사용료․수수료 요율의 부과기준에 관한 연구:

｢지방정부연구｣ 제9권 제2호(2005 여름) : 317～335

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원가보상율을 중심으로

A Study on the Cost Recovery Rate of User Charges and Fees

주 운 현(한국지방행정연구원)

지방화․분권화로 대표되는 현대 지방자치단체의 환경변화는 주민들의 행정수요에 적합한 재원확충에 있어 어려움을 겪고 있다. 이러한 환경속에서 사용자부담금의 성격을 가지고 있는 사용료․수수료는 공공서비스가 창출하는 직접적인 편익에 부과함으로써 조세부담에 대한 중압감이나. 증세에 따른 정치적 제약을 완화시킬 수 있다. 그러나 우리나라의 경우 대부분의 사용료․수수료가 평균수지율과 원가보상율에 대한 합리적인 기준이 없는 관계로 원가보다 낮은 가격으로 공급되어 지방재정에 도움을 주지 못하고 있다.

이에 본 연구에서는 이러한 문제 의식속에서 지방자치단체의 재원확충을 위한 사용료․수수료의 원가보상률의 부과기준을 제시하는데 연구목적이 있다. 연구방법으로는 기존의 원가보상에 대한 기준들을 검토한 후 관계 전문가의 의견조사와 더불어 본 연구에서 설정한 원가보상기준을 실질적으로 검증하고 적용가능성을 확인하기 위해 제증명수수료를 대상으로 분석을 하였다. 분석결과에 의하면 객관적이고 합리적인 기준을 설정함에 있어 주관성을 배제한 후 객관적으로 결정하기 위해서는 계량화․지표화 하는 방법이 유용하며, 원가분석의 결과 80%미만인 수수료항목은 현실화의 대상으로 또한 원가보상의 결정에 앞서 원가에 대한 정확한 파악, 무료수수료의 유료화 등이 종합적으로 검토됨으로써 지방자치단체의 재원확충에 도움을 줄 수 있다.

주제어 : 사용료, 수수료, 원가분석, 원가보상율

Ⅰ. 서  론

오늘날의 지방자치단체는 주민들의 행정수요에 맞는 재원확충에 있어 어려움을 겪고 있다. 즉, 중추적인 재원조달기능을 하는 지방세의 경우 조세에 대한 일반국민의 부정적인 시각 때문에 기존 조세의 세율인상이나 신규세원의 발굴에는 한계가 있기 때문이다.

그러나 사용료․수수료를 비롯한 공공서비스로부터 수혜자별 편익을 기준으로 공공경비의 일부를 부담시키는 사용자부담금(User Charge)은 일정한 공공서비스를 이용하는 대가로 사용자가(Users) 일정한 요금을 지불하는 것으로 사용자가 자의적 필요에 따라 서비스 이용을 결정하며 요금은 서비스를 사용한데 대한 대가로 간주된다. 이처럼 사용자부담은 공공서비스가 창출하는 직접적인 편익에 부과함으로써 조세부담에 대한 중압감이나 증세에 따른 정치적 제약을 완화시킬 수 있다.

한편 지방자치단체의 재원조달에 있어서 사용자부담의 광범위한 활용은 세계적인 추세로 나타나고 있다. 미국 및 영국의 경우 지방정부 세수 중 사용자부담금이 차지하는 비율이 점점 증가하고 있으며, 또한 일본의 경우 1970년대 중반부터의 재정 위기 속에서 수익자부담금으로서의 사용료․수수료 등의 요금강화, 기업특별회계의 비중증대, 공사혼합형태 기업으로서의 지방공사, 제3섹터 회계의 확대, 세무, 위생, 환경, 복지 등 민생적 서비스 행정의 요금화 등의 이유로 사용자부담금의 비중이 증가하고 있다.

사용료․수수료 요율의 부과기준에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제9권 제2호(2005 여름)

그러나 우리나라의 경우 예산제도의 특성 등 여러 가지 이유로 사용자부담금의 성질을 가지고 있는 사용료․수수료의 비중이 전체 세외수입의 2%를 넘지 못하고 있다. 이와 더불어 현행 우리나라의 사용료 및 수수료 제도가 안고 있는 가장 큰 문제점은 평균수지율과 원가보상률에 대한 합리적인 보상기준이나 원칙이 없고 대부분의 사용료와 수수료가 원가보다 낮은 가격으로 공급되고 있다는 것이다.

2003년 결산기준으로 총 세외수입은 590,936억원이며, 이중 사용료와 수수료는 각각 5,552억원(1.1%), 8,972억원(1.8%)으로 총 세외수입의 2%를 넘지 못하고 있다(행정자치부, 지방세외수입연감, 2004).

사용료․수수료의 문제점은 다음과 같다. 첫째, 요율의 기관별 불균형에 따른 문제로서 수수료의 요율을 결정하기 위하여 실시하는 원가분석의 항목에 대하여 각 자치단체별로 시행함에 따라 동종유사의 행정서비스임에도 자치단체별로 커다란 차이가 발생하고 있다. 둘째, 합리적 원가 산출의 곤란으로서 사용료나 수수료의 요율은 원가를 전제로 하고 있음에도 불구하고 대다수의 지방자치단체는 적정원가를 산정하지 못하고 있으며, 공급원가보다 낮게 책정하고 있다. 셋째, 요율조정의 소극성이다. 현재의 사용료 및 수수료 징수는 법률, 대통령령 ,총리령, 부령, 조례 등 그 근거가 다양하여 관리상의 어려움 등으로 요율이 장기간 방치되고 있는 실정이다. 특히, 수수료의 경우 중앙정부는 다양한 근거규정에 따른 업무번잡, 수수료징수의 지방자치단체 귀속에 따른 무관심 등으로 법령개정에 소극적이었고, 지방자치단체는 물가통제, 경영인식부족 등으로 역시 조례개정에 소극적이었다. 마지막으로, 무료수수료의 과다이다. 중앙정부가 지방자치단체에 업무처리를 위임하면서 각종 수수료를 무료로 제공하도록 규정하고 있어서 지방자치단체의 업무처리를 위한 인력과 경비가 고려되지 못하고 있는 실정이다. 이것은 부담의 공평을 저해하고 효율적인 자원배분을 왜곡하며 지방자치단체의 수입원을 확보하지 못하고 있다(오희환․박기관, 1996: 63).

이와 같이 공급원가에도 현저히 미달하는 수준의 요금을 부과하게 되면 첫째, 사용료․수수료의 부과가 의도하던 경제적 목표를 달성할 수 없게 된다. 요금수준이 공급원가보다 낮을 경우 적자보전을 위해 일반재원으로 충당해야 하고 그 결과 해당 서비스에 대한 과잉수요가 발생하고, 자원의 낭비 및 비효율적 배분이 불가피해 진다. 둘째, 공공서비스의 사용량이 적은 주민들이 사용량이 많은 주민들을 보조하는 결과가 발생하여 재정부담의 불형평이 나타난다. 셋째, 세외수입증가율을 둔화시켜 재정압박의 원인이 된다(김종순, 2002: 35).

이와 같이 원가보상률이 낮은 이유는 크게 두 가지로 나누어진다. 첫째, 원가보상율에 대한 기준이 없다. 이로 인해 사용료 및 수수료의 요율이 오랫동안 조정되지 못했으며, 사용료 및 수수료의 요금에 물가상승률과 소득증가율이 반영되지 않았기 때문에 원가보상률이나 평균수지율이 낮아질 수밖에 없었던 것이다. 둘째, 무료서비스의 과다 때문이다. 중앙부처가 지방자치단체에 업무처리를 위임하면서 각종 서비스를 무료로 제공하도록 규정하고 있어 업무처리과정에서 부담하여야 할 인력과 경비가 균형을 이루지 못했다.

