행정조직에서의 권위주의적 행정조직문화 실태비교를 통한 그 완화방안의 모색

｢지방정부연구｣ 제9권 제2호(2005 여름) : 179～202

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Realities of Authoritarian Organizational Culture in Government Organizations and Its Remedies

이 종 원(가톨릭대학교 정경학부 행정학전공)

이 연구는 한국 정부기관들의 권위주의적 행정조직문화의 실태와 실천적으로 완화할 수 있는 방안을 모색하고 있다. 특히 상이한 문화를 가지고 있는 문화관광부와 경찰청을 사례로 선정해서 비교하는 가운데 권위주의적 행정조직문화의 실태와 그 완화방안을 다루고 있다. 기존의 많은 선행연구들이 문화심리학적 시각에서 설문조사에 의거하고 있지만, 이 연구는 사례연구, 비교연구, 연역적 추론 등의 방법을 통합적으로 사용하는 다면적, 다차원적 접근을 시도하고 있다. 조직문화의 차원을 행태적 측면, 조직문화 측면, 환경적 측면으로 나누고, 각각 개인수준, 부서(집단)수준, 부처(조직전체)수준으로 나누어 분석을 시도하였고, 정부(정부혁신지방분권위원회)에서 조사한 25개 중앙행정기관의 권위주의적 행정문화의 실태 조사를 바탕으로 권위주의적 행정조직문화의 특성들을 파악한 후 문화관광부와 경찰청에 대하여 심층적인 사례연구를 통하여 권위주의적 행정조직문화를 완화하고자 하는 실천적인 조치들이 문화관광부에서 경찰청보다 더욱 구체적인 실천적으로 나타났다.

문화관광부에서는 제도적, 조직구조적 개선방안으로 ‘업무전담제’라는 구체적인 프로그램을 가지고 있었고, 의사소통의 문제를 인식하고 있었으나, 경찰청의 경우에는 상대적으로 구체적인 프로그램은 없으나 회의방식, 보고방식, 남녀차별의 문제를 인식하고 있었다. 이는 부처·기관에 따라 권위주의 행정문화를 완화하고자 하는 문제에 접근하는 방식이 상이함으로 보여주는 것이다. 이 연구에서의 사용된 접근방법과 발견은 지방정부의 권위주의적 행정문화를 완화하는 문제에도 많은 시사점을 줄 수 있다고 본다. 권위주의적 행정조직문화를 완화하기 위해서는 가치와 행태변화를 포함하는 실천적이 제도적 처방이 마련되어야 하고, 체계적 방안이 모색되어야 한다는 시사를 얻을 수 있다.

주제어 : 권위주의, 권위주의적 행정문화, 행정조직문화, 조직문화혁신

I. 권위주의적 행정조직문화 완화의 필요성

한국행정을 담당하는 관료사회는 흔히 언론들이나 일반인들의 대화 속에서 살펴보면 권위주의와 무사안일주의의 병폐가 심각한 공직문화를 가지고 있다고 진단된다(서울신문, 2004.11.08일자, “공직문화를 바꾸자”). 이 대표적인 사례가 2003년에 영화감독 출신의 문화관광부 이창동 전 장관의 관료사회 권위주의에 대한 비판이다. 이창동 장관은 당시 문화관광부 인터넷 홈페이지(www.mct.go.kr)에 취임사를 겸해 올린 ‘처음 드리는 인사말’에서 “장관실 앞에 깔려있는 붉은 카펫, 장관이 나타나면 부동자세로 서 있는 직원들, 행정고시를 통과한 사무관 비서가 꼬박꼬박 장관의 차 문을 대신 열어주는 것, 장관에게 누구나 허리를 90도로 꺾고 절을 하는 모습을 보면서 저는 좀 실례되는 비유인지 모르겠으나 ‘조폭문화’를 연상했다”고 신랄하게 관료사회 권위주의를 비판했다(2003.3.7).  이 장관은 이어 조폭문화(culture of organized crime)는 일반사회와 격리된 자신만의 독특한 문화를 형성하고 있는데, 행정문화 속에도 이러한 권위주의적인(authoritarian) 독특한 문화와 관습이 그대로 남아 있다는 것은 행정과 일반 국민의 거리를 증명한다고 꼬집었다. 이 장관은 장관 재임 시에 넥타이와 양복을 대표되는 복장문화의 형식을 타파하고, 사고와 행동이 자유롭고 유연해지도록 ‘형식파괴’를 통한 권위주의 행정문화 청산을 주창했다. 권위주의적인 행정조직문화는 비단 문화관광부라는 하나의 중앙행정부처만의 문제라기보다는 전체적으로 전 한국행정조직에 잔존하고 있는 전반적인 보편적인 현상이라고 해도 과언은 아닐 것이다.

행정조직에서의 권위주의적 행정조직문화 실태비교를 통한 그 완화방안의 모색

｢지방정부연구｣ 제9권 제2호(2005 여름)

최근에 행정학의 연구에 있어서 행정문화론이 다시금 주목을 받고 있다. 1990년대 이후 영․미 선진국들을 위시해서 많은 국가에서 행정개혁, 정부개혁을 추진해오고 있으나, 부비판적인 제도이식이 결국 자기문화와 전통, 제도에 맞지 않음으로써 생기는 각종 사회문화적 문제들에 봉착하면서 시행착오들을 겪고 있다. 한국의 경우도 예외는 아니며, 각국의 전통과 제도, 토양에 부합되어 생성된 제도들이 유교적 전통이 엄존하고 있고, IT 등에서 엄청난 속도로 변화하고 있는 한국과 같은 타 문화에 이식되었을 때 나타나는 문화적 충돌과 부적응의 과제들이 정부개혁을 추진하는 담당자나 이를 연구하는 학자들의 주요한 독립변수 혹은 주요인자가 되고 있다.

노무현정권의 참여정부 역시도 정부혁신을 추진하는 과정에서 행정문화, 특히 권위주의적 행정문화를 완화하는 문제가 중요한 과제로 부각되고 있다. 한국사회문화의 한 단면으로 특징져져온 권위주의 문화는 우리나라의 전통적인 서열주의, 계서주의, 집단주의, 관존민비사상, 관인지배주의, 형식주의, 연고주의 등과 중첩되어 행정환경과 조직문화의 주요한 변수로 자리 잡아 왔다(김봉식, 1968; 백완기, 1975). 이러한 권위주의 행정문화가 많은 기반 내지 토대문화중의 하나가 되어 있는 가운데 정부혁신을 단순히 구조적, 미시적으로 접근하여 성과관리, 제도개혁만을 강조한 지난 정부들의 개혁이 왜 실패 내지는 효과를 발휘하지 못하는 가에 대한 근원적 의문을 제기한다(이달곤, 강인재, 이원희, 1998). 특히 권위주의 행정문화는 우리나라가 지식정보화사회에서의 국가경쟁력을 확보해나가는데 있어서 가장 큰 걸림돌이 되고 있는 사회적 병폐, 관료적 병폐(bureaucratic pathology)의 하나로 보이기도 한다. 참여와 분권, 그리고 국가의 균형발전을 강조하는 노무현 대통령의 참여정부도 정부혁신을 단순히 미시적으로 접근하는 데에서 벗어나 문제를 행정과 조직에 가로놓여 있는 문화적 맥락과 같은 근저로부터 접근하지 않는 다면 많은 어려운 문제에 봉착할 것으로 예상된다. 그러한 문화적 맥락의 하나가 바로 오랫동안 한국행정의 ‘권위주의적’ 행정문화이다. 여기서 특별히 ‘권위주의적’이라고 표현한 것은 뒤에서 설명하겠지만 정치(사회)체제나 거시적인 가치체계의 어떠한 특징을 지칭하는 것으로 간주되는 ‘권위주의’ 보다는 권위주의적 요소가 많이 포함되어 있는 행정문화를 의미하는 것으로, 특히 행정조직문화를 의미하는 것으로 약간 넓게 해석하려고 한다. 정부 내의 많은 권위주의적 행정문화들을 청산까지는 아니더라도 완화하지 않으면 정부혁신이 매우 어려운 상황에 처하게 될 수 있다. 모든 혁신들도 결국 사람과 조직에 의해서 이루어지는 것이고, 조직의 문제도 사람과 사람이 만나는 관계 속에서 형성되는 가치관, 태도, 행태와 규범 등의 총합인 행정조직문화의 영향을 강하게 받고 있기 때문에, 정부 차원에서 전통적인 권위주의적 행정문화를 완화하고 각 공무원들이 조직에 대한 몰입도(commitment)와 만족도를 제고할 때 그 만큼 우리정부의 경쟁력, 나아가 국가경쟁력을 제고할 수 있는 단초가 마련될 수 있다고 본다. 물론 반드시 '문화적 접근(cultural approach)'만이 이러한 국가경쟁력 강화의 방법은 아니라고 주장할 수 있으나, 우리나라 정부의 권위주의적 행정조직문화를 완화하는 것이 주요한 변수가 될 수 있음을 부인하기는 어려울 것이다.

따라서 이 논문은 한국정부의 중앙행정기관 중 두 개의 부처를 대상으로 해서 다소 분석적으로 접근하기 어려운 과제로 간주되어왔으며, 그 동안 산발적, 피상적으로만 다루어져온 권위주의적 행정조직문화의 실태를 파악하고, 그러한 권위주의적 행정조직문화를 완화시키기 위한 실천적 대안을 비교 검토함으로써 한국 행정 전반과 지방정부에 시사점을 던져줄 수 있는 권위주의적 행정조직문화 완화방안에 대한 함의를 찾아보고자 한다. 그리고 이 연구에 있어서 사용되는 방법은 단순한 서베이에 의존한 과거의 권위주의 의식에 관한 연구에서 한 걸음 나아가 공직자들에 의한 자체 진단, 사례연구를 종합적으로 분석하면서, 사례연구에 있어서도 사례 연구자가 대상기관에 대하여 구조화된 면접을 실시하고, 사례에 대한 비교검토를 포함하는 등 다양한 방법론적 시각에 의거하여 다면적으로(multifaceted) 접근함으로써 권위주의적 행정조직문화에 대한 실태 이해와 완화방안 모색에 있어서 이론적 차원보다는 실제 정책에 있어서 실현가능성 높은 방향과 함의를 찾아보고자 하는 것이다.

