테러리즘 방지를 위한 한국형 위기관리시스템 구축방안

｢지방정부연구｣ 제9권 제2호(2005 여름) : 203～225

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Modeling the Korean Crisis Management System for Preventing Terrorism

이 창 용(한남대학교 사회과학대 여성경찰행정학과)

최근 발생하고 있는 테러리즘에 대해 이제 우리나라도 국가위기관리 차원에서 이에 대응하는 총체적 위기관리시스템을 구축할 필요성이 강력하게 대두되고 있다. 따라서 본 연구는 국가위기 중에서도 특히 테러리즘 방지정책에 초점을 두고 이의 효과성을 제고하는 방안을 모색하고자 하였다. 테러리즘 방지를 위한 한국형 위기관리시스템을 구축하기 위해서 법․제도, 기구, 프로그램 측면에서의 접근이 필요하다. 첫째, 법․제도적 측면에서 포괄적인 테러방지법 제정을 고려할 필요가 있다. 둘째, 조직기구적 측면에서 테러업무를 총괄 수행할 수 있는 범정부적 대응체계구축 및 전담기구 설치․운영방안이 심도 있게 논의될 필요가 있다. 셋째, 프로그램적 측면에서 교육과 홍보를 통해 테러리즘 위험에 대한 인식을 제고하여야 하며 테러리즘 관련 직렬의 신설을 장기적 관점에서 모색할 필요가 있다.

주제어 : 테러, 테러리즘, 위기관리

Ⅰ. 머리말

2001년 미국에서 발생한 9.11사건은 테러리즘이 국가 및 사회 전체에 미치는 영향이 전쟁만큼 파괴적일 수 있으며, 그 주체도 매우 복잡 다양한 성격을 갖고 있음을 보여주었다. 즉 과거의 테러리즘은 hard target인 특정 국가를 대상으로 하는 반면 9.11사건 이후의 뉴테러리즘은 soft target인 불특정 다수를 대상으로 하고 있기 때문에 이에 대한 정책적 대응이 매우 모호하고 어려울 수밖에 없게 되었다. 따라서 테러리즘을 예방․저지․대응하는 대테러활동도 단순한 위기관리 차원에서 벗어나 국가적 차원에서 총력대응이라는 개념으로 전환되고 있다.

그 동안 우리는 남북분단 상황 하에서 북한에 의해 자행될 수 있는 테러리즘에 대해서만 관심을 기울여왔다. 그 이유는 전 세계적으로 증가하고 있는 민족주의적․분리주의적 테러리즘이 한국사회에서는 발생할 가능성이 적었기 때문이다. 즉, 민족구성에 있어 한민족은 세계에서 유래를 찾기 힘들 정도로 동질적인 단일민족으로 구성되어 있으며, 또한 종교적인 면에서도 국가가 특정 종교이념을 내세우지 않고 다양한 종교를 포용하고 있기 때문이다. 따라서 탈냉전시대의 유일한 이데올로기적 대립을 겪고 있는 북한에 의해 자행되는 비정규전적 형태의 테러에만 초점을 맞추어왔다. 하지만 미국의 9.11테러에서 보듯이, 현대의 뉴테러리즘은 과거와는 달리 국가가 아닌 불특정 다수를 대상으로 무차별적으로 이루어지고 있어 더 이상 군사적으로만 대응하는 것은 불가능하게 되었다. 뉴테러리즘 하에서는 국경 없는 경제․운송․통신의 세계화로 폭력행위의 주체가 다양해지고 공격수단 또한 예측이 불가능하다. 또한 이라크 파병을 계기로 일부 회교 과격단체에서는 우리나라에 대해서도 테러를 감행하겠다는 의지를 표명하고 있는 것으로 알려져 더 이상 우리나라가 테러청정지역으로 남을 수 없게 되었다. 따라서 뉴테러리즘에 대해 이제 우리나라도 국가위기관리 차원에서 이에 대응하는 총체적 위기관리시스템을 구축할 필요성이 강력하게 대두되고 있다.

북한에 의해 저질러진 대표적인 테러사건으로는 1960-1970년대에는 무장공비 침투로 김신조 사건, 울진․삼척 무장공비 침투사건 등을 들 수 있으며, 1980년대에는 전두환대통령을 살해하기 위한 1983년 미얀마 아웅산 묘소 폭파사건, 올림픽을 방해하기 위한 1987년 김현희에 의해 저질러진 대한항공기 858기 폭파사건 등을 들 수 있고, 1990년대에는 1995년 중국 연길 안승훈 목사 납치사건, 1997년 귀순자 이한형 총격살해사건 등을 들 수 있다.

실례로 우리나라가 이라크에 치안유지군을 파병하기로 한 이후 2003년 11월 30일 이라크 현지에서 한국인 최초의 사상자가 발생하여, 민간인 2명이 숨지고 2명이 부상당하였고, 김선일은 처참하게 죽임을 당하였다. 이는 이라크를 불법 점령하고 있다고 생각하는 회교 과격분자들의 미국에 협조하는 이른바 '동맹국'들에 대한 무차별 보복공격에서 한국 역시 예외가 될 수 없음을 보여준 것이다.

테러리즘 방지를 위한 한국형 위기관리시스템 구축방안

｢지방정부연구｣ 제9권 제2호(2005 여름)

따라서 본 연구에서는 이러한 점을 염두에 두고, 국가위기 중에서도 특히 테러리즘 방지정책에 초점을 두고 이의 효과성을 제고하는 방안을 모색하고자 한다. 이를 위해 첫째, 국가위기관리부서에 종사하는 공무원들의 위험을 인지하는 수준은 어느 정도인가? 둘째, 위기관리의 단계별 측면에서 볼 때 현행 우리나라의 위기관리시스템은 어떠한 문제점을 안고 있는가? 셋째, 테러리즘 방지를 위한 현행 위기관리시스템의 효과성이 제고되려면 법․제도, 조직기구, 프로그램적 측면에서 어떠한 개선이 이루어져야 하는가? 넷째, 국가위기관리의 효과성을 제고하기 위해 강력한 이론적 도구로 언급되고 있는 단계별 위기관리 이론, 거버넌스 이론, 가외성 이론 등의 핵심내용은 무엇인가? 그리고 이러한 이론이 한국의 위기관리시스템을 구축하는데 있어 어떠한 시사점을 갖고 있는가? 등을 규명하고자 한다.

연구의 범위는 테러리즘과 관련한 우리나라의 법․제도, 기구, 프로그램을 중심으로 설정하였다. 연구의 방법으로는 첫째, 테러리즘과 위기관리에 관련된 국내외 학술논문, 언론보도 자료, 그리고 각국 정부 및 관련 국제기구의 간행물 등을 중심으로 문헌연구를 수행하였다. 둘째, 한국형 위기관리시스템 구축을 위해 우리나라에서 테러와 관련된 업무를 담당하는 14개 중앙부처의 관련담당공무원들을 대상으로 한국형 위기관리시스템 구축에 대한 설문조사를 실시하였다. 또한, 연구결과의 타당성과 신뢰성을 제고하기 위해 위기관리 분야의 담당공무원들과의 직접면담을 실시하였다.

연구결과의 신뢰성 제고를 위해 설문조사 14개 대상 조직의 공무원 각 1명씩 14명에 대한 직접면담을 실시하였다.

Ⅱ. 이론적 검토 및 한국의 위기관리시스템

1. 테러리즘에 대한 정의

테러리즘은 오늘날 국제사회가 당면한 가장 심각한 문제 중의 하나임에도 불구하고, 테러리즘의 동기, 대상, 범위, 주체 이념 등에 따라 다르게 정의되고, 연구자들과 전문가들의 시각에 따라 다르게 정의되기 때문에 테러리즘에 대한 보편적인 정의는 존재하지 않는다. 즉 동일한 사건이라 하더라도 관점에 따라 테러리즘으로 규정되기도 하고, 단순한 일반범죄로 취급되기도 하며, 애국적 행위로 평가되기도 하는 것이다. 또한 같은 국가 내에서도 기관에 따라 그 정의를 달리하기도 한다. 뿐만 아니라 테러, 게릴라전, 범죄 등의 개념과 혼동되기도 한다. 학자에 따른 개념을 정의를 살펴보면 다음과 같다.

브리태니커 백과사전(1996)에서는 테러리즘을 “정치적 목적 달성의 수단으로 폭탄 공격, 살해, 납치와 같은 폭력을 조직적으로 사용하는 것이며 정부가 이를 사용할 때는 폭도를 진압하는 탁월한 효과를 얻을 수 있으며, 폭도나 게릴라가 사용할 때는 정치적 변혁에 영향을 주는 노력의 일부가 된다.”라고 정의하고 있다.

Thackrah(1987: 38)는 테러리즘이란 민주주의 국가 내부에서 불안정을 창출하기 위해 행해지는 폭력적이고 극단적인 협박의 조직적 체계라고 정의하였으며 Schmild와 Jongnam(1988: 1)은 테러란 폭력의 희생자 발생이 무작위적이고 상징성을 띠는 조직적인 전투방법이라고 정의하였다. 또한 Cline과 Alexander(1984)는 정치적 목적을 달성하기 위한 수단이며 폭력사용의 한 형태로 저강도 수준의 폭력을 사용하는 전쟁을 테러로 정의하였으며 Wilkinson(1987)은 조직적인 살해 및 파괴 그리고 살해와 파괴에 대한 협박을 함으로써 개인, 단체, 특정 공동체 혹은 정부를 공포의 분위기로 몰아넣어 테러리스트 집단의 정치적 목적을 달성하려고 하는 행위를 테러로 규정하였다.

이와 같이 모두가 동의하는 보편적인 테러리즘의 정의를 도출하는 것은 결코 쉬운 것은 아니지만, 테러리즘에 대한 여러 정의를 살펴보면 공통적인 요소들이 있는데 그것은 폭력 혹은 폭력사용에 대한 위협, 정치적 동기, 조직적인 사전 준비, 무차별적인 공격양상 등이다. 또한 최근의 학자들이 논의하는 테러리즘의 개념에는 전통적인 테러리즘과 뉴테러리즘을 구별하기보다는 복합적으로 사용하고 있다.

따라서 본 연구에서는 이러한 점을 종합하여 테러리즘이란 “주권 국가 혹은 특정 단체가 정치적 목적달성이나 사회 내부에서 불안정을 창출하기 위해 수단과 방법을 가리지 않고 상대방에게 최대한 타격을 입히는 것으로써, 개인부터 정부에 이르기까지 인식변화와 정책의 변화를 유도하는 상징적이고 심리적인 폭력행위의 총칭”으로 정의하고자 한다.

2. 테러리즘 연구를 위한 제 접근법

1) 위기단계별 접근법

위기단계별 접근법은 테러리즘 방지를 위한 대안을 위기관리시스템의 단계별로 접근하는 연구방법이다. 그러나 이때 위기관리시스템의 각 단계는 개별적으로 독립되어 있는 것이 아니라 상호 밀접하게 연관되어 유기적인 관계를 유지해야 그 효과성을 극대화할 수 있다. 각 단계별 위기관리시스템의 내용과 특징은 다음과 같다.