따라서 본 연구는 이러한 문제의식 속에서 지방자치단체의 재원확충을 위하여 사용료와 수수료의 원가보상률이 합리적으로 결정 할 수 있도록 부과기준을 제시하는데 연구의 목적이 있다.

이를 위하여 기존의 원가보상에 대한 기준들을 검토한 후 본 연구에서 제시한 기준에 대한 타당성을 검증하기 위해 재정전문가들에게 의견조사를 실시할 것이다.

또한 본 연구에서 결정된 원가보상기준을 실질적으로 검증하고 적용가능성을 확인하기 위해 원가분석을 실시한 자치단체를 선정하여 대상자치단체에서 분류하고 있는 제증명수수수료 항목을 가지고 비교분석을 할 것이다.

끝으로 사용료․수수료 제도의 개선방향에 대한 모색으로서 위의 분석의 결과를 기초로 하여 구체적인 정책적 방향을 제시할 것이다.

Ⅱ. 사용료․수수료의 부과기준에 대한 이론적 검토

1. 사용료․수수료의 부과조건

지방자치단체가 공급하는 서비스는 크게 공공재, 사적재, 그리고 가치재(merit goods)로 나누어진다(Kelvin Neels and Michael Caggiano, 1984: 11). 이러한 서비스에 대한 비용부담 방법은 공공재의 경우 모든 주민에게 혜택이 고르게 배분되는 재화이기 때문에 조세(taxes)로 충당하며, 사적재는 대부분 사용료(charges)로서 충당된다.

사적재의 공급은 시장 뿐만 아니라 경우에 있어 지방자치단체도 생산․공급하면서 사용료와 수수료를 부과하게 되는데 그 이유는 다음과 같다(김종순, 2001: 352).

첫째, 상수도나 전력과 같이 자연독점적 재화의 공급을 전적으로 민간의 기능에 맡겨 놓으면 공급자의 횡포를 막을 수 없다.

둘째, 지방자치단체가 공급하는 서비스에 종속되는 서비스는 비록 사적재라도 지방정부가 공급하는 것이 바람직할 수 있다. 그 예로 공공도서관의 복사기나 공원의 자판기 등이 해당된다. 도서관과 공원이라는 공공재의 공급효과를 극대화하기 위해서 부수적으로 사적재의 공급을 담당하는 것이다. 이 경우 공급비용을 조세수입으로 충당한다면 외부효과나 공공재적 성격이 없는 사적재의 구입비용을 일반재원으로 보조하는 결과가 되어 세부담과 사출의 형평성 및 효율성이 저하된다. 따라서 지방정부가 공급하는 재화 가운데 사적재의 성격이 있는 재화의 공급비용은 사용료 및 수수료의 형태로 개별 소비자에게 전액 부담시키는 것이 바람직하다.

마지막으로 가치재의 경우 공공재와 사적재의 성격을 동시에 가지고 있기 때문에 조세 또는 사용료의 혼합(mixture)의 형태로 부담한다. 즉, 가치재는 사적재처럼 동일한 개인들에 의해 소비되기도 하며, 공공재처럼 서비스의 편익이 지역사회에 넓게 퍼지기 때문이다. 가장 좋은 예로 전염병 예방을 위한 서비스를 들 수 있다. 즉, 전염병 예방서비스는 직접적으로 서비스의 편익을 받는 사람을 구분할 수도 있지만 전염병 예방으로 인해 감염의 위험을 감소시킴으로써 그 지역의 모든 사람들이 편익을 받을 수 있다는 것이다. 이와 같은 가치재는 비용을 부담하지 않는 소비자를 서비스의 공급대상에서 제외할 수 있다는 점에서 사용료 및 수수료의 부과대상이 된다. 그러나 경우에 따라서는 외부효과를 유발하는 정도에 따라 공급비용의 일부가 일반재원에서 보조되기도 한다.

이러한 사용료․수수료의 효율적 부과조건들을 살펴보면 다음과 같다(Due,   John F. and Frielanender, Ann F., 1991: 89-90; 김종순, 1999: 34).

첫째, 소비로 인한 편익이 직접적이어야 한다. 소비로 인해 발생하는 편익이 누구에게 귀속되는지를 구분할 수 있어야 하고, 요금을 지불하지 않는 소비자들의 무임승차를 과다한 비용을 쓰지 않으면서 막을 수 있어야 한다. 또한 요금부과로 인해 상실되는 외부효과가 크지 않아야 한다.

둘째, 사용료가 부과되는 서비스가 가격비탄력적인 경우 요금을 부과한다고 해서 소비량이 줄어들지 않는다. 따라서 자원배분의 효율성을 제고하고 과도한 소비를 억제하기 위해서는 비교적 가격탄력성이 높은 서비스나 재화에 사용료를 부과하는 것이 바람직하다.

셋째, 소비자들의 소득이 비교적 고른 분포를 보여야 한다. 빈곤층이 주로 사용하는 서비스에 사용료를 부과하게 되면 저소득층의 부담이 과중해 진다. 따라서 어느 정도의 소득탄력성이 있는 서비스에 사용료를 부과하여야만 충분한 사용료 수입도 확보할 수 있고 소득분배의 악화도 방지할 수 있다. 마지막으로, 사용료의 징수 및 순응비용이 낮아야 한다.

위에서 설명한 내용을 다른 각도에서 정리하면 다음의 경우에는 사용료를 부과하는 것이 효과적이지 못하다는 것을 의미한다. 첫째, 외부효과가 큰 서비스 가운데 사용료가 부과되면 외부효과의 상당부분이 상실되는 경우, 둘째, 저소득층에게도 일정수준의 소비가 필수적인 서비스의 경우, 셋째, 징수비용이 높으면서도 대안적 징수방안이 존재하지 않는 경우가 여기에 해당된다.

2. 사용료․수수료의 적정요율원칙

사용료․수수료의 요율결정을 위한 원칙을 설정하기 위해서는 기존의 원칙들에 대한 검토가 선행되어야 한다. 지금까지 사용료․수수료의 부과기준과 관련한 연구는 안석호․이은재(1988), 지방재정발전기획단(1996), 오희환․박기관(1996), 김종순(1999, 2002) 등을 들 수 있다.

본 연구에서 검토한 부과기준 이외에도 1997년 전미주의회회의(NCSL: National Conference of State Legislatures)의 원칙들, 영국 재무성(1992)에서 발간된「요금 및 부담금 지침(The Fees and Charges Guide)」(HM Treasury, 1992; 오세윤, 1999: 182)등이 있다.

이들 연구들에서 밝히고 있는 요율결정기준을 살펴보면, 대부분 해당 서비스의 성질에 비추어 4가지의 그룹으로 분류하고 있다. 안석호․이은재(1988)는 필수적․기초적서비스, 필수적․비기초적서비스, 선택적․기초적서비스, 선택적․비기초적서비스로 분류하였고, 지방재정발전기획단(1996)에서는 주민필요기초서비스, 경제적기초서비스, 특수이익발생서비스, 동종유사서비스, 지역특성서비스, 무료제공위임사무로, 오희환․박기관(1996), 김종순(2002)은 필수적․비채산적서비스, 필수적․채산적서비스, 선택적․비채산적, 선택적․채산적서비스로 분류하면서 각 분류에 맞는 요율을 설명하고 있다(< 표 1> 참조).

