수도기능 이전모형의 유형과 평가:

｢지방정부연구｣ 제9권 제2호(2005 여름) : 159～177

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행정중심복합도시건설과 공공기관 이전에 대한 통합적 논의

Evaluating the Relative Effectiveness of Capital Relocation Models

채 원 호(영남대학교)

손 호 중(영남대학교)

오늘날 현대 사회는 기술혁신과 고도정보화를 수반한 ‘지식기반 경제’로 이행하면서 기업간․지역간․국가간 경쟁을 가속화 시키고 있다. 이미 지식과 기술의 창출․확산이 국가발전과 생존을 가늠하는 주요한 잣대가 되었다. 참여정부는 가속화하고 있는 세계화와 지식기반 경제로의 이행이라는 시대적 흐름에 부응하기 위해 국가의 균형 발전을 도모한 분권-분산형 발전모형을 제시한 바 있다. 본 고는 헌법재판소의 위헌판결 이후 새롭게 가닥을 잡은 행정중심 복합도시의 건설과 공공기관의 지방이전 정책을 수도기능이전 모형의 재검토라는 차원에서 통합적으로 논의해 보고자 한다. 본고는 양대 정책을 통합적으로 이해하면서 이전 모형을 유형화하였으며, 일정한 기준에 의해 각 모형을 비교 평가해 보았다.

주제어 : 수도, 수도기능이전, 공공기관 지방이전, 균형발전정책, 분권화

Ⅰ. 머리말

오늘날 현대 사회는 기술혁신과 고도정보화를 수반한 ‘지식기반 경제’로 이행하면서 기업간․지역간․국가간 경쟁을 가속화 시키고 있다. 이미 지식과 기술의 창출․확산이 국가발전과 생존을 가늠하는 주요한 잣대가 되었다. 참여정부는 가속화하고 있는 세계화와 지식기반 경제로의 이행이라는 시대적 흐름에 부응하기 위해 국가의 균형 발전을 도모한 분권-분산형 발전모형을 제시한 바 있다. 분권-분산형 발전모델은 지역혁신과 지방분권을 통해 국가와 지방의 파트너십 구축, 혁신 클러스터 형성 및 혁신주도형 성장전략을 모색함으로서 지방의 부흥과 지역간 균형발전, 혁신주도형 경제 발전을 이루어 낸다는 것이다. 특히 혁신주도형 발전패러다임의 중추 정책 중 가장 주목을 받았던 것이 바로 신행정 수도 건설 및 공공기관 이전정책이었다.

신행정 수도건설 정책과 공공기관 지방이전 정책의 이론적 근간이 된 것은 과밀해소론(일극집중 완화)과 균형발전론이었다. 지난 2004년 신행정수도건설 계획이 발표될 당시 야당과 수도권의 지방정부, 지방의회, 시민단체들은 과밀해소와 균형발전에 대해서 회의적 시각이 지배적이었다. 규모 50만을 상정한 신행정 수도건설은 현 수도권 과밀해소에 전혀 도움이 되지 않는다는 것이다. 즉 반대론자는 중앙행정기관 종사자와 그 가족, 관련 시설들이 이전했을 때 실제 서울로부터 유출되는 인구는 20-30만명 정도에 불과하다고 주장한다. 반면 정부와 충청권의 지방정부들은 이런 평가에 대해서 계수적 함정에 빠져 있음을 비판하면서, 신행정 수도의 건설은 신행정 수도 및 그 주변부로 공간축의 이동을 가져와 막대한 파급효과 및 추가적 인구이동을 유발할 것이며, 이를 과소평가해서는 안된다는 점을 강조한 바 있다. 그러나 야당 및 반대론자들은 서울의 공동화의 우려, ‘천도’여부에 대한 국민투표의 필요성, 통일 후 수도의 적격성, 천문학적 건설비용 등의 문제를 끊임없이 제기하였으며, 결국 2004년 10월 헌법재판소의 위헌판결로 당초 계획은 무산되었다. 최근 정부는 기존의 방침에서 후퇴하여 ‘행정중심복합도시’건설과 공공기관 지방이전 정책을 추진하고 있다. 그러나 현재 공공기관 이전정책도 적지 않은 문제점을 노정하고 있어, 참여정부의 근간이 되는 수도기능의 지방분산화 정책이 차질을 빚고 있다. 뿐만 아니라 최근 들어 정부는 공공기관의 일괄이전 방침을 결정했음에도, 한편으로는 수도권에 대기업의 공장 신․증설을 허용하는 등 정책의 일관성을 보이지 못하고 있다. 균형발전이라는 참여정부 정책추진의 근본적인 취지에 부합되지 않는 정책들을 정치적 논리에 의해 결정하고 있어, 정부의 정책의지마저 의심케 만들고 있다.

수도기능 이전모형의 유형과 평가

｢지방정부연구｣ 제9권 제2호(2005 여름)

본 고는 이와 같은 최근의 상황 변화를 염두에 두면서 새롭게 가닥을 잡은 행정중심 복합도시의 건설과 공공기관의 지방이전 정책을 수도기능이전 모형의 재검토라는 차원에서 통합적으로 논의해 보고자 한다. 이와 같은 논의 방식은 행정수도이전과 공공기관의 지방이전이 별개로 논의되어 왔던 점을 비판하고, 수도기능의 지방이전이라는 차원에서 양대 정책을 통합적으로 이해하는데 기여할 것이다. 이를 위해 본 고에서는 수도기능이전 모형을 유형화하여 일정한 기준에 의해 각 모형을 평가해 보고자 한다.

Ⅱ. 수도기능 이전과 균형발전

1. 수도기능 이전의 의미와 전략

2004년 정부는 신행정 수도 건설계획을 발표하면서 전체 269개 단위 국가기관 중에서 85개의 기관을 잠정적 이전대상으로 선정하였다. 이 계획안은 국가 중추행정기관 뿐만 아니라 헌법기관인 입법부와 사법부, 헌법재판소와 중앙 선거관리위원회도 이전 대상의 범위에 포함되어 있다. 이러한 이전 범위로 인해, 야당 및 반대론자들로부터 천도논란을 불러일으켜, 국민투표 실시의 주장이 강하게 제기된 바 있다. 이에 대해 정부는 서울의 정치․행정, 경제, 문화 등의 여러 기능 중에서 행정기능만을 이전하는 것으로 천도(遷都) 개념과의 차별성을 강조하였지만, 이를 제대로 홍보하고 국민적 합의를 조달하는 데는 실패하였다. 이하에서는 수도기능이전과 관련된개념적 혼란을 피하기 위해 각종 개념들을 <표 1>과 같이 정리하고자 한다.

<표 1>에서 보는 바와 같이 2004년 당시 신행정 수도의 건설은 수도의 전체 기능을 이전하는 천도의 개념은 아니다. 일본의 수도기능 이전 논의에서도 국회, 국회활동에 관한 행정의 중추기능 및 사법의 중추기능을 동경권 이외의 지역으로 이전하는 것으로 皇居나 경제․문화 등 현재 동경이 가지는 모든 기능을 이전하는 천도의 개념과 다른 개념으로 이해하고 있는 것이 일반적이다(채원호, 2001).

<표 1> 수도기능 이전 및 관련개념

명칭	의미 및 특징
수도기능이전 신행정수도 건설1)	3권(입법, 행정, 사법)의 중심도시를 현 수도 이외에 건설 국가의 중추기능이 일괄이전하여 신행정수도를 건설해야 그 효능을 발휘할 수 있음.
수도이전(遷都)	군주시대에 왕과 신하, 도읍의 백성들이 함께 이동 현 수도가 가지는 모든 기능을 일괄 이전하는 것.
개도(改都)	수도의 일극집중을 견디어 낼 수 있도록 거대도시로 개조한다. 이는 용지의 취득만으로도 거액의 자금이 필요하여, 과밀의 부작용을 야기할 가능성이 있다.
전도(展都)	수도권 일원의 수도기능을 전개한다. 현 수도의 과밀화 현상을 해결하려고 하는 것이나 일극중심의 폐해를 수도권으로 확대시킬 여지가 크다.
분도(分都)	수도 기능을 전국적으로 분산하는 것으로 정치․행정운영의 비효율성을 야기할 수 있다.
동도(動都)	정부기능을 9개의 블록지역에 배치하여 네트워크를 연결한다는 구상이다. 분도 구상의 단점을 최소화하기 위해 분산 배치된 분도간의 유기성을 강조하는 모형이다.
행정권한의 지방분산․분권	행정권한을 지방으로 분산함으로서 수도의 기능을 실질적으로 경감시키는 것. 지방으로의 대폭적 권한이양이 필요하지만 일극집중을 방치한 채로는 그 효과를 기대하기 어려움.
도주제(道州制) 地方廳制의 도입	전국을 몇 개의 권역으로 나누어 道와 州를 설치하여, 중앙정부의 권한을 위양하는 제도이다.