첫째, 완화단계(mitigation)는 위기가 실제로 발생하기 전에 위기 촉진 요인을 미리 제거하거나 위기요인이 가급적 표출되지 않도록 억제 또는 완화하는 과정을 의미한다(Petak, 1985: 3; McLoughlin, 1985: 166). 완화단계에서 효과적인 집행을 통해 얻을 수 있는 편익으로는 인명의 구조와 부상의 감소, 재산상의 손실 예방이나 손실의 감소, 경제적 손실의 감소, 사회적 혼란과 스트레스의 최소화, 중요 시설물의 유지, 사회 기반시설 보호, 정신적 건강 보호, 정부와 공무원의 법적 책임 감소, 정부 활동을 위한 긍정적인 정치적 결과의 제공 등이 있다(Godschalk, 1991: 131)

위기완화단계는 세 가지 주요 목표를 추구하는 전략으로 이해할 수 있다. 첫째, 전략의 목표는 위험의 성질을 변화시키려는 것이고, 둘째, 손실 우려가 있는 취약성을 감소시키려는 것이며, 셋째, 위험에 대한 국민들의 노출을 감소시키려는 것이다(Godschalk & Brower, 1985: 64-65).

둘째, 준비단계(preparedness)는 위기 발생 시의 위기대응단계를 위한 운영능력을 개발시키려는 활동으로 정의될 수 있다(이재은, 2002). 또한 위기발생시 위기로부터 개인의 생명과 재산 피해를 줄이기 위해 비상조치 계획과 훈련과정을 개발·연습하고 위기관리에 필수적인 인적·물적 자원을 비축하며, 위기관리 관련부서들 간에 필요한 협조체제를 사전에 준비하는 단계이다(McLoughlin, 1985: 166; Petak, 1985: 3).

위기발생시 위기발생 이전의 정상상태로 신속하게 복귀하기 위해서는 지속적․연속적 과정으로서의 위기준비단계가 과학적 지식과 계획에 의해 합리적으로 이루어져야 함은 물론 위기대응단계와 연계되는 것이 필요하다(Kreps, 1991: 33-36).

셋째, 대응단계(response)는 실제로 위기가 발생한 경우 위기관련 담당기관들이 수행해야 할 각종 임무 및 기능을 적용하는 활동 과정으로 파악할 수 있다. 대응단계는 완화단계, 준비단계와 상호 연계함으로써 제2의 손실이 발생할 가능성을 감소시키고, 위기복구단계에서 발생할 수 있는 문제들을 최소화시키는 위기관리시스템의 실제 활동 국면을 의미한다(Drabek, 1985: 85; Petak, 1985: 3). 대응단계에서 보다 효율적으로 위기에 대응하기 위해서는 조직 구성원들의 구체적인 역할을 사전에 부여해 놓는 것이 필요하다. 특히, 위기관리 업무를 일상 업무로 수행하고 있는 조직보다는 위기관리와 직접적인 관련이 없는 조직의 경우에 위기에 대비하여 조직 구성원 각자의 업무 정의를 하는 것이 더욱 요구된다(박광국․주효진, 1999; 이재은, 2002).

대응단계는 완화단계나 준비단계와 독립되어 있는 것이 아니라 상호 밀접하게 연계되어 있다. 그러므로 위기에 대한 대응은 인위재난, 대규모 자연재난, 그리고 사회재난을 막론하고 대응 단계에서는 전체적 차원에서 위기를 파악·대응하기 위한 통합 위기관리체계의 확립이 필요하다(Drabek, 1985: 85; McLoughlin, 1985: 170).

넷째, 복구단계(recovery)는 위기로 인한 혼란상태가 상당히 안정되고 응급적인 인명구조와 재산의 보호활동이 이루어진 후에 위기발생 전의 상태로 회복시키기 위한 여러 활동을 의미한다. 이 단계에 속하는 구체적인 활동에는 생존지원 체계인 전력망 수리, 임시가옥․식량․의복 제공 등이 포함된다(Waugh, 1994: 254). 그리고 위기복구단계에서 활동하는 주체로는 중앙정부, 지방정부 그리고 민간부문이 있으며, 이들은 각각 개별적으로 활동을 하기보다는 서로가 혼합되고 함께 공동으로 기능을 협조할 때 효율적으로 복구활동을 수행할 수 있다(Perry, 1985: 8-14). 또한 위기준비단계와 위기대응단계의 집행은 위기 유형별에 따라 차이가 있을 수 있지만, 이들 모두에 있어서의 복구과정은 동일한 것으로 간주할 수 있다.

위기복구단계의 활동은 피해지역이 원상복구를 하는데 필요한 원조 및 지원활동으로 전형적인 배분정책의 영역에 속하는 활동으로 볼 수 있다(Petak, 1985: 3).

Rubin(1991: 224-259)은 1980년대 초 위기복구단계에 있는 14개 지역에서 수행된 연구에 기초하여 성공적인 복구와 관련된 주요 구성요소들을 개관하고 성공적인 복구 전략을 제시하고 있다. 먼저, 필수적인 요소로는 개인적 리더십, 활동 능력, 활동 내용에 대한 지식을 예시한 후, 효과적인 복구전략을 제시하고 있다. 첫째, 해당 지방정부가 지니고 있는 자원들을 활용할 뿐만 아니라 주정부와 연방정부의 재정적 및 기타 자원의 지원 확보 방안에 대해 친숙해야 한다. 둘째, 공공관리자들은 희생자와 그 가족들뿐만 아니라 위기관리 활동가들과 자원봉사자들의 복구활동을 지원해 주는 것이 필요함을 지적하고 있다.

2) 거버넌스적 접근법

이 접근법은 현실적으로 테러리즘이 국가간의 경계를 무시하고 있고, 또한 불특정 다수에 대한 대규모 피해를 전제로 발생한다는 점에서 거버넌스 관점에서의 테러리즘 방지를 위한 협력체계를 연구하는 방법이다. 즉 최근 행정학의 새로운 패러다임으로 논의되고 있는 파트너십, 네트워크 등의 거버넌스 접근법에 의한 위기관리시스템 구축방안을 모색하는 것이다.

파트너십이 행정에서 중요한 관리 전략으로서 각광을 받고 있는 것은 사회의 속성이 변화하여 네트워크 사회가 도래하였기 때문이다. 네트워크 사회에서는 복잡한 상호 작용과 관계가 특징이며, 이러한 복잡한 관계를 유지하는 최선의 대안적 전략은 파트너십이다. 네트워크 사회에서는 전통적으로 구분해 온 중앙과 지방, 시장과 계층제 또는 공공부문과 민간부문간의 구분은 더 이상 설득력이 없어졌으며, 현대 사회에서 공공과 민간 영역의 행위 주체들간의 상호의존성은 더욱 확대되고 있다. 이에 따라 공공과 민간영역으로 명명되어온 전통적인 조직 체계가 변모하고 있다. 특히 위기관리를 위해서는 많은 지방정부 단위와 NGO, 민간기업 등이 관련되며 이들과의 파트너십이 매우 중요하다. 그러나 현실적으로 이들과의 효과적인 파트너십을 형성한다는 것은 쉬운 일이 아니다. 많은 법적인 제약, 예산상 제약, 조직구조상의 제약, 인력상의 제약 등이 해결되어야 할 과제이다(박석희․노화준․안대승, 2004: 125-126).

이러한 네트워크 사회의 특성을 요약하면 크게 상호의존성과 복잡성이라고 할 수 있다(이종열․박광국․주효진ㆍ김옥일, 2003). 즉 네트워크 사회에서는 공사영역간의 경계가 불분명해질 뿐만 아니라 여러 조직들간에 상호의존성이 증가한다. 따라서 정부의 어떤 정책이나 사업이 목표를 달성하기 위해서는 여러 관련 행위자들로부터 협력이 요구되며, 이러한 조직간의 상호의존성은 또한 복잡성을 낳는다. 그리고 복잡성은 공동의 목표달성을 의해 필수불가결한 자원을 가지고 있는 여러 행위주체간의 상호작용과 협상 과정의 결과이다.

더 나아가 세계화, 분권화의 진전과 더불어 국민국가를 중심으로 한 기존의 단층적인 거버넌스만으로는 사회문제 또는 정책을 효과적으로 해결하기 어렵게 되었으며, 이제는 초국가적 국제기구, 국민국가, 지방 및 지역을 단위로 한 또는 다층적 네트워크 체제 또는 다층적 거버넌스(multi-level governance)를 구축할 필요가 있다. 특히 테러리즘의 경우 더욱 한 국가 또는 한 지역에 국한되지 않고 발생하고, 또한 국가간의 경계가 중요한 의미를 가지지 못하기 때문에 이러한 다층적 거버넌스의 구축이 더욱 중요한 관점으로 논의되고 있다.

3) 가외성 접근법

전통적 행정이론과 가외성 이론간의 논쟁으로부터 고난도 신뢰(high-reliability) 개념은 복잡한 시스템에서 핵심부서가 어떻게 엄격한 신뢰성 기준을 가지고 기능해 줄 수 있는가에 관심의 초점을 이동시키고 있다. 고난도 신뢰조직의 내적 및 외적 속성을 분석해 봄으로써 테러방지를 위한 정책적 시사점을 찾아낼 수 있다. 고난도 신뢰조직의 내적 속성은 두 가지 지상명제(imperatives), 즉 충분한 재정 및 인적자원과 강력하고 공유된 사명감을 필요로 한다. 조직 및 관리적 차원에서의 몇 가지 속성들이 시스템 운영의 내적 속성을 결정하게 되는데 주요한 속성을 보면, 기술적 능력, 고도의 기술 수준유지, 정기적이고 지속적인 훈련, 구조화된 가외성, 운영팀을 포함한 의사결정과정의 유연성, 빠른 속도의 운영요구에 부응하기 위한 협의적이며 분권화된 권위체계, 오류의 발견과 보고, 그리고 시스템 개선을 위한 부단한 탐구에 대해 보상하는 체계 구축 등이 있다(Fredrickson & LaPorte, 2002). 이와 동시에 고난도 신뢰조직의 외적 속성은 다양한 형태의 하향식 거버넌스, 정책결정, 그리고 감독권으로 나타날 수 있는데 구체적으로 보면, 정부구조, 고난도 신뢰시스템에 대한 이사회의 관심, 고난도 신뢰조직에 이해관계집단의 참여, 외부 영향으로부터 시스템과 기술을 보호하고 급변하는 환경으로부터 완충작용을 해주는 메커니즘의 존재, 적정 시간에 신뢰할만한 운영정보를 획득할 수 있는 경로의 활용가능성 등을 들 수 있다.

그런데 고난도 신뢰조직에 있어서는 일반적으로 정부 사업평가와 과업성과 측정세계에 있어서의 논리가 적용되지 않는 경향이 있다. 왜냐하면 조직의 효과성과 미래 가능한 사업투자 간에는 역관계가 존재할 수도 있기 때문이다. 고난도 조직에 있어서의 오류는 분명히 가시적이고 재앙적이기 때문에 이러한 오류는 9.11 사태이후 항공안전에 엄청난 투자가 이루어진 것과 같이 오히려 사업투자의 가능성을 증대시키지 감소시키지는 않는다.