<표 1> 필수적․수익적서비스에 따른 부과기준

기준	필수적서비스	선택적서비스
수익적서비스	(Ⅰ) 상하수도 기본사용 주민등초본	(Ⅱ) 예방접종
비수익적서비스	(Ⅲ) 위생처리장 사용 화장장 사용	(Ⅳ) 골재채취료 무역업허가

이러한 부과기준을 통한 원가보상률의 결정은 원가분석결과 해당 사용료․수수료 요율결정에 있어 얼마만큼 부과를 해야 하는 지를 결정함에 있어 필요한 절차이다.

하지만 기존의 기준들이 객관적 평가라기보다는 주관적 평가에 가깝기 때문에 본 연구에서는 사용료․수수료의 측정에 있어 객관적으로 지표화 시키는 방법을 사용하였다.

즉, 원가보상률을 결정하기 위해 Neels와 Caggiano의 체크리스트와 캐나다의 「사용자부담금의 지침」을 원용하여 분석하였다. 자세히 살펴보면 다음과 같다.

1) Neels와 Caggiano의 가치재의 공공성 검토

사용료의 측정에 있어 공공재적 특성을 객관적으로 지표화한 Neels와 Caggiano(1984)는 랜드연구소와 공동으로 Minnesota주 Saint Paul시의 재정센터(revenue centers)의 운영과 관련해서 조직진단을 실시하였다.

Saint Paul시의 경우 1976년과 1982년 사이에 인플레이션으로 인해 재정적 어려움을 겪었으며 1988년에 이르러 재정균형을 이루었다. 하지만 수입과 지출의 불균형문제는 해결되지는 않고 있었다. 즉, 지출이 수입보다 빠르게 증가하였는데, 이 보고서는 이러한 시의 재정적 불균형 문제를 해결하기 위해 새로운 조직인 세입센터를 만들었는데 그 운영에 있어 좀 더 기업적인 시 운영을 하기 위한 분석을 실시하였다(Kelvin Neels & Michael Caggiano, 1984: 8-26). 그들은 재정센터의 재원 확충을 위해 편익을 기준으로 하는 재정을 주장하였는데, 공공서비스의 가격은 편익을 기반으로 하여야 하며, 그를 위해 제공되는 재화의 성질에 따라 구분하였다. 즉, 다른 기준들과 마찬가지로 재화를 공공재, 사적재, 가치재로 구분하여 사용료부과를 위한 조건들(candidates)로서 각각 설명을 하고 있다. 특히 공공재와 사적재의 중간적인 성격을 가지고 있는 가치재의 재원에 관한 의사결정에 사용할 수 있는 지침을 제공하고 있다.

그들이 제시하고 있는 지침들은 세인트폴응답서비스의 업무를 위한 테스크포스팀의 1983년 5월 4일의 보고서에 의한 건이다. 테스크포스팀은 서비스의 공급유형을 조정하기 전에 시의 이슈들에 대한 윤곽을 고려하였고 앞으로 개선하여야 할 26개의 주제들을 중요도에 따라 선정하였다. 그리고 이 26개의 세부주제들을 7개의 기본 범주로 재구성하여 하나의 체크리스트를 만들었으며(<표 2>참조), 이 지표들에 대해서 가중치를 부여하였다. 이 가중치는 테스크포스팀의 질문에 대한 대답으로 결정하였는데, 총합을 100점을 기준으로 각 가중치의 값을 단순하게 하기 위해 최하 5점으로 정하였다.

26개의 세부항목은 다음과 같다. 1. 자본자산 목록의 개발, 2. 1년자본자산을 위한 감각상각 평가, 3. 부가급부 비용 평가, 4. 서비스중심의 높은 비용 평가, 5. Dale 899번가의 full-cost 사용료 지불 평가(분할된 융자상황), 6. 교통운영을 위해 조성한 국가기금의 배당금 평가, 8. 교통운영을 위한 주차세입의 배당금 평가, 9. 최근 사용료 세입확인, 10. 최근 서비스 목록 개발, 11. 사적재적인 구성요소로 측정된 서비스의 재검토, 12. 서비스로 규정된 비용 평가, 13. 잠재적인 자금의 필요성 평가, 15. 운영자본의 필요성 증가, 16. 년초 수입센터 예산의 개발, 17. 예산국장의 책임하에 예산안 제출, 18. 수입센터의 대차대조표 확인, 19. 센터 책임자와 재정국에 의해 검토된 대차대조표 제출, 20. 세입성장을 위한 목표 수립, 21. 세입센터 초안 작성, 22. 센터 경영자 및 재정국의 헌장 제출, 23. 예산국의 헌장 제출, 24. 시법원에 의해 인정된 헌장 제출, 25. 최종적 승인, 26. 운영 착수이다. 이 26개의 세부항목에서 사용료․수수료와 관련이 있는 조항은 9번, 11번, 13번이며, 특히 11번의 항목에서 체크리스트를 가장 유용하게 사용하여야 한다고 설명하고 있다(Kelvin Neels & Michael Caggiano, 1984 : 96-103).

본 연구에서도 Neels와 Caggiano의 체크리스트를 원용하여 부과기준을 설정하였다.

어떤 서비스에 대해서는 각각의 질문에 따라 “예” 또는 “아니오”로 응답하여야 한다. 즉, 모든 항목을 ‘예’로 대답한 경우에는 전체비용을 사용료로 충당한다.

<표 2> 가치재의 사적 혜택을 측정하기 위한 체크 리스트

질문		점수
1	서비스 소비가 커뮤니티의 다른 구성원들에게 최소의 상쇄 효과를 발생시키는가?	25
2	이 서비스에 대해 특정 혜택자를 규명하는 것이 가능한가?	20
3	이 서비스에 대한 요금 부가가 법률적으로 행정적으로 용이한가?	15
4	이 서비스에 대한 요금 부가가 사소한 정치적 반대를 유발하게 되는가?	15
5	서비스에 대한 요금부가가 지방정부에게 실질적인 세수입을 초래하게 되는가?	10
6	이 서비스의 이익 중심 기금은 효과성을 초래하게 되는가?	10
7	이 서비스에 대한 요금 부과는 지방정부의 경쟁적 지위에 무시해도 좋은 영향을 미치는가?	5

<표 3> 도시서비스의 공공성 검토자료(가설적 사례)

검토항목	도서관의 컴퓨터 검색장비	하수처리능력 개선을 위한 시설개선
1 2 3 4 5 6 7 합계	25 20 15 15 0 10 5 90	0 20 15 0 15 0 5 55

주 : 체크리스트 질문 안에 있는 서비스는 공공 도서관이 수행한 컴퓨터화된 문헌 조사이다. 각각의 “예” 응답은 체크리스트의 오른쪽 칸에 점수가 부여됨. 각 “아니오” 응답은 0점으로 계산한다. 총점은 사용료에 의해 부담되어야 하는 서비스의 완전비용 비율을 나타낸다.

자료 : Kelvin Neels & Michael Caggiano(1984: 13-14)

2) 캐나다의 연방정부에서의 사용자 부담금의 지침

이 지침은 캐나다 정부가 지방정부의 사용료를 책정함에 있어 각 단계별로 자세하게 기준들을 설명하고 있으나 본 논문에서는 지면상 생략하였다.

캐나다 정부는 지방정부가 재정확충을 위해 주민들에게 비용을 부과하거나 가격을 인상하는 경우에 합리적인 근거를 제시하기 위해 사용자부담금에 대한 지침을 제시하고 있다(Treasury Board of Canada, 2000).

