지방정부혁신역량 구조화 모델:

｢지방정부연구｣ 제9권 제2호(2005 여름) : 89～105

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기든스(A. Giddens)의 구조화 이론을 적용하여*

Structuration Theory of Anthony Giddens As Applied to the Study of Innovation Capacity of Local Governments

* 이 논문은 2004년도 학술진흥재단의 지원에 의하여 연구되었음(KRF-2004-074-BM0047).

장 원 호(서울시립대학교 도시사회학과)

최 미 옥(서울대학교 한국행정연구소)

참여정부는 국가균형발전을 통한 국가 경쟁력 제고를 국정의 중요 목표로 삼고 있다. 이는 지방분권에 의한 지방정부의 혁신적 역량 강화를 통해 달성 될 수 있을 것이다. 지방정부의 역량은 다양한 요소들 간의 상호 작용적 관계에 의해 구현된다. 이에 본 연구는 지방정부의 역량에 관련된 구성요소들을 포괄적으로 다루고 그들 간의 관계를 설명하는 이론 틀을 제시하고자 하였다.

본 연구는 혁신 역량을 둘러싼 행위자와 구조의 관계를 기든스(A. Giddens)의 구조화 이론을 적용하여 설명하였다. 특히, 구조화 이론의 특징적 요소인 구조의 이중성 개념과 층화 등의 주요 논점을 중심으로 혁신역량 구조화 모델을 제시하고 이를 통한 지방정부의 역량 강화를 강조하였다. 본 연구가 제시한 혁신역량 구조화 모델의 다양한 전략들은 지방정부의 운영과 발전에 새로운 발판을 제공 할 수 있을 것으로 기대한다. 이에 더하여, 기든스의 구조화 이론을 적용한 지방정부의 혁신역량 구조화에 대한 논의는, 지방정부 역량연구와 관련하여 시각의 포괄성과 새로운 이론적 모색이라는 측면에서 학술적인 의의가 있다.

주제어 : 지방정부. 혁신역량, 구조화

Ⅰ. 서  언

참여정부를 표방하는 현 정권은 지방분권과 국가균형발전을 국정의 중요 목표로 삼고 있다. 이를 위하여 정부는 지방분권을 위한 3대 특별법인 <국가균형발전특별법>, <지방분권특별법>, <신행정수도 건설에 관한 특별법>을 제정, 2003년 12월 29일 국회의 의결을 거쳤으며, 신행정수도특별법의 위헌 판결에 대한 후속 조치로 <행정도시특별법>을 가결시켰다. 분권에 관한 각종 법률이 가결됨으로써, 지방균형발전을 위한 정책 추진에 박차를 가할 수 있는 제도적 기반이 마련되었다고 볼 수 있다.

중앙정부의 권한이전은 향후 다양한 대형 사업들이 지방정부 수준에서 처리됨을 의미하며, 이를 위해서는 지방정부의 능력 배양이 매우 중요한 과제이다. 그러나 지방자치의 역사가 일천한 우리나라에서 중앙정부에 대한 의존 없이 지방정부가 주어진 역할을 제대로 수행해 낼 수 있을 것인가에 대한 우려 또한 없지 않다. 이러한 현실적 요청에 따라 사회적으로 지방정부 역량에 대한 관심이 고조되고 있다. 즉, 국가균형발전이라는 국정목표를 달성하기 위해서는 지방분권이라는 법률․제도적 장치뿐만 아니라 분권의 주체가 될 지방정부의 역량 제고 방안이 함께 연구되고 이론화되어야 하는 것이다.

지방정부혁신역량 구조화 모델

｢지방정부연구｣ 제9권 제2호(2005 여름)

그동안 공공부문, 특히 지방정부를 분석 단위로 한 역량에 관한 연구는 지극히 한정되어 있었고, 역량의 구성과 범위에 관한 체계적이고 명확한 개념 정립도 답보 상태에 있었다. 기존 연구들은 대체로 역량을 사람에 관한 것으로 규정하고, 이의 구성요소와 수준 등에 관해 논의하고 있다(ODPM, 2003: 2). 공공부문에 있어서는 인적역량에 해당되는 지방자치단체 공무원을 주체로 간주하고 서술하는 것이 일반적인 경향이며, 이를 핵심역량(core capacity)으로 규정하는 것이 일반적 견해이다. 물론 지방정부가 권한과 책임을 가지고 지방수준의 업무를 추진할 경우 공직자가 주체이지만, 역량을 발휘하기 위해서는 다른 지방자치단체와의 관계, 시민과의 관계, 지방정부의 재정 정도, 관련 제도, 외부 환경 등 다양한 요소들과 관련성을 맺고 있어야 된다. 이러한 지방정부 역량연구와 관련된 구성요소들을 포괄적으로 다루고 그들 간의 관계를 설명하는 분석모형을 제시 할 필요가 있다. 본 연구는 혁신 역량을 둘러싼 행위자와 구조의 관계를 기든스(A. Giddens)의 구조화 이론을 적용하여 이를 설명하고자 한다.

핵심역량(core capacity)이란  원래 1990년 미시간대학 비즈니스스쿨의 프라할라드(C.K. Prahalad) 교수와 런던 비즈니스스쿨의 게리 하멜(Gary Hamel) 교수에 의하여 제기된 개념으로, 경쟁과 기술의 신속한 변화로 시장에 대한 정확한 예측이 날로 어려워지면서 종래의 기업 외부환경에 치중하던 경영전략을 지양하고 기업의 내부로 관심을 돌려 내부에서 기업성공의 원천을 찾으려는 노력을 배경으로 한다. 이때 기업이 경쟁적 우위를 확보할 수 있는 핵심요소를 명확히 설정하고 이를 통합·관리할 수 있는 방법을 찾아내는 것이 중요하다.

구조화 이론은 행위자의 미시적 상호작용의 결과로 나타난 거시적 현상을 구조의 이중성 개념으로 설명하는 이론이다. 기든스는 파슨즈의 기능주의(functionalism), 마르크스의 구조주의(structuralism), 베버의 제도주의(institutionalism), 하이데거의 현상학(phenomenology) 등이 제시하고 있는 이론적 요소를 재구성하여 구조(structure)와 행위자(agency) 간의 관계를 시간(time)과 영역(space)이라는 관점에서 설명하고 있다(David Wilson, 1995: 310). 구조화 이론의 중요성은 이러한 다양한 시각을 재 취합하여 새로운 이론체계를 구축함으로써 사회현상의 변동과 내부적 작용을 설명할 수 있는 이론적 근거를 제시하는데 있다. 이것을 지방정부의 혁신역량 설명에 이용하면 구조와 행위의 관계를 바탕으로 연구모형을 제시하고 더 나아가 혁신역량을 포괄적으로 설명할 수 있다는 장점이 있다. 즉, 구조화 이론은 지방정부 혁신과 관련된 제 변수 간의 관계를 설명할 뿐 아니라 지방정부의 역량 형성과정과 구체적 구현과정에 대한 포괄적 시각을 제시할 수 있다.

이를 위하여 본 연구는 먼저 기든스의 구조화 이론의 구성 체계를 살펴보고, 이 이론이 지방정부 혁신역량 연구에 어떻게 적용될 수 있는지를 설명할 것이다. 그런 다음 구조화 이론을 바탕으로 하는 지방정부 혁신역량 측정모델, 즉 지방정부의 혁신역량 구조화 모델을 시론적으로 제시하고자 한다.