주1) 천도와의 차별성을 강조하기 위해 일본에서는 수도기능이전 혹은 신도건설이라는 용어가 한국에서는 신행정수도 건설이라는 용어가 사용되었다.

자료: 채원호. (2001: 54).

전도(展都)라는 개념은 일본에서 동경을 비롯한 7都県市 자치단체장 회의에서 수도기능이전에 반대하는 형태로 제기된 것이다. 즉, 전도(展都)란 동경권(1都3県)에서 핵심업무도시를 중점적으로 육성ㆍ정비하여 이들 도시에 업무기능이나 중앙정부의 행정기관 등을 이전하여 지역구조를  일극의존형 구조로부터 다핵다권역형으로 재편하려는 것을 말한다. 「전도(展都)와 분권에 관한 백서」(7都県市首脳会議, 1995年６月)에 의하면 전도(展都)의 추진에 의해 통근시간의 단축이나 철도 혼잡율의 개선 및 도로 혼잡율의 저하 등을 꾀할 수 있는 것으로 주장하고 있다. 한국의 경우 제4차 국토종합계획(안)에서 전도(展都)와 유사한 발상의 계획이 제시되어 있으나, 이와 같은 분산책은 근본적인 수도기능의 지방분산 정책에 역행할 소지가 크다고 여겨진다. 동 계획은 후술하듯이 전도와 유사한 분업적 분산화 정책을 제시하고 있다. ｢분업적 분산화｣란 수도권내에서 인구‧산업의 분산을 도모하되, 수도권내의 지역별 자연특성과 발전잠재력, 기반시설 등을 고려하여 지역간에 기능을 분담함으로써 수도권 전체의 과밀문제를 해소하고 경쟁력을 강화하는 전략을 말한다. 즉, 수도권내 분산을 촉진하여 과밀문제를 완화하되 지역의 특성을 살려 지역간의 분업적 분산화로 경쟁력을 확보하고자 하는 것이다. 그러나 이 구상은 수도권 일극집중의 폐해를 가중시킬 우려가 있으며, 생활환경이 더욱 악화될 가능성이 크다.

분도(分都)라는 개념은 수도기능을 전국에 분산한다는 발상이나, 정치․행정운영이 비효율적으로 될 가능성이 있다. 한국의 경우도 총리실 산하 국토연구원이 해양수산부 등 7개 정부부처를 7대 도시로 분산시키는 안을 내놓은 바 있다(중앙일보, 2000. 8. 4). 이는 수도기능의 전면적 분산은 아니지만, 분도와 유사한 개념으로 볼 수 있을 것이다. 이에 대하여 동도(動都)구상은 北海道, 東北, 関東, 北陸, 中部, 関西, 中国, 四国, 九州 등 9개의 副首都를 교통, 정보 등의 네트워크로 연결하여 전체 副首都를 복합체로 하는 수도를 구축하려는 구상이다. 교통, 통신망의 발전으로 분도(分都)간 유기적 연결을 강조하여 분도 구상의 폐해를 최소화할 수 있다는 것이다.

일본의 경우 행정권한의 지방분산은 1990년대 이후 진행된 지방분권개혁으로 일정한 성과를 보았다. 1990년대의 지방분권개혁은 전후 일본의 중앙-지방관계의 집권성을 상징하는 기관위임사무 제도의 폐지 등에서 보듯이 중앙집권체제를 발본적으로 개혁하려는 것이었다. 많은 학자들이 1990년대 이루어진 지방분권개혁을 명치유신, 전후 점령개혁에 이은 대개혁으로 평가하고 있다(채원호, 2000). 한국의 경우 시민사회의 성장과 함께 세계적인 흐름이 되고 있는 지방분권이 참여정부에서 중요한 개혁과제로 등장하였다. 참여정부는 지방분권을 국정의 핵심과제로 선정하고 7대 분야 47개과제에 대한 지방분권 개혁을 추진중에 있다.

도주제(道州制)는 전국에 7 내지 9개의 道ㆍ州를 설치하여, 중앙정부의 권한을 위양하는 제도로의 개혁을 말한다. 조례제정권, 과세권, 기채권을 부여할 것인가 혹은 장을 공선으로 할 것인가 관선으로 할 것인가 등에 관해서는 다양한 논의가 존재한다(채원호, 2000). 그밖에 연방제는 「地方主権」하에 일본열도를 7, 8개의 주권국가로 나누어, 이들을 통합하는 연방제를 만들려는 구상이다(岡山県21世紀地方自治研究会, 1991; 恒松編, 1993).

앞서 수도기능이전과 관련된 개념에 대해 논의하였는데, 수도기능의 분산은 「수도기능의 분산」과 「수도적 기능의 분산」으로 나누어 생각할 수 있다. 전자는 수도 고유의 정치․행정기능의 분산을 의미하며, 후자인 수도적 기능의 분산은 반드시 수도 고유의 기능은 아니지만, 많은 국가에서 수도에 집적되어 있는 제 기능(경제, 교육, 문화, 예술 등)의 분산을 의미한다. 이런 맥락에서 본다면 한국의 신행정수도 건설 혹은 행정중심복합도시 건설과 공공기관 이전정책은 수도기능의 분산을 의미하는 것이다.

수도기능의 분산 내지 이전을 위한 구제척인 시책은 크게 하드웨어적 방식과 소프트 웨어적 방식으로 구분하여 생각할 수 있다. 우선 하드웨어적 방식의 경우, 수도기능의 분산에 해당하는 중앙 행정기관의 이전, 기타 공공기관의 이전을 생각할 수 있다. 반면 소프트 웨어적 방식은 기능분산으로는 지방분권(decentralization) 및 지방분산(deconcentralization)이 있다. 지방분권이란 정책입안 및 실행에 필요한 예산, 세제, 법령, 인사 등의 결정권을 중앙정부로부터 지방자치단체에 이양하는 것을 의미한다. 즉 지방분권은 중앙․지방의 정부간관계에 관한 개념인데 반하여, 지방분산이란 중앙부처에서 일선기관으로 권한을 위임하거나 이양하는 것에 관한 개념으로, 동일 행정 주체 간 관계가 논의의 초점이 된다(日笠외 編, 1995). 수도 기능이전의 구체적 개념 및 내용은 <표 2>의 내용과 같다.

<표 2> 수도기능 분산 유형

구 분				특 징
수도기능의 분산 (정치․행정)	하드면	정치․행정기능		입법, 행정, 사법부의 일괄이전
		행정기능	일괄	중앙 행정관청(혹은 공공기관) 일괄 이전
			분산	중앙 행정관청(혹은 공공기관) 분산 이전
	소프트면	지방분권		지방공공단체로의 권한 위임 또는 이양,
		지방분산		국가 일선기관으로의 권한 위양
수도적 기능 의 분산 (경제,교육,문화)	경제 기능			공장, 사무소(본사기능, 금융기관)
	교육 기능			대학, 연구기관
	문화․예술 기능			국립극장, 도서관 등

자료: 日笠외 편(1995) 수정 작성.

이상에서 보듯이 수도기능 이전에 관련된 개념으로 지방분권 및 지방분산의 개념과 더불어 수도적 기능의 지방분산까지를 전체적으로 고찰할 때, 일극집중에 대한 올바른 해결대안들이 도출될 수 있다.

2. 한국의 수도기능 이전 문제의 특수성

한국의 수도기능 이전의 주된 목적은 일극중심의 수도권 과밀해소를 통해 국토균형발전을 도모하여, 궁극적으로 국민통합을 촉진하고, 국가경쟁력을 제고하는데 있다. 국토의 11.8%에 불과한 수도권에 한국 전체 인구의 47.6%가 거주하고 있다. 세계적으로 인구밀도가 높다는 일본(32.4), 프랑스(18.7), 영국(12.2)과 비교해도 지나치게 높다. 뿐만 아니라 한국은 다음의 표에서 보듯이 일본과 더불어 3권이 소재한 도시와 경제중심 도시와 인구최대 도시가 한 도시에 집중된 국가에 해당한다. 외국의 경우 행정수도이전이 일극집중에 8대한 대안이 아니라 다양한 배경에서 이루어진 것과는 달리, 한국의 경우 수도기능의 이전은 주로 수도권 과밀해소를 통한 국토균형발전이 주된 목적이다.