즉, 지방정부가 서비스를 제공함에 있어 사용자부담금을 수립하고 결정하기 위한 지침(guidelines)으로서 재화나 서비스들에 대한 사용자부담을 결정할 때 필요한 부문들(요금결정이나 부담을 위한 최상의 방법 등)을 지방정부가 효율적으로 결정하는 것을 도와주기 위해 제공하고 있다. <그림 1>은 이 보고서가 나타내는 것을 종합한 것이다. <그림 1>에서 알 수 있듯이 각 단계별로 체크리스트를 통해서 결정하고 있는데, 각 단계는 첫째, 공공정책의 목표에 부합여부, 둘째 정부관여 성격, 셋째 공급형태, 넷째 서비스의 제공에 있어 위임 또는 규정에 대한 제공, 다섯째 자본투자의 규모, 여섯째 시장정보의 필요성, 일곱째 외부효과의 영향의 7가지 단계로 구성되어 있다(<표 4> 참조).

<표 4> 캐나다의 사용자부담금 지침 항목

기 준	가중치
1. 이 서비스가 공공정책에 부합되는가?	없음
2. 이 서비스는 정부가 직접 제공하는가?
3. 이 서비스의 공급에 있어 경쟁성이 높은가?
4. 이 서비스의 공급에 있어 배제성이 높은가?
5. 해당서비스에 제공으로 인해 직접적으로 사용자에게 경제적 이익을 가져다주는가?
6. 이 서비스의 제공에 있어 대단위의 자본투자가 포함되었는가?
7. 이 서비스에 대한 요금 부과에 있어 시장정보(수익성)가 필요한가?

주 1 : Neels와 Caggiano(1984)의 기준과는 다르게 가중치는 없고 최종 가격결정방식만을 나타내고 있다.

주 2 : 캐나다의 사용자부담금의 지침 중 본 연구에 맞게 재구성하였다.

이러한 단계를 거친 후 최종적으로 3가지 가격결정 방식으로 결정하도록 되어 있다(<표 5> 참조). 즉, 한계비용가격(marginal cost pricing), 한계비용가격으로의 추정(approximations to marginal cost pricing), 일부비용보조(partial cost recovery)방식이다.

“approximations marginal cost” 는 해당 서비스에 대한 수요와 비용들에 대한 측정하는 것이 어렵거나 사용 형태들의 성과가(결과) 있다면 적당하게 근사치를 추정함으로써 가격을 설정 할 수 있는 가격결정방식이다.  이러한 것들은 평균추가비용가격, 많은 관세들, 램지가격 등이 포함되어 있다.

<표 5> 사용료의 가격결정 방식

단 계	가격결정방식
공공정책-->정부공급-->경쟁성 낮음-->배제성 높음-->위임/제공 비독점적-->자본투자의 규모가 작음-->충분한 시장정보	한계비용가격
공공정책-->정부공급-->경쟁성 낮음-->배제성 높음-->위임/제공 비독점적-->자본투자의 규모가 작음-->한정된 시장정보	한계비용가격으로 추정
공공정책-->정부공급-->경쟁성 낮음-->배제성 높음-->위임/제공 비독점적-->대단위의 자본투자	비용보조

<그림 1> 공공부문의 가격결정을 위한 가이드라인

Ⅲ. 연구설계와 분석의 틀

1. 연구 설계

지방자치단체는 사용료․수수료를 활용함에 있어 적어도 3가지 문제에 직면하게 된다.

첫째, 지방자치단체에 의해 제공되는 재화와 서비스 가운데 어떠한 재화와 서비스에 사용료․수수료를 부과할 것인가의 문제로서 지방자치단체가 제공하는 공공재에 관한 논의를 기초로 하여 사용료․수수료가 부과되어야 할 재화와 서비스의 성격과 범주 내지 종류에 관한 사안이다.

둘째, 사용료․수수료의 산정에 어떤 비용들이 포함되어야 하는가이다. 사용료․수수료도 가격인 만큼 민간부문의 가격결정 원리에 따라 어떠한 생산비를 기준으로 사용료․수수료를 결정해야 하는가이다.

마지막으로 재화와 서비스의 공급량(소비량)등의 관련변수들이 주어져 있을 때 단위당 적정한 사용료․수수료 수준은 얼마이어야 하는가이다. 즉, 전자들의 문제가 해소되어 지방자치단체가 현실적으로 특정 서비스의 요금을 결정할 때 따르는 문제이다(김영규, 1995: 281). 이러한 문제들 중 본 논문은 마지막문제인 실제 사용료․수수료의 책정문제로서 적정한 요율수준에 관한 것이다.

모든 수준의 행정서비스의 대한 반대급부로서 징수되는 사용료․수수료의 종류는 매우 다양하게 나타나며 이러한 다양성으로 인해 사용료․수수료의 각각에 대해서 그 요율을 적정하게 부과하기란 사실 매우 어렵다.

그러나 이러한 어려움에도 불구하고 사용료․수수료의 징수의 형평성을 보장받고 지방자치단체의 재원확충을 위해서는 객관적이고 합리적인 사용료․수수료의 부과기준에 대한 분석이 필요하며, 이러한 것이 본 논문의 연구목적이다.

이를 위해 첫째, 전문가의 의견조사를 통한 분석기준의 타당성 검토이다. Neels와 Caggiano의 기준과 캐나다에서 제시한 기준들에 대한 타당성을 검증한 후 본 연구에 적합한 기준을 설정하여 분석한다.

둘째, 원가분석을 실시한 지방자치단체와의 비교분석이다. 대상단체들의 실제 수수료의 항목을 가지고 비교분석을 함으로써 얼마만큼의 원가보상률이 이루어졌는지에 대해서 살펴본다.

끝으로, 분석 결과를 통하여 합리적인 사용료․수수료의 부과기준에 대한 정책적 시사점에 대해 제시한다.

2. 조사설계

사용료․수수료의 원가보상률에 대한 합리적인 부과기준을 제시하기 위해 2차례에 걸친 전문가 의견조사를 실시하였는데 구체적으로 설명하면 다음과 같다.

1) 1차 의견조사

먼저 1차 의견조사는 선행연구들에서 제시하였던 부과기준, 즉, 4가지 기준들을 가지고 이론적 합리성과 현실적용가능성, 그리고 종합의견으로 구분하여 각 기준에 대한 타당성을 검증하기 위해 실시하였다(<표 6> 참조). 조사대상은 한국지방행정연구원의 연구원들로서 14명께 설문지방법을 통해 실시하였다.

조사날짜는 1차 2004년 10월1~8일, 2차 10월 11일~18일이며, 본 연구에서 특정 연구원을 대상으로 의견조사를 실시한 것은 사용료․수수료의 원가보상에 대한 체계적인 연구가 활발하지 못한 실정으로 인해 이미 사용료․수수료의 부과기준에 대해서 선행연구를 하였던 한국지방행정연구원들 중 지방재정 및 세제 전문가들을 대상으로 의견조사를 실시하였다.