이러한 논리는 바로 조직 효과성의 제고가 보다 더 많은 프로그램 투자로 이어질 수 있다는 것이다.

3. 우리나라 위기관리시스템 현황

1) 법․제도 측면

우리나라의 테러와 관련된 종합적인 법률은 아직 존재하지 않고 있으며, 지난 미국의 9.11테러사건이후 테러방지법(가칭)을 제정을 추진하고 있다. 우리나라의 테러와 관련된 법들을 살펴보면 검역법, 경비업법, 재난및안전관리법, 민방위기본법, 전염병예방법, 항공안전및보안에관한법률, 범죄수익은닉의규제및처벌등에관한법률, 특정금융거래정보의보고및이용등에관한법률, 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률, 원자력시설등의방호및방사능방재대책법, 항공운송사업진흥법, 비상대비자원관리법 등이 있고, 이외에 국제해상보안규칙, 국가대테러활동지침, 대테러군사활동지침, 국가안전보장회의운영등에관한규정, 비상기획위원회규정 등이 있다. 그리고 이러한 관련법들을 분석해 보면 대부분 4단계의 단계별 위기관리시스템과 모두 관련되어 있으며 여러 위기관련 법 중 가장 기본적인 법은 재난및안전관리기본법이다.

법률 제7188호인 「재난및안전관리기본법」은 기존의 자연재해와 인적재난의 2원적 재난관리체계를 ‘재난’으로 통합하여 관리하는 재난 관리체계의 일원화를 규정하고 있다. 또한 이 법률에서는 대규모 재난의 예방․대비․대응․복구 등에 관한 사항을 총괄․조정하고 필요한 조치를 위하여 행정자치부에 중앙재난안전대책본부를 두고 지역에는 지역재난안전대책본부를 두는 것을 규정하고 있다.

우리나라 테러리즘 및 위기 관리시스템을 법․제도적 측면의 문제점을 살펴보면 먼저 테러 및 위기관리의 모든 단계를 제도적으로 통합관리 할 수 있는 기능이 절대 미흡하다. 특히 완화와 준비단계에 대한 법과 정책이 부재한 실정으로 관련 부서간 연계․협조가 단절되어 있어 사전 예방이 소홀히 취급되고 있는 실정이다. 또한 현재 대통령 훈령으로 되어 있는「국가대테러활동지침」에 의거 대테러 업무를 수행하고 있으므로 각종 사회단체 등 국민여론수렴을 통한 명문화를 고려할 필요가 있다. 그리고 최근 가칭「테러방지법」을 제정 추진 중이나, 인권위, 변협, 각종 사회단체 등에서 인권침해 논란소지가 있다는 문제 제기가 있어 법보완 등을 위해 현재 잠정 중단된 상태인 것을 볼 때 인권문제를 미연에 방지하기 위해 외국의 「테러관련법」등 제도를 면밀히 검토, 분석하는 것이 우선적으로 이루어져야 할 것이다. 이러한 분석을 통해 테러의 정의, 범위 등을 추상적이고 모호하지 않게 명확히 규정하여 우리실정에 맞는 「테러관련법」이 제정되어야 할 것이다.

2) 조직기구 측면

테러와 관련된 조직기구를 살펴보면, 1982년 대통령훈령 제47호 국가대테러활동지침에 의거하여 국무총리를 위원장으로 하는 테러대책회의를 설치하였으며 최근 훈령 개정을 통하여 테러정보통합센터를 신설하였다. 또한 2004년 6월 1일부터 민방위재난통제본부가 소방방재정청으로 확대 개편되었다. 개편된 소방방재청의 기능은 기존 위기관리 체계의 기능강화와 신설기능의 두 가지 관점에서 살펴볼 수 있다. 소방방재청의 강화된 기능은 예방기획국을 중심으로 사전예방 기능이 대폭 강화되었으며 재난상황의 종합분석 및 판단에 따른 대응시스템이 강화되었다. 신설기능은 재난피해 최소화를 위해 각종 정보통신시스템 연계․표준화 및 국가 재난관리종합정보시스템 구축. 민관협력체제 구축․지원, 지역별 안전도지수 평가시스템 도입 등이 있다.

최근 국가대테러활동지침이 개정되어 테러 관련 정보를 통합 관리하는 '테러정보통합센터'를 2005년 4월 1일부터 신설하였다. 훈령 개정에 따라 대테러 지휘체계를 국무총리가 주재하는 '테러대책회의'와 '테러대책 상임위원회', 테러정보통합센터로 체계화 하였으며 특히 상임위원회는 국가안전보장회의(NSC) 상임위 멤버인 통일부 장관, 국방부 장관, 외교통상부 장관, 국가정보원장, 청와대 국가안보보좌관, 행정자치부장관, 경찰청장, NSC사무차장, 국무조정실장을 추가해 8개부처 9명으로 구성된다.

소방방재청의 조직기구는 1관 3국 19과를 두고 있으며 청장은 정무직 또는 소방공무원으로 차장은 별정직 1급 또는 소방공무원으로 보임하도록 규정되어 있다. 또한 하부조직의 특징은 인력의 효율적 운영과 각종 재난사태에 대응능력을 극대화할 목적으로 종전의 민방위, 소방, 방재 등에 의한 재난 유형별 조직에서 예방, 대응, 복구 등의 과정별 조직으로 전환하였다(http//www .nema.go.kr)

각 부처내에도 대테러리즘 전담기구를 운영하고 있는데 외교통상부는 외교통상부훈령 제142호에 따라 국외에서 발생하는 테러리즘의 처리를 위하여 차관을 본부장으로 하는 비상대책본부와 제2차관보를 위원장으로 하는 대테러리즘 대책위원회를 설치하였다. 또한 대테러대사직 신설과 무력테러의 경우에는 경찰청 경비교통국 경비2과에 대테러 담당계 신설과 대테러특공대 및 폭발물 처리팀이 신설되었으며, 항공기의 안전을 위하여 항공안전본부가 신설되었다. 그리고 행정자치부는 행자부훈령 제710호에 따라 국내에서 발생하는 테러리즘에 효과적으로 대처하기 위하여 경찰청장을 위원장으로 하는 대테러리즘협의회를 설치하였고, 건교부는 건교부훈령 제725호에 따라 항공 및 해상 테러리즘에 대비한 비상대책본부를 설치하였다. 또한 공항 및 항만에서의 테러리즘 예방과 저지를 위해 국가정보원 공항 및 항만보안과장이 의장이 되는 공항만안보대책실무협의회를 두고 있다.

그리고 테러발생 종류에 따른 기구들을 살펴보면, 생물테러는 보건복지부를 중심으로 국립보건원내에 2001년 생물테러 전담부서가 신설되어 백신개발과 조기탐지기술 확보를 위한 연구인력을 확충하였다. 화학테러는 화생방 방호사령부를 육군본부 소속에서 국방부 산하로 승격하고 신종테러 대응기능을 부여하였으며 환경부를 중심으로 화학물질안전관리센터가 신설되었으며, 방사능테러는 과학기술부를 중심으로 방사능 테러사건대책본부를 신설하는 한편, 원자력안전기술원장을 본부장으로 하는 방사능방호기술지원본부가 설치되었으며 관세청 조사감시국 산하에 감시과를 신설하였다.

테러 발생 시 사건현장 관리를 위한 현장 대응조직으로는 평화적인 사건 처리를 위한 협상팀, 물리적인 힘을 동원하여 진압하는 특공대팀 그리고 지원팀이 있다. 협상팀은 테러리즘 사건 현장에서 평화적인 협상에 의하여 사건을 해결하기 위한 대응조직으로 협상에 필요한 전문적 자질을 갖춘 전문가가 포함되어 있다. 특공대 팀은 평화적인 협상에 의해 사건의 해결이 불가능하고 인질들의 생명이 위급한 상황에서 최후의 수단으로 활용하기 위한 대응조직으로 경찰과 군에 각각 대테러 특공대가 설치되어 있다. 테러발생 이후 복구단계의 경우에는 피해의 규모에 따라 중앙에 행정자치부장관을 본부장으로 하는 중앙재난안전대책본부 또는 자치단체장을 위원장으로 하는 지역재난안전대책본부가 구성되고, 이를 중심으로 관련 유관기관과 긴밀한 협조하에 복구사업이 추진된다. 또한 해외에서 발생한 재난의 경우에는 정부합동해외재난대책지원단이 구성되어 운영된다.

조직기구적 측면에서에서는 일반적으로 위기관리시스템을 4단계로 구분하는데 테러리즘과 같은 위기에서는 1단계에 해당하는 완화단계(위기징후 인지 등)는 잘 나타나지 않는다. 즉 9.11테러와 같이 장기간에 걸쳐 치밀하게 테러를 준비하고 1시간이내에 상황이 종료되는 예와 같이 최근 테러는 테러발생의 단계와 동시에 대형사고로 전개되는 경우가 많다. 특히 우리나라의 경우 사전 인지단계가 가장 취약한 것으로 분석된다. 따라서 이러한 문제점 해결을 위해 우선적으로 테러와 같은 위기징후포착을 위한 관련 부처 간 정보교환의 의무화 및 통합정보관리시스템 구축이 시급히 이루어져야 한다. 과거와 같이 국정원․검찰․경찰 등과 같은 정부조직이 소위 ‘정보’를 독점하여 폐쇄적으로 단독 수행하는 것은 한계가 있기 때문이다. 또한 극히 보완이 필요한 사항을 제외하고는 국민들의 합의를 바탕으로 한 개방형 업무추진으로 전환하여야 할 것이다. 즉 국민참여는 물론 관련 부처간 유기적으로 연계․대응할 수 있는 통합관리시스템 구축․운영이 필요하며, 이를 위해 중앙정부내의 각 부처간, 중앙과 지방간, 정부와 국민간 등을 수직․수평적으로 협조․지원․조정할 수 있는 기능을 부여한 주무부처를 지정․운영하는 방안도 적극적으로 고려해 볼 필요가 있다.

3) 프로그램 측면

우리나라의 테러리즘과 관련된 위기관리시스템의 프로그램은 단계별 위기관리 운영체제와 관련성을 가지고 있다. 따라서 프로그램적 측면에서는 4단계 위기관리시스템으로 구분하여 분석해 보면 다음과 같다.