외국의 경우 수도이전의 목적은 국가로서의 통일 상징(미국, 캐나다, 독일), 행정효율제고․IT정부의 실현(말레이지아), 내륙 고원지대의 개발 촉진(브라질) 등으로 이전 목적이 다양하다.

<표 3> 수도와 경제중심도시가 상이한 국가 사례

	수도명					경제중심 도시	인구최대 도시
		국 회	행정부		대법원 (최고재판소)
중 국	북 경	북 경	북 경		북 경	상 해	상 해
인 도	뉴델리	뉴델리	뉴델리		뉴델리	뭄바이	뭄바이
파 키 스 탄	이슬라마바드	이슬라마바드	이슬라마바드		이슬라마바드	카라치	카라치
터 어 키	앙카라	앙카라	앙카라		앙카라	이스탐불	이스탐불
남아공(南阿共)	프레토리아	케이프타운	프레토리아		블룸포텐	요하네스버그	케이프타운
호 주	캔버러	캔버러	캔버러		캔버러	시드니	시드니
네 덜 란 드	암스텔다	헤이그	헤이그		헤이그	암스텔담	암스텔담
독 일	베를린	베를린	베를린	․본	칼스루에	프랑크푸르트	베를린
스 위 스	베 른	베 른	베 른		로잔느	츄리히	츄리히
이 탈 리 아	로 마	로 마	로 마		로 마	밀라노	로 마
캐 나 다	오타와	오타와	오타와		오타와	토론토	토론토
미 국	와싱턴	와싱턴	와싱턴		와싱턴	뉴 욕	뉴 욕
브 라 질	브라질리아	브라질리아	브라질리아		브라질리아	상파울로	상파울로
칠 레	산티아고	발파라이소	산티아고		산티아고	산티아고	산티아고
일 본	동 경	동 경	동 경		동 경	동 경	동 경
한 국	서 울	서 울	서 울		서 울	서 울	서 울

주: 음영표시된 칸은 각국의 수도를 나타냄.

자료: 國土交通省․國土計劃局(2003) 자료.

정부 통계에 따르면 2023년에는 인구의 50% 이상이 수도권에 거주할 것으로 예상되고 있다.  제조업체 등 경제력의 수도권 집중현상은 더욱 심각한 수준이다. 2002년 통계에 따르면 제조업체의 수도권 집중도는 56.4%에 이르고 있으며, 공기업 본사의 83.2%, 중앙행정기관의 83.6%, 100대 기업본사의 91%가 수도권에 집중되어 있다. 이 결과 우리나라 총량 경제력에서 수도권이 차지하는 비중이 95년도에 51.6%였던 것이 2000년도에는 52.6%에 이르고 있다(통계청, 2003).

서울중심의 일극체제에서는 사회적 비용이 급증하고, 삶의 질이 추락하게된다. 수도권의 과부하 현상은 국가 경쟁력 제고에도 큰 장애요인으로 작용하고 있다. 서울의 경우 주택 보급율은 82%에 불과하며, 교통혼잡 비용은 2002년도의 경우 12조 4천억원으로 나타났다. 또한 세계 30대 주요 도시 중에서 삶의 질 수준이 최하위를 차지하고 있으며, 국가경쟁력은 세계 35위로 나타나고 있다(신행정수도 건설추진위원회, 2004). 한편 지방과의 경제력 격차가 심화되어 2001년도 수도권의 GRDP(지역총생산)는 1989년 전국 평균에 비해 8.5배 성장한 반면 지방은 2.2배 성장하는데 그쳤다. 이처럼 과밀해소와 균형발전을 위해 수도이전을 추진하는 외국 사례는 일본의 경우를 제외하고는 없다. 한국의 경우뿐만 아니라 외국의 많은 국가들이 수도의 기능이전 정책을 추진하였거나 모색하고 있다. <표 4>는 외국의 수도이전의 목적을 정리한 것이다.

<표 4> 주요 국가의 수도(기능)이전의 목적

국 가	이전 지역	인구 (만명)	이 전 목 적	이전연도
미 국	필라델피아 ↓ 와싱턴D.C.	57	국가 독립에 따른 항구적이고 상징적인 수도 건설.	1800
캐 나 다	퀘 백 ↓ 오 타 와	107	국가로서의 통일을 상징하는 항구적 수도 건설.	1867
호 주	멜 버 른 ↓ 캔 버 러	31	영국으로부터 독립 당시, 시드니, 멜버른 등 2대 도시 이외의 지역에 연방 통합을 상징하는 수도 건설의 필요성.	1927
브 라 질	리오데자네이로 ↓ 브라질리아	204	내륙 고원지대의 개발 촉진의 계기 및 국토의 균형 발전.	1960
독 일	본 ↓ 베 를 린	339	통일조약에서 수도로 제창된 베를린을 연방 국회의 소재지로 정하여, 「자유통일의 상징」으로 함.	1999
말레이지아	쿠알라룸플 ↓ 프로라쟈야	33 (계획)	쿠알라룸플에 산재하는 연방 행정기관을 집중시켜, 행정효율을 높이고, IT정부를 실현하기 위하여.	2005 (예정)
일 본	동 경 ↓ 3개의 후보지		동경일극집중의 폐해 시정, 국정 전반의 개혁, 재난에 대한 대응력 강화 등.	미정

주: 일본의 이전 후보지는 도치기․후쿠시마(福島)지역, 기후(岐阜)․아이치(愛知)지역, 미에(三重)․기오(畿央)지역

출처: 국토교통성․국토계획국(2002).

<표 4>에서 보는 바와 같이 외국의 수도이전은 다양한 이전 배경 하에 추진되었다. 그러나  프랑스의 경우에는 수도권의 과밀화를 해소하기 위하여 수도 이전의 방식이 아니라 공공기관 지방이전 정책을 1960년대 중반에 시행하였다. 그 결과 1990년까지 약 2만 5천명의 인력을 지방으로 분산․배치하였으며, 1990년 이후에는 270여개 기관을 지방으로 이전시켜 3만 4천명의 인력이 지방에 배치되는 결과를 낳았다. 현재 이러한 프랑스의 공공기관 분산정책은 EU통합이후 프랑스의 국가경쟁력을 제고하는 주 요인으로 평가받고 있다(신행정수도 건설추진위원회, 2004). 공공기관 이전을 통한 과밀해소의 사례는 스웨덴과 독일의 사례에서도 쉽게 목격된다.

전술했듯이 수도권 과밀해소를 위해서는 행정수도 이전뿐만 아니라 공공기관의 지방이전도 유력한 대안이 될 수 있다. 따라서 한국의 경우에도 참여정부가 추진중에 있는 ‘행정중심복합도시’와 ‘공공기관의 이전’ 정책을 통합적으로 평가해 볼 필요가 있다. 이를 위해 최근 이전대상이 확정된 공공기관의 지방이전 정책에 대해 살펴보고자 한다.

3. 공공기관의 지방이전

과거 수도권 과밀해소를 위해 정부가 추진한 정책 중의 하나는 공공기관의 지방이전 정책이다. 1970년대 초부터 정부는 공공기관 이전을 위한 계획을 꾸준히 시행해 오고 있다. 구체적으로 공공기관 지방이전의 실적을 살펴보면 <표 5>와 같다.

<표 5> 공공기관 지방이전 실적

구분	이전대상지역	이전대상기관
1차 이전계획 (경제기획원, 1973)	-지방에 대지 및 건물보유지역 -업무상 상호연관기관은 동일지역	-법무연수원 등 22개 정부기관 -한국도로공상 등 23개 국영기업체 -이중 35개 기관이 이전하였고, 이후 5개 기관은 민영화로 서울로 재복귀
2차 이전계획 (경제기획원, 1980)	-과천 등 수도권에 7개 기관 -대덕 등 수도권 외에 7개 기관	-토지개발공사 등 14개 정부기관 -이 중 한국전자통신연구원 등 6개 정부출연연구기관과 국립지리원, 국사편찬위원회 등 총 8개 기관이 이전
3차 이전계획 (총무처, 1985)	-대전 등 중부권	-전매청 등 13개 중앙행정기관이 이전 대상이었으나 한국담배인삼공사만 이전
4차 이전계획 (총무처, 1990)	-대전 둔산지구 제3청사	-총 11개 대상기관 중 9개 청단위 기관과 정부기록보존소 등 10개 기관이 대전 제3청사로 이전완료

주: 대전 제3청사의 9개 청단위 기관은 관세청, 조달청, 병무청, 산림청, 중소기업청, 특허청, 철도청, 통계청, 문화재청을 포함한다.

자료: 황희연, 수도권 기능의 분산, 2003.