<표 6> 1차 의견조사 기준들

Ⅰ.필수성과 수익성	2. 외부성과 가분성	3. Neels와 Caggiano	4. 캐나다 지침
필수적․비수익적 서비스(70%) (예, 주민등․초본발급)	공공재․지역주민 (70%) (예, 주민등․초본발급)	1. 해당서비스의 소비가 다른 주민들에게 최소한의 편익만을 파급시키는가? 2. 편익을 누리는 개인을 구체적으로 구분할 수 있는가? 3. 해당서비스에 대한 사용료 부과가 법률적․행정적으로 가능한가? 4. 해당 서비스에 대한 사용료 부과로 인한 정치적 저항은 무시할만한가? 5. 사용료의 부과수입이 지방재정에 상당한 정도로 기여하는가? 6. 사용료가 부과되면 경제적 효율성은 제고되는가? 7. 해당 지방정부가 지역적 경쟁력에 미치는 부정적 효과는 문제되지 않는가?	1. 이 서비스가 공공정책에 부합되는가? 2. 이 서비스는 정부가 직접 제공하는가? 3. 이 서비스의 공급에 있어 경쟁성이 높은가? 4. 서비스의 공급에 있어 배제성이 높은가? 5. 해당서비스에 제공으로 인해 직접적으로 사용자에게 경제적 이익을 가져다 주는가? 6. 이 서비스의 제공에 있어 대단위의 자본투자가 포함되었는가? 7. 이 서비스에 대한 요금 부과에 있어 시장정보(원가)가 필요한가?
선택적․비수익적 서비스(80%) (예, 각종 예방접종수수료)	공공재․개인(70%) (예, 생활부조 및 생활보호 관련 서비스)
필수적․수익적 서비스(90%) (예, 화장장사용료)	사적재․지역주민 (90%) (예, 병원, 보육원, 유치원등)
선택적․수익적 서비스(100%) (예, 정부의 인․허가)	사적재․개인(100%) (예, 주차장사용료 등)

그 결과 첫 번째, 두 번째의 기준들의 경우 주관적인 요소가 개입되기 쉽기 때문에 실질적인 기준으로는 맞지 않고 상대적이지만 Neels와 Caggiano의 체크리스트와 캐나다의 “사용자부담금의 지침”이 더 객관화를 시킬 수 있다는 것이 전문가들의 대체적인 의견이었다.

2) 2차 의견조사

1차 의견조사 결과를 가지고 2차 의견조사를 실시하였다(<표 7> 참조). 즉, Neels와 Caggiano의 기준과 캐나다에서 제시한 기준들을 가지고 2가지를 질문하였다.

첫째, 기준에 대한 의견조사로서 제시된 기준 중 제외 또는 추가할 항목에 대해서 질문하였다. 둘째, 제시한 기준들을 지표화 하기 위해 각 기준별 가중치에 대해서 질문하였다.

조사대상과 방법은 1차 의견조사방법과 동일하게 실시하였다. 다만, 조사방법에 있어 「질문지법」을 기본형식으로 하되 면접방식을 병행하였다. 1차 조사 때와는 다르게 면접방식을 병행한 이유는 각 기준에 대한 가중치의 결정 때문이다. 즉, 본 설문의 취지와 각 항목에 대한 가중치의 부여를 설명하고, 응답자가 조사자의 보충설명의 도움을 통해 직접 질문지에 가중치를 기입하도록 하기 위해서이다.

<표 7> 2차 의견조사 항목

<질문 1> 아래의 기준은 공공서비스의 제공에 따른 사용료․수수료의 부과기준입니다. 이 중 제외할 필요가 있거나 추가해야할 기준이 있습니까?(제외할 기준에 대해서 표시해주시고, 추가해야 할 기준은 기입하여 주시기 바랍니다)
기 준		채택여부
		채택		제외
	1. 이 서비스가 공공정책에 부합되는가?
	2. 해당서비스의 소비가 직접적으로 사용자에게 경제적 편익을 가져다주는가?
	3. 이 서비스의 공급에 있어 경쟁성이 있는가?
	4. 이 서비스의 공급에 있어 배제성이 있는가?
	5. 편익을 누리는 개인을 구체적으로 구분할 수 있는가?
	6. 해당서비스에 대한 사용료 부과가 법률적․행정적으로 가능한가?
	7. 사용료의 부과수입이 지방재정에 상당한 정도로 기여하는가?
	8. 이 서비스에 대한 요금부과에 있어 시장정보(원가)가 필요한가?
* 추가 기준 :
<질문 2> 사용료․수수료의 부과기준별 우선순위를 기입하여 주시기 바랍니다. 우선순위는 가중치로 적어 주시기 바랍니다. 가중치의 합은 100점입니다. 참고로 연구자가 정한 가중치는 위의 두 가지 기준들을 종합해서 정한 것입니다. ※ 제외하거나 추가할 기준들이 있을 경우 고려해서 기입하여 가중치를 부여해주시기 바랍니다.
기 준			가중치
			연구자의 가중치		응답자 가중치
	1. 이 서비스가 공공정책에 부합되는가?		20
	2. 해당서비스의 소비가 직접적으로 사용자에게 경제적 편익을 가져다주는가?		15
	3. 이 서비스의 공급에 있어 경쟁성이 있는가?		15
	4. 이 서비스의 공급에 있어 배제성이 있는가?		15
	5. 편익을 누리는 개인을 구체적으로 구분할 수 있는가?		10
	6. 해당서비스에 대한 사용료 부과가 법률적․행정적으로 가능한가?		5
	7. 사용료의 부과수입이 지방재정에 상당한 정도로 기여하는가?		10
	8. 이 서비스에 대한 요금부과에 있어 시장정보(원가)가 필요한가?		10
합계			100		100
* 주요 검토의견 :

2차 의견조사의 결과를 살펴보면 다음과 같다. 첫째, <표 8>과 같이 각 기준들에 대한 제외 및 채택에 대한 답변에서 7번째 기준인 지방재정기여도가 제외할 기준으로 가장 높게 나타났다. 이러한 결과는 사용료․수수료가 지방재정에서 차지하는 비율이 현실적으로 작기 때문에 재정기여도에 있어 크게 도움을 주지 않는다는 인식을 보여 주고 있다.

<표 8> 기준 채택 여부에 대한 조사결과

기 준	채택		제외
	빈도	%	빈도	%
1. 이 서비스가 공공정책에 부합되는가?	11	11.83	3	15.79
2. 해당서비스의 소비가 직접적으로 사용자에게 경제적 편익을 가져다주는가?	13	13.98	1	5.26
3. 이 서비스의 공급에 있어 경쟁성이 있는가?	12	12.90	2	10.53
4. 이 서비스의 공급에 있어 배제성이 있는가?	13	13.98	1	5.26
5. 편익을 누리는 개인을 구체적으로 구분할 수 있는가?	12	12.90	2	10.53
6. 해당서비스에 대한 사용료 부과가 법률적, 행정적으로 가능한가?	13	13.98	1	5.26
7. 사용료의 부과수입이 지방재정에 상당한 정도로 기여하는가?	8	8.60	6	31.58
8. 이 서비스에 대한 요금부과에 있어 시장정보(원가)가 필요한가?	11	11.83	3	15.79
총 계	93	100.00	19	100.00

둘째, 가중치의 우선순위에 있어서는 공공정책의 영향이 가장 높게 나타났으며, 경제적 편익, 편익에 대한 구분, 배제성 등의 순으로 나타났고 각 항목별 가중치에 의한 결과도 우선순위와 같게 나타났다(<표 9> 참조),

<표 9> 우선순위 및 가중치의 결과

기 준	우선순위	가중치(%)
1. 이 서비스가 공공정책에 부합되는가?	1	18.57
2. 해당서비스의 소비가 직접적으로 사용자에게 경제적 편익을 가져다주는가?	2	17.14
3. 편익을 누리는 개인을 구체적으로 구분할 수 있는가?	3	13.57
4. 이 서비스의 공급에 있어 배제성이 있는가?	4	12.51
5. 이 서비스의 공급에 있어 경쟁성이 있는가?	5	12.14
6. 이 서비스에 대한 요금부과에 있어 시장정보(원가)가 필요한가?	6	11.07
7. 해당서비스에 대한 사용료 부과가 법률적, 행정적으로 가능한가?	7	9.14
8. 해당서비스의 부과수입이 지방재정에 상당한 정도로 기여하는가?	8	5.86

주 : 가중치의 경우 단순평균으로 산정하였다.

