요가 있다.

둘째, 개인 서비스의 격차에 대한 인식은 항상 다양하다. 획일화된 평등 관점이 가지는 재정부담을 의미있게 인식하면서 재정수요에 대한 총량적인 수준 관리가 필요하다. 국가가 의무적으로 이행해야하는 균등의 수준과 사회적으로 인정될 수 있는 차이의 수준을 어디까지 설정할 것인지에 대한 암묵적인 기준이 설정되어야 한다.

셋째, 국가재정의 거시 구조에 대한 재설계가 필요하다. 적정 수요에 대한 합의를 바탕으로 국가재정의 거시 구조에 대한 재설계가 필요하다. 국민경제에서 공공부문과 민간부문의 규모 배분, 조세와 세외수입의 비중 배분, 재정지출구조에서 사회개발과 경제개발의 비중 배분, 중앙정부와 지방정부의 재정역할 분담 등에 대한 거시적인 논의가 필요하다.

넷째, 사회적 투자를 위한 사회개발비 확충이 필요하다. 고령사회 대응 정책을 효과적으로 수행하기 위해서는 사회개발비의 비중에 대해 시기를 앞당겨 획기적으로 증대해야 한다. 사회개발 분야는 사회적 소비와 사회적 투자가 혼재되어 있지만 고령사회의 인구구조에서는 인적 자산으로서 “사람”에 대한 지출이 소비 보다는 투자로 인식되어야 한다.

다섯째, 성과책임구조와 고령사회 특별회계에 대한 검토가 필요하다. 사회적 투자의 관점에서 사회개발 예산에 대한 성과책임 구조를 만들어야 한다. 미래사회의 생산역량을 유지하기 위해 정부가 책임져야 하는 성과의 내용, 성과책임의 주체, 그리고 다기화된 예산사업들의 성과를 총괄할 수 있는 기구와 기능이 설계되어야 한다.

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이재원(李在苑): 서울대에서 행정학 박사학위를 받고 (논문 : 지방공공서비스 공급의 광역화에 관한 연구) 현재 부경대학교 행정학과 조교수로 재직하고 있다. 관심분야는 재무행정, 지방재정, 지역개발이다. 주요 논문으로는 "참여정부의 재정분권 2년에 대한 평가와 과제(2005)", "성과계약 기반의 책임운영기관 활성화 방안"(2004), "지방정부의 성과관리시스템 개발에 관한 연구"(2003), "16대 국회 예산․결산 심의 중간평가"(2002) 등이 있다.

<E-mail: jaewon@pknu.ac.kr/논문접수일: 2005. 7. 6/심사완료일: 2005. 8. 22>