<표 5>에서 알 수 있듯이 정부는 수도권 인구과밀해소와 국가균형발전을 위해 여러 차례에 걸쳐 중앙행정기관 및 공공기관 지방분산을 추진하였다. 특히 행정기관이전의 경우에는 1970년대 말과 1990년대 초 두 차례에 걸쳐 큰 폭으로 이루어졌다. 1975년 정부는 ‘수도권 인구소산계획’을 세우고 그 핵심작업으로 과천에 제2청사 건립을 추진하였다. 이 계획에 따라 1979년도에 과천청사 1, 2동공사에 착수하였고, 82년 7월에 보건사회부와 과학기술처가 입주하였으며, 83년도에는 건설부, 농림수산부, 법무부가 입주했고, 86년에는 상공부, 재무부, 노동부, 동력자원부, 경제기획원이 이전했다. 이후 1994년에는 교통부와 환경처가 과천청사로 이전하기에 이른다.

정부대전청사 건립은 1989년도에 수도권대책 실무기획단이 발족되면서 추진되었다. 1990년 9월에 청단위 중앙행정기관의 대전이전이 확정됨에 따라, 현재 대전청사에는 관세청, 조달청, 통계청, 병무청, 문화재청, 산림청, 중소기업청, 특허청, 정부기록보존소, 등이 입주해 있다.

1999년 말을 기준으로 보면 대전청사 이전에 따라 2,583명의 공무원이 지방으로 이주하여, 약 3만 2천명의 인구정착효과가 나타났다. 또한 청사이전에 따른 대전지역 연간 소득 창출 효과가 약 4천억원에 이르고 있다. 대덕연구단지의 경우 58개 기관이 입주하여 4만 8천여 명의 인구가 정착하여, 연간 6천억원 규모의 소득 창출효과를 가져왔다(국토연구원, 2001). 그러나 1970년대에 실시된 공공기관 지방이전 사례들은 서울의 정부부처를 과천으로 이전시키는 것에 불과하였으며 1980년대에 이루어진 이전정책은 후속 정책 및 보완책 마련이 미흡하여 전국적 차원의 지역불균형을 시정하기에는 역부족이었다.

참여정부는 기존 정부부처 중심의 공공기관 이전 정책(행정중심복합도시 건설정책)과 더불어 12조원의 재원을 투입해 수도권에 있는 180여개의 공공기관(공기업, 국책연구소 등)을 지방으로 이전하려고 하고 있다. 그러나 이 이전 계획은 많은 난관에 직면하고 있다. 기본적으로 정부는 수도권과 대전, 충남을 제외한 11개 광역시, 도별로 1개씩 혁신도시를 건설하고, 공공기관을 집단으로 이전한다는 청사진을 제시하면서 이전이 완료되면 각 시도에 10개～15개의 기관과 직원2000～3000명이 골고루 배치될 것이라고 전망하고 있다. 그러나 이에 대해서는 ‘낙후도 반영원칙’에 위배된다는 점, 국책연구기관을 행정도시에 집결시키기로 한 정부방침, 중앙부처 산하기관의 이전책임이 미약하다는 점 등이 문제점으로 지적되고 있다. 또한 공공기관의 지방이전은 지방자치단체의 유치과열 양상과 이전 대상기관의 소극적 대응, 충청권 위주의 이전선호 현상 등과 맞물려 최근까지 난항을 거듭하고 있다.

이전대상 공공기관의 자산매각대금으로 8조 7000억원을 충당하고 추가적으로 3조 3000억원이 필요한 것으로 추정된다(중앙일보, 2005년 .5월 2일자).

공공기관의 지방이전은 우여곡절 끝에 지난 2005년 6월 24일 시․도별 배치방안이 확정 발표되었다. 이 발표에서 정부는 공공기관 지방이전의 효과로 지방세수의 증가, 일자리 증가, 생산유발효과가 발생한다는 점을 강조하였다. 그 구체적인 내용을 살펴보면 다음과 같다. 정부는 176개 기관의 최근 3년간(2002-2004) 지방세 납부액이 2,268억원(연평균 756억원)으로 이 만큼의 혜택이 지방으로 이전됨을 강조하고 있다. 또한 국토연구원의 연구결과를 토대로 정부는 지방에 약 13만 3천개의 일자리 창출(연관산업의 일자리 포함), 연간 9조 3천억원의 생산유발효과 및 약 4조원의 부가가치 유발효과가 있을 것으로 추산하고 있다(건설교통부, 2005년 6월 24일 보도자료). 정부가 발표한 공공기관 배치확정안의 내용을 구체적으로 살펴보면 <표 6>과 같다.

공공기관 지방이전의 추진 경위는 다음과 같다.

- 2003.6.12 노무현 대통령, 공공기관 지방이전에 대한 대구구상 발표

- 2004.4. 4 국가균형발전특별법에 법적 근거 마련

- 2004.8.31 공공기관 이전방안의 기본 원칙과 추진방안 발표

- 2004 하반기 공공기관의 이전희망 지역 조사 및 시.도별 정책설명회 개최

- 2005.2.24 국회 신행정수도후속대책틍위 보고

- 2005.3. 8 국무회의 보고

- 2005.5.25 이전 대상 공공기관 확정

- 2005.5.27 정부와 12개 시.도지사간 `중앙-지방간 기본협약' 체결

- 2005.6.21 정부-한국노총 공공노련 `노.정간 기본협약' 체결

- 2005.6.23 정부-민주노총 공공연맹 `노.정간 기본협약' 체결

- 2005.6.24 공공기관 지방이전 최종 계획안 발표

<표 6> 시․도별 공공기관 확정배치방안

시도	확정배치방안
	시도별 기능군	대상기관
부산	해양수산기능군(4개) 금융산업기능군(4개) 기타이전기관(4개)	한국해양연구원, 한국해양수산개발원, 국립해양조사원, 국립수산물품질검사원, 한국자산관리공사, 한국주택금융공사, 증권예탁결제원, 대한주택보증(주), 영화진흥위원회, 영상물등급위원회, 한국남부발전(주), 한국청소년 상담원
대구	업지원기능군(3개) 육학술기능군(4개) 기타이전기관(5개)	한국산업기술평가원, 한국산업단지공단, 신용보증기금, 한국학술진흥재단, 한국사학진흥재단, 교육인적자원연수원, 학술교육학술정보원, 한국가스공사, 한국전산원, 한국감정원, 중앙119구조대, 중앙신체검사소
광주	-	한국전력, 한국전력기공, 전력거래소
울산	에너지기능군(4개) 동복지기능군(5개) 기타이전기관(2개)	한국석유공사, 에너지관리공단, 에너지경제연구원, 한국동서발전(주), 한국산업안전공단, 한국산업인력공단, 근로복지공단, 산재의료관리원, 노동부 종합상담센터, 운전면허시험관리단, 국립방재연구소
충북	정보통신 기능군(3개) 력개발기능군(5개) 기타이전기관(4개)	정보통신정책연구원, 한국소프트웨어 진흥원, 한국인터넷 진흥원, 한국교육개발원, 한국교육과정평가원, 중앙공무원교육원, 법무연수원, 한국노동교육원, 한국가스안전공사, 한국소비자 보호원, 기술표준원, 한국과학기술기획평가원
전북	업지원기능군(7개) 국토개발관리기능군(2개) 기타이전기관(4개)	농업과학기술원, 농업생명공학연구원, 농업공학연구소, 원예연구소, 작물과학원, 축산연구소, 한국농업전문학교, 한국토지공사, 대한지적공사, 한국전기안전공사, 한국식품연구원, 자치인력개발원, 한국간행물윤리위원회
전남	농업지원기능군(3개) 정보통신기능군(5개) 기타이전기관(7개)	농업기반공사, 한국농촌경제연구원, 농업연수원, 정보통신부지식정보센터, 한국정보보호진흥원, 프로그램심의조정위원회, 전파연구소, 한국무선국관리사업단, 한국문화예술진흥원, 한국문화콘텐츠진흥원, 저작권심의조정위원회, 한전KDN(주), 해양경찰학교, 농수산물유통공사, 사립학교 교직원연금관리공단
강원	자원개발기능군(3개) 건강생명기능군(4개) 기타이전기관(6개)	대한광업진흥공사, 대한석탁공사, 석탄산업합리화사업단, 국민건강보험공단, 건강보험심사평가원, 대한적십자사, 한국보훈복지의료공단, 한국관광공사, 국립공원관리공단, 산림항공관리소, 국립과학수사연구소, 도로교통안전관리공단, 한국지방행정연구원
경북	업지원기능군(4개) 로교통기능군(3개) 기타이전기관(6개)	국립농산물품질관리원, 국립수의과학검역원, 국립식물검역소, 국립종자관리소 한국도로공사, (주)한국건설관리공사, 교통안전공단한국전력기술(주), 조달청중앙보급창, 정보통신부조달사무소, 대한법률구조공단, 한국갱생보호공단, 기상통신소
경남	업지원기능군(4개) 주택건설기능군(3개) 기타이전기관(5개)	중소기업진흥공단, 산업기술시험원, 요업기술원, 한국전자거래진흥원, 대한주택공사, 주택관리공단(주), 한국시설안전기술공단, 국민연금관리공단, 한국남동발전(주), 한국승강기안전관리원, 국방품질관리소, 중앙관세분석소
제주	제교류기능군(2개) 교육연수기능군(2개) 기타이전기관(5개)	한국국제교류재단, 재외동포재단, 건설교통인재개발원, 국세공무원교육원, 공무원연금관리공단, 국세청기술연구소, 국세종합상담센터, 한국정보문화진흥원, 기상연구소

