지방정부의 다자간 국제협력 활성화 방안에 관한 연구:

｢지방정부연구｣ 제9권 제2호(2005 여름) : 7～29

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강원도의 경험을 중심으로*

A Study on Multilateral Cooperation among Local Governments with the Analysis of International Cooperation Projects by Gangwon Province

황 원 규(강릉대학교 국제통상학과)

* 본 논문은 강릉대학교 신진교수연구비(2000-0087)의 지원 하에 작성되었음.

지방정부의 대두는 21세기 국제사회의 중요한 현상으로 부상하고 있다. 비교적 짧은 기간에도 불구하고 국제사회에서 지방정부의 역할은 양자간협력에서 다자간협력으로 급속한 진화과정을 거쳐 발전되어 오고 있다. 지방정부 국제협력의 전통적인 형태인 양자간협력은 세계화와 더불어 이미 보편화된 상태이다. 근년에 들어서는 점점 더 많은 지방정부들이 다자간협력체 결성을 통해 국제협력을 도모하고 있다.

본 논문은 다자간협력이라는 지방정부의 새로운 국제협력 방안을 분석대상으로 하고 있다. 우선 제2장에서는 지방정부의 국제협력의 진화과정을 분석하고 있다. 제3장에서는 한국 지방정부 다자협력의 가장 앞선 사례인 강원도의 동아시아 협력체계 구축의 정책추진경험을 개념화한 후 이를 심층 분석, 평가하고 있다. 결론에서 지방정부의 다자간협력 추진과정에서 대두되는 문제점을 명시하고, 향후 여타 지방정부들이 다자간 국제협력을 추진하기 위한 전략을 제시하고 있다.

주제어 : 다자간협력, 지방정부, 국제협력, 강원도

I. 서  론

교통․통신기술의 발전은 인류의 생활권을 압축하여 일찍이 미국의 사회평론가 마샬 맥루한(Marshall McLuhan)이 묘사한 바와 같이 전 인류가 「지구촌」을 형성하고 사는 시대에 이르게 되었다. 이제는 지구상의 어느 오지, 어느 마을이라도 외국인의 발길이 미치지 않는 곳이 없고, 외국 문물을 사용하지 않는 곳이 없게 되었다. 세계화의 흐름은 지구상의 모든 공동체의 생활영역을 파고 들어가 기존의 생활양식, 문화와 충돌 및 융화작용을 일으키고 있고, 이로 인해 세계화의 흐름을 관리하는 것이 지역공동체의 공통의 과제로 대두되고 있다.

맥루한은 미디어의 등장으로 인한 이민족, 이문화의 동조현상이 발생하는 세계를 ‘지구촌(The Global Village)'이라고 명명하였다. McLuhan (1962)

이러한 국제사회의 변용 속에서 가장 큰 흐름 중의 하나는 「세계무역기구(WTO)」체제의 탄생으로 대표되는 범세계적인 ‘시장 통합화’의 현상이다. 21세기의 지식산업시대는 개방화된 새로운 국제질서 하에서 범세계적인 무한경쟁이 일상화되고 있다. 또한 세계화의 큰 흐름은 근대사회의 형성과 함께 정립된 국제사회에서의 주권국가의 위상을 크게 약화시키고 있다. 앨빈 토플러(Alvin Toffler)가 지적하고 있듯 ‘국민국가는 큰 문제를 해결하기에는 너무 작으며, 작은 문제를 해결하기에는 너무 큰 존재’가 되어버렸다. 따라서 민족주의에 기반을 둔 과거 국민국가적 의식과 주권국가의 독립성, 배타적 대표성에 기반을 둔 외교적 관행, 규범으로는 급변하는 새로운 국제적 환경에 대응하기가 점점 곤란해지고 있다. 따라서 국제사회의 활동단위가 정치적, 이념적 결집체로서의 국민국가(nation state)로부터 보다 역사적, 경제적 단위인 지역(region)으로 전환되고 있다. 국제사회의 활동단위로서의 지역은 대개의 경우 국민국가의 국경을 초월하는 이른바 ‘국제지역(international region)’ 혹은 ‘광역지역(super-region)'을 의미하고 있으나 때로는 큰 민족국가의 특정지방이 독립적인 국제지역의 단위로 간주되기도 한다 (예: 미국의 캘리포니아, 일본의 간사이, 중국의 광동성). 한편, 주권국가의 약화현상은 대내적으로도 중앙권력의 분권화가 이루어지면서 지방자치단체가 국제화시대의 정치, 경제, 사회의 새로운 주역으로 부상하는 경향을 엿볼 수 있게 되었다. 이제는 국가는 물론 지방자치단체까지도 범세계적인 경쟁질서의 흐름에 동참하지 않고는 발전을 기대할 수 없는 시대적 조류가 형성되었다고 할 것이다.