Ⅱ. 기든스(A. Giddens)의 구조화이론의 특징

1. 구조화 이론의 전제

사회현상을 연구하는 방법론적 입장에 대한 논의는 구조 대 행위, 미시 대 거시, 주관 대 객관, 개인 대 전체 등 이분법적인 논쟁 속에서 발전되어 왔다고 해도 과언이 아니다. 사회이론에 있어서 구조-행위 이분법을 둘러싼 고전적 논쟁은 무엇보다도 ‘구조의 실재성’에 대한 시각 차이로부터 출발한다. 구조의 실재성에 관해서는 구조가 개인행위와 무관한 독자적인 실재라는 ‘실재론적 입장’과 개인행위로 환원가능한 명목상의 존재라는 ‘명목론적 입장’의 대립이 존재한다. 실재론과 명목론 간의 대립은 사회와 개인 이분법 속에서 제기 되었지만 이러한 이분법은 구조와 행위 이분법으로 해석되면서 사회구조와 개인행위간의 대립으로 나타났다. 여기서 쟁점이 되는 것은 구조 또는 사회가 개인들 또는 개인행위들로 환원 가능하며 이들의 단순한 총합에 불과한가, 아니면 개인들로 환원 될 수 없는 총합 이상의 독자적인 존재인가 하는 점이다.

구조주의, 전체론, 방법론적 집합주의 등과 같은 실재론적 입장은 흔히 구조적․집합적 사회현상을 ‘독자적 실체’로 취급함으로써 구조 또는 집합체를 물화시키면서 이들에 대한 개인 행위의 자율성을 무시한다고 비판받는다. 반면에 행위 이론적 시각이나 방법론적 개인주의는 사회적 현상을 개인 행위 또는 상호작용으로 환원시키고 구조나 집합을 개인들 또는 개인 행위들의 총합으로 봄으로서 구조나 집합체가 개인행위를 결정하는 측면을 무시한다고 비판받는다. 이러한 대립은 흔히 전체론 대 원자론, 집합주의 대 개인주의, 구조론적 시각 대 행위론적 시각 등의 대립으로 규정되고 있는데(김경동,1984:201-202; 김용학, 1991c: 11) 총체성과 개인성, 구조의 절대화와 행위의 절대화,  물화와 환원주의, 필연적 법칙과 우연적 의도 등의 대립으로 묘사되기도 한다(Sztompka, 1991: 4-5; Mouzelis, 1995: 15-27). 뒤르켐 이후 사회적 사실, 구조, 제도 등의 물화를 비판해온 이론가들 특히 행위이론가들이나 방법론적 개인주의자들은 구조를 행위가 배제된 또는 개인 행위로부터 자율적인 고정 불변하는 실체로 규정함으로써 구조와 행위의 대립은 더욱 심화되었다(정태석, 2002: 34-40). 구조론적 시각이든 행위이론적 시각이든 나름대로 사회 현상을 설명하기 위한 중요한 기초들을 제시하려고 한다는 점은 분명하다. 사회구조를 개인(행위)들로 환원하거나 기본적으로 개인행위에 의해 설명해야 한다는 방법론적 개인주의, 상징적 상호작용론, 해석학 등의 이론들은 사회구조가 기본적으로 개인행위자들 없이 존재 할 수 없으며 구조의 변화도 개인행위자들의 주관적 판단과 의도적 행위에 의해 가능하다는 점을 보여준다는 점에서 구조주의, 실재론적 구조론 등의 주장도 타당하다. 구조의 실재성을 주장하는 것이 결코 구조의 물화로 이해되어서는 안 되며, 구조는 개인 행위자들을 포함하는 관계적 실재로서 항상 변화에 열려 있다는 점에 주목할 필요가 있다(정태석, 2002: 55).

이와 같이 사회이론의 이분법적 관계 속에서 고전적 사회학자의 극단적인 구조/ 행위 이분법적 논리의 전개는 미시적 기초와 거시적 현상의 탐색이라는 명제와 더불어 이론의 통합 연계의 노력으로 나타나게 된다. 그 대표적 이론가가 기든스이다. 주체와 객체간의 우월성 논쟁이 철학의 인식론적 대립이라면, 사회과학에서 좁혀지지 않는 방법론적 간극은 인간행위와 사회구조 간의 대립이라 볼 수 있다. 현대 사회과학 이론의 핵심적인 주제는 바로 사회구조와 행위 사이의 단절을 방법론적으로 그리고 이론적으로 극복하는 통합된 사회이론을 구축하는데 있다고 할 수 있다. 행위와 구조의 간극을 메우기 위해 기든스는 구조화이론을 제시하였는데, 본 이론은 인간 행위와 사회구조는 상호작용을 하며 개별 행위자와 반복된 행위가 사회구조를 재생산한다는 주장에서 출발한다. 기든스가 통합적인 이론모형으로 제시하는 구조화 이론은 해석학적 사회학들과 구조주의적 이론들을 비판적으로 검토하면서 구조화 이론(theory of structuration)을 체계화 시켰다.

기든스의 구조화이론은 구조주의의 대표적 학자인 소쉬르(Saussure)의 기호학적 접근에 철학적 토대를 두고 있다. 그는 구조와 행위의 관계를 소쉬르의 랑그(언어-language)와 빠롤(말-speech)로 설명하고자 하였다. 소쉬르는 언어의 체계(랑그)와 실제로 그것을 사용하는 사람들의 말, 즉 빠롤을 구별한다. 랑그는 사회적 산물이며, 빠롤은 개인적 행위이다. 사회과학에서 구조와 행위의 관계를 어떤 학자든 논의하며 어느 한 펀의 입장이 되는데 여기서 랑그는 구조이며 빠롤은 행위로 생각하면 된다. 랑그는 비교적 불변하는 구조, 깊은 구조이며 빠롤은 일시적인 행위를 지칭한다.

기든스는 언어는 반복성이 어떻게 발생하는가에 대한 실마리를 제공한다고 보았다. ‘사회’는 제도들을 형성하고 있는 주기적으로 반복되는 실천의 복합체로 이해하며, 그러한 실천은 개인들이 채택하는 습관 및 생활유형에 의존하고 있다고 보았다. 즉 그는 활발하게 유동하고 있는 사회생활을 강조하며, 사회생활을 단순히 저 밖에 위치하고 있는 ‘사회’나 또는 여기에 위치하고 있는 ‘개인’의 산물로서가 아니라 사람들이 살아가고 동시에 더 큰 제도들을 재생산하는 일련의 지속적인 활동과 실천으로 간주하였다(Giddens, 1998:11-12).

기든스는 활발하게 유동하는 사회생활을 강조하면서 정기적으로 되풀이 되는 사회적 행동의 개념을 사회과학이 무엇에 대한 학문인가를 설명 할 때 그 중심에 두고 있다. 이것은 앵글로 색슨식 구조 개념화 방법으로부터 벗어나는 것이었다. 앵글로 색슨식으로 생각하면 구조는 어떤 정해진 형태, 심지어는 일종의 가시적인 형태라고 보고 있는 것이다. 그러나 기든스는 행위의지가 단지 개인 속에 내재되어 있다는 생각으로부터도 벗어나고자 노력했다. 또한 행위의지가 일련의 행동들 이상이라고 생각하고 그것을 자의식의 속성들과 연결시키고자 노력하였다(기든스, 1998: 11-12).