완화단계에 해당하는 프로그램으로는 크게 국제공조의 강화와 국가안전보장회의의 강화를 들 수 있다. 첫째, 국제공조의 강화의 내용을 살펴보면 다음과 같다. 한국정부는 2001년 10월 9일 유엔의 테러자금조달억제협약에 서명하였고, 동년 11월 28일 발효된 법죄수익은닉의규제및처벌등에관한법률에 의해 테러집단에 제공되는 자금 및 그 대가 등에 대한 몰수, 추징 및 보전조치가 가능하며, 테러범죄에 대한 자금조달 및 기타 인적․물적 지원행위는 기타 관련법에 의해 테러범죄의 공범으로 처벌이 가능하게 되었다. 또한 탈리반관계자등에대한영수허가지침의 시행(2001.10.9)으로 안보리 결의 1267(1999.10.15)과 관련하여 안보리위원회가 발표한 테러리스트 명단에 대하여 자금 동결 조치를 시행하고 있다. 테러범 처벌을 위해서 국제형사사법공조법(Act on International Judicial Mutual Assistance in Criminal Matters, 1991)에 근거하여, 형사사법 공조조약이 체결된 국가와는 동 조약에 의해, 조약이 체결되지 않은 국가와는 상호보증에 의해 테러범죄 관련 정보․자료의 국가간 교류 및 수사공조․지원 등을 시행하고 있으며 각국과 체결한 범죄인 인도조약을 통하여 테러의 사전억제 및 사후처벌을 도모하고 있다. 또한 2001년 11월 28일 특정금융거래정보의보고및이용등에관한법률 시행과 동시에 설립된 금융정보분석원(Korea Financial Intelligence Unit)을 통해 범죄자금과 관련한 혐의거래(suspicious transactions) 정보를 외국의 금융정보분석기구와 정보를 교류하고 있다. 둘째, 국가안전보장회의의 강화내용을 살펴보면, 대통령 자문기구인 국가안전보장회의(NSC)가 범정부 차원의 국가안보위기관리 사령탑 역할을 수행하기 위해 대폭 강화되었다.

정부는 2003년 3월 18일 국무회의에서 NSC 사무처를 1실2부1과에서 3실 1센터 1부로 확대 개편하는 것을 골자로 한 NSC운영 개정안을 통과시켰다. 이날 통과된 안은 NSC가 통일 외교 국방부에 흩어져 있는 군사 및 대북 정보를 종합 분석하고 대형 재난 재해로부터 테러 및 군사적 충돌까지 종합적으로 대처하는 각종 국가위기관리 기능을 맡게 된다.

준비단계에 해당하는 프로그램들은 대부분 테러발생의 종류별로 구분할 수 있으며, 각각의 테러에 따라 준비단계에 해당하는 프로그램들이 차이가 있다.

즉 ① 무력테러에 대해서는 교육 강화, 시설․장비의 개선, 중요 정․첩보 수집활동 강화, 국내에서의 탐지․예방활동 강화 등을, ② 생물테러에 대해서는 정보수집 및 연구개발 강화, 생물테러 대비 인프라 구축, 조기탐지 체계 구축, 비상진료 대책 수립, 홍보․교육 강화 등을, ③ 화학테러에 대해서는 정보수집 강화 및 관리체계 구축, 화학테러 예방시책강화, 과학적인 화학테러 대비체제 구축, 국민행동요령 홍보 및 교육․훈련 등을 ④방사능테러에 대해서는 사전예방조치 강화, 방사능테러 대응 방재체제 구축, 국가 방사능 감시체계 강화, 방사능테러 대비 인프라 구축 등이다.

대응 및 복구단계의 프로그램을 살펴보면, 모든 테러가 발생시에는 신고접수를 112 또는 119로 일원화하고, 각 기관간 비상연락망체계를 구축하여 신속한 상황전파와 대응을 유도하는 한편, 신고접수시 합동조사팀이 출동과 함께 현장지휘소를 설치하도록 되어있다. 또한 테러유형별로 대응시나리오에 따라 현장 통제, 인명구조, 주민대피, 오염지역 제독 등의 활동 단계별로 준비된 매뉴얼에 따라 조치를 취하도록 하고 있다. 그리고 이러한 단계별 위기관리시스템의 프로그램에서 복구단계의 프로그램들은 사고대책본부의 구성, 특별재난지역의 선포, 합동조사단의 구성, 재난의 보고 순으로 운영되어진다.

프로그램적 측면에서는 현재 테러 예방․대응․수습․복구를 위한 전담조직이 부재한 상태에서 분야별․상황별 발생 실태에 따라 체계적인 합동대처가 현실적으로 이루어지지 않고 있다. 또한 짧은 시간내 발생하는 테러에 대한 대처시간이 부족하고, 생물 또는 화학물 테러 등과 같은 무기사용에 대한 새로운 대처방식이 필요함에도 불구하고 현실적으로는 이루어지지 않고 있다. 그리고 평상시 테러에 대한 전문성 부족과 업무한계의 모호성으로 부처간 협조보다는 책임회피 등 업무기피에 따른 적기대응을 실기할 우려가 예상되며, 특정단계를 적시하는 데는 한계가 있다고 판단된다. 이러한 문제점들을 해결하기 위해서는 우선적으로 위기관리시스템에 대한 재정비가 필요하다. 즉 테러의 긴박성에 대처하기 위한 대응체계(조직기구)의 재정비가 필요하고, 또한 동시 다발적 테러대비 조직․기구 설치와 재정비 및 테러무기(무력, 화생방 등)를 동시에 사용한 테러에 대한 대응체계, 전담기구 등 조직□기구가 필요하다.

Ⅲ. 분석틀의 설정 및 조사설계

1. 분석틀의 설정

단계별 위기관리시스템에서 완화, 준비, 대응, 복구 단계가 각각 독립되어 있는 것이 아니라, 상호 유기적인 관계를 유지하여 상호작용적 위기관리(interactive crisis management)가 이루어질 때 위기관리의 궁극적 목적인 국민의 생명과 재산을 안전하게 지켜줄 수 있을 것이다. 본 연구에서는 위기단계별 접근법을 중심으로 연구를 수행하였다. 본 연구에서 테러방지를 위한 한국형 위기관리시스템 구축을 위해 사용한 연구의 분석틀은 <그림 1>과 같다.

평가 및 학습

한

국

형

위

기

관

리

시

스

템

완화단계

․발생가능성

․기준설정

․위기감지

․위험인 제거

대응단계

․기관간 협조

및 조정

․피해자 보호

․현장수습/관리

복구단계

․복구상황점검

․피해파악/긴급    지원

․원인분석/평가

준비단계

․훈련 및 교육

․사전조정 및

협조

․자원확보

법 ․ 제도 ․ 기구 ․ 프로그램

효과적 위기관리

․ 거버넌스 시스템 구축

․ 가외성 모형의 적용

<그림 1> 연구의 분석틀

<그림 1>의 분석틀에서 완화나 준비 단계는 일반적으로 위기발생 이전에 기능하는 사전적 활동이며, 대응과 복구 단계는 위기발생 이후의 조치로서 사후적 활동으로 볼 수 있다. 또한 테러리즘과 같은 위기가 발생한 이후에는 이러한 경험을 바탕으로 각 단계별로 학습을 통해 다음에 발생할 위기관리를 미연에 방지하는 노력을 한다. 또한 위기가 발생할 것을 대비하여 정부, 민간, 비영리조직 등이 평상시에 상호작용적 적응의 위기관리가 이루어져야 하며, 이와 함께 거버넌스 시스템과 가외성 모형이 적용될 때 효과적인 위기관리가 이루어질 수 있을 것이며, 이를 바탕으로 한국형 위기관리시스템이 구축될 수 있을 것이다. 또한 본 연구에서는 한국형 테러 및 위기관리시스템 구축을 위해 정성적 분석과 설문조사를 중심으로 한 정량적 분석을 동시에 수행하였다.

2.  조사설계

1) 설문문항의 구성

본 연구는 테러리즘 방지를 위해서 4단계의 단계별 위기관리시스템인 완화, 준비, 대응, 복구단계별로 어느 정도의 시스템이 이루어져 있는지를 평가해 보았다. 이러한 각 단계별로 설정한 평가요인과 측정문항들을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 완화단계에 있어서 제시되는 평가요인은 안전기준의 설정, 테러리즘요인의 제거, 위험에의 노출 감소가 설정될 수 있다. 둘째, 준비단계에 있어서는 대응을 위한 사전 훈련의 실시, 유관기관들 사이의 사전 업무 조정 및 협조의 확보, 그리고 자원의 확보가 평가요인으로 제시될 수 있다. 셋째, 대응단계에서는 테러리즘이 발생한 경우 대응기관들 사이의 원활한 협조와 조정, 테러리즘으로 인한 피해자의 보호와 관리, 테러리즘 발생현장에서의 현장수습 및 관리 등이 평가요인이 된다. 넷째, 복구단계에서는 복구상황의 점검 및 관리와 테러리즘의 발생으로 인한 피해의 파악 및 긴급 지원, 테러리즘 발생의 원인 분석 및 평가와 개선안의 마련이 평가요인으로 제시될 수 있다.

<표 1> 설문구성을 위한 기준과 측정문항

분석결과는 측정결과 중 중요성 및 의미성이 있는 것으로 판단되는 문항을 중심으로 구성하였다.

단계	평가요인	하위평가변수	측정문항
완화	테러리즘 발생가능성	․규모	․소규모 ․중규모 ․대규모
		․요인	․국제정치적 ․문화적 ․사회․경제적 ․기술적
		․대상	․항공기 ․해상 ․기간시설 ․다중이용시설 ․요인암살 및 납치
		․주체	․북한 ․국내불만세력 ․외국테러집단
		․방법	․폭탄 ․생물학 ․화학 ․방사능
	테러리즘 기준설정	․테러방지법령의 제․개정 ․테러발생요소 규제	․테러리즘 관련 법령 등 ․각 기관별 테러리즘 운영지침
	테러리즘 요인제거	․테러리스트 분석 및 관리 ․테러리즘 대상시설물 안전점검 ․발생가능 테러리즘 파악/조치	․테러리즘 대상 시설물의 안전점검/진단 ․다중이용시설 방호계획수립 ․테러유형별 대응프로그램 작성
	위험노출 감소	․위험시설물 이력관리 ․대민 홍보 및 경보	․테러리즘 대상 시설물 datebase 구축 ․테러리즘의 유형에 대한 예측분석 ․국가간 정보교류
준비	대응위한 훈련실시	․테러리즘 유형별 대응 및 교육 훈련 실시 ․표준운영절차의 확립	․테러리즘 방지를 위한 교육 및 홍보 ․테러로 인한 구조물 붕괴․화재 대비 교육훈련 ․테러발생시 업무수행절차 수립
	사전 조정 /협조확보	․유관 기관의 확인 ․유관기관간의 조정과 협조체계 구축	․공공/민간부문 대응조직 확인 ․대응기관간 연락망 및 협조사항 확인
	대응위한 자원 확보	․인적․물적 자원 목록구비 ․자원보유 기관의 확인 ․자원의 수송 및 통제 계획 수립	․조직의 분화 ․사전경보시스템 구축 ․관련 전문가, 기술자, 장비 확보 ․관련부처간 긴밀한 협력체제 구축 ․예산확보
대응	대응기관간 협조/조정	․실제상황하에서의 작동상태 ․위기상황실 운영 ․관련기관과의 의견조정 및 의사 결정 ․대응기관 집행 및 문제점 확인 ․대응목표와 기관별 역할 명확성	․유형별 주관부서 확정 ․현장정보의 수집․분석․전파 ․기관별 상황실 운영요원 확보 ․군․경․관 등 대응조직 긴급출동 ․현장지휘소/사고대책본부 운영
	피해자 보호/관리	․구조․탐색 및 응급의료 활동 ․사상자 확인 및 구급 활동 ․수용시설의 확보 및 관리	․응급구조단 및 의료단 가동 ․사망․부상․이재민 확인 및 집계 ․인근 병원 및 대형 건물 확인
	현장 수습 및 관리	․현장 교통통제 및 질서유지 ․주변 위험시설물의 관리 ․긴급 복구계획 수립 ․테러리즘 상황의 파악	․현장 지휘소 설치 및 병력 배치 ․지리정보시스템(GIS) 구축 ․붕괴시설/건축의 잔해 제거 ․유관기관간 테러리즘 대응상황 파악
복구	복구상황 점검/관리	․단․중․장기 복구계획 수립 ․피해자 보상 및 배상관리 ․복구 우선순위 결정	․복구관련 예산 확보방안 수립 ․대상자 선정 및 보상․배상기준 마련 ․공공시설물 우선 복구
	피해파악/ 긴급지원	․피해상황의 집계 ․긴급지원물품의 제공	․인명피해, 재산피해 신고, 집계 ․임시가옥, 식량, 의복, 담요 등 제공
	원인분석 및 평가	․테러리즘발생 원인 및 문제점 조사 ․개선안 및 유사위기 방지	․학습효과분석 ․방지정책의 효과성 분석 ․테러리스트 수사 및 발생원인 분석 ․책임자 및 책임기관 평가 및 감사