Alvin Toffler (1993).

주권국가를 대신하는 지역 혹은 지역국가(region state)의 대두현상은 Garreau (1981), Delamaide (1994), Ohmae (1994) 등에서 주장되고 있음.

지방정부의 다자간 국제협력 활성화 방안에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제9권 제2호(2005 여름)

우리나라에서도 최근 들어 이러한 시대 흐름을 관리하기 위한 지방자치단체의 노력이 다양한 형태로 경주되고 있고, 실시 초기의 명분에만 집착했던 시행착오를 극복하고 일부 자치단체에서 실효성 있는 국제협력, 교류방안이 추진되기 시작하였다. 지방의 국제화는 아직도 지방자치단체 간 자매결연에 의한 양자간(bilateral) 문화교류가 주를 이루고 있으나, 최근 들어 경제권역별 또는 지역적 특색 별로 외국의 지방자치단체들과의 「다자간 협력(multilateral cooperation)」이 추진되기 시작하였다.

본 논문에서는 이러한 지방자치단체의 다자간 협력방안을 활성화하기 위한 전략을 제시하기 위해 제2장에서 지방의 국제화 추진의 과정과 현황을 기술하고, 제3장에서 우리나라 지방자치단체의 다자간 협력의 가장 대표적인 사례 중의 하나인 강원도의 환동해권 및 동아시아관광협력을 사례로 채택하여 그 추진과정, 실태 및 문제점을 분석하고, 제4장에서 지방정부의 다자간 협력방안을 활성화하는 방안 및 그 전략에 대해 검토함으로써 여타 지방자치단체의 국제화의 올바른 방향을 제시할 수 있는 정책적 시사점을 도출해 보고자 한다.

Ⅱ. 지방의 국제화: 그 전개과정과 진화

1. 지방의 국제화의 정의와 범주

지방의 국제화는 지역사회 및 주민의 사고방식 및 활동영역이 전통적인 지역적 가치와 정주공간을 넘어섬으로써 외국과의 상호의존성이 증대되는 현상으로 정의될 수 있을 것이다. 이러한 맥락에서 지방의 국제화는 두 가지의 상반된 개념으로 인식될 수 있다. 첫째는 한 지방의 경제, 산업, 문화의 영향력이 외국으로 유출되어 그 지방의 국제적 영향력이 제고되는 ‘지방의 지리적 확산’, 즉 「대외지향형(Outward-Oriented) 국제화」이다. 이러한 유형의 지방의 국제화는 뉴욕과 런던의 국제금융, 파리, 밀라노의 패션산업, 로스앤젤레스 인근도시인 헐리우드의 영화산업과 같이 세계적 규모의 거대도시를 중심으로 이루어지고 있으나 비록 국제적 규모의 도시는 아니지만 특정 분야의 문화(짤츠부르그음악제, 뉴올리안즈의 재즈, 아비뇽연극제 등)나 산업(제3이태리의 중소기업 제품), 또는 지역이 주최하는 이벤트(칸느영화제, 다보스 세계경제포럼, 에딘버러축제 등)가 국제적으로 인정받고, 통용되는 경우도 있다. 또 다른 유형의 지방의 국제화는 외국의 문물이 유입되어 지방이 국제적 규범을 수용함으로써 외국과의 동화가 촉진되는 ‘지방의 문화적 변용’, 즉 「대내지향형(Inward-Oriented) 국제화」라고 할 수 있다. 교통, 통신의 발달 및 해외여행의 보편화로 촉발된 지역사회의 대외개방과 국제교류 등 20세기 후반부터 촉진된 우리나라 지역사회의 개방화, 국제화는 대부분 이러한 유형의 지방의 국제화에 해당된다고 할 것이다.

이와 유사한 견해로 김종기와 주성재(1994)는 지방의 국제화를 “각 지방 경제․사회의 제도와 관행을 국제적 기준에 맞게 정비해 나가는 과정이며, 지방자치단체가 추진주체가 되어 지역의 개성을 창출하고 지역경제의 대외개방과 국제적 노출의 기회를 활용하여 국제교류를 활성화하고 지역에 있는 기업의 국제경쟁력을 향상시킴으로써 지역경제의 발전과 주민의 복지를 증진시키는 것”으로 구체적으로 규정하고 있다.