구조화 이론은 “구조는 행위의 매개이자 결과” 라는 명제를 핵심으로 삼고 있으며 사회적 관계의 틀을 이루는 체계의 조직화를 담당한다(박형준, 1992: 174). 구조화 이론에서 제도가 특정한 구조에 의존하며 진행되는 사회적 관행의 시공간 속에서 반복 될 때 나타나는 양태라면 체계개념은 그러한 반복적 실천이 시간과 공간을 가로질러 확장되면서 다른 영역의 구조를 따르는 사회적 관행과 집합되면서 구성된, 유형화된 관계(patterning)를 의미한다. 즉 구조화 이론은 구조와 행위의 역동적 관계를 통한 사회체계의 생산과 재생산과정을 설명하고자 하는 시도이다.

기든스는 구조와 체계의 개념을 구조는 사회체계의 속성으로 조직된, 규칙과 자원 혹은 일련의 변형관계로, 체계는 규칙적인 사회적 관행으로 조직된, 행위자들이나 집합체들 사이의 재생산된 관계로 구분하였다. 그리고 구조화는 구조들의 연속성 혹은 변화를 지배하는 조건, 따라서 사회체계의 재생산을 지배하는 조건으로 규정하면서 구조화 개념을 도출하고자 했다.

2. 기든스의 구조화 이론의 내용

행위와 구조, 그리고 이와 유사한 개념으로서 자발성과 결정론 사이의 관계는 모든 사회이론의 근간이 되면서도 해결하기 어려운 문제이다. 사회이론에서 구조와 행위라는 전통적인 문제에 대해 고찰하는 것이 구조화 이론의 출발점이다(기든스, 1998: 76-78). 구조는 일상적인 관행을 통해서 그 모습을 드러내게 되며, 관행은 반복적으로 재생산 되는 구조로부터 제약을 받는 것이다. 구조는 행위자의 행동을 제약하는 매개물이며 행위자의 행동을 통해서 모습을 드러내는 행위의 결과가 된다. 구조는 행위자의 행동에 영향을 미치지만 성찰적인 행위자는 구조적 영향을 자신의 의지대로 변형 시킬 수 있는 능력이 있다. 이러한 구조와 행위의 관계에서 기든스의 구조화 이론은 전통적 사회이론에서의 구조/행위의 이원론을 지양하고 구조의 이중성 개념과 행위자의 층화모델로서 그 내용을 설명하고 있다. 즉 기든스의 구조화 이론은 행위와 구조의 재 개념화 과정이다.

구조화 이론은 Berger와 Luckmann에 의해 시작되어 Bhasker, Bourdieu, Tourain에 의해서 발전되었으며(J. Urry, 1982:67-68) 기든스에 의해 더욱 정교화 되었다. 이 연구에서는 기든스의 이론에 한정하여 구조화 이론을 논하고자 하였다.

1) 행위자의 층화 모델

구조화 이론에 따르면 사회과학의 기본적 연구영역은 개별행위자의 경험이나 어떤 사회적 총체가 아니라, 시간과 공간을 가로질러 질서 지워진 사회적 관행이다. 인간의 사회적 활동은 자기 재생산적인 자연현상처럼 되풀이 된다. 즉, 인간의 사회적 활동은 사회 행위자에 의해 만들어지는 것이 아니라, 행위자 자신을 행위자로 나타내는 바로 그 수단을 통해 행위자에 의해 지속적으로 재창조 된다. 자신의 활동 속에서 그리고 그 활동을 통해 행위자는 그들의 활동을 가능하게 하는 조건들을 재생산한다. 그러나 코드화된 프로그램의 형태로 나타나는 ‘앎(knowledgeability)' 은 인간행위자가 보여주는 인지기술(cognitive skill)과 다르다. 사회적 관행의 반복적인 구성에 가장 깊이 관련된 것은 성찰적인 형태를 지닌 인간행위자의 앎이다. 관행의 지속성은 성찰성을 전제로 하지만, 성찰성은 시간과 공간을 가로질러 관행을 ’동일한 것‘으로 만드는 관행의 지속성에 의해서만 가능하다. 따라서 ‘성찰성’은 '자기의식(self consciousness)'으로 뿐만 아니라, 사회생활의 연속적 흐름에 내재된 감시성(the monitored character)으로도 이해되어야 한다. 인간이 된다는 것은 목적추구적인(purposive) 행위자가 된다는 것이다. 인간은 자신의 활동에 대한 이유를 가지고 있으며, 질문을 받으면 그 이유들을 담화적으로 상술 할 수 있다. 인간의 행위는 인지(cognitive)처럼 행동의 역속적 흐름, 즉 지속적으로 나타난다. 목적추구적 행위는 일련의 분절된 의도,  이유, 동기들로 혹은 이들의 총합으로 이루어져 있지 않다. 따라서 성찰성은 인간이 나타내 보이고 또한 타인도 나타내 보일 것으로 기대하는 행위에 대한 지속적 감시에 근거한다고 말할 수 있다. 여기서 상태보다는 과정으로, 그리고 행위자의 능력에 타고나면서부터 포함되어 있는 것으로 이해되는 행위의 성찰적 감시는 합리화(rationalization)에 의거한다. ‘행위(action)'는 ’단위행동들(acts)'의 조합이 아니다(기든스, 1986: 2-4; 1994: 28-30). 즉 행위자는 목적 지향적이며 지식을 가지고 있으며, 행위자의 특징은 행위자의 층화 모델로 나타난다.

행위 하는 자아(acting self)의 층화모델(stratification model)이라고 부르는 것에는, 일련의 과정이 포함되는데 행위의 성찰적 감시, 합리화, 동기화가 그것이다. 활동의 성찰적 감시는 매일의 행위가 계속해서 보여주는 양태이다. 즉 행위자는 자신의 활동의 흐름을 끊임없이 감시할 뿐만 아니라 타인도 그들 자신의 활동에 대해 똑같이 그러하리라고 기대한다. 또한 행위자는 자신들이 움직이는 맥락의 사회적․물리적 측면을 관례적으로 감시한다. 행위의 합리화란 행위자가 자신들의 활동 근거를 끊임없이 ‘이론적으로 이해’하고 있음을 뜻한다. 행위의 합리화를 행위의 동기화와 구별한다. 이유가 행위의 근거와 관련되어 있는 것이라면, 동기는 행위를 유발하는 소망과 관련되어 있다. 그러나 동기화는 행위의 성찰적 감시나 합리화만큼 행위의 지속성과 직접 관련되지 않는다. 동기화는 행위자의 상습적인 행위수행 방식이라기보다는 행위의 잠재력과 관련되어 있으며 동기는 비교적 특별한 상황, 즉 관례가 깨지는 상황에서만 곧바로 행위를 불러일으킨다. 능력있는 행위자는 행위의 의도와 이유에 대해서는 거의 항상 담화적으로 보고 할 수 있지만, 동기에 대해서도 꼭 그런 것은 아니다. 무의식적 동기화는 인간행동의 중요한 특징이며, 관행적 의식은 구조화 이론의 기본적 개념이다. 행위수행(agency)은 어떤 일을 할 때 사람들이 가지는 의도와 관련되어 있는 것이 아니라, 그러한 일을 할 수 있는 능력과 관련되어 있다. 이 때문에 행위수행은 권력을 함축한다(기든스, 1986: 5-14).

2) 구조 , 구조의 이중성 및 구조화

구조는 안정되고 조직화된 속성을 지니며 사람들 간의 관계에 근간을 이루는 규칙성 혹은 유형성을 의미한다. 기든스가 구조적 속성으로 들고 있는 것은 자원과 규칙이다. 사람들은 사회 구조 속에 유형화 되어 있는 규칙을 따른다. 기든스는 규칙의 두 가지 차원을 “의미의 구성”과 관련된 것과 ”사회적 행동의 제약“에 관련된 것으로 보았다. 규칙은 부적절한 사회적 행동에 대한 벌칙과 밀접한 관계가 있으며 사회체계 속에 구조화 되어 있는 지배양식에 의존한다. 자원은 사람들이 소유하고 있는 장비와 조직능력을 말한다. 규칙과 자원들은 상이한 방법으로 결합 할 수도 있고 사회적 상호작용이 일어나는 매개물을 제공한다(케니스 터커, 김용규 외 역, 1999:136-138). 지방정부 혁신역량에 있어 규칙은 혁신을 주로 제한하는 요소로, 자원은 혁신역량을 가능케 하는 요소로 파악 할 수 있다.