자료: 건설교통부, (2005) 보도자료 재구성

또한 정부는 위에서 제시된 기관 이외에 중앙부처의 내부조직 성격이 강한 23개 정부소속기관과 국책연구기관 18개 등 41개 기관을 행정중심복합도시로 이전하기로 결정하였다. 이에 따라 기존 수도권에 있던 176개의 공공기관(전체 85%)을 지방으로 이전하게 됨에 따라 수도권 소재 공공기관이 35%수준으로 감소하게 되었으며, 지방세수의 증가, 고학력 취업기회의 확대, 민간경제활동의 지방이전촉진, 국제교류 확대 등 중장기적으로 지역경제 활성화에 기여하게 될 것으로 정부는 기대하고 있다.

그러나 제시된 방안대로 공공기관 이전을 현실화하는 데에는 많은 어려움이 뒤따를 것으로 예상된다. 대표적인 장애로 지적되는 것이 바로 공기업 노조의 반발이다. 한국노총 소속 전국공공노동조합연맹(공공노련)은 지난 5월부터 경영자율권 쟁취와 공공기관 지방이전 백지화를 요구하고 있다. 정부는 대상기관 노조를 대상으로 꾸준히 이전 계획에 대해 설명하고, 단위노조, 상위노조와 지속적인 대화와 협상을 벌이겠다는 입장이지만 이 문제는 쉽게 해결되기 어려울 것으로 보인다. 또한 앞서 언급한 바와 같이 국가 균형발전의 시각에서 이 방안이 타당한 대안이 될 수 있는지 검토가 필요할 것이다. 이 방안이 발표된 이후, 지난 7월1일 시도지사 간담회에서 정부의 견해를 존중하고 받아들이겠다는 합의가 있었지만, 기존 공공기관이 입지했던 수도권과 경기도 지역에서는 조직적 저항의 움직임이 감지되고 있다. 정부는 수도권 규제완화를 중심으로 한 발전정책을 제시하며 이를 무마하려고 하고 있지만 문제해결이 그리 간단해 보이지 않으며, 수도권 규제완화는 자칫 공공기관의 지방이전이라는 정책목표와 상충될 소지도 있다.

최근, 수도권 공장 신․증설과 관련하여 중앙정부와 경기도가 첨예하게 대립하는 사례가 있었다. 정부는 2004  년 12월말까지 한시적으로 외국인 투자기업의 공장신증설을 허용해 왔었다. 그러나 정부가 수도권발전대책협의회에서 외국의 첨단업종에 대해서는 수도권 공장신증설을 허용하겠지만 국내 대기업의 경우에는 불허방침을 밝히면서 경기도와 갈등을 빚은 바 있다. 정부 방침에 대해 경기도는 2005년 6월말에 완공되는 LG필립스 LCD공장의 경우 연계생산을 위해 추가적 투자가 필요하며, 일본의 NHT, 미국의 3M 등의 기업들이 기업규모를 줄이거나 투자를 연기하고 있다고 반발하면서 정부가 이들 업체의 공장신설을 불허할 경우 향후 5년간 직접 고용효과 1만 명을 포함에 모두 2만명의 고용창출 효과를 잃게 되며, 향후 5년간 2조 5천억원의 중복투자 및 5천 7백억 규모의 물류비를 추가 부담해야 한다고 주장하였다. 결국 정부는 수도권에서의 국내 대기업의 공장신․증설을 2007년까지 연장한다는 방침을 5월 11일에 발표하기에 이르게 되었다. 그러나 이 허용 안에 대해서는 지방의 반발이 거세게 일어났다. 광주광역시와 전라남도의 경우 IT, BT, NT 등 첨단 기업유치에 사활을 걸면서, 3M한국공장과 한국 그락소(GSK)사 유치를 놓고 경기도와 경합을 벌이고 있는 상황이었다. 5월 16일에는 비수도권 광역시장과 도지사들이 공동선언문을 통해 수도권 규제완화정책에 대해 전면적인 반발을 하고 나서고 있는 상황이다.

Ⅲ. 외국사례의 분석 및 이전모형의 제시

1. 외국사례의 검토

앞서 제기된 문제점을 바탕으로 본고는 기존에 정책별로 진행되었던 논의를 지양하고 행정중심 복합도시 건설, 공공기관 지방이전이라는 두 가지 정책을 통합적으로 평가할 수 있는 모형을 유형화하여 평가해 보고자 한다. 이를 위해 다양한 외국의 수도기능 이전사례에 대해서 검토한다.

수도기능 이전과 관련된 외국사례는 다양한 역사적 배경과 함께 여러 가지 이전 유형이 있을 수 있으나 크게 정치적 동인과 경제적 동인으로 구분해서 살펴 볼 수 있다. 먼저 정치적 동인에 의해 수도가 건설되거나 수도 기능을 이전한 사례는 오스트레일리아, 미국, 통일 독일을 그 예로 들 수 있다. 오스트레일리아의 캔버라와 미국의 워싱턴은 국가 독립과 연방의 일체성을 상징하기 위한 핵심사업으로 수도건설을 추진하였으며, 통일 독일은 분단시대를 마감하고 통일을 맞이하면서 역사적으로 독일의 수도로 인식되고 있었던 베를린으로 수도기능을 이전하였다.

두 번째로 국가 균형발전과 경제성장의 촉진이라는 경제적 동인을 들 수 있다. 경제적 동인에 의해 수도기능을 이전한 사례로는 브라질, 일본, 프랑스, 스웨덴을 그 예로 들 수 있다. 이들 국가들은 해안 집중적 개발현상을 막고 국토 균형발전과 저개발지역인 내륙의 경제성장을 촉진하기 위하여 수도기능을 이전하였거나 계획하고 있다. 일본의 경우 근대화 과정을 통해 심화된 동경 일극집중형 구조를 타파하기 위하여 수도기능 이전을 고려하고 있으며, 프랑스와 스웨덴은 수도의 인구 및 경제활동의 집중현상을 억제하고 지역간 불균등 문제 해결을 위해 공공기관을 지방으로 이전함으로써 수도기능을 분산하였다.

일본과 프랑스, 스웨덴의 경우는 수도권 집중문제 해결과 지역균형발전을 목적으로 하고 있다는 점에서 우리 나라의 행정중심복합도시 건설논의와 같은 맥락에서 이해할 수 있다. 이 중에서 비록 정치적인 의미가 강하지만 최근 수도이전을 경험한 독일과 수도기능 이전의 목적이 우리나라와 비슷한 일본, 독일, 프랑스, 스웨덴의 사례를 보다 구체적으로 살펴보면 다음의 <표 7>과 같다.