2) 표본의 특성

설문조사를 통한 테러 및 위기관리 체계에 관한 정량적 분석에서는 단계별 위기관리시스템에서 선정한 각 요인들간의 관계를 검증하기 위해 위기관리시스템 전반에 대한 인지도 분석과 테러방지 프로그램의 수준에 대해 현재와 미래에 어느 정도의 차이(gap)가 있는지를 분석하였다. 본 연구에서는 14개 중앙부처의 관련담당공무원들을 대상으로 무작위추출을 통해 설문조사를 실하였다. 총 130부의 설문지를 배포하여 122부가 회수되었으며 회수된 설문지의 조사대상자들에 대한 인구통계학적 특성은 다음과 같다.

국방부(합참포함), 행정자치부(소방본부 포함), 해양수산부, 환경부, 과학기술부, 법무부, 식품의약관리청, 건설교통부, 관세청, 통일부, 산업자원부, 보건복지부, 경찰청 등이다.

먼저 우리나라 정부부처 중에서 위기관리를 담당하는 부처를 확인한 후, 각 부처들마다 실질적으로 위기관리를 담당하는 부서를 확인하였다. 이러한 과정을 거친 후 각 개별부처의 위기관리 담당부서마다 특정한 1인을 연구자가 직접 만나 본 연구에 대한 이해를 구한 후 각 설문지에 대한 응답을 부탁하였다. 또한 각 부처마다 내부인의 도움을 받아 실효성 있는 설문조사가 이루어질 수 있도록 하였다.

<표 2> 조사대상자의 인구통계학적 특성

변 수	구분	표본인원(%)
성 별	남	110(90.2)
	여	11(9.0)
	무응답	1(0.8)
테러업무 근무경력	5년 미만	56(46.0)
	5년 이상 - 10년 미만	8(6.5)
	10년 이상 - 15년 미만	5(4.1)
	16년 이상 - 20년 미만	2(1.6)
	20년 이상	1(0.8)
	없음	49(40.2)
직무관련 테러교육 경험(회수)	1회	13(10.7)
	2회 - 4회	26(21.3)
	5회 - 9회	11(9.0)
	10회 이상	6(4.9)
	없음	66(54.1)

Ⅳ. 분석결과 및 시사점

1. 설문 분석결과

1) 위기관리시스템에 대한 인지도 분석

위기관리에 대한 인지도 분석은 리커트 5점 척도를 이용한 설문을 통해 얻은 데이터를 평균과 표준편차를 이용한 기술통계 분석을 실시하였다. 기술통계방식은 수집된 자료에 대한 특성을 가장 효과적으로 설명할 수 있는 요약치를 찾아내는 데 적합한 분석방법이다.

(1) 테러방지를 위한 법․제도, 조직, 프로그램 측면에서의 준비정도

현재 테러리즘 방지를 위해 법․제도, 조직기구, 프로그램 측면에서 어느 정도 준비되어 있는지에 대해 전반적으로 부정적인 응답을 보였으며, 특히 프로그램 측면에서의 준비정도가 가장 낮은 것으로 나타났다. 이러한 분석결과에 대해 대부분의 위기관리담당 공무원들은 정부가 조직개편을 단행할 때마다 위기관리와 관련된 공무원들을 최우선적으로 감축하고, 이를 통해 인건비를 절약하는 모습을 보임으로써 위기관리담당 공무원들을 인적자원 또는 인적자본으로는 전혀 인정하지 않는 모습을 정부가 보여주고 있다면서 아주 강한 불만을 나타내고 있었다. 또한 우리나라의 경우 아직 테러에 대한 위험인식 수준이 그다지 높지 않기 때문에 테러방지를 위한 프로그램 측면에 대한 준비가 아주 낮은 것은 당연하다는 반응을 보였다.

또한 현재 우리나라는 재난 혹은 위기관리부서는 한직으로 인식되고 있어 공무원의 전문성을 함양하는데 많은 제약요인이 되고 있다고 하였으며, 우선적으로 이러한 패러다임의 전환이 필요한 것으로 나타났다.

<표 3> 법․제도적 측면에서의 테러리즘 방지 준비정도

설 문 문 항	평균	표준편차
법·제도적 측면	2.81	1.11
조직기구적 측면	2.88	1.09
프로그램적 측면	2.54	1.06

통합적인 테러방지법의 제정에 대해서는 아주 필요하다는 응답을 보였다. 하지만 테러관련 전문가들과 언론사 기자들은 통합적인 테러법 제정과 같은 테러관련 새로운 입법조치는 국민의 기본권을 제약하거나 새로운 재정부담을 지게 하는 등 국민의 입장에서 보면 새로운 부담이 될 수도 있으므로 이에 대해 신중히 고려할 필요가 있다는 주장을 하고 있다. 그리고 미국의 국토안보부와 같은 테러전담부서의 신설에 대해서도 필요한 것으로 인식하고 있었다. 또한 테러 전담부서와 재해·재난부서의 통합운영에 대해서는 평균정도의 응답을 보여 통합운영에 대해서는 좀 더 신중할 필요가 있다는 반응을 나타내었다.

또한 현재 통합테러방지법이 제정되지 못하는 가장 큰 이유로 개인에 대한 인권침해 문제 때문이기도 하지만, 이와 함께 내부적으로 부처간 이기주의도 큰 원인으로 작용하고 있다고 관련 공무원이 직접면담에서 밝히고 있었다.

<표 4> 테러방지법과 테러전담기구 신설 및 통합운영에 대한 인식도

설 문 문 항	평균	표준편차
통합적인 테러방지법 제정의 필요성	4.07	0.87
테러전담부서의 신설의 필요성	3.62	1.11
재해·재난부서의 통합운영의 필요성	3.20	1.15

(2) 테러유형별에 따른 주도적 역할수행 담당부처

각 테러유형별로 테러를 방지하기 위해 각 단계별 위기관리시스템에서 가장 주도적인 역할을 수행해야 하는 담당부처에 대해서는 테러유형에 관계없이 대부분이 국가정보원과 경찰청이 가장 주도적인 역할을 해야 하는 담당부처로 인식하고 있었으며, 특히 복구단계의 경우에는 건설교통부의 역할이 아주 중요하다는 응답을 보였다.

위기관리 담당공무원들과 전문가들은 테러하면 당연히 국가정보원과 경찰청이 주도적인 역할을 해야 한다는 인식을 가져오게 된 가장 중요한 계기로 1988년 서울올림픽에 대비하여 테러전담반을 구성할 때 현재의 국가정보원과 경찰청이 가장 주도적인 역할을 담당했기 때문이라고 하였다.

첫째, 항공기테러(납치, 공중폭파, 미사일공격 등)의 경우에는 단계별로 관계없이 국가정보원과 건설교통부가 가장 주도적인 역할을 수행해야 하는 담당부처로 인식하고 있었다. 둘째, 해상테러(해적, 항만시설 공격 등)의 경우에는 단계별로 관계없이 해양수산부가 가장 주도적인 역할을 수행해야 한다는 응답을 보였으며, 그 다음으로는 완화와 준비단계에서는 국가정보원, 대응단계에서는 국방부, 복구단계에서는 건설교통부가 주도적인 역할을 수행해야 하는 담당부처로 인식하고 있었다. 셋째, 국가기간시설테러(원자력 발전소, 철도 등)의 경우에는 완화단계와 준비단계에서는 국가정보원과 과학기술부가 가장 주도적인 역할을 수행해야 하는 담당부처라는 응답을 보였다. 그리고 대응단계에서는 경찰청과 국가정보원, 복구단계에서는 건설교통부, 과학기술부가 가장 주도적인 역할을 수행해야 하는 담당부처로 인식하고 있었다. 넷째, 다중이용시설에 대한 테러(백화점, 놀이공원 등)의 경우에는 완화단계와 준비단계에서는 경찰청과 국가정보원이 가장 주도적인 역할을 수행해야 하는 담당부처라는 응답을 보였다. 그리고 대응단계에서는 경찰청과 소방본부, 복구단계에서는 경찰청, 건설교통부가 가장 주도적인 역할을 수행해야 하는 담당부처로 인식하고 있었다. 다섯째, 요인암살 및 납치의 경우에는 단계별로 관계없이 국가정보원과 경찰청이 가장 주도적인 역할을 수행해야 하는 담당부처로 인식하고 있었다.

(3) 테러방지를 위한 감사(평가) 및 인센티브 시스템

테러방지를 위한 감사 및 평가에 대해서는 먼저, 테러방지를 위한 정책의 효과성 여부에 관해 정기적으로 연말에 자체감사(평가)를 받느냐는 질문에 대해 전체 응답자의 31.9%만이 “그렇다”는 응답을 보였으며, 테러방지를 위한 정책의 효과성 여부에 관해 정기적으로 연말에 외부감사(평가)를 받느냐는 질문에 대해서도 29.8%만이 “그렇다”는 응답을 보였다. 또한 외부감사를 받는 경우에는 주로 국가정보원을 통해 받는 것으로 나타났다. 따라서 테러방지를 위한 정책의 효과성 여부, 즉 정책감사가 자체감사(평가)뿐만 아니라 외부감사(평가)가 이루어지는 정도가 아주 적은 것으로 나타나 이에 대한 대책이 아주 시급한 것으로 나타났다. 또한 외부감사의 경우에도 테러관련 외부전문가들을 포함한 ‘테러방지 감사(평가)위원회’를 통해 객관적인 평가시스템 개발을 고려해 볼 필요성이 있다.