Ⅱ. 권위, 권위주의와 권위주의적 행정조직문화

행정문화론은 일찍이 한국행정학의 제1세대 행정학자들로부터 줄기차게 연구되어온 주제중의 하나이다. 1970-80년대에 많은 행정학자들이 사회학이나 문화인류학적, 혹은 심리학적 지식을 원용하고, 공무원의 행태에 대한 조사방법을 통하여 다소간의 용어상의 차이나 열거방식에 따라 약간의 차이는 있으나 대개 가족주의, 의식 혹은 형식주의, 권위주의, 계서주의, 정적인간주의 등을 한국행정을 특징짓는 행정문화의 하나로 지적하여 왔다 (김봉식, 1968; 윤우곤, 1973; 백완기, 1975와 1982; 김해동, 1978; 김광웅, 1981; 오석홍, 1997; 조석준, 2004).  그것은 한국행정에 있어서 행정조직의 계층성이나, 중앙과 지방, 조직단위의 측면에서 보다는 전체 사회문화 일반에서 유추된 일반적인 행정문화론의 연장으로 이해되어 왔다(박천오 1992; 박종민, 김영철, 2002).

최근에 행정문화의 연구가 더욱 다양화되어 M. Douglas 와 A. Wildavsky 의 문화유형 도식을 이용하여 연구하거나(박종민, 김영철, 2002), 통합행정조직의 문화를 스키마의 관점에서 접근하거나(최성욱, 2001), 조직문화의 경쟁가치모형(CVM)을 이용하여 행정문화연구를 연구하는 시도(김호정, 2002; 최성욱, 2005)도 많이 이루어지고 있으나 이 글에서는 깊이 다루지 않는다.

한국행정학에 있어서 행정문화의 연구는 포괄적인 사회문화의 일부분으로서의 행정문화에 대한 문화심리학적 연구로부터 현재는 하위문화, 부분문화로서의 조직문화의 연구로 방향이 전환되어 연구가 지속적으로 늘어나고 있다. 따라서 이 논문도 일반문화가 아니라 그에 특수한 행정문화, 그 가운데에서도 행정조직문화를 분석의 대상으로 하고 있다.  그것은 행정체제에 단일적이고 지배적 성격의 행정문화(a monolithic dominant culture)가 존재할 수 있으나, 행정체제의 구성단위인 각 행정기관들이 각기 상이한 행정조직문화(administrative organizational culture)를 가지고 있음을 전제하며, 그것을 대상으로 하위문화로서의 행정문화를 연구하고자 한다(박천오, 1992: 33-34). 더 나아가 행정조직문화 가운데에서도 권위주의적(authoritarian)인 행정조직문화에 대하여 살펴보고자 한다.

여기서 우선 개념적으로 구분할 것은 ‘권위(authority)'와 '권위주의(authoritarianism)'는 널리 알려져 있듯이 양자가 다르다는 점을 인식할 필요가 있다.  ’권위‘는 연령, 지위, 직급, 재산정도, 학력, 정보력, 신체적-물리적 힘 등 전통적인 권위의 원천이 되는 자원들(resources)에 의거하여 우열상태에 따라서 하위자가 상위자에 대하여 정당하게 부여하는 권력을 의미하는 것으로 생각할 수 있다.  물론 그것은 일찍이 Max Weber 가 제기했듯이 전통적, 카리스마적, 법적-합리적 권위의 구분이 가능할 것이다. 권력(power)과 대비하여 정당한 권위는 당연히 존중되어야 하는 것이다. 우리가 ’권위적‘이라는 하는 것은 당연히 권력이나 폭력, 신분과 지위의 고하, 재산의 다과 등 전통적 요소에 의거하여 부당하게 지배하거나 복종을 강요하는 부정적인 권위의 사용에서 사용된다고 볼 수 있다. 이에 반해 ’권위주의‘는 개인차원이 아니라 사회문화나 가치관 차원에서 권위소지자가 비소지자에게 강요함은 물론 권위의 비소지자가 이에 복종하는 즉, '권위주의적’이 통하는 사회의 인간관계 체제를 지칭한다고 볼 수 있으며(박동서, 1991), 위계질서와 지배․복종의 관계를 중요시하는 문화적 특성이다(오석홍, 1997: 20). 어떠한 경우에는 권위주의가 현대적 의미의 ‘전제주의(despotism)'의 의미로 사용되기도 한다(Mikuriya, 1997).

그리고 ’권위적(authoritarian)‘이라는 말이나 '권위있는(authoritative)'이라는 것은 권위주의의 어떠한 특성을 가진 것으로 구분할 필요가 있다. Mikuriya 에 의하면 ’권위적(authoritarian)' 혹은 ‘권위적임(authoritativeness)'은 부당하게 지배와 복종을 강요한다고 간주할 만한 행동에 대하여 제한적이고 기능적이며 한정적인(circumscribed, functional, and finite) 속성을 가리킴에 반하여 ’권위주의(authoritarianism)'는 그러한 행동이 보다 스며들어 있고, 일반화되어 있으며 태도와 연관되어 있다고 이해된다.

심리학적 개념구분에서는 ‘권위적’과 ‘권위주의적 혹은 권위있는’을 구분하고 있다. 먼저 ‘권위적’이라는 것은 권위를 가진 사람의 권위요구 내용이 부당하다고 생각하거나, 이러한 사람의 권위 자체를 인정하지 않는 상태에서 상대가 자신의 권위준거에 상응하는 권위를 요구해 올 때, 권위요구 자체를 인정하지 않거나 부당하다고 생각하는 상태에서 상대의 행동을 부당한 강요로 받아들일 때 흔히 사용되는 개념으로 이해한다. 이에 반하여 ‘권위있는’이라는 것은 ‘권위적’이라는 개념과 일맥상통하지만 ‘권위적’인 태도를 일반적 사고방식이나 가치관으로 내재화하여 아랫사람과 관련된 행동에서 자신의 권위를 도구로 하여 아랫사람의 복종을 유도하거나 강요하는 성향을 지칭하는 것으로 사용한다(최상진 외, 2000: 73-74).  양자가 모두 권위를 수긍하지 않는 상태에서 힘에 의하여 복종을 강요하는 상태를 가리키나 ‘권위적’은 어떠한 행동(act) 그 자체를 말하지만, ‘권위주의적’은 일반화된 가치관에 의거하여 행동하는 경우를 가리키므로 보다 포괄적이고 심층적인 측면이 있다.

그러나 이 연구에서 제시하는 ‘권위주의적’ 행정조직문화는 단순히 위와같이 정치(사회)체제나 가치체계의 일부로서의 ‘권위주의’가 아니라 ‘권위주의’를 구성하는 요소이면서 또한 원인도 되는 여러 특징들을 포괄적으로 포함시켜 약간 넓게 이해하고자 ‘권위주의적’이라는 용어를 사용한다. 권위주의의 개념에 대한 정의도 많은 학자들에게서 일치되지 않을뿐더러(Adorno, et.al. 1950; Fromm, 1969; Greenstein, 1970; Levinson, 1985) 권위주의 문화의 발생원인이나 그 생성배경에 대해서도 다양한 시각이 존재하기 때문에 개념정의 자체가 목적이 아닌 본 연구에 있어서 그러한 논의를 일단 배제하고자 한다. 이 논문에서 ‘권위주의적’의 의미는 단순히 ‘권위적임’과 같이 부정적 심리상태만으로, 혹은 권위에 의존하여 어떤 자격과 ‘권위있음(authoritative)'을 나타내는 것과 같이 비교적 긍정적으로도 사용될 수 있는 기술적·전문직업 영역에서의 용법이 아니라, 다소간의 부정적인 함축을 담으면서도 전통적인 권위주의의 요소로서 그에 의해 비롯되는 제반 특성들과 또 그것의 형성, 유지, 확대 등에 영향을 미치는 업무구조와 절차, 공무원 행태, 사회의식과 사무실구조 등의 환경적 차원을 모두 포괄하는 의미로 사용하고 있다. 이점에 있어서 엄격한 의미의 ‘권위주의’ 행정문화 보다는 의식과 행태, 조직의 업무절차 등을 포함하는 ‘권위주의적’ 행정문화로 광의로 해석하고 있음을 주지할 필요가 있다.

권위주의 문화의 발생원인에 대한 국내 학자들은 많은 경우 문화심리학과 정치학·사회학, 거시경제사적인 입장에서 설명해왔다. 국내 심리학계에서는 대표적으로 윤태림(1970)의 연구에서 유교의 질서와 복종을 강조하는 점과 그리고 서열주의가 자기열등감, 무력감, 개인적 무의미성을 강화했다고 보며, 정치체제면에서 권위주의 경향이 강할수록 중아집권화가 강화되며, 유교 외에도 일제 식민지 지배, 군사문화 등이 권위주의적 정권하에서 강화하여 일반적 사회문화로서 권위주의적 경향이 나타났다고 해석하고 있다.  행정학계에서도 유사하게 문화심리학의 전통을 받아들이고 있는데, 대표적으로 백완기(1975)도 유교의 가부장제, 장유유서, 관존민비, 남존여비 등의 사상이 권위주의 행정문화 형성의 원인이 되고 있음을 지적해왔다. 한편 권위주의적 행정문화는 전통적인 행정조직에 있어서 계서주의와 서열주의를 강화하여 왔고, 현재도 정부관료제가 가진 집권적 구조를 지탱해 준 문화적 기반의 일부라고 볼 수 있다(오석홍, 1997: 21). 권위주의의 역기능(dysfunction)에 대해서도 많은 논의들이 있어 왔다.  집권주의 강화, 독단과 참여의 배제, 지위체제의 과잉경직화, 상위자에 대한 과잉동조(over-conformity)와 주체성 약화와 피동화 강화, 남녀차별과 같은 차별주의 강화, 관존민비, 행정편의주의, 관인지배적 사고, 공급자 중심의 행태, 과잉통제와 규율, 번문욕례(redtape) 등등이 권위주의에서 비롯되는 사고와 행태의 특징들이며, 이것은 가족주의(familism)와 사인주의(私人主義), 연고주의, 형식주의(formalism)와 의식주의(ritualism), 온정주의(paternalism) 등 여러 사회문화적 특성과 연관되어 있다.

특히 온정주의적 정치문화의 권위관에 대해서는 박종민(1996) 참조.

Ⅲ. 행정조직내 권위주의적 행정조직문화의 실태

1. 권위주의적 행정조직문화 실태분석의 틀과 방법

이 연구는 한국 행정조직에 있어서의 권위주의적 행정문화에 대하여 중앙부처 중 일부를 대상으로 권위주의적 행정문화의 실태와 그 완화를 위한 실천적 노력을 검토해보고자 한다. 본 연구에서는 대통령직속 정부혁신지방분권위원회에서 2003년 하반기에 25개 중앙부처를 대상으로 권위주의적 행정문화의 실태를 우선적으로 조사한 결과들을 바탕으로 하여, 권위주의적이라고 간주되어왔던 행정기관과 탈권위주의 문화 운동을 강하게 펼치고 있는 행정기관을 사례로 선정하여 ‘비교적 시각’에서 각 기관의 권위주의적 행정문화의 실태와 개선방안을 검토하여 한국행정 전체에 일반적으로 통용될 수 있는 함의를 찾아보고자 한다.