이와 아울러 지방의 국제화란 용어는 지방자치단체라는 공공기관에 의한 작위적인 국제화의 과정, 즉 지방행정의 국제화라고 협의로 정의될 수도 있을 것이다. 이러한 맥락에서 볼 때 지방의 국제화란 개념은 비교적 지역간 거리가 근접하고, 일찍부터 지방간의 교역 및 민간교류가 활성화되어 왔던 서구사회에서 조차도 비교적 현대에 이르러서야 정립된 개념이다. 지방행정의 국제화는 행정행위 자체의 국제규범화란 측면에서 소극적으로 정의할 수도 있으나 지방의 행정기관이 주체가 되어 지역사회의 국제화를 선도, 조장하는 적극적인 행정행위로 파악할 수도 있을 것이다. 지방자치단체의 국제화는 다시 주체기관 및 교류․협력대상자의 수에 따라 지자체 단독으로 추진되는 「독자적(unilateral) 국제화」, 두 도시 혹은 지역간의 협력형태인 「양자간(bilateral) 협력」, 3개 이상의 다수 지역이 참여한 협의체 혹은 국제기구 내에서의 협력형태인 「다자간(multilateral) 협력」으로 구분될 수 있다.

김익식(1999)은 지방행정의 국제화를 “지방자치단체가 주체가 되어 외국의 자치단체와 물자, 인력, 정보 및 이미지의 상호교환을 통해 국제적 환경변화에 능동적으로 대처할 수 있는 개방된 시민의식을 함양하고, 이를 바탕으로 지역경쟁력 강화 및 지역경제 활성화를 도모하고자 하는 활동”으로 구체적으로 제시하고 있다. (p. 89)

2. 지방 국제화의 진화

역사 속에서 지방의 국제화는 「델로이동맹」,「펠레폰네소스동맹」과 같은 고대 그리스 도시국가들 간의 동맹과 교역에서 그 원형을 찾아 볼 수 있다. 그러나 그들이 현대의 기준으로 볼 때 지방정부 수준의 지정학적 통치범위를 갖고 있었다고는 하나 독립적인 주권을 가진 국왕에 의해 통치되었던 ‘국가’라는 점에서 독립국가 속의 특정지역의 국제화와는 그 범주를 달리한다. 보다 현대적 의미의 지방의 국제화와 근접한 예는 중세 북유럽 도시들 간의 교역동맹체인 「한자동맹(Hanseatic League)」의 경우가 있다. 「한자동맹」은 12세기경 형성되어 14세기 후반에 이르면 70-80개의 정식 회원도시와 또 다른 100여개의 준회원도시가 가입한 도시 간 교역동맹체/협력체로 발전하여 약 500여 년 동안 그 형태가 유지되게 된다. 이렇게 볼 때 지방간 교류는 20세기의 전유물은 아닌 것이다. 오늘날과 같은 국경이 엄격히 설정되어 있지 않고 중앙집권이 강화되지 않았던 중세사회에서는 인접지역 간의 교류, 협력은 오히려 자연스런 현상이었다. 근대 절대왕정기를 거치면서 지방은 중앙에 예속되어 모든 대외적인 외교권한이 국가 혹은 국왕의 고유영역(prerogative)으로 간주되면서 다른 나라에 있는 지역 간의 교류는 금기시 되어 왔던 것이다. 20세기 들어 서구사회에서 현대적 형태의 지방자치제 간의 교류가 시작된 것은 1920년 영국의 Keighley시와 프랑스의 Poix-du-Nord시 사이에서 이루어진 도시 간 자매결연이 그 효시이다. 그러나 본격적인 국제적 '도시 간 결연운동(twin town movement)'은 20세기 후반 이후의 현상이다. 초기의 도시 간 협력은 인도적 차원에서 추진되었다. 2차대전 중인 1942년 독일의 폭격으로 도시가 파괴된 영국의 코벤트리와 소련의 스탈린그라드 사이의 동병상련적 자매결연으로부터 시작되었다. 일본 최초의 도시간 자매결연도 1955년 원폭피해도시인 나가사키와 미국 미네소타주의 세인트 폴과의 자매교류로서 전후 초기의 지방간 국제교류사업이 인도적 차원에서 비롯되었음을 나타내고 있는 사례들이다. 아직도 상당수의 선-후진국 사이의 지역간 국제교류가 이러한 인도적 차원에서 추진되고 있다.

Taylor (2004). 한자동맹은 엄격히 구분할 경우 도시협의체라기 보다는 도시 상인조합의 협력체이다.

가장 대표적인 예는 과거 식민지역에 대한 지역차원의 지원으로서 「영연방지방정부포럼 (Commonwealth Local Government Forum)」과 프랑스 정부가 지원하는 「AIMF (International Association of French-speaking Mayors)」를 들 수 있다.