기든스는 사회적 관행의 형성과 재형성을 구조의 이중성으로 개념화 한다. 여기서 사회구조는 사람들의 행동의 촉매제이자 그 결과이며, 사회적 행위를 제약하지만 구조가 사회적 관행의 외부에 존재하는 것은 아니다. 기든스는 구조가 인간행동에 외재적인 것이 아니라 시간과 공간을 새로운 양상으로 결합하는 일상적 관행과 불가결하게 연루되어 있다고 믿는다. 이러한 논지가 구조화 이론의 구조의 이중성이다. 구조의 이중성속에서 규칙과 자원은 사람들의 사회적 활동에 의존할 뿐만 아니라 그것에 의해서 구성된다(케니스 터커, 김용규 외 역, 1999:142).

구조화 이론은 구조와 행위의 이원론이 아닌 이중성을 말한다. 즉 사회적 행위의 생산과 재생산에 사용된 규칙과 자원이 동시에 체계재생산의 수단이라는 것이다. 구조에 가장 중요한 측면은 제도에 반복적으로 수반되는 규칙과 자원이다. 제도는 사회생활의 가장 지속적인 양태이다. 사회체계의 구조적 속성은 시간과 공간을 넘나들며 ‘견고성(solidity)'을 부여하는 사회체계의 제도화된 양태를 의미한다. 구조의 이중성 개념에 따르면 사회체계의 구조적 속성은 그들이 반복적으로 조직하는 관행들의 매개체이자 결과물(outcome)이다. 구조는 개인에게 외재하지 않는다. 즉, 기억의 흔적으로서 그리고 사회적 관행에서 실종되는 구조는 뒤르켐주의적 의미에서처럼 개인 활동에 외재하는 것이 아니라 오히려 어떤 의미에서는 내재적이다. 구조는 제약이 아니라 제약(constraining)이자 가능성(enabling)이다. 사회체계의 구조적 속성을 ’사회적 산물‘로 보는 것은 그 이전의 행위자들이 어떻게든 서로 모여 그러한 산물을 만들었다고 시사하는 경향이 있기 때문에 정확하지 않다. 체계 재생산에서 항상적 인과 고리와 성찰적 자기 규제 사이의 구분은 사회통합과 체계통합의 구분에 의해 보완되어야 한다. 통합(integration)은 행위자 혹은 집합체 사이의 (자율적이고 종속적인) 관행의 교호성(reciprocity)을 수반하는 것으로 이해 될 수 있다. 사회통합은 대면적 상호작용 수준에서의 체계성을 의미하고, 체계통합은 시간 혹은 공간에서 물리적으로 부재하는 사람들 사이의 연관을 의미한다(기든스: 1986: 25-37). 따라서 구조는 행위의 매개이며 결과이다. 구조화를 연구한다는 것은 다양한 맥락 속에서 행위자가 체계를 생산하고 재생산하는 양식을 연구하는 것이다. 구조는 관례와 유형화된 사회적 관행으로부터 도출되고, 이것들은 제도로 조직화 된다. 따라서 경험적인 사회학적 연구는 “반복되는 사회적 관행”을 분석해야 한다(Giddens, 1989: 252).

Ⅲ. 지방정부혁신역량에의 구조화이론의 적용

1. 지방정부 혁신역량의 개념

일반적으로 혁신이란 민간영역의 기업조직에서 새로운 제품, 생산과정, 조직적 체계의 발견, 개발, 모방 등을 기존의 조직체계나 관리업무에 적용하는 것을 의미할 뿐만 아니라, 유용한 지식의 창출․이용․확산과정에서 이루어지는 체계 내적인 요소간의 복합적 상호작용의 산물로 간주되었다. 공공영역에서 행정조직의 구조조정과 개혁이라는 의미에서 혁신은 이전에 없던 새로운 방식으로 지방정부의 과제를 해결하는 것을 의미하기도 하며(Osborne & Gaebler, 1992), 공공문제해결을 위해 민간부문에서 활용되는 도구들이나 서비스 공급방법을 활용하는 것을 의미하기도 한다(Clark, 1994). 이러한 맥락에서 행정혁신에 관한 연구는 정부가 행정서비스를 창출하는데 있어 좀 더 효율적이고 효과적인 방법을 모색하고 시민들의 요구에 반응하며 책임 있는 행정구현을 할 수 있는 전략이나 방법을 모색하는 것으로 인식된다(Ruhil, Schneider, Teske, and Ji, 1999).

행정혁신에 대한 다른 부류의 연구로는 지방화 시대의 도래와 맥을 같이 하여 활발히 전개되고 있다. 특히 Osborne & Gaebler(1992)의 연구가 발표 된 이래, 중앙의 획일적인 통제에서 벗어난 지방정부의 역할과 기능혁신과 관련하여 다양한 논의가 진행되고 있다(김판석․권경득, 1999; 김진현, 1999). Osborne & Gaebler(1992)는 ‘작지만 일 잘하는 정부’의 실현을 위하여 각 지방정부들이 공통적으로 추구해야 할 기본 방향으로 지역사회 주도의 정부, 경쟁적 정부, 업무 지향적 정부, 성과 지향적 정부, 고객 지향적 정부, 기업가적 정부, 예방적․분권적 정부, 시장 지향적 정부를 지향하고 있다. 이들은 정부 역할을 민간부문의 지원자로서 재정립 할 것, 기능과 조직 및 인력의 감량을 통한 작은 정부 구현에 노력 할 것, 그리고 변화하는 기능과 역할에 맞게 기능소멸, 조직축소, 민영화 등의 작업을 추진해야 한다고 언급하고 있다.

대부분의 정부혁신에 대한 연구들이 혁신의 필요성과 방향을 거시적으로 제시하는 기술적인 형태를 띠는데 반하여, Ruhil과 그의 동료들(1999)이 수행한 연구는 지방행정의 혁신을 효율성과 효과성의 제고, 주민참여 확대, 책임행정구현, 반응적인 행정업무 수행 등으로 개념화 하고 , 지방행정혁신의 주체로 자치단체장의 리더십, 지방행정 관료, 주민으로 분류하여 지방행정 혁신의 주체로 자치단체장의 리더십, 지방행정 관료들의 업무 수행에 대한 동기부여정도, 행정서비스 전달체계에 경쟁개념의 도입에 어떤 영향을 미치는지를 조사 분석하였다. 그들의 연구결과는 지방자치단체장의 리더십이 지방행정 혁신에 큰 영향을 미치는 것으로 나타났으나 지방정부별로 행정혁신을 위한 자치단체장의 리더십에 장애가 되는 요인으로 재정적 요인, 정치적 요인, 지역주민들의 혁신에 대한 인식 등이 있었다고 지적하였다.