대통령직속 정부혁신지방분권위원회에서 2003년 9월-10월에 중앙부처의 권위주의 조직문화 쇄신을 위하여 자체조사를 실시하였고, 그 조사대상이 된 25개 중앙행정기관은 다음과 같다. 기획예산처, 국가보훈처, 금융감독위원회, 청소년보호위원회, 재정경제부, 교육인적자원부, 법무부(대검찰청), 국방부, 행정자치부, 농림부, 정보통신부, 여성부, 국세청, 관세청, 병무청, 농촌진흥청, 특허청, 식품의약품안전청, 철도청, 국무조정실, 문화관광부, 환경부, 경찰청, 산림청, 중소기업청이 조사되었다.

여기서 ‘비교적 시각’이라고 한 것은 엄격한 의미에 있어서의 비교방법론을 의미하는 것이 아니라 약간 느슨한 정도의 비교를 가리킨다. 현실적으로 많은 사례연구들이 엄격한 비교방법론을 사용하지 못하고 있는 것은 현실이며, 몇 가지 기준에 의거하여 비교를 시도하고 있는 것이 수많은 거시적 국가사회연구나, 비교조직론의 일반적 현상으로 받아들여진다(Ragin & Becker, 1992, 7-11), 중앙행정기관 각 부처들의 상이한 특성 때문에 엄격한 비교설계가 구성되어 있지 않다.

현재의 노무현 정부에서 권위주의적 행정문화는 주요한 개혁과제의 일부로 인정되고 있다. 그 만큼 정부차원에서 공직사회가 그간에 일반 국민들과의 거리감이나 딱딱한 문화, 형식적 문화, 집단적 문화, 위계적 문화, 권력지향적 문화 등등에 강하게 노출되어 왔던 것을 정비할 필요성을 강하게 느끼고 있음을 보여준다. 그 방식은 우선 정부 전체 차원에서 강력하게 하향식(Top-down) 방식으로 추진하기 보다는 각 부처 자율적으로 상향식(Bottom-up) 방식으로 진행되고 있다(행정개혁시민연합 워크숍 토론문, 2004).

기존의 대부분의 행정문화론이 문화심리학적, 혹은 개념론의 입장에서 거시적이고 일반론적인 권위주의 가치관, 행태, 의식구조 등을 연구한 것에 대하여 이 연구는 ‘권위주의적’ 행정조직문화에 초점을 맞추어 구체적으로 행정조직에 있어서 권위주의적 조직문화의 실태와 양상을 다면적(multifaceted)으로 접근하여 분석하였다. 즉, 권위주의적 행정조직문화를 일차적으로 조직(업무)구조적 차원, 행태적 차원, 환경적 차원으로 나누어 분석하였고, 2차적으로 각 차원에 있어서 다시 개인수준, 부서수준, 부처수준으로 분석의 수준(level of analysis)을 세분화하여 검토하였다.

이 점과 관련하여 조직문화 연구에서 분석단위와 문화 수준에 관한 쟁점이 있다. 일부 연구는 조직문화 연구에서 개인단위를 기본으로 부서별 연구를 하고 있고(김호정, 2004; 주효진, 2004), 일부 연구는 부처별, 직급별 연구를 하고 있는 경우도 있다(최성욱, 2005). 그러나 최근의 조직문화연구에서 Schein(1985), Ott(1989), Hofstede, et.al.(1990), Rousseau(1990) 등은 조직문화와 관련해서 분석의 차원을 문화의 수준 또는 층을 중심으로 나누어 가치수준, 행태수준, 인공물수준, 관행수준 등으로 구분하여 연구하는 것이 바람직하다는 주장이 있다(최성욱, 2001: 160-163). Schein의 경우 '문화의 수준(levels of culture)'은 기본가정(Basic Assumptions) - 공유된 가치(Espoused Values) - 인공물(Artifacts)로 이루어지는데, 이 경우 공유된 가치는 기본가정(당연히 여겨지는 믿음이나, 인식과 사상)이 사회적으로 반복, 공유됨으로써 합리화된 형태로서 기본가정과 인공물을 중계하는 수준이다.

Hofstede 등(1990)의 연구에서 각 국가간의 문화의 차이는 가치 수준에서 나타나지만, 조직단위에서는 그 차이가 주로 관행(practices) 수준에서 나타난다고 한다. 조직문화 수준에서는 연구의 초점이 상징, 관행 등 인공물 수준으로 맞추는 것이 유의미할 수가 있다. 그래서 한국 정부부처들의 조직문화를 비교한다면 아마 대부분의 연구대상 부처가 가치수준에서 ‘권위주의’적이라고 분석이 될 가능성이 높아 부처간 문화비교 작업이 무의미해질 수 있으므로 분석의 초점을 본질적인 가치 수준에 두는 것 보다는 상징 또는 인공물 등 인식의 표면에 맞추는 것이 필요하다는 주장이다. 또한 기본가정이나 가치수준에서 한 국가내 공공조직간의 문화차이가 가정된다고 하더라도 그러한 수준에서 차이를 밝혀내기는 대단히 어렵기 때문에 행정조직의 문화는 인공물이나 관행수준에서 연구하는 것이 더 타당하다는 것이다(최성욱, 2001: 162).

이 연구에서는 문화관광부와 경찰청을 한국행정문화가 가지고 있는 전형적 기본가정이 되는 가치중의 하나인 권위주의적 가치를 가지고 있지만 그것이 실제로 조직문화로 나타는데 있어서 집단적 가치로 어떻게 집약되고, 또 어떻게 인공적인(artifacts0 현상으로 나타나는지에 대하여 재분류해 볼 필요가 있다. 그 경우에 <그림 1>의 분석 틀과 <표 1>의 유형분류는 차원이 수준으로 바뀌고, 분석의 수준은 다시 분석의 단위로 해석된다. 자의적 분류의 위험성을 유의하면서 살펴보면 구조적 차원과 환경적 차원의 일부는 Schein 등의 조직문화의 층을 연구하는 입장에서 보면 '인공물(artifacts)'로 분류될 수 있고, 환경적 차원의 일부는 행태적 수준과 관련된다. 물론 이러한 구분에서 <표 1>의 원래 행태적 차원으로 분류된 상급자의 일방적 지시와 하급자의 순종을 미덕으로 여기는 인식, 환경적 차원으로 원래 분류되어 있는 등이 Schein의 이론체계에서 기본가정에 속하는 것 아니냐는 해석이 가능하지만, 그것도 일정 부분 '공유된 가치(espoused values)'나 관행(practices)의 요소로 해석될 수 있기 때문에 다소간의 자의성이 개입될 수 있어 연구자는 매우 조심스럽고, 아직 국내 연구에서는 이러한 구분체계에 따른 세부적 분류 연구가 되어 있지 않고, 연구의 결핍에 따른 필요성에 집착하여 성급하게 분류할 때 자의성의 위험이 있어 차후의 분석과제로 남겨두고자 한다.

먼저 25개의 중앙행정기관을 대상으로 분석한 권위주의적 행정조직문화의 실태를 파악하고, 두 개의 중앙행정기관을 대비하여 봄으로써 행정기관 간의 권위주의적 행정조직문화에 대한 인식과 개선방안에 있어서 공통점과 차이점을 찾아볼 수 있었다. 이 논문에서 비교/대비 사례가 된 기관인 문화관광부와 경찰청에서의 권위주의적 행정조직문화에 대한 개선방안도 크게 전체 25개 중앙행정기관 차원에서 요약된 개선방안의 입장과 크게 상이하지는 않았으나 그 강조점들은 상이하였다. 사례연구, 면접, 비교연구, 연역적 추리 등 다양한 방식으로 분석을 한 결과, 연구결과를 미리 요약하자면 문화관광부에서는 제도적, 조직구조적 개선방안으로 ‘업무전담제’라는 구체적인 프로그램을 가지고 있었고, 의사소통의 문제를 인식하고 있었으나, 경찰청의 경우에는 상대적으로 구체적인 프로그램은 없으나 회의방식, 보고방식, 남녀차별의 문제를 인식하고 있음을 알 수 있었다. 그리고 계량적 연구에서 보지 못하는 권위주의적 행정조직문화의 구체적 실태와 양상을 파악할 수 있었고, 그 속에서 실천적인 개선대안을 모색하는 시도를 제시하고자 하였다.

이 논문에서 사용하는 분석의 틀과 방법론을 간단히 요약하면 <그림 1>에 나타낸 것과 같다. 즉 분석의 차원은 행태, 조직구조, 환경적 차원으로 세분화할 수 있고, 분석의 수준도 개인, 부서(집단), 부처(조직전체)로 나누어지며(이것은 분석의 단위가 됨), 그것은 행정기관 자체 진단결과를 참조하지만, 각 사례에 대하여 연구자의 구조적 면접에 의하여 보완하였다.

여기서 분석의 수준과 <그림 1>의 분석의 수준은 사실상 분석단위(unit of analysis)와 동일하므로 분석단위로도 볼 수 있다. 강신택(1995: 147-150) 교수는 분석단위와 분석수준의 구별이 필요함을 역설하면서 주제단위와 대상단위를 구분한 바 있고, 실제로 관찰되는 것은 대상단위(설명단위)가 아니라 주제단위(분석단위)의 행동이라고 주장하였다. 같은 분석수준에서도 여러 가지의 분석단위가 있을 수 있으나, 이 연구에서의 분석수준은 개인, 부서, 부처의 수준으로 이루어지고, 그것이 분석의 단위도 되기 때문에 사실상 분석의 단위라고 해석되어도 무방하다.

분석의 차원		분석의 수준		사례분석		개선방안
행태적 차원		개인적 수준
				문화관광부
조직구조 차원		부서(집단)수준
				경찰청
환경적 차원		부처(조직전체) 수준
	전문가/ 자기진단			구조적 면접		사례비교/대비 제도혁신, 함의 도출

<그림 1> 분석의 틀과 방법

정부혁신지방분권위원회의 조사에 따라 각 중앙행정기관(부처)들이 자체적으로 제시한 권위주의적 행정조직문화에 관한 자료들을 바탕으로 연구자가 제시한 세 차원, 즉 조직구조적 차원, 행태적 차원, 환경적 차원으로 재분류한 결과는 다음의 <표 1>과 같다.