이후 1960년대의 지방의 국제교류는 주로 문화교류를 통한 상호이해라는 표면적 목적 이외에도 냉전체제 속에서 같은 진영에 속한 국가끼리의 결속수단으로서 혹은 다른 진영 간의 국가간 갈등을 회피할 수 있는 우회적 접촉수단으로서 추진된 사례가 다수 발견되고 있다. 미국의 해외 ‘자매도시운동(sister cities movement)’은 1956년 당시 아이젠하워대통령의 「People-to- People Program」의 제안에 힘입어 추진되기 시작하여 대 소련 체제경쟁을 뒷받침하는 문화교류 프로그램의 일환으로 국가적 차원에서 추진되었다.

당초 미국의 도시 간 자매결연 추진기구는 National League of Cities였으나 1967년 이후 Sister Cities International로 분리되어 민간기구화 하였다.

1980년대 이후부터는 다국적기업에 의한 해외투자가 활성화되고 국제경제의 영역이 확장되면서 지역경제의 활성화를 위한 지방의 국제화가 가장 중요한 목적으로 부각되어 오고 있다. 즉, 다국적기업의 중개에 의한 현지 공장 소재지와 본국 도시 간의 자매결연 및 외국계 기업을 유치하기 위한 지방정부의 의도적인 노력이 특징적으로 나타나고 있다.

1990년대를 기점으로 지방의 국제화는 제3세계권 국가들로 확장되면서 다양한 형태의 자매도시협력이 추진되기 시작하였다. 이 시기 지방의 국제화운동에서 빼놓을 수 없는 움직임은 지방간 협력의 국제기구화이다. 즉, 지방간 협력이 지역별, 주제별로 다자화하면서 다양한 다자간 기구(multilateral agencies)를 통해 추진되는 경향이 대두되고 있다는 점이다. 이러한 경향은 사회주의권의 붕괴와 세계무역기구의 대두로 범세계적인 자유무역기조가 확립되어 전통적인 중앙정부의 수입통제 수단이었던 관세, 비관세장벽이 제거되면서 국제무역 및 투자활동에 대한 중앙정부의 통제적 역할이 기업이 소재하고 있는 지방정부에 의한 조장적 행정행위로 대체되는 흐름에서 나타나고 있다. 이러한 기조 속에서 2004년 5월의 파리 UN/HABITAT회의에서는 UN의 주선 하에 기존의 「International Union of Local Authorities (IULA)」와 「World Federation of United Towns Organization (UTO/FMCU)」가 통합하여 범세계적 지방자치단체의 연합체인 「세계지방자치단체연합(The World Organization of United Cities and Local Governments)」가 결성됨으로써 지방정부가 국제사회에서 새로운 주역으로 탈바꿈할 수 있는 제도적 장치가 마련되었다.

지방정부간 국제협의체에 대한 정보는 영국의 Local Government International Bureau의 웹 사이트에 잘 정리되어 있음. (http://www.lgib.gov.uk)

이렇게 볼 때 지방의 국제화는 그 의도에 따라 1950년대 이전의 인도적 차원에서 출발하여, 1960-70년대의 국제정치적 차원, 1980년대의 경제적 차원, 그리고 1990년대 이후 세계화 관리 차원으로 진화되어 왔다고 할 수 있다.

이러한 지방의 국제화 추세를 표로 정리해 보면 다음과 같이 정리될 수 있을 것이다.

<표 1> 지방 국제화의 진화과정

시대	동기/차원	유형
1940-50년대	인도적 동기	전쟁피해지역, 식민지배 지역간 자매결연
1960-70년대	국제정치적 동기	동맹국간 도시/지역교류
1980년대	경제적 동기	다국적 기업의 소재지간 교류
1990년대	세계화 관리	지방정부의 다자간협의체 (예: UCLG)