또한 테러방지를 위한 인센티브 시스템에 대해서는 먼저, 효과적인 테러방지정책을 입안하고 개발하는 부서에 대해서 기관장이 포상을 하는 인센티브 시스템을 가지고 있느냐에 질문에 대해서는 전체 응답자의 18.1%만이 “그렇다”는 응답을 보여 아직까지 인센티브 시스템이 거의 마련되어 있지 않다는 것을 알 수 있다. 또한 공무원이 우수 테러방지정책 프로그램을 개발했을 때 포상을 개인(평균값: 3.37)보다는 소속부서(평균값: 3.76)로 하는 것을 더욱 효과적이라고 인지하고 있는 것으로 나타났다. 따라서 공무원들의 동기부여적 측면, 특히 국민들의 생명과 직접적으로 연관되는 업무를 담당하는 위기관리업무를 담당하는 공무원들을 대상으로 한 인센티브 시스템이 아주 시급이 마련될 필요가 있는 것으로 분석되었다.

현재 각 정부부처별로 테러를 담당하는 인력이 아주 소수라는 것을 감안할 때 개인에 대한 인센티브제도보다는 소속부서를 대상으로 한 인센티브제도가 더욱 효과성이 높을 것이다.

2) 테러방지 프로그램 수준에 대한 현재와 미래의 차이분석

기존의 대부분의 정책이나 사업프로그램에 대한 평가에서는 현재시점에서의 수준을 중심으로 한 평가가 주류를 이루었다. 하지만 본 연구에서는 테러와 같은 위기관리가 시간이 지날수록 더욱 중요해지고, 또한 현재수준보다 더욱 테러방지프로그램의 수준이 높아져야 할 것으로 예상하였다. 따라서 테러관련 업무를 담당하는 공무원들의 경우 테러방지프로그램에 대해 현재의 수준은 어느 정도라고 인식하고 있으며, 우리나라의 여러 가지 상황을 고려할 때 미래의 수준은 어느 정도가 될 것이라고 예상하고 있는지를 파악해 보았다. 또한 이러한 현재와 미래 수준의 차이분석을 통해 실질적으로 제한된 예산과 인력을 단계별 위기관리시스템에서 어느 단계에 우선적으로 지원해야 할 것인지에 대한 시사점을 얻을 수 있을 것으로 판단된다.

단계별 위기관리시스템에 따라 현재의 테러방지프로그램들에 대한 수준을 분석해 보면 <표 5>와 같이 단계별로 차이 없이 전체적으로 현재 테러방지프로그램 수준이 아주 낮은 것으로 나타났다. 특히 테러전문가의 채용과 테러방지 예산의 충분성 측면, 그리고 테러방지 예산지출의 경직성 측면에서 테러프로그램수준이 더욱 낮은 것으로 나타나 이에 대한 개선이 시급한 것으로 나타났다. 또한 각 테러방지프로그램들마다 전반적으로 준비단계에서의 수준이 가장 낮은 것으로 나타나 단계별 위기관리시스템에서 준비단계에 제한된 예산과 인력을 우선적으로 지원할 필요성이 있는 것으로 분석되었다.

<표 5> 단계별 위기관리시스템에 따른 현재의 테러방지프로그램 수준

설 문 문 항	완화단계		준비단계		대응단계		복구단계
	평균	표준 편차	평균	표준 편차	평균	표준 편차	평균	표준 편차
부처내 테러전담조직의 분화정도	2.07	1.18	1.92	1.22	1.95	1.25	1.87	1.21
부처간 테러전담조직의 협력정도	2.18	1.22	1.99	1.27	2.02	1.29	2.01	1.29
테러전담인력의 확보 정도	1.64	1.03	1.48	1.00	1.60	1.10	1.56	1.10
테러방지 교육·훈련프로그램	1.98	1.20	1.77	1.19	1.81	1.24	1.77	1.21
테러전문가의 채용정도	1.61	1.08	1.45	1.04	1.52	1.09	1.53	1.10
외부 테러전문가·전문집단과의 교류	1.86	1.21	1.67	1.19	1.73	1.21	1.75	1.23
테러방지 예산의 충분성 정도	1.58	1.05	1.43	1.02	1.50	1.04	1.53	1.17
테러방지 예산지출의 경직성 정도	1.74	1.09	1.55	1.08	1.59	1.10	1.58	1.12

단계별 위기관리시스템에 따라 미래의 테러방지프로그램들에 대한 수준을 분석해 보면 <표 6>과 같이 단계별로 차이 없이 전체적으로 미래의 테러방지프로그램 수준도 아주 낮을 것으로 예상하고 있어 현재와 비교해 볼 때 크게 향상될 가능성이 없는 것으로 인식하고 있었다. 특히 테러전문가의 채용과 테러방지 예산의 충분성 측면, 그리고 테러방지 예산지출의 경직성 측면에서 테러프로그램수준은 현재뿐만 아니라 미래에도 다른 테러방지프로그램에 비해 더욱 낮을 것이라는 응답을 보였다. 또한 미래에는 각 테러방지프로그램들마다 전반적으로 준비단계와 복구단계의 수준이 가장 낮을 것이라는 예상을 하고 있어 단계별 위기관리시스템에서 준비단계와 복구단계에 제한된 예산과 인력을 우선적으로 지원할 필요성이 있는 것으로 분석되었다. 따라서 전체적으로 현재의 테러방지프로그램 수준과 비교해 볼 때 테러관련 업무를 담당하는 경우 정부의 테러방지프로그램에 대한 지원에 대해 신뢰성을 가지고 있지 않는 것으로 나타났으며, 또한 현재와 미래 모두 단계별 위기관리시스템에서 준비단계에 제한된 예산과 인력을 우선적으로 지원해야 한다는 데 공통적인 의견을 보이고 있었다. 그리고 테러전문가들의 외부채용 역시 공직사회의 개방형 임용제를 통해 최대한 빠른 시간내에 이루어질 필요성이 있는 것으로 분석되었다.

<표 6> 단계별 위기관리시스템에 따른 미래의 테러방지프로그램 수준

설 문 문 항	완화단계		준비단계		대응단계		복구단계
	평균	표준 편차	평균	표준 편차	평균	표준 편차	평균	표준 편차
부처내 테러전담조직의 분화정도	2.53	1.39	2.38	1.45	2.39	1.51	2.33	1.49
부처간 테러전담조직의 협력정도	2.61	1.47	2.47	1.57	2.48	1.58	2.44	1.58
테러전담인력의 확보 정도	2.22	1.32	2.04	1.34	2.13	1.39	2.09	1.38
테러방지 교육·훈련프로그램	2.51	1.46	2.35	1.52	2.37	1.53	2.30	1.49
테러전문가의 채용정도	2.07	1.31	1.92	1.33	1.98	1.37	1.94	1.36
외부 테러전문가·전문집단과의 교류	2.39	1.43	2.19	1.46	2.23	1.49	2.19	1.50
테러방지 예산의 충분성 정도	2.16	1.29	1.98	1.31	2.03	1.35	2.02	1.37
테러방지 예산지출의 경직성 정도	2.32	1.34	2.11	1.36	2.14	1.40	2.11	1.42

2. 정책적 시사점

1) 법․제도적 측면

설문조사 및 면접조사를 통한 법ㆍ제도적 측면에서의 시사점은 크게 세 가지 측면에서 제시하고자 한다. 첫째, 테러방지 정책은 종합행정이라고 할 수 있으며, 이를 위해 포괄적인 테러방지법 제정이 필요하다. 이는 범세계적 반테러전쟁에 동참하는 것이라고 할 수 있다(김태진, 2003: 77; 손동권, 2003: 143; 제성호, 2003: 113-115). 미국은 9·11 테러사건 이후 테러예방 차원에서 수사권을 강화하고, 테러관련 정보공유를 확대하는 한편, 테러억제를 위한 인권침해도 가능하도록 애국법(Patriot Act)을 제정하였다. 또한 영국은 2000년 2월 반테러법(Anti-TerrorismAct 2000)을 제정하여, 불고지죄, 테러자금몰수, 영장 없는 체포 등 수사기관의 권한과 처벌을 강화한데 이어, 2001년 12월 반테러법을 개정한 '반테러범죄 및 보안법(Anti-Terrorism, Crime and Security Act)을 마련하여 수사기관에 테러혐의 외국인의 긴급구속, 계좌감시권을 부여하였다. 캐나다는 2001년 11월 반테러법(Anti-Terrorism Act)을 제정, 테러예비·음모·방조·교사·범인은닉 행위 등에 대한 처벌을 강화하였다. 일본은 '테러대책특별조치법'을 제정하고, '생물병기에 관한 법률'을 개정하는 조치를 하였다.

미국 정부는 자국과 자국민에 대한 테러를 응징하기 위해 5가지 제재수단을 사용해 왔다. 첫째는 정치적 압력으로서, 이는 외교력을 동원하여 대상국을 국제사회로부터 고립시키는 것이다. 둘째는 경제적 제재로 대상국을 테러지원국에 포함시켜 무역․금융 등의 분야에 압력을 가하는 것이다. 셋째는 군사력 사용으로 군사력을 사용하여 직접 보복공격을 하는 것이다. 넷째는 비밀공작으로 테러조직에 대한 정보수집을 통해 와해공작을 전개하는 것이다. 다섯째는 법집행(law enforcement)으로 테러범을 체포하여 미국 법정에 기소, 범인의 형사처벌을 모색하는 것이다. 최근에는 특정국가의 지원을 받지 않는 테러조직이 준동하고 있어 비밀공작활동과 법집행이 가장 효과적인 제재수단으로 사용되고 있다(제성호, 2003: 84-85).

이처럼 다른 나라들의 사례에서도 나타나듯이 테러방지법 제정은 테러에 적극적으로 대처하기 위해 필수불가결 하다는 것을 알 수 있다. 또한 테러방지법 제정은 9·11테러 직후 채택된 유엔 안전보장이사회 결의의 요구이기도 하다. 그리고 법치주의에 입각한 대테러행정, 즉 테러의 법적 규제에 대한 합법률성, 투명성, 예측가능성을 제고하는 한편, 국제적인 반테러입법 추세에 적극 부응하는 차원에서 볼 때 우리나라도 조속한 시일 내에 종합적인 테러방지법 제정을 추진할 필요성이 있다. 또한 테러방지법안의 내용에는 구체적으로 최근 UN의 결의안에 의한 테러행위에 대한 자금조달방지, 테러지원단체의 금융자산 동결, 테러범죄 및 후원자 등에 대한 은신처 제공거부, 테러해위에 대한 형법상 적절한 처벌, 테러수사 국제공조, 테러리스트 이동 금지 등에 관한 내용 등이 포함되어야 할 것이다(최진태, 2001; 손동권, 2003; 제성호, 2003).

UN에서는 9․11이후 테러근절을 위해 국제공조를 결의하고 테러방지를 위한 국제협약의 가입과 법령제정 등을 강력히 권고하고, 회원국을 대상으로 이행여부에 대한 실사를 진행하고 있으며 비협조적인 국가에 대해서는 경제제재 등을 고려하고 있다.