<표 1> 권위주의적 행정조직문화의 유형화

유 형	권위주의적 행정조직문화의 내용
행태적 차 원	○ 상급자의 일방적 지시와 하급자의 순종을 미덕으로 인식 ○ 행정편의주의의 만연에 따른 행동 ○ 대민관계에서 공무원의 고압적 태도 및 특권의식에 기인한 행동 ○ 공무원들의 혈연․지연․학연 등에 따른 열등의식 ○ 과시욕의 표출 ○ 행정서비스를 시혜적 의미로 인식하면서 민원인을 상대 ○ 공무원의 욕구충족이 좌절 ○ 공무원들의 변화에 대한 저항성향
구조적 차 원	○ 형식적이며 경직화된 업무수행 구조 ○ 서열화된 계층구조 ○ 다단계 결재시스템 ○ 정책결정과정에서의 하급직 소외 ○ 통제 및 규제 위주의 조직관리체계 ○ 직위에 따른 권한의 집중 ○ 계급 중심의 업무분장 ○ 명령복종의무의 법제화 및 강요 ○ 공무원에 대한 품위유지의무 부과
환경적 차 원	○ 관료주의적 전례답습 경향 ○ 전통적 관존민비 의식의 유지 ○ 상명하복의 군사문화가 관료조직 내부로의 유입 및 확산 ○ 지위에 의거한 타율적 권위에 의한 지배문화의 지속 ○ 조직의 지나친 폐쇄성 ○ 고위직을 위한 전용시설의 설치 및 배타적 이용 ○ 사무실 구조에서 책상 및 사무실이 위계에 따라 배치

위 <표 1>과 같이 세 차원으로 중앙행정기관의 공무원들이 자체적으로 판단한 권위주의적 행정조직문화를 재분류, 유형화할 수 있으나 그 내용에 있어서 특정 요소들은 구분에서 애매한 점들이 있을 수 있다. 특히 공무원의 행태적 요소와 사회의식은 상호 연관되어 있으며, 업무구조와 절차의 문제와 작업실 환경도 일정부분 연관되어 있기 때문에 쉽게 차원화할 수 있는 것은 아니다. 요컨대 의식과 행태, 그리고 그것이 작업환경에 미치는 것이 상호 관련되어 있기 때문에 각 차원이 명백히 차별화되면서 구분되는, 곧 통계적 의미에서나 이론적으로 차원구분의 유의미성을 충족하는 엄정한(rigorous) 것은 아닐 수 있으나 개략적이며, 그러한 의미에서 제한적으로 권위주의적 행정조직문화를 유형화한 것으로 이해할 수 있다.

2. 권위주의적 행정조직문화 분석결과

정부에서 조사한 권위주의 행정문화 조사 실태에 의거해서 25개 부처 전체 조사대상 집단에 대하여 각 부처별로 권위주의적 행정조직문화 실태에 대하여 개선방안을 자체 진단하여 제시하도록 요청하였고, 그 방식은 실태분석과 마찬가지로 자체 진단방식을 택하였다. 각 부처에서 제시한 개선방안들을 참고하면서 연구자가 위의 분류기준에 따라 공통점을 분리, 재분류하는 방식으로 정리하였다. 각 부처에서 지적한 권위주의적 행정조직문화를 완화할 수 있는 세부 개선대안의 종합적인 결과는 다음의 <표 2>과 같이 요약 정리될 수 있다.

각 부처에서 제시한 내용을 제시하기에는 본 연구의 내용과 직접적이지도 않고, 지면도 허락하지 않아 부득이 생략하였다.

<표 2> 중앙행정기관 권위주의적 행정조직문화의 실태에 종합적 분석 결과

분석의 수준	분석의 차원	세부적 개선 대안
개인적 수준	조 직 구 조	- 부서내 직원들과의 정보공유 - 타부서 직원간의 정보공유 - 의사결정 과정에의 하급직 참여 - 업무협조 부족, 기피
	공무원 행태	- 상관의 부당한 지시 - 상관의 명령에 있어 전문성의 부재 - 업무처리 방식 변화의 회피 - ․부당한 방법으로 타부서에 압력 행사
	환 경	- 공무원으로서 상관명령에 대한 무조건적인 복종 - 위계적 조직문화 - 고위직 전용시설 - 부처 환경변화에 대한 민감성
부서(집단) 수준	조 직 구 조	- 회의 및 보고 - 부서간 업무협조 - 직위 중심의 업무분장
	공무원 행태	- 상관의 부당한 지시 - 부당한 방법으로 타부서에 압력 행사 - 업무처리에 있어 규정과 절차에 매몰 - 업무처리 방식 변화에 대한 회피
	환 경	- 사무실 환경의 차별 - 상명하복의 위계문화 - 공무원으로서의 특권의식
부처 (조직전체) 수준	조 직 구 조	- 구성원 상호간의 정보공유 - 상관의 과다한 지시
	공무원 행태	- 업무보다 승진 대한 관심 - 업무처리 과정의 변화 - 반대의 의사표시가 제한적임
	환 경	- 사무실 환경의 차별화 - 위계적 조직문화·

<표 2>에 조사된 결과를 자세히 살펴보면 우리는 다양하게 제시된 권위주의적 행정조직문화의 요소 가운데에서 몇 가지 공통적인 특색을 발견할 수 있다.

첫째, 조직구조 항목의 분석에서 알 수 있듯이 정보공유의 문제와 업무협조의 문제점을 지적하고 있다. 특히 주목되는 부분은 부서간 혹은 부처간의 정보공유의 문제뿐만 아니라, 조직내 부서내 정보의 공유가 더욱 큰 문제점으로 지적되고 있다는 점이다. 이것은 조직구조적 측면에서의 권위주의적 행정조직문화 완화를 위한 중요한 시사점을 제시한다. 즉, 조직구조적 측면에서의 권위주의적 행정조직문화 완화의 처방이 바로 정보공유의 활성화 및 정보 흐름을 원활히 하는 것에서 출발할 수 있고, 그것이 가장 시급히 해결해야 하는 과제중의 하나라는 점을 발견할 수 있다. 아울러 의사결정과정에 하급직의 참여를 제한하는 문제와 부서간 혹은 부처간 업무협조의 미비, 업무처리과정에 있어 상관의 과다한 지시, 직위중심의 업무분장, 그리고 회의 및 보고로 인한 업무시간의 낭비 등의 문제들도 마찬가지로  개선되어야 할 것이다.

둘째, 공무원 행태 측면의 조사결과 문제점으로 지적되고 있는 것으로 상관의 부당한 지시, 상관의 전문성 부재, 업무처리 방식 변화에 대한 거부, 부당한 방법을 통하여 타 부서, 부처에 대한 압력행사, 규정과 절차에 매몰, 승진에 대한 관심, 제한적 반대의 의사표시가 지적되고 있다. 특히 업무관련 상관의 부당한 지시와 업무처리방식 변화에 대한 거부, 부당한 방법을 통한 압력의 행사가 큰 문제점으로 지적된다.

셋째, 환경측면에서의 문제점으로 지적되고 있는 것으로 사무실 환경 즉, 근무환경의 차별화 및 고위직 전용시설의 문제, 상관의 명령에 대한 무조건적 명령과 이를 가능하게 하는 위계적 조직문화가 문제점으로 지적될 수 있다.

특히 상관의 명령에 대한 복종의무에 대한 법규에 기인한 점도 없지 않으나 이는 어디까지나 업무관련 명령에 대한 복종을 의미하는 것이다. 또한 부당한 명령에 대해서 거부의 권리가 존재하는 것도 사실이지만, 이러한 점이 오도되고 결과적으로 무조건적 복종의 강요가 정부조직내에서 존재하고 있는 것으로 보인다. 또한 관료제 조직의 속성상 위계질서를 가지고 있어야만 하나 그 위계는 어디까지나 업무의 효율적 능률적 추진을 위해 존재하는 것이다. 복종을 강요하는 위계문화는 반드시 업무의 효율적 능률적 추진을 위해 존재하는 것이라고는 할 수 없다.

Ⅳ. 사례비교를 통해본 권위주의적 행정조직문화의 실태

1. 사례비교 대상 행정기관의 선정

조사대상 25개 중앙행정기관 부처들 가운데 이 연구에서는 사례로 선정한 기관은 문화관광부와 경찰청이다. 비교연구에 있어서 고전적인 연구설계의 기본논리는 J.S. Mill에 의해서 제시된다. Mill이 제시한 대표적인 비교방법이 일치법(Method of Agreement)과 차이법(Method of Difference)인데, 일치법은 그 현상이 일어나는 여러 가지 사례들을 함께 비교하여 그 현상을 일으키는 어느 한 가지 요소나 조건을 발견하는 것이고, 차이법은 이와 대조적으로 특정 현상이 일어나는 사례를 일어나지 않는 사례와 비교하여 그 현상을 일으키는 원인을 찾아내는 방법으로 고전적인 실험설계의 원리가 되고 있다(남궁근, 1999: 53-58). 이 두 행정기관을 사회과학방법론이 요구하는 분석의 엄격성에서는 각 기관특성의 차이 때문에, 그리고 동일한 연구설계에 의하여 조사된 것이 아니라 각 기관에서 자체적으로 기술한 내용을 바탕으로 하기 때문에 엄격한 비교가능성(comparability) 측면에서는 다소간의 문제점이 없지 않으나, 권력기관과 비권력기관, 산하기관의 유무, 정책 및 집행기관과 일선집행기관의 성격이 더 강한 조직의 입장에서 상대적으로 비교할 수 있다. 그리고 양 기관의 공통점은 대민접촉이 많은 행정기관이다.

엄밀히 말하면 엄격한 사례비교의 방법이라기보다는 사례연구이면서도 '특징적인 대비'에 더 가깝다고 볼 수도 있다(Ragin, 1992).