역량(capacity)이라는 말은 다양한 학문분야에서 다양한 의미로 사용되어 왔다. 역량을 한마디로 정의하기는 어려우며 일반적으로 사전적 의미에서의 역량 개념은 일을 해낼 수 있는 능력 또는 그 능력의 정도를 말한다. 인적자원관리와 관련하여 역량의 개념은 거시적 역량 개념과 미시적 역량 개념으로 구분 될 수 있다. 거시적 역량 개념은 조직전체를 하나의 유기체로 보고 기업전략의 관점에서 경쟁력을 확보 해 줄 수 있는 원천으로서 역량을 바라보고 있고, 후자는 종업원 개인의 관점에서 우수한 성과를 내도록 하는 개인의 특질을 그 분석 대상으로 한다는 차이점이 있다. 그러나 양자가 모두 역량을 평균적인 성과를 초과하는 우수한 성과를 발휘하는 조직이나 개인이 보여주는 중요한 특질이나 능력으로 정의하고 있다는 점에서는 공통점을 보이고 있다(박우성, 2002: 119).

역량이라는 개념은 1973년 하버드 대학의 심리학자였던 맥클러랜드(David McClelland)가 “지능에 대한 역량의 우위성”이라는 논문을 발표하면서 심리학 분야에 역량의 개념이 도입되었다. 이후 기업경영, 인적자원관리, 산업조직연구 분야 등에서 연구되고 있으며, 공공부문에 있어서는 미국이나 영국의 신공공관리론의 도입에 따른 성과달성을 위한 수단으로서의 역량연구가 진행되고 있다. 특히 우리나라는 분권과 행정혁신을 위한 역량강화의 중요성 인식과 더불어 최근 공공부문에서의 논의가 진행되고 있다.

지방정부란 지방자치법상의 지방자치단체를 의미하며 일정한 지역적 범위를 그 구역으로 하고 구역 내 주민들에 의해 선출된 기관이 자주적으로 지역적 사무를 처리 할 수 있는 권능을 가지는 법인격 있는 단체를 의미한다. 지방자치단체는 일정한 구역을 그 구성요소로 하고 그 구역 내의 주민에 대하여 지배권을 가진 공공단체라는 의미에서 국가와 유사하다고도 생각 할 수 있다(최봉기, 1993: 50).

이와 같이 지방자치단체의 규정내용과 혁신 및 역량의 의미를 종합하여 지방정부 혁신역량을 규정하면 지방정부 혁신역량이란 지방자치단체의 혁신적 업무수행과 성과 달성을 위한 인적, 물적 환경적 능력의 정도이다. 즉 지방정부 혁신역량은 지방정부가 갖추어야 할 능력의 양이라 할 수 있으며 능력은 구조와의 상호작용 속에서 지속적 발전을 해 온 결과라고 할 수 있다. 기든스의 구조화 이론을 적용하여 보면 인적․ 물적 요소인 내부역량과 정치, 사회, 문화 등 외부요인과의 상호작용의 결과 혁신역량이 구현되는 것이다.

이상의 논의를 통해 본 연구에서는 혁신역량을 “현재의 정태적 관리 역량을 넘어서 미래 지향적인 발전적 역량이라는 동태적 개념”으로 파악한다. 또한 지방정부의 주요 행위자인 공직자와 시민의 혁신역량 그리고 지방의 구조적 요인이 지방정부의 혁신역량에 영향을 미치는 것으로 설명하고자 한다.

2. 구조화 이론에서의 지방정부 혁신역량의 범위

지방정부 혁신역량연구의 범위는 내적 역량과 외적 역량을 포괄하는 광의의 역량 개념을 적용하여 설명하고자 하였다. 구조화 이론이 추구하는 거시적 현상의 미시적 기초를 바탕으로 하여, 역량의 개별 변수들 간의 활발한 상호작용의 결과 거시적 현상으로 역량이 구현된다는 점에 착안하여 기든스의 구조화 이론을 적용하여 본 것이다. 지방정부 역량연구의 구성요소는 인적역량과 재정적 역량, 그리고 조직구조 역량과 외부 환경적 요소로 구성된다. 이를 학자들의 견해를 중심으로 살펴보면 조직 관리적 차원의 논의와 역량이론적 논의로 구분할 수 있는데 역량이론은 인적역량과 구조역량과의 관계정도에 따라 핵심역량이론, 지적 자산이론으로 분류된다. 또한 조직능력이론과 지방자치단체의 자치역량에 대한 관련 논의를 통하여 구성된다. 조직관리론적 입장에서의 구성변수들은 구조, 과업, 기술, 인간(Leavit, 1966: 1145), 행위자, 목표, 위치(positioning), 구조(Marcus, 1988: 94-96)이며, 목표, 문화, 기수, 구조, 행태(Harrison, 1987: 22-23) 등으로 조직운영구성요소를 구분하여 영역화 하고 있다. 일반적으로 조직구성원의 능력에 초점이 주어지는 핵심역량 이론적 입장에서 역량의 구성 변수들을 살펴보면, 직무수행능력, 변동대응 능력, 의사소통, 직무/조직에 대한 이해, 적극적 태도, 확신/의지, 과업기술(task skills), 상황관리기술(contingency management skills), 과업관리기술(task management skills), 역할/직무환경기술(role/job environment skills), 통찰과 예견력, 업무실행능력을 변수로 한다. 이는 조직 구성원의 역량에 초점을 두고 있는 입장이다.

최봉기 등의 자치역량이론은 지방자치단체의 전반적인 역량을 구조적 측면에서의 역량과 기능적 측면에서의 역량으로 나누어 제시하였다. 먼저 구조적 역량은 세부능력으로서 권력구조 능력, 조직구조 능력, 인력구조 능력, 재정구조능력으로, 기능적 역량은 여론수렴 및 문제 인지 능력, 행정관리 및 서비스 제공 능력, 정보관리 능력, 변화 관리능력 등으로 세부 능력을 구분하고 있다. 이외에도 역량에 관한 이론적 검토는 지적 자본이론, 조직능력이론 등에서 역량의 구성요소와 역량의 범위를 논의하고 있다(김병국․권오철, 1999: 4-12).

상기의 개념 정의와 학자들의 제 견해를 토대로 본 지방정부 혁신역량연구의 범위 및 구성요소를 다음과 같이 설정하고자 한다. 우선 혁신역량연구의 범위는 포괄적으로 규정하여 지방정부 구조적 역량과 개인역량으로 구분한다. 외부 역량은 시민집단과 정치․경제․사회․문화 등 지방정부 외부 환경요인 등을 그 구성요소로 하였다. 즉 지방정부 역량의 범위설정과 역량의 구성요소간의 상호작용적인 관계를 통하여 발현된 것이 지방정부의 혁신역량으로 표현될 수 있는 것이다. 이를 기든스의 구조화 이론을 적용해 설명하면 지방정부의 역량은 지방정부 밖에 외재하는 고정 불변의 어떤 것이 아니라 구성변수들 간의 상호작용의 결과로 나타난 거시적인 구조화의 맥락을 통해 재생산된 결과라는 것이다. 따라서 지방정부의 역량 발휘는 지방정부의 효율적 운영과 주민 서비스 향상을 통하여 지방정부가 달성하고자 하는 목표달성정도와 주민만족도로 평가 될 수 있을 것이다.

구조화 이론은 이러한 제 변수간의 관계 뿐 만 아니라 변수들 간 상호작용의 체계화를 설명해 줄 수 있는 이론적 틀을 제공하고 있다고 본다. 이에 근거하여 보면 지방정부의 혁신역량이란 지방 정부를 구성하고 있는 행위자로서의 공직자, 시민의 교호적 활동과 구조로서 외부 환경, 조직체계, 재정구조 등의 상호작용의 맥락에서 발현되는 지방정부의 능력의 정도 내지 그 양이라고 재정의 해 볼 수 있을 것이다. 이러한 관계를 다음과 같이 도식화해 볼 수 있다.