손동권(2003: 143)은 현재 제기되고 있는 우리나라 테러방지법(안)에 대한 비판은 테러범에 대한 엄격대책 그 자체보다는 그 법률에 반영된 테러대책 주무부처에의 권한집중과 그 남용에 대한 불신 내지 의구심에서 비롯된 것으로 판단된다. 테러대책 주무부처에 대한 일반국민의 불신이 제거되지 않는 이상 그 법의 필요성에도 불구하고 실체법과 절차법에 걸친 강력한 테러방지법의 제정은 당분간 실현되기 어려울 것이다. 따라서 인권침해 우려가 있다고 지적되는 실체법적 처벌조항과 형사소송법적 특례조항은 장래의 입법과제로 남기고, 현 단계에서는 오직 테러예방활동에 필요한 국가 대테러 대응체계의 구축, 테러의 수단으로 악용될 수 있는 각종 안전물질의 안전관리, 국제행사․시설 장비의 보호, 국제 테러분자에 대한 규제 등 국가대테러업무에 관하여 법적근거를 부여하는 입법조치만이라도 하루 속히 실현되어야 한다고 주장한다.

둘째, 테러방지를 위한 위기관리시스템을 구축하기 위해서는 행정이념적 측면에서 가외성(redundancy)을 강조하여야 한다. 이러한 가외성에 대해 Landau(1969)는 가외성을 가지는 조직은 신뢰성을 증진시킬 수 있다고 주장한다. 즉 가외성을 강조하는 조직화의 경우에는 관료제의 전문화 원칙에는 어긋난다고 할 수 있으나, 어느 한 기관이 제대로 기능을 하지 못하는 경우 다른 가외적 기관이 이를 대치할 수도 있다는 점에서 자기조직화를 위한 창의성, 대응성, 신뢰성 및 융통성을 확보해 줄 수 있는 것이다. 이러한 관점에서 테러발생으로 인해 발생하는 국민들의 생명과 재산피해를 최소화하기 위해서는 가외성과 능률성의 조화를 통한 행정이념을 추구할 필요가 있다는 것을 의미한다.

Frederickson과 Laporte(2002)는 가외성 조직도 능률성이라는 또 다른 가치와 서로 상생하는 관계를 설정할 필요가 있다고 주장한다. 미국 9.11 사태 이후 항공기 테러 방지에 대한 관심이 고조되었는데 그 항공기 산업에 관여하는 조직은 위계적 조직이 아니라 수많은 유형의 회사, 노동조합 그리고 계약자를 포함할 뿐 아니라 동시에 지방정부, 주정부, 연방정부 차원에서 운영되고 있는 특징을 갖고 있다. 특히 상업적 항공안전시스템은 소위 고난도 신뢰조직(high-reliability organization)으로 불리는 제도적 특징을 지닌다.

셋째, 테러리즘 방지정책과 같은 위기관리정책의 경우에는 일반적인 행정과 달리 더욱 높은 전문성을 요구한다. 따라서 일반행정가가 아니라 전문가(professionalist)가 필요하며 이를 위해 적극적인 외부전문가의 개방형 임용이 확대될 필요가 있다. 또한 관련부처 공무원들간의 고위직뿐만 아니라 하위직 공무원들에 대한 적극적인 인사교류가 이루어질 필요가 있으며, 이를 통해 자연스럽게 의사소통과 정보공유를 통한 협력적 네트워크 체계가 구축될 수 있을 것이다. 그리고 공무원들간의 인사교류뿐 아니라 테러리즘을 연구하는 민간기업 또는 대학 연구소와의 연구 인력에 대한 상호 인사교류를 통해 테러리즘에 대비한 전문성을 더욱 제고하는 것이 필요하다.

2) 조직기구적 측면

조직기구적 측면에서는 크게 전담기구 설치ㆍ운영방안과 수평적 협력체제 구축에 관한 두 가지 측면의 시사점을 제시하고자 한다.

첫째, 국가위기관리 측면에서 테러업무를 총괄 수행할 수 있는 범정부적 대응체계구축 및 전담기구를 설치·운영하는 방안을 고려하며, 이러한 통합적 대응기구를 자생시스템모델을 이용하여 만들 필요가 있다. 자생적 시스템 모형(Viable System Model: VSM)은 전체 조직을 하나의 시스템으로서 인식하고 조직을 구성하는 모든 단위 조직들과 모든 구성원들도 또 다른 실체를 구성하는 실체로서 이해하는 것이다(유재언, 2003; Beer, 1979). 즉 자생적 시스템모형에서 언급하는 자생조직(또는 자생시스템)에서는 조직 내 하부단위들의 자율성을 강조한다. 단위 조직 또는 조직 구성원들의 자율성이 보장되어야 환경의 변화에 대처할 수 있는 능력을 키워서 조직 구성원들이 자율적으로 문제를 해결하고 학습할 수 있기 때문이다. 따라서 자생적 시스템 모형은 조직 단위와 조직구성원이 수평적으로 상호 작용하여 의사소통을 원활하게 하는 수평적 조직구조를 의미한다.

한동만(2002a: 33)도 대테러리즘 조직은 테러를 예방하고, 조직간의 유기적인 협조체제를 구축하는 총괄적인 기구가 필요하며, 현재보다 더욱 강력한 리더십과 통제력을 잘휘할 수 있고, 상황별」기관별로 분산된 체제를 통합하는 효율적인 총괄기구가 설치되어야 한다고 주장한다.

우리나라의 경우 현재 대테러 업무가 정부 각 부처별로 구분되어 있을 뿐, 통일적인 종합적 대응기구가 마련되지 못하고 있는 실정이다. 하지만 이에 반해 외국의 경우에는 9·11 테러사건을 계기로 국가대테러 활동을 강화하며 국가 대테러정책을 체계적으로 수립·시행하고 테러사건 발생 시 신속한 진압 및 대응조치 강구 등을 위해 대테러 기획조정 기관을 설치하거나 추진 중에 있다. 미국은 1986 FBI 등 14개 유관기관과 합동으로 CIA에 대테러센터(counter terrorist center: CTC)를 설치하여 정보공동체의 대테러활동 조정 및 정보수집·분석 등 활동을 수행하고 있다. 또한 최근에는 국토안보부를 신설하여 국가 대테러 종합대책 추진을 위한 전담기구를 설치하여 운영하고 있다.

김석용·김염조(1995)는 현재의 조직체계에서 가장 큰 문제가 되는 것이 군과 경찰이 별도로 테러전담기구를 가지고 있는 것이라고 주장하였다. 왜냐하면 경찰은 기본적으로 테러를 범죄로 보고 법이라는 테두리 내에서 대응하려고 하며, 군은 테러를 저강도 분쟁의 일환으로 보고 군대나 특수조직을 활용하려고 하기 때문이다. 이러한 현상에 대해 Peter(1994)도 범죄학적 모델과 전쟁모델의 구분은 명확히 이루어져야 하며, 이에 대한 처방도 다르다고 주장하였다.

이외에 영국은 테러공격 등 국가위기사태 발생시 수습활동에 참여하는 각종 국가기관 및 민간단체의 활동을 통합 조정할 수 있는 국가 대테러기구(national counter-terrorism service: NCTS)와 같은 중앙기구 창설을 추진하고 있고 캐나다는 안전정보부(CSIS)가 대테러국을 설치, 연방경찰 등과 협조하에 대량 살상무기 확산 방지 등 대테러 활동에 주력하고 있으며, 일본은 공안조사청이 대테러 활동을 주도하여, '정보교류회의' 등을 통해 경찰청, 내조실, 방위청, 외무성, 해상보안청 등 유관기관간 대테러 활동을 수행하고 있다.

외국의 사례에서도 나타나듯이 현재 각 부처별로 나누어져 있는 테러업무를 총괄할 수 있는 조정기구가 필요하며, 이러한 조정기구는 미국의 국토안보부에서 나타나고 있는 각 단위조직들의 협력관계에 대한 불일치 문제를 최소화할 수 있는 조직기구로 만들어져야 한다. 다시 말하면 자생시스템모델에서 주장하는 각각의 자율적인 조직단위(하부조직)가 독립성을 갖기 위해서는 반드시 자체적으로 책임과 업무영역을 창조하고, 이와 더불어 상위 체계의 생존과 발전을 위해 상호 연결되고 조정되어야 하는 것이 필요하다는 것이다. 따라서 테러와 관련되어 통합적인 대응체계가 하나의 조직기구로 구성될 경우에도 기존의 단위조직들의 업무영역과 책임성을 최대한 보장해 주면서 각각의 조직들 사이의 조정과 협조관계를 어떻게 극대화시켜 나가느냐에 초점을 두어야 할 것이다.

둘째, 거버넌스 측면에서 정부(중앙정부, 지방정부)와 대학의 테러방지 관련학과․연구소 그리고 테러관련 산업체간의 수평적 협력체계 구축이 필요하다. 또한 이를 위해 공무원들의 테러방지를 위한 교육연수와 훈련이 이루어져야 하며, 정부와 민간과의 적극적인 인사교류가 이루어질 필요가 있다. 그리고 테러리즘이 국제화되고 있고 테러의 특성상 다른 국가들간의 정보공유가 아주 중요하다는 것을 감안할 때 테러에 대한 효과적인 국제협력체제를 통한 안보협력체제를 구축할 필요성이 있다. 즉 테러방지를 위한 국가간 거버넌스인 글로벌 거버넌스의 강화를 통한 다자안보협력이 필요하다는 것이다. 이러한 다자안보협력체제(multilateral security cooperation)는 테러와 같은 초국가적 위기(transnational crisis)에 효과적으로 대응하기 위해 관련국가간 이해상충의 소극적인 조정을 넘어 공동이익의 실현을 위한 실효성을 극대화하기 위한 것이다.

제성호(2003: 115)도 현대의 테러양상이 조직화·국제화·대규모화되고 있는 추세에 있음을 고려할 때 국가적 차원에서 전 정부기관이 노력을 해도 완전무결한 테러의 예방과 억제는 불가능하다고 보고 있다. 따라서 테러억제에 관한 한 부처이기주의는 금물이며, 유관기관간에 긴밀한 협조와 반테러 역량의 극대화가 요구된다고 주장하였다.

3) 프로그램적 측면

프로그램 측면에서는 교육ㆍ홍보, 전문가 양성 및 테러 관련 담당공무원 조직의 활성화에 관해 제시하였다. 첫째, 테러에 대한 교육과 홍보를 통해 테러 위험에 대한 인식의 제고가 필요하다. 먼저 테러의 본질에 대한 교육과 홍보가 이루어져야 할 것이다. 즉 테러가 발생하면 정부는 국민들에게 그 사실을 정확하게 알려주어야 하며, 그 요점은 테러리즘이란 이상주의가 아니라 범죄이며 따라서 테러리스트들은 범죄인이라는 것을 명백히 부각시키는 것이다. 왜냐하면 테러리즘을 없애기 위해서는 국민 각자가 테러방지에 대한 확고한 의지가 선행되어야 하기 때문이다(김석용․김염조, 1995; 김태진, 2003).

현재 우리나라는 화학물질 취급에 대한 엄격한 규제나 총기휴대 금지 등으로 인해 테러청정지역으로 분류되고 있으며, 이에 따라 국민들의 테러에 대한 경각심이 다른 나라에 비해 떨어지는 편이라는 의견이 위기관련 담당공무원들 사이에서 지배적이었다.