<표 3> 사례비교 대상기관의 상대적 특성 비교

구 분	문화관광부	경찰청
권력기관 vs. 비권력기관	비권력기관	권력기관
정책기관 vs. 집행기관	정책, 집행기관	집행기관
산하기관의 다양성	산하기관 다양	산하기관 거의 없음
대민접촉도	비교적 많음	매우 많음

2. 사례비교 대상 행정기관의 권위주의적 행정조직문화의 실태

(1) 문화관광부 분석결과 요약

<표 4> 문화관광부의 권위주의적 행정조직문화의 실태

분석의 수준	분석의 차원	권위주의적 행정조직문확 관련 문제점
개인적 수준	조 직 구 조	- 부서내, 부서간 정보공유의 미약 - 의사결정과정에 하급직 참여의 부족
	공무원 행태	- 기안단계에서의 상관의 부당한 지시 - 상관의 전문성 부족 - 업무 처리 방식 변화에 대한 거부 - 타 기관에 대해 부당한 방법으로 압력행사 - 업무처리에 있어 규정과 절차에 매몰
	환 경	- 무조건적 명령복종과 위계적 조직문화 - 환경변화에 대한 소극성이 문제점
부서(집단) 수준	조 직 구 조	- 부서간, 부서내 정보공유의 미약 - 회의 및 보고로 업무시간이 낭비 - 직위중심의 업무분장
	공무원 행태	- 정당하지 않은 방법을 통한 타부서 대한 압력행사 - 업무처리 과정에 있어 규정과 절차에 얽매이는 문제 - 업무처리 방식의 변화에 대한 거부
	환 경	- 상명하복의 위계적 조직문화의 팽배 - ․사무실 환경의 차별화 - 특권의식
부처 (조직전체) 수준	조 직 구 조	- 구성원 상호간의 정보공유의 미약 - 업무처리에 있어 상관의 지시 만연
	공무원 행태	- 업무보다는 승진에 대한 관심 집중 - 업무처리 방식의 변화에 대한 회피 - 상급자에 대한 반대의 의사표시의 제한
	환 경	- 사무실 환경의 차별화의 문제 - 위계적 조직문화의 팽배

<표 4>에 나타난 권위주의적 행정조직문화의 실태 분석 결과를 요약하면 첫째, 조직구조적 측면에서 문화관광부가 지니는 가장 큰 문제점은 바로 정보공유의 문제라 할 것이다. 둘째, 공무원 행태측면에서는 규정과 절차에 매몰되는 경향, 업무처리 방식 변화에 대한 거부, 타 부처, 타 부서에 대한 압력의 행사가 문제점으로 지적되고 있다. 셋째, 환경적 측면에서는 사무실 환경 즉 근무환경의 차별성 문제, 위계적 조직문화, 특권의식 등이 문제점으로 지적되고 있다. 따라서 권위주의적 행정문화를 완화해나가기 위해서는 이러한 세 차원을 종합적으로 고려하는 개선방안이 마련되어야 한다는 시사를 받을 수 있다.

(2) 경찰청 분석결과의 요약

<표 5> 경찰청의 권위주의적 행정조직문화의 실태

분석의 수준	분석의 차원	권위주의적 행정조직문화 관련 문제점
개인적 수준	조 직 구 조	- 의사결정 과정에 하급직의 참여 문제 - 부서내의 정보공유 - 결재단계
	공무원 행태	- 타 부서 공무원에 대한 압력행사 - 연고주의 - 고객위주의 행정미비 - 기안단계에서의 부당한 지시
	환 경	- 특권의식 - 고객위주의 행정서비스 - 조직비전에 대한 몰입의 부족 - 집무실 환경의 차별화
부서(집단) 수준	조 직 구 조	- 부서내 정보공유 - 직위중심의 업무분장 - 부서간 업무협조의 미비 - 회의 및 보고
	공무원 행태	- 타부서에 대한 압력 행사 - 상관의 부당한 지시 - 남녀차별
	환 경	- 상명하복의 엄격한 위계문화 - 특권의식
부처 (조직전체) 수준	조 직 구 조	- 직위중심의 업무분장 - 타부처와의 업무협조 - 구성원 상호 정보공유 - 의사결정과정에 소수 참여
	공무원 행태	- 압력행사 - 고객 위주 행정서비스 - 남녀차별
	환 경	- 권위주의적 문화청산의 필요성을 인식 - 특권의식

첫째 조직구조 측면 문항들의 분석결과 부서내 정보공유의 문제, 의사결정과정에 하급직 참여의 문제, 결재단계의 문제, 직위중심의 업무분장과 업무협조의 미비, 회의 및 보고로 인한 업무시간의 낭비 문제 등이 제시되고 있다. 전체 분석의 결과와 마찬가지로 경찰청도 유사한 문제점들을 가지고 있는 것으로 보인다. 즉 정보공유의 미약과 부서간, 부처간 뿐만 아니라 부서내, 조직내에서도 구성원 상호간의 정보의 공유가 원활히 이루어지고 있지 않는 것으로 보인다. 이러한 정보교류, 정보공유의 미약은 궁극적으로 원활한 업무협조를 가로막는 요인으로 작용할 소지가 있다.

둘째, 공무원 행태 측면 문항들의 분석결과 ‘타 부처, 타부서에 대한 압력행사’, ‘고객위주의 행정서비스 미비’, ‘연고주의의 만연’, ‘기안단계에서의 부당한 지시’, ‘남녀차별’ 등의 문제가 지적된다. 특히 타 부처, 타부서에 대하여 부당한 방법을 통하여 압력을 행사하는 면이 개인차원, 집단차원, 조직차원의 모든 차원에서 언급되고 있다는 점이 특히 문제가 있다. 권력기관으로서 경찰청은 공무원들의 행태에 이러한 문제 발생의 여지를 구조적으로 가지고 있다. 따라서 경찰청의 권위주의적 행정문화를 청산하기 위해서는 공무원의 행태개혁이 가장 우선시 되어야 할 것이며, 특히 권력기관의 속성상 나타날 수 있는 부분들을 면밀히 검토하여야 할 것이다.

셋째, 환경측면의 문항을 분석한 결과 공무원의 특권의식이 가장 큰 문제점으로 지적된다.  특권의식 또한 권력기관의 속성상 나타날 수 있는 측면이다.

Ⅴ. 권위주의적 행정조직문화 완화를 위한 개선방안

1. 사례비교 대상기관의 권위주의적 행정조직문화 개선방안

1) 문화관광부의 자체 혁신방안

(1) 개념정의에 대한 인식과 의식 및 관행 측면에서의 개선방안

최근의 정부조직 혁신과정에서 비교적 선도적 부처로 간주되고 있는 문화관광부는 자체적으로 이미 2003년 4월부터 “문화행정혁신위원회”를 설치하여 조직문화 개선 TF, 경주역사도시 TF 등 여러 TF팀을 만들어 활동하고 있으며, 자율적으로 조직혁신 과제의 개발을 주도하고 있다. 그러한 조직문화개선 TF 등을 중심으로 전개하는 권위주의적 행정조직문화의 완화와 관련하여 문화관광부에서 정의하는 권위주의적 행정조직문화의 내용은 다음과 같이 2 측면으로 나누어 볼 수 있다. 그 하나는 권위의식 측면으로서 성별, 노소, 지연, 학연, 직위 및 직책, 개인의 성격에 따라 집단간 구분이 이루어지고, 계층간 지위와 신분이 좌우되고 당연시되는 경향과 생각들을 의미하고, 다른 하나는 권위주의적으로 일하는 방식의 관점으로서 주로 권위주의적 행정조직문화를 잉태하고 공고히 하는 제도와 조직구분 부분으로 나누어 생각하고 있다. 즉, 의식 및 행태적 측면과 일하는 방식 개선으로 대표되는 제도 및 조직구조적 측면의 개선 방안으로 분류가 가능하다.

연구자가 2차례에 걸쳐 담당 과장 및 조직문화 개선 TF팀원과 권위주의적 행정조직문화에서 가장 대표적이고 심각한 현상들에 대하여 인터뷰한 결과를 요약한 것임.

이것은 본 연구에서 세 차원 즉, 행태, 조직구조, 환경적 차원으로 분류하는 기준, 그리고 위의 실태분석과는 다른 데 이것은 환경적 차원이 역사적으로 누적된 지속적 사회문화적 측면과  사무실환경과 주로 관련되어 있는데, 전자는 행태적 측면, 후자는 조직구조적 측면과 관련되어 있고 사회문화 측면은 개선에 시간이 오래 걸리는 작업이므로, 그리고 사무실환경 개선은 상대적으로 손쉬운 개선에 속하는 문제로서 문화관광부에서 권위주의적 행정문화를 완화하기 위한 제도개선 방안을 마련할 때는 행태와 조직구조를 2원화하여 제시하고 있다.

<표 6> 의식과 관행 측면에서의 개선방안

실 태		개 선 방 안
1	○남녀의 성별 차이에 따른 구별 의식·헹테	○직원과 상급자간 평등성 확장 및 권위주의를 없애고 남녀 직원간 각종 기회배분 균등화
2	○상관의 일방적인 업무지시	○위임전결규정을 철저하게 준수하여 상급자와 하급자간 업무 한계를 명확히 하고 실천함 ○상급자는 지시만 하지 않고 달성해야 할 목표를 반드시 제시하도록 하고, 퇴근시간 이후에는 가급적 부하직원을 찾지 않도록 하는 운동을 벌임. ○일반직의 업무부담을 줄이기 위해 기능직이 단순보조 업무분야 뿐만 아니라 과 업무의 일부를 수행할 수 있도록 함.
3	○불필요한 서면보고, 불필요한 띠지 부착	○보고자료 철폐로 불필요한 자료작성의 과감한 축소, 권한의 하부 이양, 구두보고의 확대. ○과실국간에 유기적인 업무협조로 불필요한 문서 생산을 지양하고 이메일 등을 활용하여 업무처리 능률성을 제고함.

(2) 제도와 조직구조적 개선방안

<표 7> 제도와 조직구조적 개선방안

실 태		개 선 방 안
1	○수직적 계층적 업무체계로 상하간 업무프로세스에 권위주의 개입가능성을 높이고 관료주의화 야기, 책임행정을 제약함. → 업무능률 하락, 전문성과 자율성 침해. ○1개 팀 2명 또는 3명이 광범위한 분야의 단위 사업들을 공동 담당함으로써 직원간 책임과 업무한계가 불명확하여 업무혼선이 빚어짐 ○복잡한 결재단계로 당초 기안 의도 종종 왜곡되어 기안 실무자의 사기 저하와 매너리즘을 초래.	○업무전담제 실시
2	○각종 회의가 너무 많아 업무의 능률이 떨어지고, 간부회의의 미공개로 부처 의사결정 사항의 왜곡 현상이 종종 발생하곤 했음.	○회의방식 개선(간부회의 축소, 변화, 내용 공개)
3	○불필요한 서면보고로 업무능률 하락, 보고 대기비용 과다	○이메일 보고, 장관보고 시간 설정

문화관광부에서 강조하는 탈권위주의적 행정조직문화 개선의 방법론은 조직구조적인 일하는 방식의 개선을 통해 상관에 대해 무조건적으로 맹종하는 부하의 속성을 완화하고, 조직 내 문제에 대해 무비판적인 태도를 갖는 직원들을 변화시키는 방향으로 제도적 혁신을 추진하고 있다. 특히 직원들에 대하여 ‘업무전담제’라는 새로운 제도를 실시한 것은 조직운영에 있어서 계층제의 문제, 업무중복의 문제를 해소하기 위한 새로운 시도로 주목된다. 제도적 개선사항을 좀 더 상세히 살펴보면 다음과 같다.