<그림 1> 지방정부 혁신역량의 범위

위 그림에서 살펴 볼 수 있듯이 지방정부의 역량은 내부역량 요소인 인적역량과 내부구조 역량, 그리고 외부역량인 시민집단과 정치․사회․문화 등의 환경적 요소로 구성되어 있다.

일반적으로 초기 수준의 역량연구에서 주로 핵심 역량으로 다루었던 것은 인적역량인데, 이는 지방 정부 고위공직자, 지방의회 의원, 단체장, 부단체장 등을 대상으로 지방정부의 엘리트 수준의 구성원들의 관리능력, 리더십, 혁신의지, 비전제시 등과 같은 미래지향적이고 변화 지향적이며 행정쇄신을 추진하는 원동력으로서 사람에 관한 것이다. 내부구조역량은 조직구조와 재정역량을 말하는데 지방정부 조직의 새로운 관리방안의 도입과 활용여부 등을 변수로 한다. 또한 재정역량은 지방정부의 재정의 안정성과 건전성 측면에서 재정자립도 등을 변수로 하였다. 그리고 외부 구조적 역량으로서 시민집단, 정치, 문화 사회 등 환경적 변수를 고려하는 포괄적 역량변수를 고려 해 볼 수 있다. 이러한 포괄적 역량 변수의 상호 작용 결과 지방정부는 혁신역량의 구조화가 이루어진다고 하겠다.

Ⅳ. 지방정부 혁신역량 평가를 위한 혁신역량 구조화 모델

위에서 보았듯이 지방정부 혁신역량의 범위를 포괄적으로 규명하고자 하는 본 연구의 입장에서, 구조와 행위의 통합론적 시각을 제공하고 있는 구조화 이론은 유용한 논리 틀을 제공한다고 볼 수 있다. 혁신역량이란 구성 변수들 간의 역동적 상호작용의 결과 나타난 거시적 현상으로 지방정부 밖에 외재하는 것이 아니기 때문이다. 혁신역량은 구조화 과정을 통해 현전하며 각 변수들 간의 미시적 상호작용을 통한 거시적 구조화의 결과로 혁신역량의 의미가 정리되고 재해석 된다. 그리고  미시적 수준에서의 혁신역량을 구성하는 각 변수들의 해석에 기초하여 역량강화와 역량 행사를 위한 힘의 축적관계를 논의할 수 있다. 혁신역량의 구조화는 어떤 방법을 취하든 어떤 행동들을 취하는지를 명확하게 제시하여야 한다. 혁신역량은 추상적․주관적 개념이 아니라 행동으로 구성된 명료한 하부구조를 가진 구성개념(construct)이라야 하며, 내부 구성원들의 성공적인 직무를 수행하기 위해 필요한 지식, 기술, 태도, 가치관 등의 구성요소를 설정하고, 각각의 필요한 능력과 그러한 능력이 어느 정도의 숙련성이 요구되는 가를 정하여 필요한 능력 및 특성이 무엇인지를 보여주어야 한다(박천오․김상묵, 2004).

1. 지방정부 혁신역량구조화 모델의 구성요소

본 연구에서는 지방정부 혁신역량의 구성요인으로 지방 공직자의 혁신역량과 시민의 혁신역량 그리고 지방정부의 구조적 요인으로 구분하였다. 지방정부의 혁신역량의 첫 번째 구성요소는 지방정부 공직자의 혁신역량이다. 지방정부의 공직자로는 자치단체 단체장, 지방의회 의원, 그리고 지방정부의 담당 실․국장을 들 수 있다.  대표적인 지방정부 공직자의 혁신 연구인  FAUI 프로젝트에서는 주로 국제 서베이를 통해 이들의 정치 문화적 경향과 정책선호 등을 분석하고 이것이 혁신적 정책에 미치는 영향을 분석하였다. 분석 결과 신정치문화(New Political Culture 이하 NPC)지향의 정치엘리트들이 지배하는 지방정부가 혁신역량이 높다고 제시하였다.

FAUI 프로젝트(Fiscal Austerity and Urban Innovation Project)는 시카고 대학의 T. Clark 교수 주도하에 진행되고 있으며, 사회과학 분야에서 시행되고 잇는 대규모의 국제협력연구라 할 수 있다. FAUI 프로젝트는 1982년에 시작된 이래 시작한 이래 현재 38개국 700명 이상의 학자 및 지방관료 등이 참여하고 있는 지방정부 혁신역량에 관한 광범위한 연구이다.

지방정부 혁신역량의 두 번째 구성요소는 지방정부의 시민 혁신역량이다. 국제 FAUI 조사는 각 지방자치단체의 시민단체의 활동과 영향력을 파악하여 ‘시민단체 활동지수(Civic Activity Index)를 작성하고, 시민단체의 활동지수가 높을수록 지방자치단체의 혁신역량이 높다는 결과를 제시하고 있다. 시민 혁신역량을 파악하기 위해서는 시민단체의 다양한 활동을 바탕으로 시민역량을 파악하고 각 지방정부의 시민단체 자료를 활용하여 시민단체 활동상황을 지표화 하여 분석해야 할 것이다. 마지막으로 지방정부 혁신역량의 영향요인으로서의 지방정부의 구조적 요인이다. 혁신역량의 구조적 영향요인은 정치, 행정, 경제, 사회, 문화적 요인으로 나눌 수 있다.

지방정부 혁신역량 구성요소를 중심으로 기든스의 구조화 이론에서 강조하는 행위와 구조, 행위자의 층화모델의 개념, 그리고 구조의 이중성을 전제한 구조화를 중심으로 다음과 같이 정리해 볼 수 있다.

1) 지방정부 행위자의 층화 모델

지방정부의 혁신역량 구조화의 행위자는 고위공직자로서의 지방자치단체장이다. 본 연구에서 설정한 지방정부의 공직자로는 자치단체장, 지방의회 의원, 그리고 지방정부 고위직 관료를 들 수 있다. 지방정부 행위자로서의 이러한 공직자의 혁신역량은 기든스의 이론에서 제시한 목적추구자로서의 행위자이다. 그리고  인간의 사회적 활동은 자기 재생산적인 자연현상처럼 되풀이 되는 것이며, 사회행위자에 의해 만들어지는 것이 아니라 행위자 자신을 행위자로 나타내는 바로 그 수단을 통해 행위자에 의해 지속적으로 재창조 되는 것이다. 이와 같은 기든스의 구조화 이론에서 제기한 행위자의 의미를 적용하면 지방정부 행위자인 공직자의 혁신역량은 개별행위자의 경험이나 어떤 사회적 총체에 의한 것이 아니라 시공간을 가로 질러 질서 지워진 사회적 관행이다. 또한 행위 하는 자아의 층화 모델이라 부르는 기든스의 일련의 맥락 지향적 과정에서 나타난 결과라고 볼 수 있다. 인식하지 못한 조건이 행위의 성찰적 감시와 행위의 합리화, 행위의 동기화 과정의 결과 의도하지 않은 결과를 초래 할 수 있다. 지방정부 공직자들의 혁신역량을 정태적 혁신역량과 동태적 혁신역량으로 구분하여 지방정부 혁신역량의 행위자로서 행위수행은 어떤 일을 할 때 사람들이 가지는 의도와 관련되어 있는 것이 아니라, 그러한 일을 할 수 있는 능력과 관련되어 있다.