<표 7> 수도이전 유형별 외국사례 비교

구 분	행정수도 입지형	정부부처 지역분산형	공공기관 지방이전형
	일 본	독 일	프랑스	스웨덴
이전 목적	- 동경의 과밀해소	- 통일에 따른 기능 재치	- 파리집중억제 - 낙후지역 개발	- 수도의 인구억제 - 지방인구감소 방지
이전 기관 선정 기준	- 국회, 내각 및 중앙성청, 최고재판소를 포함하는 수도기능 - 수도권 재배치 작업으로서, 동경도도심에 입지가 부적절한 행정기관 및 특수법인	- 본과 베를린 사이의 정치행정기능상 역할분담 - 본에 대해 ‘연방도시’ 지위 부여	- 중앙행정기관과 연계가 적은 기관 - 정부가 지원하고 있는 기관	- 중앙정부와 관련이 적은 기관 - 중앙정부 집행기능이나 연구기능
이전 대상 지역	- 수도기능은 미정	- 베를린 10개 부처 - 본 6개부처	- 고용이 감소하고 있는 지역내 78개 도시	- 3대 도시권을 제외한 인구 10만 이상의 17개 도시
이전 경위	- 88-89년 공공기관 기본방침, 이전결정 - 90년 수도기능은 국회에서 의결 - ‘국회등의이전에 관한 법률’ 공포, 시행 (92) - 8개 이전후보지선정(99) - 2개 최종후보지 선정(2000)	- 94년 이전을 위한 법령마련(베를린과 본에 관한 법‘) - 95년 본의 지역경제 유지를 위한 “균등화협정”체결 - 99년 9월 본에서 베를린으로 수도 이전	- 63년 수상직할부서로서 국토 및 지역 개발 기획단(DATAR) 설치 - 91-92년 등 3차에 걸쳐 이전계획 발표 - 93년 ‘국토정비 및 개발법(LOADT) 입안 - 97년 법안 실행에 따른 문제점 재검토 실시	- 69년 지방분산위원회 설치 - 71년 단계 결정 - 73년 2단계 결정
이전 규모	- 수도기능, 준수도기능 및 민간기능 포함 약 10만명 - 일차적 인구 10만명, 최종단계 인구 약 56 만명		- 2001년까지 공무원 30,000명	- 정부직원의 1/4인 11,000명
직원에 대한 배려	- 각부처에서 주택입주 권 알선 - 이전을 원치 않는 직원에 대한 대책 강구	- 천도에 따른 부작용을 줄이기 위해 취업인구 대이동을 최소화하면서 별다른 혜택은 없음	- 이전을 원치 않는 직원은 유사기관 및 타 직업 취업알선 - 이전보상금 및 이전비용 지급	- 이전이 곤란한 직원은 타직업 알선 - 공공주택 입주권 - 가족의 직장알선

자료: 이경기․노근호. (2003).

우선 이전 목적을 보면 일본과 프랑스, 스웨덴은 현수도의 과밀해소와 낙후지역 개발에 초점을 맞추고 있다는 점에서 우리나라의 상황과 유사하다. 이전기관 선정에는 일본의 경우 수도자체 이전과 수도권 재배치가 동시에 진행되면서 대대적인 이전이 추진되고 있으나 프랑스, 스웨덴은 정부부처 또는 정부부처 이외 공공기관의 지방이전을 유도하고 있어 집중형이 아닌 분산형으로 이루어지고 있음을 알 수 있다. 한국의 경우 일본의 유형과 프랑스의 유형이 혼재된 수도기능 이전이 논의되고 있지만 세부 사항에 대해서는 아직 해결해야 할 많은 과제에 직면하고 있다. 이하에서는 한국의 수도기능 이전목적에 부합하는 세부 대안들을 살펴보고자 한다.

2. 수도기능이전 모형의 설정 및 유형화

참여정부가 국가경쟁력 제고와 수도권 과밀해소를 위하여 선택한 대안은 신행정수도 건설과 공공기관의 지방이전이다. 그러나 신행정수도 건설은 행정중심 복합도시 건설로 그 의미가 축소되었으며, 공공기관의 지방이전은 전술했듯이 난항 끝에 지난 2005년 6월 24일 가까스로 최종계획안이 확정되었다. 주요 중앙행정기관 12부 4처 2청을 행정중심복합도시에 이전하고, 수도권에 입지하고 있는 268개의 공공기관 중 176개의 기관을 지방으로 이전하는 병행 추진방식이다. 특히 참여정부는 현재 이전 대상기관들을 전국적으로 일괄 분산한다는 방침을 가지고 있다. 이러한 전국 분산형 이전모형은 나름대로 장단점을 가진다. 이 점에 대해 박양호․김창현(2001)은 의미 있는 연구결과를 제시한 바 있다. 그들은 정부대전청사에 근무하는 공무원들을 대상으로 한 조사에서 공공기관의 지방분산의 필요성, 분산의 방식, 중앙부처와의 업무협조 만족도 등에 관한 조사를 실시하였다. 연구 결과, 대전청사에 근무하는 공무원들의 경우 공공기관의 지방분산 필요성에 대하서 필요하다는 의견(72.5%)이 압도적이었다. 분산의 방식에 있어서는 지역특성에 따른 지역별 분산에 찬성한 사람이 57.6%인 반면 동일지역에 집중배치에 찬성하는 사람도 38.0%에 달했다. 한편 중앙정부와의 업무협조 만족도 조사에서 매우 불편하다는 의견이 25.3%, 불편하다는 의견이 36.5%로 나타나고 있다. 즉 중앙과의 업무협조라는 측면에서 보면 적지 않은 공무원이 공간적 거리감을 업무처리의 장애요인으로 인식하고 있다. 행정중심 복합도시 건설 및 공공기관의 지방이전의 경우에도 이러한 문제점들이 충분히 고려되어야 할 것이다.

최근 소방방재청의 경우 서울잔류의 필요성이 높다고 판단하여 서울에 남을 가능성이 커졌다.

수도권내 공공기관은 총 268개로 정부소속기관 95개, 정부출연기관 81개, 정부출자기관 15개, 정부투자기관 23개, 기타 개별공공법인 54개가 존재한다.

한국의 경우 행정중심 복합도시 건설과 공공기관의 지방이전을 통해 추구하려는 목표와 이를 통해 얻을 수 있는 편익들을 개념화하고, 수도기능 이전 불가론 역시 하나의 대안으로 간주하여, 각 대안별 목표의 달성수준 및 비용-편익분석 등 각 대안별 장단점을 세밀하게 비교해 볼 필요가 있다. 예를 들어 행정중심 복합도시 건설 및 공공기관의 분산 배치 방안에 있어서 이전 대상 기관을 행정중심 복합도시에 집중 수용하는 방안과 전국 각지, 혹은 충청권 인접지역의 일정 권역에 분산 수용하는 방안을 가지고 이를 도식적으로 구분하여 본다면 아래와 같은 다섯 가지 대안이 가능하며, 각 대안의 장단점은 다음과 같이 비교될 수 있다.

첫째, 연기․공주에 이전 기관들을 모두 수용(행정중심 복합도시 이전범위＋공공기관지방이전 범위)하는 방안이 검토될 수 있다. 둘째, 충청권내 복수 장소로 구성된 일정 권역에 이전 기관들을 모두 수용(연기․공주지역에는 신행정 수도 이전범위 대상기관이 이전하고 다른 충청권에 공공기관 지방이전 대상기관이 이전하는 방식)하는 방식이다. 셋째, 연기․공주에 신행정수도 이전범위에 버금가는 기능을 이전하고 공공기관 이전은 전국적으로 배치하는 방안이다. 넷째, 현 정부의 최근 추진정책에 해당하는 유형으로 연기공주 지역에 행정중심 복합도시를 건설하고, 공공기관들을 전국적으로 일괄 배치하는 방안을 상정할 수 있다. 다섯째, 연기․공주 외 충청권내 복수 장소로 구성된 일정 권역에 행정중심 복합도시 이전 기관들을 주로 배치하고 나머지 기관들을 전국적으로 배치하는 방안이 있다.

이미 정부는 행정중심 복합도시 건설정책을 확정하여 공주, 연기지역에 대상기관을 일괄 이전한다는 방침이 결정되어 있고, 공공기관 지방이전 정책의 경우에도 관련 분야별(21개 기능군)로 묶어 전국에 분산한다는 방침이 결정되었다. 이하에서는 행정수도(혹은 행정중심복합도시) 이전 및 공공기관의 지방이전을 통합적으로 이해하기 위해 앞서 설정한 모형에 대해 종합적인 평가를 하고자 한다. 이를 통해 현재 한국의 수도기능이전 모형으로 확정된 <그림-4>의 행정줌심복합도시 모형(행정중심복합도시+공공기관의 일괄적인 지방이전)에 대한 평가를 시도하고자 한다. 각 이전모형은 다음의 각 그림으로 모형화될 수 있다.