① ‘업무전담제’ 실시에 따른 의사결정과정 개선

정부조직의 수직적 계층제에서 비롯되는 관료주의화의 경향, 업무비능률과 같은 행정조직문화의 직간접적인 권위주의의 원인과 결과요인으로 작용하는 문제들에 대한 처방으로 문화관광부는 ‘업무전담제’라는 의사결정과정의 혁신을 시도하고 있다. ‘업무전담제’는 다양한 목적을 추구하고 있다. 그 내용은 첫째, 모든 직원에 대하여 능력에 따른 고유의 소관 업무를 지정함으로써 당해 업무에 대한 적정한 권한과 책임을 부여하고 종국적으로는 상관의 지시에 따른 수동적인 업무 수행 관행을 없애고자 하는 것이고, 둘째, 결재단계를 축소해서 업무처리절차를 간소화하고, 그에 따라 책임행정을 도모하고자 하는 것이다. 셋째, 결과적으로 진전되는 수평적 업무프로세스를 통하여 업무처리와 관련해서 직원간 의사소통을 원활하게 하고 민주적 업무수행 환경을 조성하는 것을 목적으로 하여 추진되었다. 그 방식을 그림으로 나타내면 다음의 <그림 2>와 같다.

<그림 2> ‘업무전담제’의 의사결정과정

문화관광부에서는 자체적으로 ‘업무전담제’ 실시의 효과를 매우 긍정적으로 파악하고 있으며, 정책의도(policy intention)를 잘 구현하는 정책으로 판단된다. ‘업무전담제’ 실시로 인하여 부처내 직원 개인의 책임업무가 지정되므로 행정의 안정성과 업무공백이 발생할 개연성도 충분히 있지만, 제도가 도입된 2003년 8월 이후 행정의 전문성 제고, 책임성 강화, 신속성 확보, 조직의 민주화로 권위주의적 행정조직문화 개선의 효과는 있는 것으로 평가하고 있다. 특히 ‘업무전담제’에 따른 업무수행, 소팀제 운영 및 의사소통의 활성화가 이루어져 조직의 활성화가 이루어지고 있고, 업무평가도 공정하고 객관적으로 이루어지게 되었다는 평가하고 있다. 아울러 이전에는 직급별로 담당업무가 서열화 되어 일부 직급에 업무과부하가 걸리는 현상이 발생하곤 했으나(예: 5급이 정책적 업무부담이 컸다고 보임) 업무를 중심으로 수평적 상호 협조관계가 형성된 점도 긍정적으로 평가되었다. 이와 같이 계급 중심의 수직적 지시 복종관계가 해소되는 과정에서 전통적인 권위주의적 행정조직문화가 어느 정도 완화되고 있으며, 더 개선될 여지도 보이고 있다(문화관광부, 2003). 또한 업무전담제로 인하여 기존의 (6,7급 → 4,5급 → 과장 이상)의 결재단계에서 (6,7급 → 과장 이상) 또는 (4,5급 → 과장 이상)으로 1단계씩 축소됨으로써 계층제적 구조의 폐해가 시정되는 효과도 보고 있다.

문화관광부 혁신인사담당관과의 인터뷰 결과임 (2003. 10).

결국 이 제도는 조직구조에서의 수직적 계층제의 문제를 의사결정과정을 단축함으로써 권위주의적 행정조직문화의 일정부분을 해소하는데 기여하고 있는 것이다.

② 회의방식 개선 및 내용공개

가. 간부회의 축소, 변경: 문화관광부에서는 장관 주재 간부회의를 매주 2회에서 1회로 축소하였고, 대신 특정 주제가 있을 시 이에 대한  토론회의를 개최하여 실효성 있는 회의가 되도록 하였다. 또한 회의 시간은 1시간을 넘지 않도록 하였으며, 2003년 10월부터 매월 1회 개최되는 확대간부회의를 소속기관 순회 회의로 대체하여 현장성 있는 회의가 되도록 하였다.

나. 간부회의 내용 공개: 정보공개를 강화하기 위하여 간부회의 내용에 대해 회의록을 작성하여 즉시 ‘문화관광부 지식관리시스템’에 게재, 전체 직원이 열람하고 공유하도록 하고 있다. 회의 내용을 공개함으로써 실·국장 → 과장 → 사무관(서기관) → 주사 이하의 계통으로 이어지는 의사전달 과정에서의 정보의 왜곡을 최소화하고, 업무능률을 제고시킬 수 있는 가능성을 열어놓았다.

③ 보고체계 개선: 또한 장관의 일정을 감안하여(국무회의, 문화의 날 등) 적절한 보고시간(예: 오전 10시부터 12시)을 설정하여 각 실·국장 및 과에 통보하여 보고와 관련된 대기 비용을 줄이기 위해 노력하고 있다.

2) 경찰청

(1) 개념정의에 대한 인식과 의식 및 관행측면에서의 개선방안

경찰청도 문화관광부와 마찬가지로 참여정부 출범과 함께 2003년 4월 각계각층의 민간전문가 19명으로 “경찰혁신위원회”를 발족하고 이를 실무적으로 뒷받침하기 위해 경찰혁신기획단을 설치⋅운영하면서 변화를 위한 경찰혁신을 지속적으로 추진하여왔다. 경찰청에 대한 면접조사에서는 졍찰청에서 권위주의적 행정조직문화로 간주한 것은 엄격한 개념정의에 해당되는 것은 아니나 권위주의적 행정조직문화와 관련이 있으면서도 행태적으로 버려야 할 것을 다음과 같이 망라적으로 지적하였다.

․창의적이고 적극적인 사람이 홀대받는 문화

․과거 관행을 답습하거나 현실에 안주하려는 문화

․상하 직원간 의사소통 및 토론이 자유스럽지 못한 문화

․나 아니면 안 된다는 생각으로 다른 동료의 협조를 받지 않으려는 개인주의적 문화

․상하간 예의를 존중한 나머지 실질이 도외시 되는 문화

․불필요한 서류작성, 일과성 구호 등 형식에 치우쳐 있는 문화

․관료주의(결과중시, 연공서열 등)에서 벗어나지 못하고 있는 문화

․대책 없는 무조건적인 비판 등 냉소주의가 팽배해 있는 문화

․일을 저지르면 손해, 문제해결이나 변화를 막는 것이 관리자의 의무라고 생각하는 문화

․이의를 제기하는 사람이 배척을 당하는 문화(예스맨을 만드는 분위기)

이것들은 주로 행태적인 측면에서 접근한 것이지만 권위주의적 행정조직문화는 본 논문의 분석틀에서 제시한 것과 같이 제도, 의식, 구조와 환경 등이 복합적으로 작용하여 권위주의적 행정조직문화를 지탱하고 있기 때문에 행태, 구조, 환경이라는 다차원적으로 제도개선 방안을 추구해야 할 필요성은 있다.

<표 8> 의식과 관행 측면에서의 개선방안

실 태		개 선 방 안
1	○남녀의 성별 차이에 따른 구별 의식·행태 (즉, 여자에게 형사⋅정보 등 외근업무를 맡기기 어렵고 남자가 직장에서 대다수를 차지하는 만큼 편의시설도 남자 중심으로 만들어짐)	○여경 충원 확대, 여경의 섬세함과 부드러움을 장점으로 살려 형사기동대, 경비기동대, 강력반, 정보외근 등 다양한 분야에 여성의 진출 보장하는 한편, ○여자용 휴게실과 목욕탕 등 신설 ○여경 소식지인 ‘여경포커스’를 제작 배포하여 여성경찰의 활동에 대한 이해와 협력을 확산시키고 ○여경의 모성보호를 위해 여경 임부복을 별도로 제작하고 임산부에 대해서는 야간과 휴일근무 금지 ○경찰청 여직원을 대상으로 ‘좋은 일터 만들기’라는 내용의 외부 전문강사에 의한 특강(수료후 출석률 80% 이상자에게 명지대 사회교육원 수료증 수여)을 하는 등 다각적인 방안을 강구
2	○상관의 일방적인 업무 지시	□권한위임 확대 ○지방청⋅경찰서 등 이중 삼중의 형식적인 순찰지구대(파출소) 감독순시를 개선토록 하여 지구대장 중심으로 자율적 방범과 감독체제를 확립토록 함. ○조직정원권도 지방청과 경찰서의 권한을 확대 위임- 전국 일제 시행하던 일제검문검색을 지방청에서 지역실정에 맞도록 자율적으로 시행하도록 개선하는 등 전반적인 권한을 위임. ○또한 적발위주의 감찰활동을 계도 중심으로 전환 ○불필요한 대기근무와 비번날 동원근무 근절 □토론문화 활성화 ○상의하달식 회의를 지양하고 토론방식에 의한 회의를 진행하도록 하였음. 특히 토론문화 정착을 위해 필요한 경우 관서장이 기능이나 직위, 계급의 고하를 떠나 관련 업무담당자와 직접 토론하도록 하였으며, 모든 실국장이 참여하는 혁신국⋅관회의를 매월 개최하고 T/F(입직제도 개선, 경찰관직무집행법 개선, 경찰 조직기능 조정 등)와 실무간담회를 활성화하여 상하간은 물론, 기능간 수평적인 의사소통도 원활하게 이루어지도록 하였음
3	○불필요한 서면보고, 불필요한 띠지 부착	○중요범죄사건이 아닌 일반 수배공문 전국하달 시정하여 선별수배 조치. ○구두⋅메모보고와 인트라넷 사용, 전자결재 활성화

제도와 행태, 의식 등은 상호 밀접한 영향을 주고받고 있어 권위  주의적 행정조직문화를 개선하려면 세 측면을 모두 고려해야 하지만 앞에서 문화관광부의 개선방안에서 설명한 바와 같이 환경적 측면은 사회문화적 측면과 사무실 환경적 측면이 포함되었는데, 그 가운데 사회문화적 측면은 행태와 밀접한 연관이 있고, 사무실환경은 그렇게 본질적인 차원은 아니므로 제도와 행태의 측면에서 경찰청의 권위주의적 행정조직문화 완화방안이 모색되고 있다.