2) 지방정부의 구조

기능주의자의 구조 개념은 구조를 사회관계나 사회 현상의 '유형화(patterning)'로  이해하고 있는데 이러한 사고는 주체와 사회적 객체의 이원론과 밀접하게 연결되어 있다. 구조화 이론에서는 ‘구조’와 ‘체계’ 개념의 구분을 인식함으로써 파악되는 측면이며, 구조의 두 가지 모습으로 규칙과 자원을 강조하였다(기든스, 1984: 황명주 외 역, 1998:62-65). 규칙은 사회적 상호작용의 체계적 절차를 함의한다. 또한 규칙은 의미의 구성과 사회적 행동 양식의 제재라는 두 가지 측면을 가지고 있다. 그리고 자원은 변형적 관계가 사회적 관행의 생산과 재생산에 실질적으로 통합되는 양식을 가리킨다.

이러한 개념을 지방정부 혁신역량과 연결시킨다면 규칙은 지방정부의 혁신을 주로 제한하는 요소로, 자원은 혁신역량을 가능케 하는 요소로 파악 할 수 있다. 물론 규칙 중에 혁신 역량을 발전시키는 것도 있을 수 있고 자원 중에서도 혁신역량과 관계없는 자원이 있을 수 있다.

3) 지방정부 혁신역량의 구조화

지방정부의 혁신역량은 구성 요소간의 일상적 상호작용을 통해 구조화 양상으로 나타나는 것이다. 일상적 상호작용에 대한 관심은 상징적 상호작용 등 현상학적 사회학의 전통에서도 발견된다. 사회구조는 개인의 사회적 관계를 강압하지만 다시 이 사회적 관계를 통해 거시적인 사회구조가 재생산된다는 “구조의 이중성” 개념을 바탕으로 혁신역량변수들 간의 결합 양상을 검토하고자 하였다.

지방정부 혁신역량 변수는 행위자 변수인 지방정부 고위 공직자의 능력과 의지, 그리고 구조 변수인 정치, 경제, 사회, 문화 적 요인으로서 구체적인 요인으로는 지방정부 조직의 다양성, 조직 개방성, 정치적 균열도, 중앙정당 영향력, 지방정부의 경제적 자립도 등이다. 또한 산업생산구조, 교육수준 등도 중요한 요인이며, 시민사회 변수 또한 지방정부 혁신역량의 구조화에 중요한 변수로 작용한다.

이와 같은 지방정부 혁신역량의 구성요소를 중심으로 기든스의 구조화 이론에서 설명하고 있는 구조와 행위의 이중성 개념을 적용하여 지방정부의 혁신역량 구조화 과정을 제시하고자 한다.

<그림 2> 지방정부 혁신역량 구조화 과정

위 그림에서 나타내고 있는 내용을 기든스의 구조화 이론의 구성요소인 행위자, 행위자의 층화모델, 구조의 이중성 개념을 적용하여 살펴 볼 수 있다. 즉, 지방정부역량의 행위자와 역량 주체인 행위자의 층화모델, 역량구조의 이중성이라는 범주이다. 지방정부 역량의 행위자는 지방자치단체장, 지방의회 의장, 부의장, 재정담당부서 실․국장, 각 담당 부서의 담당과장, 자치단체․민간단체의 시민, 지역주민 등이다. 따라서 지방정부의 역량은 행위자들의 상호활동 속에서 지속적으로 재생산되는 것이다. 이때의 재생산은 단순한 반복이 아니라 생성적인 변형을 의미하며 행위자의 선택은 다시 구조의 변화를 야기한다. 이러한 행위와 구조의 상호 교호적 활동과 구조화의 결과가 지방정부의 새로운 구조로서 지방정부의 혁신적 구조가 되겠다.

2.지방정부의 혁신역량 구조화 모델과 세부 측정지표

위에서는 지방정부 혁신역량연구를 위한 제 변수를 중심으로 지방정부의 혁신역량 구조화 모델의 구성요소를 제시하였다. 이것을 바탕으로 지방정부의 혁신역량구조화 모델을 구체적인 식으로 표현하면 다음과 같다.

지방정부의 혁신역량 구조화 모델 = 내부역량 + 외부역량 + 상호관계적 역량

위의 식에서 설명되고 있듯이 구조화 모델은 자원과 규칙으로서의 구조에 대하여 지방정부 내에서 그것을 혁신구조로 바꿀 수 있는 내부역량과 시민사회들의 혁신역량인 외부역량, 그리고 지방정부와 시민사회의 상호작용을 통하여 혁신역량이 형성되는 상호 관계적 역량으로 나눌 수 있다.

이제 각각의 역량들을 파악할 수 있는 세부 지표에 대해서 살펴보기로 한다. 이것은 향후의 논의를 위한 시론적인 시도이므로 본 연구가 제시하고 있는 지표들은 완성된 것이라기보다는 향후의 논의를 통해 완성되어져야 하는 것이라고 할 수 있다.

내부역량으로는 먼저 인적 혁신역량을 측정하는 지표가 포함될 필요가 있다. 앞서도 설명하였지만, 혁신구조는 행위자가 주어진 구조를 어떻게 변화시킬 수 있는지에 크게 좌우되는 것이다. 인적 혁신역량을 측정하는 지표로서는 지방공무원의 업무수행능력으로서의 전문성, 행정관리 능력, 도덕성 등이 포함되어야 하며, 지방공무원의 의지 능력 변수인 리더십, 사회적 진보성, 혁신성, 시민지향성 등이 지표로 포함되어야 한다.

내부역량의 두 번째 요소는 행위자의 차원을 넘은 조직체의 차원이라 할 수 있다. 이에 대한 구체적인 측정지표로는, 신공공관리적 측면의 조직관리 기법인 Task Force 운영, Team제의 활용, 책임운영기관제, 탄력근무제의 도입, BPR 등이 포함될 수 있다. 또 경제적 효율성을 위한 지표로서 성과주의 예산, 복식부기, 계량화된 비용-편익 분석 시스템의 개발, 민간위탁방안 등이 포함될 수 있다.

내부역량의 세 번째 차원은 지방정부 자체가 직면한 구조적 특성을 들 수 있는데, 이것은 대체적으로 재정적인 지표로서 나타낼 수 있다. 구체적인 측정지표로는 재정자립도, 중앙정부와의 의존도, 지방채 상환비 비율 등을 들 수 있다.

다음으로 외부역량을 위한 세부적인 지표를 생각해본다면, 여기서도 주민 개인의 역량과 주민들의 집단적 역량, 그리고 전체로서의 역량을 들 수 있다. 주민 개인의 역량을 위한 지표로서는 주민들의 평균 연령, 학력, 수입 등이 포함될 수 있고 이에 더하여 직업별 특성으로 전문직과 기술직의 비율 등이 포함될 수 있다.

주민 집단의 역량으로는 시민단체의 수, 다양성, 전문성, 그리고 시민단체의 활동 건수 및 정책참여 건수 등을 들 수 있다.

전체로서의 외부역량은 주민 집단의 네트워크 수와 그 강도를 나타내는 지표를 개발하여 포함할 필요가 있다.

마지막으로 상호관계적 역량도 세 가지의 차원으로 지표를 구성할 수 있다.

먼저 개인적 차원으로서는 주민들과 공무원 간의 상호 신뢰도 등을 파악하는 지표를 구성할 필요가 있다.

집단적 차원으로서는 시민단체와 지방정부의 부서들이 서로 협력하여 정책을 수립하고 집행하는 수, 그리고 기간, 그리고 예산 및 참여 인원 등을 지표에 포함할 수 있다.