수도기능

(일부기능 잔류)

충남권

비수도권, 충남권

충남권

수도기능

(일부기능 잔류)

<그림-1> 행정수도형 1                     <그림-2> 충청권 권역형

비수도권, 충남권

충남권

수도기능

(일부기능 잔류)

비수도권, 충남권

수도기능

(핵심기능 잔류)

충남권

<그림-3> 행정수도형 2                 <그림-4> 행정중심 복합도시형

비수도권, 충남권

수도기능

(일부기능 잔류)

충남권

<그림-5> 행정수도형 3

Ⅳ. 한국의 수도기능이전 모형에 대한 평가

앞서 언급한 바와 같이 행정중심 복합도시 건설계획은 2002년 9월 새천년 민주당의 대통령 후보였던 현 노무현 대통령 선거공약의 일부였다. 당시 노무현 대통령 후보는 “수도권 집중 억제와 낙후된 지역경제를 해결하기 위해 청와대와 정부 부처를 충청권으로 옮기겠다”는 행정수도 이전계획을 선거공약으로 제시하였다. 노무현 후보의 당선으로 참여정부가 출범하면서 2004년 4월에 「신행정수도건설추진기획단등의구성및운영에관한규정(2003. 4. 17. 대통령령 제17967호)」이 제정되어 청와대 산하에 신행정수도건설추진기획단, 건설 교통부 산하에 신행정수도건설추진지원단이 각각 발족하였다. 이후 2003년 10월에 정부는 신행정수도의 건설을 위한 특별조치법안을 제안하였고 동년 12월29일에 이 법안이 국회 본회의를 통과하였다(투표인 194인 중 찬성 167인, 반대 13인, 기권 14인). 2004년 5월에는 신행정수도 건설 추진위원회가 발족하였으며, 동년 6월에는 예비후보지 4곳(연기 공주, 음성 진천, 논산 공주, 천안)을 선정, 발표하였다. 2004년 7월에는 후보지 평가 결과(연기공주 1위: 88.96점)가 발표되었으나, 2004년 7월 12일에 야당과 시민단체를 주축으로 하는 헌법소원 대리인단의 헌법소원 및 가처분신청이 있었다. 그럼에도 불구하고 정부는 이 정책을 계속적으로 추진하여 2004년 7월 21일에 수도기능 이전의 범위를 확정하였으며, 8월 11일에는 최종 입지를 연기․공주지역으로 확정 발표하였다. 그러나 2004년 10월 21일 헌법재판소는 「신행정수도의건설을위한특별조치법」에 대해서 위헌판결을 내린 바 있다.

당시 야권 및 일부학자들은 행정수도 이전의 당위성을 충청권 표심 획득을 통한 대권전략의 일환으로 평가절하하면서 비판적 견해를 제기하기도 했다.

신행정수도건설추진위원회는 제5차 회의에서 주요 국가기관 중 중앙행정기관 18부 4처 3청(73개 기관)을 신행정수도로 이전하고, 국회 등 헌법기관은 자체적인 이전 요청이 있을 때 국회의 동의를 구하기로 심의·의결하였다.

2004년 11월에는 신행정수도의건설을위한특별조치법에 대한 헌법재판소의 위헌결정과 관련된 정부대책을 종합적으로 검토·조정하고 후속대책의 수립 등 관련 업무를 효율적으로 추진하기 위하여 국무총리소속하에 ‘신행정수도의건설을위한특별조치법 위헌결정에 따른 후속대책위원회’를 출범시켜, 결국 2005년 3월에 행정중심복합도시건설특별법안을 국회에서 통과시켰다(177명중 찬성 158명, 반대 15명, 기권4명). 당시 여야는 2003년도 불변가격으로 투입예산 8조 5천억원을 초과할 수 없다는 점에 원칙적 합의에 이른 바 있다.

행정중심복합도시 건설계획은 당초 신행정수도 건설계획과 비교하면 이전 대상 및 범위가 매우 후퇴한 것이다. 또한 최근 논란이 되고 있는 기존 공장 신증설 규제와 같은 수도권 규제를 단계적으로 해제하게 되면 수도권 과밀해소라는 본래의 정책목표와 상충될 소지도 있다. 자칫  수도권을 더욱 과밀화시키거나, 또 다른 연담화의 문제를 발생시킬 수도 있을 것이다. 따라서 현재 확정된 수도기능이전 모형을 애초의 정책추진 목표인 국토 균형발전과 국가경쟁력 제고라는 정책목표에 입각해서 평가해 볼 필요가 있다. 이를 위해  이하에서는 앞서 제시한 모형을 일정한 평가기준에 따라 분석한다. 본 고에서 제시하고 있는 대안의 검토 기준은 크게 5가지이다. 국토의 균형발전 효과와 행정업무의 효율성이 검토될 것이며, 입지유치를 위한 지방의 경쟁, 범국민적 동의, 이전 대상기관의 동의 등이 평가 기준이 될 것이다. 이러한 평가 기준에 따라 앞서 제시안 모형을 검토하면 다음과 같다.

<그림-1>은 행정중심 복합도시 건설예정지로 결정된 연기․공주지역에 이전대상 공공기관을 모두 이전시켜 행정의 효율성을 극대화할 수 있는 안이다. 즉 행정의 공간적 거리감을 최소화시켜 행정의 효율성과 업무수행의 용이성을 극대화시킬 수 있는 방안이다. 이 안은 이전 대상기관의 반발 및 사기저하에 대한 대책 마련에 가장 효과적 방안으로 제시될 수 있다. 그러나 이 안은 국토의 균형발전이라는 측면과 충남권 이외 지역의 국민적 동의확보가 가장 어려운 안으로, 새로운 과밀을 초래할 뿐만 아니라 기존 수도권과의 연담화 가능성이 문제점으로 지적된 방안이다. 이 방안은 다른 방안에 비해 국토의 균형발전 효과가 다소 미흡한 것으로 판단되며, 모든 기관을 한 지역으로 이전시키는 것은 시간과 건설비용 과다를 초래할 가능성이 크다.

<그림-1>의 수정안으로 제기할 수 있는 것이 <그림-2>와 같은 충청지역 권역형 수도기능 이전 안이다. <그림-2>는 충청권 내에 연기․공주지역과 인접한 충청지역에 정부 부처를 분산 배치하는  방안으로 유관 기관들을 권역별로 이전시키는 안이다. <그림-1>과 마찬가지로 <그림-2>는 어느 정도 업무수행의 용이성과 행정 효율성을 가져올 수 있으며, 이전 대상기관의 동의를 얻는 과정이 상대적으로 용이할 수 있다. 또한 지방정부의 유치경쟁을 완화시킬 수 있는 대안이지만, 국토균형발전의 효과가 미흡할 뿐만 아니라 , 국민적 동의 확보에 실패할 개연성이 크다. 과밀해소와 국토의 균형발전 효과를 조화시킬 수 있는 방안에  초점을 맞춘다면 <그림-3>과 같은 모형이 제시될 수 있다.

<그림-3>은 정부가 추진한 행정수도 이전방안과 유사한 대안이다. 연기․공주 지역에 행정수도를 건설하고 공공기관의 이전대상지는 전국의 지방자치단체에 분산하는 방안이다. 이 대안은 국토의 균형발전이라는 측면에서 비교적 긍정적인 효과를 기대할 수 있다. 행정의 효율성 측면에서는 부처간 행정효율성은 높으나, 공공기관의 분산배치로 인한 효율성 저하가 예상된다. 또한 광역자치단체 간에 그리고 광역으로의 확정 이후 기초자치단체간에 유치경쟁이 과열될 가능성이 있다. 또한 이전대상 기관 구성원들의 동의를 확보하기가 쉽지 않으며, 어떤 기관이 유치되는가에 따라 지역민의 불만과 저항을 유발할 개연성이 있다.

<그림-4>는 현재 확정된 정부의 정책대안과 일치하는 모형이다. 이 대안은 기존 수도권에 핵심적 수도기능을 잔류시키고, 나머지 중앙정부 부처를 연기․공주지역으로 이전한다. 공공기관 이전의 경우에는 형평성을 고려하여 각 지방에 균형적으로 공공기관을 이전시키는 대안이다. 공공기관 이전에 있어 정부는 최근 수도권과 충남권을 제외한 지역에 공공기관을 이전할 것을 확정하였다. 그러나 앞서 언급한 바와 같이 이 대안은 현재 많은 비판에 직면하고 있다. 먼저 국토의 균형발전 시각에서 보면 핵심적 수도기능이 잔류함에 따라 수도권 과밀해소 효과가 반감될 수 있다. 공공기관의 지방이전의 경우에도 많은 비판이 제기되고 있다. 정부는 낙후도 반영의 원칙이 철저히 적용되지 못하였다는 지적에 대해 한국전력의 광주 이전, 도로공사의 경북이전, 토지공사의 전북이전 등은 낙후도 원칙을 반영한 것이라고 주장하고 있으나 빅5 공기업을 유치하지 못한 자치단체들로부터 불만이 제기되고 있다. 그럼에도 불구하고 이 모형은 국민적 동의를 확보하기가 상대적으로 용이하고, 정부가 추진하고자 하는 국토균형발전의 이념에 충실한 대안이라 할 수 있다. 또한 이전비용이 저렴한 점도 장점으로 지적될 수 있다. 그러나 이 대안은 이전 대상이 된 기관들을 광역자치단체 내 어떤 기초자치단체로 이전할 것인가가 새로운 문제로 대두되면서 기초자치단체간 유치경쟁이 과열되고 있다. 따라서 이 모형은 지역민의 요구수준의 합리적 조정과 행정업무의 효율성 측면에서 제기되는 약점들을 어떻게 극복할 것인가에 정부 역량이 집중되어야 할 것이다.