경찰청의 권위주의적 행정조직문화는 다른 정부기관과 틀리게 대국민관계에서의 권위주의적 행정조직문화가 문제되지만 이 글은 주로 조직내 행정조직문화에 치중하고 있어 이 부분은 다루지 않는다. 다만 대국민에 대한 경찰의 권위주의적 행정조직문화를 개선하기 위하여 경찰에서는 ①불구속 수사관행과 긴급체포 남용을 방지하기 위하여 지명수배시 체포영장 의무화, ②불합리한 법집행 관행 개선, ③청문감사관 운영을 활성화, ④유치인 인권보호 강화, ⑤범죄피해아동 진술녹화제 시행, ⑥인권보호 시민참관단 운영, ⑦가정폭력 상담관제도 운영, ⑧경찰관에 대한 인권교육 강화 등을 시행하고 있다(경찰청, 2003 내부자료)

(2) 제도 및 조직구조적 개선방안

<표 9> 제도 및 조직구조적 개선방안

실 태		개 선 방 안
1	○각종 회의가 너무 많아 업무의 능률이 떨어지고, 간부회의의 미공개로 부처 의사결정 사항의 왜곡 현상이 종종 발생하곤 했음.	○토론문화 활성화 - 경찰청은 치안업무의 특성상 주중에는 매일 회의를 개최하고 있으나, 과거처럼 일률적인 보고와 지시를 지양하고 국⋅관별로 주요 치안상황에 대해 간략하게 보고한 후 한 가지 주제를 선정, 상호토론을 통해 결론을 도출하고 있음. 회의시간도 30분정도로 단축하는 등 회의의 효율성과 원활한 의사소통을 위해 노력하고 있음. ○간부회의 내용 공개 - 일일업무보고 내용을 경찰청 인트라넷에 게재하여 전체 직원이 열람하고 공유하도록 하여 회의 내용의 공개로 국⋅관→ 과장급 → 계장급 → 직원 등 연쇄적 전달회의를 억제하고 주요 치안상황을 공유함으로써 업무 능률을 제고함.
2	○불필요한 서면보고로 업무능률이 떨어지고, 보고를 위한 대기 비용이 너무 높아 업무수행의 비경제성이 노정되 어 왔음	○청장보고 시간 설정 - 외부인사 면담 및 행사 참석 등 각종 일정관리, 집중결재시간(긴급현안 09:30～10:00, 일반결재 16:00～18:00)운영. 청장 결재요청을 사전 접수 받아 결재 가능시간을 지정⋅통보하여 불필요한 결재 대기시간을 단축함. ○비대면 보고와 전자결재를 활용하도록 적극 권장하고 청장이 현장방문 등 외부활동시에나 원거리에 있는 지방에서 청장에게 신속하게 보고해야 할 경우 문서보다 유⋅무선을 통해 직접 지휘보고 하도록 함.

2. 양 기관 사례 비교에서 나타난 특징과 시사점

이 연구에서는 문화관광부와 경찰청을 대상으로 하여 Schein 등 최근의 조직문화론자가 주장하는 바와 같이 한국행정문화가 가지고 있는 전형적 기본가정(basic assumption)이 되는 권위주의적 가치가 어떻게 집단의식화(공유된 가치, espoused values), 조직구조와 과정으로 현상화(인공물, artifacts)하고 있는 지를 J.S. Mill의 일치법, 차이법에 의한 비교방법에 따라 엄격하게 분석하지는 않지만 다음과 같이 양 기관의 사례 비교에서 공통점과 차이점을 발견할 수 있다. 양 기관은 대민접촉이 상대적으로 많으면서도 사회문화기관과 권력적 규제기관이라는 차이가 있으나 권위주의적 행정조직문화를 개선하는데 있어서 접근하는 방식은 크게 차이가 나지 않음을 알 수가 있다. 먼저 공통점을 지적하면, 첫째, 양 기관 모두 의식변화, 구조개선, 환경변화 등 전면적인 권위주의적 행정문화에 대한 접근을 시도하는 것은 아니고 부분적, 제한적 의미에서 실효성이 있는 제도개선안 중심으로 접근하고 있음을 알 수 있다. 둘째, 양 기관 모두 회의방식이나 보고방식의 개선, 의사결정과정에 대한 공개를 제도 및 조직구조적 개선방안의 핵심적 사안으로 보고 있다. 구체적으로 문화관광부 차원에서는 ‘업무전담제’를 실시함으로써 행정조직이 가지는 수직적 계층제의 문제를 완화할 수 있었고, 경찰청에서는 토론문화를 활성화하고, 간부회의에 대하여 정보공개를 강화함으로써 관료조직에서 생기는 계층적 문제들을 완화하여 권위주의적 행정문화의 일부를 해소하려고 노력하고 있다. 문화관광부에서는 상대적으로 경찰청과 같은 토론을 통한 회의 문화 개선보다는 ‘의사소통(커뮤니케이션)’을 권위주의적 행정조직문화 완화의 핵심적인 키워드(keyword)로 잡고 소통과 자율을 기반으로 조직문화 혁신을 추진하고 있다. 특히 의사소통에 기초하여 직원 개개인이 권위주의적 행정조직문화 완화의 촉진자(facilitator)가 될 수 있도록 노력하고 있는데 이는 조직문화론의 중심에 ‘사람’이 있음을 인식하고 있는 올바른 방식으로 생각된다. 비밀스럽고 폐쇄적인 업무 환경 속에서 권위주의적 행정조직문화가 강화되는 경향이 있으므로 양 기관 모두 조직의 의사결정 시스템을 공개하고 업무단위간 의사소통을 원활히 하여 개방적 업무 환경을 만들어 주는 것은 권위주의적 행정조직문화 청산을 위해 매우 중요하다는 인식하게 개선을 추진하고 있음을 발견할 수 있다.

사실 Mill이 그의 저서 「논리체계(A System of Logic)」에서 밝힌 연구설계의 기본논리 가운데 차이법은 고전적 실험설계의 원리가 되고 있지만, 변화하는 사회현상에서는 실험실과같이 진실험이 불가능하기 때문에 현실적으로 적용하기가 어렵고, 그러한 상황은 T. Skocpol의 사회혁명에 관한 비교연구와 같은 대규모적인 국가비교연구에서 많이 보고되고 있다(남궁근, 1999: 97).

다만 차이점이 있다면 상대적으로 권력기관으로서의 경찰청, 경찰직 자체의 특성이 어느 정도 영향을 미치고 있는 지는 확인할 수는 없으나 문화관광부 보다는 경찰청이 남녀차별에 대한 문제, 남녀간의 공공조직에서의 권위주의적 지배와 복종의 문제가 보다 더 심각함을 알 수 있다. 따라서 경찰청의 입장에서는 여경을 더 충원하고, 여성 직원들을 위한 환경조성을 강조하고 있음을 또한 발견할 수 있었다. 경험적 검증의 문제이긴 하지만 권력기관의 경우에는 계층제의 완화 문제가 상대적으로 더욱 어려울 수 있다는 가설도 얻는다. 물론 정부조직 전반에 남녀 공무원간의 차별적 조치와 환경들이 많이 개선되고 있지만 그러한 차이 정도는 부처간에 있는 것으로 인지되고 있다. 둘째, 앞에서도 강조했듯이 문화관광부의 경우에는 ‘업무전담제’라는 구체적인 제도개혁을 통하여 계층제의 문제, 결재단계 완화, 의사전달 왜곡의 문제를 해결하려는 시도를 보이고 있으나, 경찰청의 경우에는 계층의 문제가 상대적으로 더 크게 작용하는 권력기관으로서의 경찰의 특성이 반영되었는지는 분명하지 않지만 보다 구체적인 계층제의 완화 방안이 제시되고 있지 못하고, 단순히 회의방식과 정보공개 강화, 보고방식의 개선 등에 치중하고 있음을 알 수 있다.

그러한 남녀간의 차별에 대한 문제는 각 부처들 간에도 일부 차이가 있을 것이나 좀 더 심층적 사례 연구로 보완되어야 할 사항으로 생각된다. 노동부에 대한 인터뷰에서도 상대적으로 남녀차별에 관한 문제가 중요한 권위주의적 행정조직문화 완화의 요소로 등장하였다(2003.10).

양 행정기관 나름대로 권위주의적 행정조직문화의 일부를 개선하기 위하여 제도적, 조직구조적 개선방안을 마련하고 있으나 조직문화 개선에 있어서 가장 중요한 것이 사람의 문제임을 다시 한번 확인시켜 준다. Mills의 일치법/차이법과 같은 엄격한 비교방법에 의한 것은 아니더라도 양 기관의 개선방안에서 핵심적인 차이요인이 사람임을 문화관광부에서는 보다 더 명확하게 인식하고 있었기 때문에, 직원 개개인이 변화촉진자(Change Agent)가 될 수 있도록 원활한 커뮤니케이션이 유지되고 상급자들의 의식과 행태변화가 일어날 수 있도록 워크샵 등을 통하여 집단중심의 사고와 문화를 완화하도록 노력하고 있음을 알 수 있고, 또한 여기서 의사소통의 중요성과 함께 각 개인에 대한 인력운용 계획과 평가의 합리성과 공정성을 높이도록 하는 것이 필요하다는 시사점을 얻을 수 있다.

Ⅵ. 권위주의적 행정조직문화 완화에 대한 함의와 방법론상의 공과

이 연구는 25개의 중앙행정기관(부처)을 대상으로 하여 권위주의적 행정조직문화의 실태를 파악하고, 그들 부처 가운데 문화관광부와 경찰청을 선택하여 대비하여 봄으로써 행정기관 간의 권위주의적 행정조직문화에 대한 인식과 개선방안에 있어서 공통점과 차이점을 찾아볼 수 있었다. 비교/대비 사례가 된 기관에서의 권위주의적 행정조직문화에 대한 개선방안도 크게 전체 25개 중앙행정기관 차원에서 요약된 개선방안의 입장과 크게 상이하지는 않았으나 그 강조점들을 상이함을 알 수 있었다.

권위주의적 행정조직문화는 개념적으로도 복잡하지만 그 원인과 결과도 다양하기 때문에 사실상 복합적이고 다차원적인 접근이 필요하다. 물론 행정조직문화의 혁신에 있어서 정도(正道)가 있는 것은 아니다. 구체적인 대안 마련에 대한 실마리는 각 부처에 맡겨두는 방법도 있고, 전문가들에 의하여 정하는 방법도 있겠으나, 정보공개와 참여의 확대를 통하여 시민들의 참여를 증대시키는 것도 필요할 것이다. 그럼에도 정부 차원에서 기본적으로 추구하는 몇 가지 방향에 대한 것은 설정하는 것은 필요할 수 있다. 이러한 측면에서 위의 두 행정기관의 사례에서 드러나듯이 의식과 행태문제의 완화를 위해서 계층제 완화의 문제, 정보공개와 자율성의 증진을 통한 의사소통의 문제를 개선하는 방향으로 접근하는 것도 하나의 방향은 될 수 있을 것이다.