3. 한국에서의 지방의 국제화 과정

한국의 국제화의 과정을 돌이켜 볼 때 개화 이래 1960년대 이전까지의 대외교류는 선진외국의 문물을 흡수하기 위한 제도형성의 과정으로서 중앙정부에 의한 외교적 차원의 대외접촉과 기독교 선교활동 및 외국원조의 지원으로 일부 소수 엘리트집단에 의한 서양학문, 문물의 일방적 수입이 위주가 되는 단계였다. 이후 1960년대부터 1988년까지의 개발연대에는 중앙정부의 지원 하에 민간기업이 한국의 비교우위분야인 인적자본을 활용한 가공수출, 조립생산을 통해 국제사회에서 한국의 입지를 확보해 가는 과정이었다. 이 시기 대외교류의 주역은 민간기업인과 전기에 비해 훨씬 보편화된 유학생 계층이 담당하였고 중앙정부는 외교적 차원의 국가과제를 관리하는 분업체제기였다고 할 수 있다. 1988년의 서울올림픽 개최를 계기로 일반대중들의 해외관광이 본격화되고 수입자유화가 촉진되면서 우리 사회에서 외국문물의 도입, 문화적 융합현상이 보편화, 일상화하게 되었다. 또한 이 시기는 한국의 대외교류에 일대 전기를 마련하였으니 이를 계기로 한국은 체제․이념을 넘어서 전세계와 교류하게 되었고, 우리의 문화와 전통을 주체적으로 전 세계를 향해 표출하기 시작하였으며, 국제사회의 수혜자가 아닌 시혜자로서의 역할을 담당하기 시작하였다. 이러한 역할변화가 제도적으로 구현된 것이 1987년 이래 추진된「북방정책」, 1992년의 「한국국제협력단(KOICA)」의 창설, 1994년의 「세계화 구상」 그리고 1995년의 「경제협력개발기구(OECD)」가입 등 이다.

한국의 국제화의 단계에 대해 강형기(1999)는 일극집중형 국제화, 다극분산형 국제화, 다면중첩형 국제화로 발전하여 왔다고 구분하고 있다. (pp. 18-19)

독립 이후 대한국민의 국제화의 결정적인 계기는 월남파병과 독일 광부, 간호사 파견 및 중동 기술자 파견으로 보는 견해도 있다. 오원철(1996)

한편, 1995년부터 시작된 지방자치제는 지방의 독자적인 발전전략 수립 및 집행을 가능하게 하였고, 이로 인해 그동안 억제되어 왔던 지역의 참여욕구가 제도화됨에 따라 다양한 형태의 지역활성화 정책이 새로 선출된 민선 지방자치단체장들에 의해 추진되게 되었다. 이 시기는 바로 인터넷이 상용화되고「세계무역기구(WTO)」의 출범이 시작된 시점과 일치하는 때로서 지방정부도 정보화 사회의 대두와 국제화의 흐름을 수동적으로 바라보고 있을 수만은 없게 되었고 이러한 시대적 변화를 능동적으로 활용하는 지방정부의 노력이 다양한 형태의 국제화 프로그램으로 구현되었다.

이러한 한국의 국제화 과정은 다음의 <표 2>과 같이 요약할 수 있을 것이다.

<표 2> 한국의 국제화 과정

시기	1960년대 이전	1960년대-1987년	1988년-1994년	1995년 이후
시대적 특징	저개발	개발연대	성숙기	세계화 시기
주역	중앙정부	중앙정부/민간기업	민간기업	지방정부/NGOs
역할	수혜자	판매자	시혜자	동반자/협력자
재원	원조	재정/수출	수출/민간자금	재정 및 민간모금
특징적 사건	6․25사변	5․16혁명	서울올림픽	지방자치
대외여건	냉전	민족주의 대두	사회주의 붕괴	WTO 체제

4. 한국 지방자치단체의 국제화 추진 현황

1990년대 중반 지방자치제 실시 이후 지방정부의 독자적인 노력에 의한 국제교류사업이 다양한 형태로 추진되어 오고 있다. 지난 십여년 동안 한국의 지방정부의 국제화는 지역발전의 새로운 장이자 자치단체장의 치적으로 간주되는 분위기 속에서 경쟁적으로 추진되면서 급격한 진화과정을 거쳐 성숙되어 가고 있는 중이다.

우리나라 지방정부의 국제화사업은 다음과 같은 몇가지로 유형화할 수 있을 것이다. 첫째, 지방자치단체 국제화의 가장 단순한 형태의 대외교류사업인 외국 지방자치단체와의 양자적(bilateral) 자매결연사업을 들 수 있다. 한국에서 가장 전통적인 형태의 지방자치단체의 국제화사업인 도시간 자매결연(sister cities)이 도입된 것은 1962년 진주시와 미국 오레곤주 유진(Eugene)시와의 교류가 그 효시이다. 「한국지방자치국제화재단」의 집계에 의하면 2005년 3월 현재 전국의 171개 광역 및 기초자치단체에서 전 세계 46개국 451개 지방정부와 국제자매결연이 체결되었다. 이 중 과반수가 넘는 263건이 95년 이후 추진된 것이고, 특히 1998년 한해 동안에 133개의 신규 자매결연이 체결된 데서 알 수 있듯이 한국 지방자치단체의 국제화는 지방자치제 전면 실시와 더불어 추진되고 있는 새로운 사업이라고 할 수 있다.