3. 분석의 틀

본 연구는 앞선 이론적 논의를 바탕으로 사용료․수수료의 요율에 대한 원가보상율을 <표 9>의 우선순위와 가중치를 가지고 분석을 하기로 한다. 분석대상은 원가분석을 실시한 A시의 제증명수수료 항목들이다. 각 분석기준을 구체적으로 설명하면 다음과 같다.

본 연구에서 A시를 언급한 것은 A시가 최근에(2002년) ‘제증명수수료’에 대해서 원가분석을 실시하였고 그 결과 원가보상율을 제시하였다. 이에 본 연구에서 제시한 원가보상율과의 차이를 비교분석함으로써 실제 기준으로서의 실효성에 대한 검증을 하기 위해서이다.

첫째, 공공정책 목표의 적합성이다. 사용료․수수료의 요율결정과 관련한 첫 번째 기준은 해당 서비스가 제공의 정당성과 관련된 것으로 해당 수수료가 공공정책에 부합되는가를 결정하는 것이다. 만약 질문에 대한 대답이 “예”라고 한다면 사용료․수수료로 충당하여야 하며, ‘아니오’인 경우는 공공부문이 아니기 때문에 시장가격의 원리를 적용한다.

둘째, 직접적인 경제적 편익이 있어야 한다. 즉, 소비로 인한 편익이 직접적이어야 한다. 즉, 편익의 내용에 관한 것으로서 해당 서비스가 그 서비스를 제공받는 사람에게 직접적으로 이익을 가져다주는가에 대한 기준이다. 질문에 대한 대답이 “예”라고 한다면 가중치가 부여된다.

셋째, 서비스 공급에 있어 경쟁성이 있어야 한다. 재화나 서비스의 제공을 희망하는 사람들에게 사용료․수수료를 부담하기 위해서는 다른 공공분야의 활동에서의 근본적인 경쟁성을 결정하는 것을 비교하여야 한다. 즉, 경쟁성이 높으면 가중치가 부과된다.

넷째, 서비스 소비에 있어 배제성이 있어야 한다. 이 역시 재화의 성격에 따른 기준으로 해당서비스에 대한 배제가 가능하다면 사용료․수수료로 재원조달을 하고 그렇지 않다면 공공재적 성격이 있으므로 조세 또는 다른 재원으로 해당 서비스제공에 대한 비용을 충당한다.

다섯째, 구체적인 편익을 구분하여야 한다. 이 기준은 해당 서비스를 제공받아 편익을 누리는 개인을 구체적으로 구분할 수 있는가의 기준으로서 구분이 가능하다면 사용료․수수료로 충당하고 그렇지 않다면 다른 방안으로 충당한다.

여섯째, 시장정보가 필요하다. 부과기준의 마지막으로서 사용료․수수료를 부담하는 경우에 비용과 사용의 형태 등에 대한 정보들을 수집 및 이해를 높여야 한다. 이러한 정보를 통해서 가장 적합한 비용결정방법을 선택할 수 있다.

일곱째, 법적근거가 필요하다. 정당성의 근거로서 합리적인 부가기준이라고 하더라도 법적근거가 있음으로서 부과에 대한 정당성을 인정받는다. 이 법적근거에는 법률 뿐만 아니라 조례도 포함한다.

마지막으로 사용료 또는 수수료 부과가 지방재정의 기여하여야 한다. 사용료․수수료가 실제 지방재정에서 차지하는 비율의 정도에 대한 기준으로서 사용료․수수료에 대한 합리적인 부과기준 뿐만 아니라 정확한 원가분석방법들이 궁극적으로는 지방재정 확충에 있기 때문이다. 기여를 한다고 하면 가중치가 부여된다.

이에 본 연구의 원가보상률 결정을 위한 분석틀과 기준들을 산식으로 나타내면 다음과 같다.

<그림 2> 분석의 틀

C = [eqn: sum from n=1 to 8 Xn]

C : 원가보상률

X1 : 기준 1(공공정책)

X2 : 기준 2(직접적인 경제적 편익)

X3 : 기준 3(서비스 대상자의 구분)

X4 : 기준 4(배제성)

X5 : 기준 5(경쟁성)

X6 : 기준 6(시장정보)

X7 : 기준 7(가능성)

X8 : 기준 8(기여)

※  각 기준별로 “예”인 경우에 점수부여, ‘아니오“인 경우 배제.

Ⅳ. 분석결과

1. A시의 원가보상률 분석

먼저, A시가 자체 분석한 원가보상율은 <표 10>과 같이 총 74개 수수료 항목에 대한 평균보상율은 89.99%이다.

A시의 경우 민간연구소에 용역을 의뢰해 원가분석을 실시하였으며, 그 결과 수수료 항목별 보상율을 제시하였다. A시 제증명수수료는 총 74개 항목으로 평균원가보상율이 89.99%이다. 여기서의 평균보상율의 의미는 제증명수수료의 원가분석 결과 현 요율이 이 정도의 원가를 평균적으로 반영하고 있다는 것을 의미한다.

이는 제증명수수료의 각 종목별로 원가계산 한 결과로서 조례의 제정당시의 시간적인 차이와 해당 부서의 차이로 인하여 원가보상율이 많은 차이를 보이고 있다. 이를 해결하기 위해서는 단계적인 현실화로 주민의 부담을 줄이는 선에서 요율현실화를 시켜야 한다. 즉, 원가에 80%이하가 되는 수수료를 기준으로 현실화를 시행하고 인상율과 인상시기는 수수료의 성격에 따라 결정하였다.

A시의 원가분석에서는 현실화시기에 대해서 반대급부성과 사용자분담원칙에 의거하여 반대급부성은 바로 현실화하는 방안과 공익과 시청의 고유업무와 비수익적 종목은 현실화시기를 단계적으로 인상하는 방안을 제시하였다(A시 내부자료).

2. 본 연구에 의한 원가보상률

다음은 본 연구의 기준들을 가지고 A시의 제증명수수료에 대한 분석 결과이다. 전술한 바와 같이 8가지 기준에 가중치를 부여하여 해당 항목별로 ‘예’인 경우 가중치를 부여하며, ‘아니오’ 경우는 가중치를 부여하지 않았다. 그 결과 나온 합계가 원가보상률로서 제증명수수료의 요율을 결정함에 있어서 이 정도의 원가를 반영하여야 하는 비율이다.

<표 11>은 A시의 제증명수수료에 대한 본 연구의 분석결과와 A시의 자체 분석결과를 같이 비교한 것이다.

A시의 제증명수수료 항목들에 대한 원가보상률 결과를 살펴보면 평균보상율은 93.51%로서 A시가 자체 분석한 89.99%보다는 높게 나타났다.

분석결과 대부분의 수수료 항목들이 88.93%~100%에 근접하고 있다. 그 이유는 본 연구의 가중치부여가 ‘예’, ‘아니오’의 2가지를 가지고 결정을 하기 때문에 세부적인 수치가 산출되지 않는 결과로 이어졌다.

이러한 결과는 A시의 자체분석의 경우 원가보상에 대한 기준은 없고 다만, 현 요율이 평균 89.99%를 반영하고 있다는 것을 의미한 반면, 본 연구결과로 나타난 93.51%는 제증명수수료의 요율이 평균 이정도의 원가를 반영해야 한다는 의미이다. 이러한 해석 차이는 분석방법의 차이에서 비롯된 것으로 본 연구는 요율이 결정하기 전 영기준(zero base)에서 제증명수수료의 원가보상율을 결정하였고, A시의 경우 이미 현 요율이 있는 상태에서 얼마만큼의 원가를 반영하고 있는지를 파악하였기 때문이다.