AHP 방식에 의하여 권위주의적 정부조직문화의 해소방안을 추구한 논문은 채원호․조경호(2004) 참조.

또한 본 논문에서 사례연구의 대상으로 삼은 기관들에 대한 조사에서 밝혀진 내용을 다른 기관이나 지방정부의 권위주의적 행정조직문화의 양상과 개선방안을 연구하고, 비교하는데 참조할 수도 있을 것이다. 특히 급격한 정부혁신의 흐름이 진행되고 있는 중앙정부의 행정기관 보다 지방정부의 행정기관들에 있어서 권위주의적 행정문화의 요소를 완화하는데 더욱 크 시사점을 줄 수 있다고 본다. 그리고 지방정부의 행정기관이나 타 부처의 입장에서는 권력기관으로 인정될 수 있는 행정자치부의 경우도 자체 조직문화의 혁신방안으로 수평문화, 학습조직, 분권화와 서비스강화 등을 강조하고 있는데 이 역시 권위주의적 행정조직문화를 포괄적으로 인식하고 일 하는 방식을 개선하는데 초점을 맞추고 있기 때문에 제도개선 등의 측면에서 비교가 가능할 것이다.

행정자치부의 조직문화 혁신방안도 (1)국가와 정부중심의 가치관에서 국민중심의 조직으로, (2)상명하복적, 개인매몰적, 경직적 리더십에서 수평적이고 토론을 중시하는 열린 조직문화로, (3)전근대적 공직윤리에서 자율성과 창의성에 기반한 학습하고 변화하는 조직으로, (4)보수적 통제위주의 조직관리에서 공정하고 투명한 평가체계에 기반하고 권한이양과 서비스지원을 강화하는 행정도우미의 업무자세로의 전환이라는 4가지 측면에 대한 조직문화 혁신의 방향을 제시하고 있다(행정자치부, 2003: 226-229).

이 연구에서 전제하였듯이 권위주의적 행정조직문화는 행태적 차원, 조직(업무)구조적 차원, 환경적 차원에서 다차원적으로 접근될 수 있다. 문제는 이와같이 개념적으로 세 차원으로 구분할 수 있으나 문제에 대한 해결책은 복합적, 시스템적으로 접근하여야 하며, 그 방식은 의식과 행태의 문제는 오랜 시간을 요구하기 때문에 제도적, 조직구조적 접근방법을 통하여 의식과 행태의 변화, 환경의 변화까지도 해결될 수 있도록 접근이 되고 있음을 알 수 있다. 그러한 복합적인 활동이 가능하도록 운용될 수 있는 제도적 개선방안이 마련되어야 한다. 정부차원에서의 제도개선 방안으로 30대 과제들이 선정한 바 있고 , 현재는 각 부처에 자율적으로 맡겨 놓고 있으나 그 조치들이 의식과 행태와의 연관성, 시스템적 체계성에 대한 검토는 아직 안되어 있다.

정부는 권위주의적 행정문화와 관련하여 <행태개혁>으로 고객만족도 정례조사, 적발위주 감사시스템 개선, 다면평가 활성화, 공무원 고충처리 내실화, 교육훈련 제도 개선, 실행공동체 강화, 행정정보공개의 활성화, 대표관료제의 강화, 고위직 공무원의 의식변화, 부패방지프로그램의 활성화, 여성공직자 역할 확대를 제시한 바 있고, <구조개혁>의 일환으로 팀제 등 대안적 관료조직 모색, 수평적 조직문화 정착, 직위분류제 강화, 업무전담제 실시, 전결권 위임 확대, 정책결정과정에 하위직 참여 확대, 외부전문가 충원 및 활용, 민간과의 상호교류 구축, 권위주의 문화 수준 평가 제도화를 제시하였다. <환경개혁>에 대해서는 사무실 공간의 리모델링, 자율적 근무분위기 조성, 고객친화적 업무환경 조성, TQM의 도입, 고위직 전용시설의 최소화, 재택근무의 점진적 도입, 사이버 민원처리시스템의 보완 및 확대, 창의성 계발을 위한 환경조성, 여성전용 휴게공간의 확보, 탄력시간 근무제 확대를 제안한 바 있다 (정부혁신지방분권위원회 내부자료, 2003).

본 연구는 한국 중앙행정조직의 권위주의적 행정문화의 실태를 분석하고, 문화관광부, 경찰청을 대상으로 하여 사례비교를 통하여 권위주의적 행정문화의 문제점과 개선방안을 모색하였다. 기존의 대부분의 행정문화론이 거시적이고 일반론적인 권위주의 가치관, 행태, 의식구조 등과 같이 심층적 사회문화론적으로 연구한 것에 대하여, 이 연구는 ‘권위주의적’ 행정조직문화라는 제한된 국면에 초점을 맞추어 행정조직에 있어서 권위주의적 조직문화의 실태를 다차원적으로 접근하여 분석하였다. 즉, 권위주의적 행정조직문화를 일차적으로 조직(업무)구조적 차원, 행태적 차원, 환경적 차원으로 나누어 분석하였고, 2차적으로 각 차원에 있어서 다시 개인수준, 부서수준, 부처수준으로 분석의 수준(level of analysis)을 세분화하여 검토하였다.

따라서 이 연구에 있어서의 의의는 기존의 권위주의 행정문화 연구에 대하여 방법론상으로 볼 때 다음과 같은 몇 가지 의의와 기여를 가지고 있다. 첫째, 이 연구는 기존의 연구들이 일반사회문화의 연장선상에 한국행정의 권위주의 요소를 지적해왔다면, 그 수준을 일부 학자들이 필요하다고 주장한 바와 같이(박천오, 1992) 구체화하여 행정기관의 조직문화속에서 권위주의적 행정문화를 탐구하여 일차원적이고 추상적 수준에서 논의된 권위주의 행정문화의 요소를 보다 더 구체화하여 실제적 차원에서 검토하였다. 둘째, 권위주의적 행정조직문화를 조직(업무)구조, 행태, 환경적 차원에서 요소와 원인을 포괄적으로 접근하였다. 행정조직문화 자체를 단순히 문화심리학적으로 취급하는 데에서 벗어나 조직이론과 행정학 일반의 이론이 함께 어우러져 풍부한 설명력을 가질 수 있도록 가능한한 다차원적이고 다면적, 종합적으로 접근하였다. 물론 이것은 장점만은 아니고 초점을 흐리게 하는 단점도 일부 가지고 있음은 명확하다. 셋째, 이 연구는 공무원 행태나 특정 조직에서의 다양한 조직문화적 이론에 대한 검증 차원에서의 서베이 의존 연구보다는 사례에 대한 비교/대비 방법을 택했는데 이 방법도 이 분야의 연구에서 새롭게 시도되었다. 문화관광부와 경찰청이 우리나라 중앙행정기관 전체를 대표한다고는 할 수 없으나 특정 부처의 권위주의적 행정조직문화를 연구하기 때문에 흔히 그래왔듯이 전체 차원이 아니라 특정한 행정기관을 대상으로 해서 구체적으로 권위주의적 행정조직문화를 심도있게 조사 보고하고 있다는 의의는 발견할 수 있다. 즉 계량적 연구에 비하여 사례연구의 가치는 나름의 풍부한 내용을 기술(describe)해준다는 데서 찾을 수 있다(Ragin, 1987). 넷째, 행정기관 자체의 자기진단과 연구자의 핵심인물에 대한 인터뷰, 사례연구, 비교연구 등 다양한 방법론을 완전히 체계적이지는 아니지만 종합적으로 사용하였다. 다섯째, 앞과 관련되어 있지만, 나름대로 조직혁신 우수 부처와 비교적 권위적이라고 생각되는 권력기관을 비교해보려는 시도를 하고 있다는 점이다. 사실 권위주의적 행정문화에 대한 연구는 그 자체 독립적으로 연구가 잘되어 있지 않고 일반 행정문화에 관한 연구의 일부로서만 간주되어 왔고, 그 방법도 설문조사에만 의존하고 있는 것이 현실이기 때문에, 이 연구에서 아주 엄정한 비교방법론이 사용이 된 것은 아니더라도 어느 정도 이 분야의 연구의 진전에 기여하는 측면은 있다고 본다.

그럼에도 불구하고 이 연구는 몇 가지의 분석상의 한계점에 노출되어 있다. 우선적으로 거론할 수 있는 점은 첫째, 엄격한 의미에서의 비교방법의 사용은 아니라는 점을 방법론적으로 지적할 수 있고, 둘째, 사례연구의 대상이 되는 기관의 수가 2개로 제한되어 있어 무리하게 일반화할 겨우 자칫 일반화의 오류(fallacy of generalization)에 빠질 수 있다는 점이며, 셋째, 앞에서도 지적했지만 권위주의의 요소가 되는 많은 부분을 다면적, 종합적으로 포착하고 있으나, 권위주의의 개념을 다소간 광의로 잡고 있어서 비교 대상이 되는 행정기관끼리의 엄격한 통계적 비교를 하기가 곤란하다는 점이다. 그럼에도 이 연구는 권위주의 행정문화라는 다소 분석적으로 어려운 주제를 다루면서 몇 가지 방법론적 함의를 찾아내어 후속적 연구의 지침을 제공하고 있음은 이 연구의 기여라고 판단된다.

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이종원(李鍾元): 미국 Northwestern University에서 정치학 박사학위를 받고 (논문: Parties, Governing Regimes, and Local Policymaking), 서울시정개발연구원 부연구위원, 한국방송통신대학교 행정학과 조교수를 거쳐, 현재 가톨릭대학교 정경학부 행정학전공 조교수로 근무하고 있다. 그간 학회활동으로는 한국행정학회 편집이사와 서울행정학회 총무이사를 역임했고, 한국정치학회, 한국정책학회, 서울행정학회, 한국지방정부학회의 편집위원을 역임했으며, 현재는 서울행정학회 총무위원장을 맡고 있다. 정부론, 지방 및 도시정치(미국, 비교), 방법론이 주 전공분야이며, 주요 논문으로 “서울시의회 입법활동 활성화 방안(1998),” “레짐이론의 발전과 과제(2000),” “정부형성과 거버넌스(2002),” "방법론적으로 재해석한 거버넌스의 이해(2005)“ 공저로 「한국 지방민주주의의 위기(2002)」와 그 외 다수의 의회운영, 지방정치행정, 조직진단과 성과관리 관련 논문과 보고서가 있다.

<E-mail: Jongwon@catholic.ac.kr/논문접수일: 2005. 4. 14/심사완료일: 2005. 8. 19>

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