<표 3> 한국 지방자치단체의 해외자매결연현황

(2005년 3월 현재)

지역	아시아			유럽		미주		대양주		아프리카	총계
국가	14			16		9		3		4	46
주요 국가		중국	일본		러시아		미국		호주
자매결연지역/도시	258	129	78	54	16	113	82	19	15	7	451

자료: 「한국지방자치국제화재단」(http://www.klafir.or.kr)

<표 4> 지방축제 국제화의 주요 사례

주관기관	축제명	성격	시작연도	개최 방법/시기
부산시	부산국제영화제(PIFF)	영화제	1996	매년 10월
광주시	광주비엔날레	미술전람회	1995	매2년 9월
경기도	세계도자비엔날레	도자기전시, 판매	2001	매2년 4-6월
경상북도	경주세계문화엑스포	문화예술제	1998	매2-3년 10월
부천시	국제판타스틱영화제	공상영화제	1997	매년 7월
전주시	세계소리축제	전통음악	2001	매년 10월
춘천시	마임축제	마임연극제	1989	매년 5월
충주시	세계무술축제	무술공연 및 시합	1999	매년 10월
원주시	국제타투	군악대 팡파르공연	2000	매년 10월

지방 국제화의 두 번째 유형은 지방자치단체의 독자적(unilateral) 국제화로서 지방행사의 국제화 경향을 들 수 있다. 먼저 광역자치단체에 의한 국제행사 유치가 활발히 추진되고 있다. 대표적인 것으로 1998년 강원도의 동계아시안게임 유치를 시작으로 부산 아시안게임(2002년), 대구 하계 유니버시아드(2003)를 들 수 있다. 이러한 메가 이벤트(mega event)의 지방 개최 역량을 강화시켜준 계기는 2002년 월드컵 개최지로 국내 10개 도시가 선정된 것을 들 수 있다. 이를 통해 지방정부의 국제화 관리능력이 향상되면서 국제화사업에 대한 심리적 두려움을 극복한 계기가 된 것으로 추정된다. 최근에는 대도시권을 중심으로 국제규모의 컨벤션, 이벤트 홀 등이 건립되면서 (예: 서울의 COEX, 부산의 BEXCO, 대구의 EXCO, 제주의 ICC Jeju 등) 지방에서 국제행사를 수시로 유치할 수 있는 기본 인프라를 구축하게 되었다. 지방행사 국제화의 또 한가지 흐름은 1990년대 이후 문화관광 진흥을 통한 지역사회개발의 필요성이 대두되면서 우리나라 지방자치단체에 의해 기획된 각종 이벤트성 축제들이 국제행사로 추진되고 있다는 점이다. 우선 우리나라의 대표적인 지방문화축제들인 경주의「신라문화제」, 공주, 부여의 「백제문화제」, 강릉의 「단오제」, 진주의 「개천예술제」, 전주의 「풍남제」 등이 유관 주제의 외국문화 사절단을 청빙하여 국제행사로 탈바꿈하는 경향을 엿볼 수 있다. 이에 덧붙여 1990년대 이후 창설된 각종 지방축제들이 처음부터 국제행사로 기획되어 점차 그 명성을 쌓아가고 있는 중이다. 예를 들면 부산시에 의한 「부산국제영화제(PIFF)」, 광주시의 「광주비엔날레」, 경기도의 「세계도자비엔날레」, 충주의 「세계무술축제」, 춘천의 「마임축제」 등 을 들 수 있다. 그동안 우리나라의 지방자치단체들은 이러한 행사를 통해 국제화 관리능력을 배양할 뿐 아니라 지역적 정체성을 재구성하여 국제사회에 보여줌으로써 관광, 투자 등 외부로부터 지역으로의 자원의 흡입을 촉진하고, 지역의 상품을 전 세계로 송출할 수 있는 다양한 장소마케팅(place marketing) 전략들이 모색되었다.

예를 들면 경상북도가 주관하여 「경주세계문화엑스포」를 정례화하고 있고, 2004년 강릉시가 우리나라 최고(最古)의 전래축제인 「강릉단오제」를 「강릉국제관광민속제」로 개최하고 이를 정례화할 계획을 갖고 있는 것이 그 사례이다. 전주시도 「세계소리축제」를 연례 행사화하고 있다.