둘째, 테러 전문가 양성이 필요하다. 최근 대테러리즘에 대비하기 위해 신형장비 등이 개발되고 현장에 배치되면서 장비만능주의에 빠지는 경향이 있다(최진태, 2001). 하지만 첨단 테러리즘 장비도 중요하지만 무엇보다 중요한 것은 인적자원이라는 것을 간과해서는 안된다. 현재 국내에는 실질적으로 대테러리즘 전문가가 거의 전무한 실정이다. 따라서 우리나라에서는 우선적으로 국책대학에 테러리즘 관련 교과목을 신설하여 전문인력을 적극적으로 양성하도록 해야 하며, 또한 테러리즘 연구를 위한 연구기관을 설립하여 테러리즘에 관한 연구결과를 정책에 적극적으로 활용하는 방안을 강구해야 한다. 미국의 경우 테러리즘을 연구하는 연구소들이 다수이며, 특히 랜드(RAND)연구소는 미국 대테러리즘 정책수립에 실질적으로 많은 기여를 하고 있다.

선진국에서는 학부과정은 물론이고 대학원에서까지 테러리즘에 대한 교과목이 개설되어 교육이 이루어지고 있다. 미국의 Kaplan대학교에는 ‘테러리즘-국가안보관리과정’을 개설하여 1주에 8시간을 수업하고 있으며, 1주 1시간 온라인세미나(on-line seminar)에는 학생들이 반드시 참여하도록 하고 있다. 교과과정을 보면 대테러 국가정책과 위기관리 기법을 중심으로 이루어져 있으며, 위기관리 기법의 경우에는 우발사건 대비계획, 현장관리 기법, 작전정보 수집활동, 인질 협상, 대 언론관계 등 아주 실무적인 내용들로 이루어져 있다.

단기적인 관점에서 국방대학원의 경우에는 군 장교들의 전문교육뿐만 아니라 고급 공무원들의 교육도 담당하고 있으므로, 이들을 대상으로 테러리즘에 대한 전반적인 이론교육을 통해 실무에서 관련 업무를 할 수 있는 전문성을 제고하는 방법을 고려해 볼 필요가 있을 것이다.

최근 미국 남가주대학(USC)에서는 국토안보부의 예산 1,200만불을 지원받아 HB Center (homeland security center for risk and economic analysis of terrorism)를 설립하여 향후 3년간 테러에 대한 종합적인 연구를 수행할 예정이며, 이 연구에는 뉴욕주립대학교, 위스콘신대학교, 캘리포니아 버클리대학교 등의 연구진도 참여할 계획으로 되어 있다.

셋째, 위기관리분야의 경우 현실적으로 업무를 담당한 공무원들이 다른 분야에 비해 모자라는 상황을 감안할 때, 이 분야에서 퇴직한 공무원들을 공무원들과 국민들을 대상으로 하는 교육 및 홍보분야에 자원봉사자 형태로 적극적으로 활용하는 방안을 모색할 필요가 있다. 즉 최근에 대두되고 있는 지식경영의 관점에서의 인적자원관리(human resource management: HRM)에서는 ‘지식 창고’로서의 인간의 중요성이 더욱 부각되고 있는 것과 맥을 같이한다고 할 수 있다. 따라서 인적자원의 개념을 비용(cost)의 관점에서 이윤창출센터(profit center)의 관점으로의 변화가 있어야 함을 의미하는 것으로, 테러관련 업무를 담당한 퇴직공무원들을 중앙 또는 지방 공무원교육원 또는 위기관련 교육의 특강을 위한 강사로 활용하는 방안 등이 이러한 관점에서 고려해 볼 수 있을 것이다.

넷째, 이제 우리나라도 테러청정지역을 유지하기가 현실적으로 힘든 상황에서 테러리즘 발생을 대비한 테러경보시스템의 도입이 필요하다. 즉 외국과 같이 테러경보시스템에 따라 각 경보단계별로 시설보호 기준을 설정하고 이에 대한 국민적인 공감대 형성이 이루어져야 할 것이다. 또한 이러한 테러경보시스템의 도입을 통해 국가 대테러리즘 기능을 결집하고, 테러리즘 위협에 일사불란한 대응태세를 구축할 수 있을 것이다.

현재 테러경보시스템을 시행하고 있는 외국의 사례를 보면, 미국은 테러경보시스템을 테러위험도에 따라 단계별로 구분해 놓은 위험상황(threat conditions)을 바탕으로 연방의 유관기관은 각 단계별로 대응책 마련의 일환인 보호조치(protective measures)의 별도계획을 가지고 있다. 또한 경보를 테러위험도에 따라 5단계((Green(low) → Blue(guarded) → Yellow(elevated) → Orange(high) → Red (severe))로 구분하여 행정부 산하기관 준수는 의무화하고 기타 정부기관 및 민간단체도 가급적 준수를 권유하고 있다. 또한 영국의 테러경보시스템은 9․11테러 이전에는 5단계로 구분․운영되었으나, 9․11테러이후 중간단계인 ‘Substantial'을 2단계(Severe와 Substantial)로 세분하여 현재 6단계(Negligible → Low → Moderate → Substantial → Severe → Critical)로 운용 중 이다. 영국에서 테러경보 발동의 의의는 위협고조시 국민들에게 경각심을 높이기 위한 것으로 동일단계의 유지보다는 수준을 적절히 변경하는 것이 바람직하여 통상 일반적 수준의 ‘Severe’와 ‘Substantial’ 수준에서 경고수위를 조절하고 있다. 그리고 프랑스는 1981년 이후 전국 및 지역수준의 ‘대테러경보시스템’을 수립하였다. 이러한 경보시스템의 목적은 정부의 행정행위, 산업체 기반시설 및 주재국민 보호에 있다. 경보발령은 정부 각부서의 분석보고서를 바탕으로 대테러조정반(UCLAT)에서 테러위협평가 보고서를 최종작성한 후 대통령 및 총리에게 제출한 후 경보수준 결정과 필요한 후속조치를 강구한다. 9․11테러사건 이후 기존의 대테러경보시스템의 효율․현실화를 목적으로 재정립하여 현재는 테러위험도에 따라 색깔별로 4단계(Yellow → Orange → Red → Scarlet)로 구분하여 운영하고 있다.

미국은 테러위험단계가 저(低)수준이라고 해서 테러공격의 가능성이 낮다는 결론은 금물이며, 각 단계에서 테러공격의 가능성에 대비하여 질적으로 우수한 정보수집과 대비태세를 강화하는 노력이 병행되어야 할 것이라고 주장한다.

Ⅴ. 결  론

21세기 테러는 정보통신기술과 결합하여 더욱 첨단화․고도화되고 있으며, 이로 인해 테러조직과 테러재정에 변화가 일어나고 있다(한동만, 2002; 제성호, 2003; Waugh, 1990; Spicer, 2002). 즉 테러조직의 변화 가능성으로 전통적인 테러리즘의 경우 강대국을 위한 대리전의 성격이 강했으나, 21세기에는 초강대국을 겨냥한 전면적 투쟁의 성격을 보여주고 있다. 또한 테러리즘 발생의 원인도 국제정치적 성격이 전통적인 테러리즘에서 주요한 원인이었으나, 최근에는 사회․경제적, 문화적, 기술적 요인으로 발생원인이 다양해지고 있다. 그리고 테러재정의 변화 가능성으로 전통적인 테러리즘의 재정에서 가장 중요한 요소는 테러지원국들의 후원이었으나, 현대에는 테러리즘의 활동자금을 확보하기 위해 마약밀매에 직․간접적으로 개입하는 경향을 보이고 있다. 이러한 차원에서 테러리즘 방지를 위한 한국형 위기관리시스템을 구축하기 위해서 법․제도, 기구, 프로그램 측면에서의 다음과 같은 고려사항이 있다.

첫째, 법․제도적 측면에서, 먼저 테러방지 정책은 종합행정이라고 할 수 있으며, 이를 위해 포괄적인 테러방지법 제정을 고려할 필요가 있다. 또한 전문직업주의에 입각하여 개방형 임용제의 확대와 테러전문가직렬의 신설 등을 고려해 보는 것이 중요하며, 부처간뿐만 아니라 민간부문과의 인사교류를 통해 정보공유를 통한 의사소통체계를 확립할 필요가 있다. 그리고 테러리즘이 예기치 못한 곳에서 불특정다수를 대상으로 이루어진다는 점과 위기발생으로 인해 발생하는 국민들의 생명과 재산피해가 천문학적인 수자라는 것을 감안할 때 신공공관리하에서도 가외성과 능률성을 동시에 조화시키는 보완적 관계의 설정이 필요하다.

둘째, 조직기구적 측면에서, 우리나라의 경우 현재 대테러 업무가 정부 각 부처별로 분산되어 있어 종합적인 위기관리정책의 수행이 어려운 실정이다. 따라서 국가위기관리 측면에서 테러업무를 총괄 수행할 수 있는 범정부적 대응체계구축 및 전담기구 설치․운영방안이 심도 있게 논의될 필요가 있다. 그리고 거버넌스 측면에서 개인, 기업, 중앙정부, 지방정부, 대학, 그리고 NGO 및 시민단체간 수평적 협력체계 의 구축이 필요하다.

셋째, 프로그램적 측면에서, 공무원과 국민들을 대상으로 테러리즘에 대한 교육과 홍보를 통해 테러리즘 위험에 대한 인식을 제고하여야 한다. 또한 위기관리분야의 경우 테러리즘 방지 전문공무원들이 다른 행정분야와 비교해 볼 때 턱없이 모자라는 실정이며 따라서 위기관리 정책의 효과성을 제고하기 위해서는 테러리즘 관련 직렬의 신설을 장기적 관점에서 모색할 필요가 있다. 이를 위해 단기적으로는 테러리즘 방지분야에서 많은 경험을 가지고 있는 퇴직 공무원들을 교육 및 홍보분야에 자원봉사자 형태로 활용하는 방안을 적극적으로 모색할 필요가 있다. 그리고 위기관리 단계별로 볼 때, 준비나 대응단계보다는 복구나 완화단계에 대한 프로그램이 상대적으로 미흡한 점을 감안하여 위기관리 예산의 상당부분을 이들 단계와 관련된 프로그램을 확충하는데 투자할 필요가 있다. 끝으로 이제 우리나라도 테러리즘 발생을 대비한 테러경보시스템의 도입이 필요하다. 즉 이러한 테러경보시스템의 도입을 통해 국가 대테러 기능을 결집하고, 테러 위협에 일사불란한 대응태세를 구축할 수 있을 것이다.

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이창용(李昶用): 영남대학교에서 행정학박사 학위를 취득하고(논문: 한국의 위기관리시스템 구축방안: 테러리즘 방지를 중심으로), 현재 한남대학교 사회과학대 여성경찰행정학과 예우교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 위기관리, 조직이론, 테러리즘 등이 있다.

<E-mail: changsong42@yahoo.co.kr/논문접수일: 2005. 5. 26/심사완료일: 2005. 8. 1>

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