현재의 수수료 현실화의 필요성을 요하게 하는 것은 원가의 80%이하가 되는 수수료 때문에 발생한 문제이다. <표 12>는 A시의 제증명수수료에 대한 원가보상률의 비율을 정리한 것이다. 총 74개 항목 중 원가를 모두 반영하고 있는 항목이 32개, 100～90%이상 반영하는 항목이 6개, 90미만～80%이상이 3개 항목, 80%미만이 33개 항목으로 나타났다.

이 항목 중 요율조정의 필요성이 있는 항목은 원가보상률이 80%미만인 항목들로서 33개 항목들이 해당된다.

제증명수수료 중 현실화의 기준인 원가의 80%미만은 법률등에 근거해서 정해진 것이 아니고 국민의 정부시절(1998~2002년) 서비스 원가에 미달하는 사용료와 수수료에 대해 2002년까지 원가보상률의 80%수준까지 현실화함으로써 건전한 지방재정을 도모하기 위해 세워진 「사용료․수수료 현실화 계획」을 기준으로 설정하고 있다.

<표 10> A시의 원가보상률

	명칭	비율(%)
1	사도개설허가 및 축소 변경허가신청	99.95
2	환지(예정지 지정)증명	91.53
3	환지 예정지에 대한 종전 토지분할	91.53
4	환지 예정지 변경신청	91.53
5	체비지 명의변경 신청서	99.53
6	토지사용(체비지) 승낙서	91.31
7	체비지 확인원(대부, 매수, 주소변경, 소유권변경)	99.53
8	권리변경(재개발지구)행위허가신청	91.53
9	인감증명	81.04
10	인감증명(개인신고)	78.66
11	중개사무소개설등록신청(공인중개사)	83.55
12	중개사무소 개설등록 신청(법인)	86.28
13	중개사무소 분사무소의 설치신고	88.27
14	중개사무소 등록증 재교부	97.07
15	주택임대차 확정일 부여	112.01
16	개별공시지가 확인원	93.34
17	공유재산 대부신청(계속)	103.81
18	공유재산 대부신청(신규)	85.57
19	입찰참가신청 수수료	97.38
20	공장등록증명	106.91
	평균보상율	89.99

주1 : A시의 제증명수수료 항목인 총74개 항목이며, 본 연구자가 20개로 재구성하였다.

주2 : 평균보상율은 A시의 제증명수수료 전체평균을 나타낸다.

자료 : A시 제증명등 수수료에 관한 원가조사연구보고서(2002).

<표 11> 본 연구의 원가보상률

	명칭	1	2	3	4	5	6	7	8	합계	비율(%)
1	사도개설허가 및 축소 변경허가신청	18.57	17.14	13.57	12.51	12.14	0.00	9.14	5.86	88.93	99.95
2	환지(예정지 지정)증명	18.57	17.14	13.57	12.51	12.14	0.00	9.14	5.86	88.93	91.53
3	환지 예정지에 대한 종전 토지분할	18.57	17.14	13.57	12.51	12.14	0.00	9.14	5.86	88.93	91.53
4	환지 예정지 변경신청	18.57	17.14	13.57	12.51	12.14	0.00	9.14	5.86	88.93	91.53
5	체비지 명의변경 신청서	18.57	17.14	13.57	12.51	12.14	0.00	9.14	5.86	88.93	99.53
6	토지사용(체비지) 승낙서	18.57	17.14	13.57	12.51	12.14	11.07	9.14	5.86	100.00	91.31
7	체비지 확인원(대부, 매수, 주소변경, 소유권변경)	18.57	17.14	13.57	12.51	12.14	11.07	9.14	5.86	100.00	99.53
8	권리변경(재개발지구)행위허가신청	18.57	17.14	13.57	12.51	12.14	0.00	9.14	5.86	88.93	91.53
9	인감증명	18.57	0.00	13.57	12.51	12.14	11.07	9.14	5.86	82.86	81.04
10	인감증명(개인신고)	18.57	17.14	13.57	12.51	12.14	11.07	9.14	5.86	100.00	78.66
11	중개사무소개설등록신청(공인중개사)	18.57	17.14	13.57	12.51	12.14	11.07	9.14	5.86	100.00	83.55
12	중개사무소 개설등록 신청(법인)	18.57	17.14	13.57	12.51	12.14	11.07	9.14	5.86	100.00	86.28
13	중개사무소 분사무소의 설치신고	18.57	17.14	13.57	12.51	12.14	0.00	9.14	5.86	88.93	88.27
14	중개사무소 등록증 재교부	18.57	17.14	13.57	12.51	12.14	0.00	9.14	5.86	88.93	97.07
15	주택임대차 확정일 부여	18.57	17.14	13.57	12.51	12.14	11.07	9.14	5.86	100.00	112.01
16	개별공시지가 확인원	18.57	17.14	13.57	12.51	12.14	11.07	9.14	5.86	100.00	93.34
17	공유재산 대부신청(계속)	18.57	17.14	13.57	12.51	12.14	0.00	9.14	5.86	88.93	103.81
18	공유재산 대부신청(신규)	18.57	17.14	13.57	12.51	12.14	11.07	9.14	5.86	100.00	85.57
19	입찰참가신청 수수료	18.57	17.14	13.57	12.51	12.14	11.07	9.14	5.86	100.00	97.38
20	공장등록증명	18.57	17.14	13.57	12.51	12.14	11.07	9.14	5.86	100.00	106.91
	평균 보상율									93.51	89.99

주 : 합계는 본 연구의 가중치의 합계로서 원가보상률을 의미하며, 비율은 A시의 원가보상률을 의미하며, 평균보상율은 A시의 제증명수수료 전체이다.

<표 12> 원가보상률의 정리

비율(%)	항목(개수)	비율(%)	항목(개수)
100	32	90미만～80이상	3
100미만～90이상	6	80미만	33

주 : 총 74개항목

Ⅴ. 정책적 시사점

본 논문은 사용료․수수료의 원가보상률에 대해 구체적인 원칙을 제시하기 위해 기존의 원칙들을 검토하고, 이를 실증을 통해 현행 수수료 요율이 얼마나 원가를 반영하는지에 대해서 검토하였다.

기존의 연구들이 원가보상률에 대한 원칙만을 제시하거나 특정 항목을 선택하여 분석하고 있지만 본 연구에서는 하나의 원칙을 설정하고 지표화하기 위해 재정전문가들의 의견조사를 통해 실시하였다.

또한 원가보상률 결과의 타당성을 평가하기 위하여 원가분석 실시단체의 원가보상률과의 비교분석을 함으로써 사용료․수수료의 요율결정에 있어서의 부과기준을 계량화 하였다는데 의의가 있다.

이에 본 연구가 제시하는 정책적 시사점과 한계를 제시하면 다음과 같다.

첫째, 사용료․수수료를 결정함에 있어 장애(barriers)요인들을 제거하여야 한다. 즉, 합리적인 원가보상율을 결정하기 위해서는 무엇보다도 정확한 원가분석이 필요하다.

이러한 원가분석을 함에 있어서 가장 중요한 것은 원가분석의 기초인 항목별 단가를 어떻게 정밀하게 파악하느냐에 달려있다.

다시 말해서, 공공서비스에 대한 수수료를 결정함에 있어서 각 지방자치단체들은 자신들의 현황파악을 정확히 한 이후에 원가분석을 하여야 한다.