세 번째 유형은 지방자치단체 간 협력체의 다자(multilateral)기구화의 경향에 따라 우리나라의 지방자치단체들도 각종 국제기구에 적극적으로 참여하고 있을 뿐만 아니라, 더 나아가 우리나라의  지방자치단체가 다자간 국제협의체를 주도적으로 창설하여 그 운영을 이끌고 있는 경우이다. 최근 들어 대도시권을 중심으로 한국의 지방자치단체들이 국제적 연계망을 가진 지방정부의 다자기구(multilateral agency)에 참여하는 사례가 점증하고 있다. 우선 서울시가 대도시간 협의체인 SUMMIT, METROPOLIS, CityNet 등에서 적극적인 활동을 펼쳐 왔고, 1994년 「지방자치국제화재단(KLAFIR)」의 설립과 더불어 국제사회에서 우리나라 지방자치단체들의 활동이 점증되고 있다. 2005년 「세계지방자치단체연합 (UCLG)」 아시아-태평양 총회를 대구시가 주최하고, 2007년  지방자치단체들의 올림픽이라고 할 수 있는 UCLG 세계총회가 제주도에서 개최되기로 합의되어 있는 상태이다. 아래 <표 5>는 주요 국제 지방자치단체연합회와 한국지방자치단체의 참여현황을 보여주고 있다.

<표 5> 주요 다자간 지방정부 협력체 및 한국의 참여 현황

기구명	성격	사무국	창립 년도	회원수		비고
				전체	한국
세계지방자치단체연합 (UCLG)	범세계적 지방자치단체 통합기구	바르셀로나	2004	1,000	12	IULA, UTO 등 통합기구
자치단체환경협의회(ICLEI)	지방정부간 지속가능 발전 추진기구	토론토	1990	460	28	총회: 매3년
국제자매도시협회 (SCI)	도시간 자매결연 활동	워싱턴	1967	-	28	미국 중심
세계대도시회의 (Metropolis)	대도시간 협력기구	바르셀로나	1984	84	5	총회: 매3년
SUMMIT	대도시 문제 해결 협력기구	도쿄	1985	27	1	총회: 매3년
CityNet	도시 인간정주 문제 논의의 장	요코하마	1987	65	3	총회: 매4년

* UCLG: World Organization of United Cities and Local Governments

ICLEI: International Council for Local Environmental Initiatives

SCI: Sister Cities International

우리나라 지방자치단체들의 국제사회로의 진출은 기존 다자기구에의 참여를 넘어서서 스스로가 주체가 되어 국제사회의 주역으로 활동하는 기반을 만들기 위한 국제기구의 창설의 역할까지도 수행하기에 이르렀다. 그러나 대부분의 다자간 협의체가 동북아 근린국가와의 협력체 결성에 국한되고 있을 뿐, 범세계적 공통 의제설정(agenda setting)을 위한 지방정부 자체의 주도적 노력은 -- 몇 차례의 시도는 있어 왔지만 -- 한계가 있는 것으로 보인다.  아래 <표 6>은 우리나라의 지방자치단체가 주체가 되어 추진된 주요 다자간 협력기구이다.

예를 들면 대구시가 주관한 국제투기자본 규제 및 제3세계 외채문제해결을 위한 「대구라운드」(1999)와 제주도가 추진하였던 「세계섬문화축제기구」, 강릉시의 세계무형문화재 보호육성을 위한 「강릉선언」(2004), 삼척시의 동굴축제 (2002) 등이 주관 자치단체의 의욕과는 별개로 별다른 국제사회의 주목을 받지 못한 채 사장 돼버린 경우가 그것이다.

<표 6> 우리나라 지방자치단체가 주도하는 다자간 협의체

기구명	성격	회원	창립연도	비고
동북아지방자치연합회 (NEAR)	동북아 자치단체간 협의체 (사무국: 포항)	6개국 40개 지자체	1993	매2년마다 총회 (경북 등 10개)
한일해협연안지사회의	한국과 일본의 연안지역 시․도․현 협의체	8개	1992	매년 개최 (부산, 전남, 경남, 제주)
동아시아도시회의*	환황해권 연안도시 협의회 (사무국: 기타큐슈)	3개국 연안 10개 대도시	1993	매년 개최 (부산, 인천, 울산)
환동해지사성장회의	한․중․일․러․몽 5개국 광역자치단체 협의체	5개국 5개 지자체	1994	(강원도)
환동해거점도시회의	동해 연안 중소 도시 협의체	한․중․일․러 4개국 10개 도시	1994	(속초, 동해)
동아시아관광포럼 (EATOF)	관광진흥을 위한 지방정부 협의체	9개국 9개 지방정부	2000	(강원도)
아태도시관광진흥기구 (APTPO)	지방도시간 관광산업 진흥 (사무국: 부산)	12개국 24개 도시	2002	매년 개최 (부산 외 9개시)
동북아3성간 우호교류 회의	한중일 3개국 도 협의회	경기도, 요녕성, 가나가와현	1996	매2년마다 개최

* 「동아시아도시회의」는 2004년 11월 기타큐슈회의에서 향후 「동아시아경제교류추진기구 (OEAED:

Organization for East Asia Economic Development)」로 재편할 것에 합의함.