마지막으로 제도적 차원으로서는 정부와 주민들이 소통할 수 있는 제도적 장치를 지표로 포함해야 하는데, 그 예로는 조례개폐청구권, 정보공개제도, 주민감사청구제도, 서비스 헌장제, 주민투표제도, 주민소환제도, 주민소송제도 등과 같은 지방정부의 대응성 지표를 우선 생각할 수 있다.

이상에서 설명한 것을 요약한 것이 <표 1>이다.

<표 1> 지방정부의 혁신역량 구조화 모델의 세부측정 지표

요 인	수 준	세 부 측 정 지 표
내부적 역량	개인수준	- 지방공무원의 업무수행능력: 전문성, 행정관리 능력, 도덕성 등 - 지방공무원의 의지능력: 리더십, 사회적 진보성, 혁신성, 시민지향성 등
	집단수준	- 신공공관리적 측면의 조직관리 기법:Task Force 운영, Team제의 활용, 책임운영기관제, 탄력근무제의 도입, BPR 등 -경제적 효율성을 위한 지표: 성과주의 예산, 복식부기, 계량화된 비용-편익 분석 시스템의 개발, 민간위탁방안 등
	지자체수준	- 재정 역량: 재정자립도, 중앙정부와의 의존도, 지방채상환비 비율 등
외부적 역량	개인수준	- 주민들의 평균 연령, 학력, 수입 등 - 직업별 특성: 전문직과 기술직의 비율 등
	집단수준	- 시민단체의 수, 다양성, 전문성, - 시민단체의 활동 건수 및 정책참여 건수 등
	지자체수준	- 주민 집단의 네트워크 수와 그 강도
상호 관계적 역량	개인수준	- 주민들과 공무원 간의 상호 신뢰도
	집단수준	- 시민단체와 지방정부의 부서들이 서로 협력하여 정책을 수립하고 집행하는 수, 그리고 기간, 그리고 예산 및 참여 인원 등
	지자체수준	-지방정부의 대응성 지표: 조례개폐청구권, 정보공개제도, 주민감사청구제도, 서비스 헌장제, 주민투표제도, 주민소환제도, 주민소송제도 등

결론적으로, 기든스의 구조화이론을 바탕으로 한 혁신역량 구조화 모델은 지방정부의 내․외부 구조가 인적 혁신역량의 제약요인인 동시에 인적 혁신역량의 주체인 행위자에 의해 구조가 변화될 수 있는 가능성을 가진다고 보고 있다. 따라서 지방정부 혁신역량의 구성요소인 재정구조, 조직체계, 정치․사회․문화 등의 구조적 변수가 행위자인 지방정부 고위공직자, 지방정부엘리트, 지역 주민․시민의 제약요인으로 작용하지만 행위자인 고위공직자와 지방정부 엘리트, 시민의 미시적 상호작용의 결과 구조를 변화 가능하게 하는 가능성이라고 볼 수 있다. 이러한 행위자의 미시적 상호작용의 결과 나타난 거시적 현상이 지방정부의 혁신역량이다. 그렇기에 위에서 제시한 혁신역량의 각 지표를 바탕으로 지방정부가 혁신구조로 바뀔 수 있는 다양한 전략들을 구상해 볼 수 있을 것으로 기대한다.

Ⅴ. 결  론

지금까지 기든스의 구조화 이론의 특징적 요소인 구조의 이중성 개념과 자원과 규칙, 체계 등의 주요 개념을 이용하여 지방정부의 혁신역량을 향상시키기 위한 논의를 전개하였다. 이것은 지방정부 혁신역량이라는 주제에 기든스의 구조화 이론을 접목하여 지방정부의 운영과 발전에 새로운 시각을 제공 할 수 있다는 점에서 큰 의의가 있다. 또한 본 연구의 논의는 시각의 포괄성과 전략의 새로운 모색이라는 측면에서 지방정부 혁신에 상당한 도움을 줄 수 있을 것으로 기대된다.

기든스의 구조화 이론이 현대 사회이론에서 갖는 의의는 구조와 행위의 이원론을 극복하려는 노력과 미시적 접근과 거시적 접근의 분리를 극복하고 양자를 접합시키려는 시도에 있다. 비록 구조화 이론이 추상적이기 때문에 경험적 연구에 적합하지 않다는 비판(Gregson, 1989; Stinchcomb, 1990), 시간과 공간 개념이 여전히 불명료하다는 비판, 그리고 근대성에 대한 이해가 사후적으로 판단된 기준들에 의해 절충적으로 재구성되고 있다는 비판(Callinicos, 1987) 등이 제기 되고 있지만, 구조화 이론은 여전히 사회 현상에 대한 연구에 있어서 시각의 포괄성을 제공하고 변동의 개념을 설명해 줄 수 있는 설명 틀이다. 때문에 지방정부 역량의 형성과 역량의 구현, 역량의 강화, 혁신역량에 대한 이해에 있어서 분석틀의 구축과 변수 간 설명, 관계 규명을 논리적이고 일관되게 설명해 줄 수 있는 이론적 배경을 제공한다 하겠다. 또한 변수 간 인과관계의 규명과 향후 혁신역량강화를 위한 전략적 방안 마련의 토대를 제공 할 수 있을 것이다.

그러나 구조화 이론이 지극히 추상적이고 광범위하기 때문에 행정현상이나 실제 정책사례에 대한 경험적․실증적 분석과 연결하기 어려운 점을 지적 할 수 있다. 그런 점에서 향후 연구의 과제는 BSC 등과 같은 구체적 관점들을 포함 시킬 필요가 있다. 특히 BSC의 고객, 재정, 내부프로세스, 학습 성장과 같은 4가지 관점을 원용하여 실제 정책사례나 행정현상에 적용 될 수 있게 하는 것이 중요하다.

이러한 구체적 관점을 포함시키는 한편, 네트워크 이론이나 사회구성주의 이론과 같은 새로운 이론들을 구조화이론과 접목시켜 더 종합적인 이론적 시각을 갖는 것도 향후의 중요한 연구 과제이다.

마지막으로 본 연구는 구조화이론에 근거하여 혁신역량이라는 개념을 시론적으로 시도한 것이기에 본 연구가 제시하는 혁신역량구조화 모델은 향후의 논의를 통해 완성될 필요가 있다. 특히 본 연구에서 제시하는 혁신역량을 측정하는 세부지표에 대한 실제측정과 분석을 통해 구체적인 정책적 제시를 하는 것이 향후의 주된 과제라 하겠다.

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장원호(張元晧): 시카고 대학에서 사회학 박사학위 취득, 현재 서울시립대학교 도시사회학과 부교수로 재직하고 있음. 주요논문으로는 “지방의 혁신과 어메니티 정치문화” 등 다수의 논문이 있음. 전공분야는 지방정치 및 정치사회학이며 현재 지방정부의 혁신역량에 관심을 갖고 연구를 진행하고 있음. Tel: 02-2210-2132

<E-mail: wjang@uos.ac.kr>

최미옥(崔美玉): 국민대학교에서 행정학 박사학위 취득, 국민대, 카톨릭대, 한세대 등에서 행정학, 정책학 관련 과목을 강의하였으며 현재 서울대학교 행정대학원 한국행정연구소 선임연구원으로 재직하고 있음. 저서로는 「현대행정의 이해(공저)」「정책학 개론(공저)」이 있으며, “지방정부 혁신역량과 주민참여제도”등의 논문이 있음. 관심분야는 정책갈등, 지방정부 혁신역량 등임. 연락처는 Tel: 02-880-9264

<E-mail: mochoi@chol.com/논문접수일: 2005. 7. 10/심사완료일: 2005. 8. 25>

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