둘째, 사용료․수수료에 대한 합리적인 원가보상률을 결정하는 기준의 설정이다. 이것은 정확한 원가분석방법에 의해 결정된 원가를 해당 항목에 얼마나 적용해야 하느냐에 대한 문제이다. 이러한 문제는 사용료․수수료를 일정한 기준에 따라 원가보상률을 달리 결정함으로써 해결할 수 있다.

그러나 객관적이고 합리적인 기준을 설정한다는 것은 매우 어렵다. 그 이유는 부과기준의 설정에 있어 주관성을 배제한 채 객관적으로 결정할 수 가 없기 때문이다.

예를 들어, 기존의 부과기준 중 해당 서비스의 성격이 필수적이냐 수익적이냐에 따라 원가보상률을 결정하는 경우 주민등록등․초본은 대부분 필수적․비수익적서비스라고 할 수 있다. 하지만, 특수한 경우에는 다른 서비스의 성질을 가지게 된다. 다시 말해서 주민등록등․초본 대신 다른 것을 가지고 증명을 하면 선택적인 서비스이며 이러한 증명서류로 인해 개인에게 편익을 가져다주었을 경우에는 수익적서비스의 성격을 가지게 된다.

따라서 원가보상률을 결정함에 있어서 객관화 되고 계량화 시키는 방법이 더 효율적일 것이며, 본 연구에서 제시한 Neels와 Caggiano의 공공재적 특성을 고려한 계량화 방법이 좋은 예이다.

그러나 위의 결정방법의 경우 외국의 현실에 맞는 기준이기 때문에 우리나라 지방재정의 현실에 맞는 원칙들을 개발하여 합리적인 원가보상율을 결정하여야 한다.

셋째, 원가분석방법과 합리적인 부과기준의 설정과 더불어 요율체계상의 전반적인 검토가 필요하다.

우선 표준원가의 필요성이다. 사용료․수수료의 요율조정에 관한 것으로서 각 자치단체들은 요율의 조정을 통한 세수확보에 노력을 기울이고 있다. 이러한 요율조정은 서술한 바와 같이 원가분석이 필수적인데 각 자치단체들은 원가분석을 전문기관에 용역을 의뢰하거나 타자치단체의 원가분석 자료를 참고로 하여 자체적으로 원가분석을 실시하고 있다.

하지만 이러한 원가분석 실시는 위에서 서술하였던 원가분석 또는 부과기준과는 다른 문제점을 내포하고 있는데 바로 원가분석비용에 관한 것이다. 제증명수수료의 경우 자치단체별로 같거나 또는 유사한 항목들에 대한 원가분석을 자치단체들마다 실시 한다는 것은 오히려 비용을 이중으로 들게 해 요율조정으로 인한 수입보다도 원가분석비용이 더 들 수 있다는 것이다.

그러므로 동일하거나 유사한 항목들에 대한 원가분석은 행정자치부에서 일괄적으로 실시하여 해당자치단체들이 원가분석 결과를 참고로 자체적으로 요율을 결정하게 하는 것이 비용을 줄일 수 있을 뿐만 아니라 요율을 통일시킬 수 있다.

이러한 것이 바로 표준원가의 필요성이다. 이에 행정자치부가 자치단체가 제공하는 사용료․수수료를 원가요소별로 사전에 그 표준을 설정한 후 표준원가를 산정하면 해당자치단체들이 실제요율과 비교하여 요율결정의 기초자료로 활용할 수 있기 때문이다.

다음은 무료수수료의 유료화이다. 현재 무료로 제공하는 사무는 총 898종(각 자치단체에서 제공하는 무료수수료는 제외)이며, 이 가운데 유료화 가능성이 있는 유형은 인․허가의 111종이다.

이러한 인․허가의 유형들에 대한 유료화의 과정은 다음과 같다.

첫 번째 과정은 편익의 존재여부를 결정한다. 예를 들어 무료로 제공하고 있는 토지분할허가, 개발행위허가, 공작물설치허가등은 현재 기초자치단체에서 유료로 하고 있는 환지예정지에 대한 종전 토지분할과 개별공시지가 확인서와 같이 그것으로 인한 편익이 존재하기 때문에 유료로 전환하여야 한다.

두 번째 과정은 표준원가에서 서술하였던 그룹화이다. 무료수수료 역시 주관부처와 근거법령들이 복잡하고 많기 때문에 성질별로 그룹화로 설정한 후 유료화를 결정하는 것이다.

예를 들어, 현재 「부동산 중개업 제증명 수수료」로 구분된 수수료 중 중개사무소 개설등록신청(공인중개사), 중개사무소 개설등록신청(법인), 중개사무소 분사무소의 설치신고, 중개사무소 등록증 재교부등은 유료지만 부동산중개업 신고, 부동산중개사무소이전신고 등은 무료이다. 이와 같이 유사한 성질의 수수료등은 유료화 시켜야 한다.

마지막으로 재정분권화를 위한 자주재원 확충에 있어 경상적세외수입 특히 사용료․수수료의 확충을 위한 중앙정부와 지방자치단체간의 정책적 노력이 필요하다.

오늘날 지방분권화에 따른 지방재정의 안정적이고 자율적인 확보노력은 지방행정에 있어 중요한 당면과제이다. 즉, 중앙정부의 지원에 의한 의존수입과 지방세증대의 한계성으로 인해 지방의 재원조달방법도 다양해져야 하는데 사용료․수수료는 지방재정의 건전화와 지방자치단체의 운영에 있어 효율성 증대를 위한 수단으로서 적합하다.

실제로 원가분석을 실시한 A시를 비롯한 경기도의 일부 자치단체의 경우 경상적세외수입이 증가하는 것으로 나타났다.

그러나 이러한 사용료․수수료의 세입증대는 이론적으로만 달성될 수 없고 중앙정부와 지방자치단체간의 효율적인 재원배분 정책과 더불어 각 자치단체는 지역여건을 고려한 자주수입원 개발을 위한 꾸준한 자체노력 및 지방자치단체의 자주재원확충 의지가 필요한 것이다.

이와 같이 사용료․수수료에 대한 중앙정부와 자치단체들의 인식의 전환함으로써 좀 더 효율적인 요율체계로 개선될 것이며 궁극적으로는 지방분권, 특히 재정분권에 있어서 필수적 요소인 재원확충에 도움을 줄 것이다.

지금까지 사용료․수수료의 요율체계에 대한 정책적 함의를 서술하였다.

결론적으로 지방자치단체의 재원확충에 이점이 있는 사용료․수수료의 요율체계를 개선하기 위해서는 중앙정부 및 지방자치단체들의 노력이 필요하며 이와 더불어 합리적인 요율체계에 대한 연구가 필요하다. 또한 이를 뒷받침할 수 있는 법령개정 및 전산시스템의 개발도 또한 필요한 것이다.

이를 통하여 지방분권화시대에 적응하고 각 지방자치단체의 재원확충을 도모할 수 있는 것이다.

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주운현(朱雲鉉): 건국대학교 대학원에서 행정학 박사학위를 취득하고, 현재 한국지방행정연구원의 객원연구원과 건국․세종대학교 강사로 재직 중이다. 주요관심분야는 지방재정, 지방행정 등이며, 최근 주요 논문으로는 “사용료․수수료의 요율체계에 관한 연구(2005)”, “지방재정진단(2003, 2004, 2005)” 등이 있다.

<E-mail: joowh@hanmail.net/논문접수일: 2005. 7. 10/심사완료일: 2005. 8. 23>

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