마지막으로 제시될 수 있는 대안은 <그림-5>와 같다. <그림-5>는 행정업무의 효율성과 용이성을 제고하면서, 국토균형발전의 목적을 달성할 수 있는 안이다. 이 안은 <그림-3>과 <그림-4>의 약점으로 지적된 행정효율성 제고를 위한 방안이다. 중앙정부와 밀접한 연관성을 가지는 공공기관은 행정중심 복합도시 인접지인 충청권역에 이전시키며, 상대적으로 관련성이 약한 기관들은 지방으로 이전시키는 방안이다. 이러한 방식은 국토의 균형발전의 효과, 행정업무의 효율성 제고, 범국민적 동의확보 및 이전대상기관의 동의를 확보하는데 있어 적절한 방식이지만 충청권내의 유치경쟁뿐만 아니라 자치단체간 전국적인 유치경쟁이 과열될 우려가 있다.

각각의 대안을 비교 평가하면 <표 8>과 같다.

<표 8> 대안별 비교 분석

구분	대 안 별 비 교
	국토균형 발전효과	행정업무 효율성	입지유치 경쟁과열	범국민적 동의	이전 대상 기관 동의
대안 1 <그림-1>	가장 약함	가장 높음	경쟁이 가장약함	가장 힘듬	가장 쉬움
대안 2 <그림-2>	약함	높음	충청권 내 경쟁 강화	힘듬	쉬움
대안 3 <그림-3>	가장 강함	비교적 높음	전국적으로 경쟁 심함	상대적 쉬움	어려움
대안 4 <그림-4>	강함	낮음	전국적으로 경쟁 심함	상대적 쉬움	매우 어려움
대안 5 <그림-5>	강함	비교적 높음	전국․충청권 모두 경쟁 심함	상대적 쉬움	쉬움

지금까지 본고는 국토균형발전효과, 행정업무의 효율성 등 5가지 관점에서 수도기능이전의 유형을 제시하고, 이를 평가했다. 현 정부는 행정중심복합도시건설과 공공기관 지방이전을 대안4(그림-4)의 방식으로 추진하고 있다. 대안 4는 <표 8>에서 알 수 있듯이 국토균형발전 효과는 상대적으로 높을 것으로 예상되나, 행정업무의 효율성 저하, 입지유치 경쟁과열, 이전대상기관의 동의라는 평가기준에는 상대적으로 불리한 대안으로 평가할 수 있다. 광역자치단체 간의 이견은 조정되었지만 향후 기초자치단체 수준에서의 유치경쟁의 과열과 갈등유발, 공기업 노조의 반발이라는 장애에 어떻게 대응할 것인가가 정책성패의 관건이 될 것이다.

또한 행정효율성 측면에서 대전청사의 공무원을 대상으로 한 황희연(2003)의 연구결과는 이 대안에 대해 시사하는 바가 크다. 황희연(2003)은 대전청사 공무원을 대상으로 중앙부처와의 업무협조 만족도를 조사하였다. 조사결과 조사대상 전체의 61.8%의 공무원들이 중앙정부와의 업무협조가 불편하다는 결과를 제시한 바 있다. KTX의 개통이나 정보화 시대의 도래로 물리적 거리가 의미를 가질 수 없다고는 하지만 현실적으로 행정효율성 측면에서 이 대안은 큰 문제가 될 수 있다.

앞서 제기한 5가지 대안들 중 어떤 대안이 최적 대안인지는 정책이 추구하는 근본 목표와 정책의 실현가능성에 비추어 판단되어야 할 것이다. 그런 관점에서 본다면 국토균형발전의 효과와 행정의 효율성을 담보할 수 있는 대안 5가 적절한 대안으로 판단된다. 대안 5는 기존 대안3의 행정수도 모형과 대안4의 행정중심복합도시 모형의 절충적 형태로 볼 수 있다. 즉 위헌소지를 불식시키는 범위 내에서 행정의 기능을 대폭 이전하고, 그 인근에 유기적 관련기관들을 입지시킴으로써 행정의 효율성을 추구하는 동시에 국토균형발전을 이루어 낼 수 있는 대안으로 평가할 수 있다.

물론 대안 5는 현실적 실현가능성이 여전히 문제가 될 수 있고, 타 지역의 반대가 제기될 수 있는 안이지만 앞서 언급한 바와 같이 행정의 효율성과 함께 지방의 성장기반을 제공해 줄 수 있는 긍정적 대안으로 평가할 수 있다. 따라서 현재 제기되어 있는 행정중심복합도시의의 위헌소송이 일단락된다면 현재의 대안을 수정 가능한 범위 내에서 재조정하여 지혜로운 실천전략을 수립하여야 할 것이다.

Ⅴ. 맺음말

지금까지 본고는 행정중심복합도시 건설과 공공기관 지방이전 정책을 재검토하고, 수도기능 이전 모형을 유형화하여 일정한 기준에 의해 각 모형을 비교 평가해 보았다. 현재 한국은 집권과 집중의 시대에서 분권과 분산의 시대로 전환하는 계기를 행정중심복합도시 건설과 공공기관 지방이전을 통해 마련하려고 하고 있다. 현 수도권은 압축된 근대화과정에서 성장중추로서의 역할을 해 왔지만, 일극집중형 국토구조가 한계를 노정하면서, 다양한 형태의 수도기능이전 모형과 정책들이 제기되어 왔다. 최근 우여곡절 끝에 여야 합의로 행정중심복합도시 건설에 대해 정치적 합의를 이루어내고, 공공기관의 지방이전이 확정되었지만 아직 모든 난관이 해결된 것은 아니다. 최근 신행정수도건설특별법 위헌 결정에 이어 행정도시건설특별법에 대해서도 헌법소원이 제기되어 있는 상태임을 감안할 때, 국민적 합의 조달은 여전히 중요한 문제로 자리잡고 있다.

공공기관의 지방이전의 경우에도 이전을 어떠한 형태와 방식으로 진행시켜 나갈 것인지에 대한 구체적인 청사진의 제시가 없는 상황에서 기초자치단체들 간의 유치경쟁 과열, 이전 대상기관들의 소극적 태도, 공기업 노조들의 반발, 재원 마련 등은 현 정부가 해결해야 할 핵심적 고민거리이다. 뿐만 아니라 정부는 각 시도별로 공공기관 이전지역에 혁신도시를 건설하여 지방 경제 활성화의 중심축을 구축하려고 하고 있는데, 이와 같은 후속 대책이 원활하게 진행될 수 있도록 역량을 집중해야 할 것이다.

참여정부는 지방의 특성화 발전을 추진하고 있다. 국가기관의 지방분산이 국가균형발전의 계기를 제공하였다면 향후 정부는 지방분권을 통해 지방의 혁신과 참여, 자치의 역량을 강화할 수 있는 정책을 지속적으로 개발하고 집행해 나가야 할 것이다. 집권과 집중의 시대에 종지부를 찍을 수 있는 것은 분산정책만으로는 이루어질 수 없다. 국가균형발전을 통해 국가경쟁력을 제고하고, 국민통합을 달성하려면 이에 상응하는 후속대책들이 마련되어야 할 것이다.

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채원호(蔡源互): 서울대학교 대학원에서 행정학 박사학위를 취득하고, 동경대 대학원 박사과정을 수료했으며, 현재 영남대학교 행정학부 교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 정부론, 지방자치, 문화행정, 일본의 정치행정, 정부-기업관계론 등이다. 주요저서로는 “거버넌스의 이해(공저)”, “일본의 지방분권(역서)” 등의 저서가 있으며, 다수의 논문이 있다. <E-mail: chwh@yumail.ac.kr>

손호중(孫鎬重): 영남대학교 대학원에서 박사학위를 취득하고 현재 영남대학교 강사로 재직 중이다. 주요관심분야는 문화정책, 정책분석 등이며 논문으로는 “정책실패와 신뢰”, “혐오시설입지결정과 정책PR" 등 다수의 논문이 있다.<E-mail: son7091@yumail.ac.kr/논문접수일: 2005. 7. 11/심사완료일: 2005. 8. 19>