Ⅲ. 강원도의 다자간 국제협력 사례: 추진체계 및 전략

본 장에서는 강원도의 국제화 추진과정과 우리나라 지방자치단체 다자간 협력의 가장 대표적인 사례로 꼽히고 있는 강원도의 환동해권 및 동아시아관광협력을 사례로 채택하여 그 추진과정, 실태 및 문제점을 분석하고 이를 활성화하는 방안 및 그 전략에 대해 검토해 보기로 한다.

1. 강원도 국제교류의 태동과 발전과정

강원도는 넓은 면적에 비해 인구가 상대적으로 희박하고 산업이 발달하지 않아 전통적으로 낙후된 산간지역으로 인식되어 왔다. 산업구조도 강원도의 지형적 특성에 따라 자연지형을 활용하는 소위 ‘지연산업’이 주가 되고 있다. 즉, 1970년대까지는 광업과 임업, 80년대 이래 관광산업, 90년대 들어 친환경적 생태농업이 주 산업군을 형성하고 있는 전형적인 내부지향형 지역산업구조이다. 도내에서도 영동-영서, 북부-남부지역에 따라 지형적 특성이 다르고 오랫동안 이질적인 생활방식 속에서 살아 왔기에 주민들의 사고 또한 변방의식과 전근대적인 향토정서가 깊은 편이다. 도내 수부도시의 부재로 도로교통망이 수도권을 향해 연결되어있는 구조이기에 지역적 통합성이 약할 뿐 아니라 적은 인구에도 불구하고 춘천-원주-강릉의 세 거점도시를 중심축으로 한 도 내의 소지역주의가 전국의 어느 도보다도 뚜렷하게 표출되고 있는 편이다.

1995년 지방자치제의 실시는 이러한 향토적 지역정서를 대외적으로 돌릴 수 있는 획기적인 계기를 마련하였고, 1990년대 후반 민선 자치 2기 이후 각종 국제화사업이 본격적으로 추진되어 현재는 강원도가 여타 지방자치단체에 비해 국제화 추진분야에서 앞선 것으로 평가될 만큼의 수준에 이르게 되었다.

강원도 국제화의 성장과정은 대체로 다음과 같은 3단계를 거쳐 발전되어 온 것으로 분류할 수 있다. 첫째는 1965년부터 1993년까지의 국제화 초기단계로 1965년 당시 원주기독병원장의 주선으로 원주시와 미국 버지니아주 로아노케(Roanoke)시 사이에 강원도 최초의 자매도시협정이 체결되었고, 1974년 강원도와 캐나다 알버타(Albeta)주 사이에 도간 자매결연이 체결되었다. 이어 1980년대 들어 강원도의 주요 거점도시들이 해외 자매도시결연에 참여하여 동해시, 강릉시, 춘천시가 각각 일본의 쓰루가(1981), 치치부(1983), 쓰쿠마(1984)와, 이어 속초시가 미국의 그레샴시(1985)와 자매결연을 맺게 되었다. 1990년대 들어서는 해외자매결연이 시군까지 확산되기 시작하는 조짐을 보이기 시작하여 강원도와 미국 콜로라도주(1991), 춘천시와 일본 호후시(1991), 동해시와 러시아 나홋카시(1991), 홍천군과 프랑스 싸나리시(1991), 속초시와 대만 대동현(1992)이 각각 자매결연을 체결하였다.  1993년까지 강원도의 국제화는 별도의 담당조직이 없이 간헐적으로 추진되었고, 극히 제한된 일부 국가와의 양자간 협력이 위주가 되었다. 실제로 2004년 말 현재 강원도가 체결한 총 36개의 국제 자매결연 중 9개만이 이 시기에 체결되었고, 나머지 27개는 지방자치제 실시 이후의 자치단체들에 의한 국제화 노력의 결과이다.

강원도청 국제협력실: www.gico.go.kr/main/index.html (교류마당-자료실 2004-11-16 등재자료 참조)

강원도 국제화의 제2단계는 1994년부터이다. 민선 자치단체장 선거의 분위기 속에서 도정의 국제화가 새로운 돌파구로 제시되기 시작하였고, 탈냉전의 조류 속에서 동북아협력의 분위기가 조성되면서 강원도가 주체적으로 ‘환동해 협력’이라는 도정 국제화의 방향을 설정하기 시작하였다. 이러한 도정 발전의 비전을 제도화하기 위해 강원도의 주창으로 1994년 11월 속초에서 중국 길림성, 일본 돗토리현, 러시아 연해주와 더불어 「환동해권지사성장회의」가 발족되었다. 이 시기 강원도 국제화의 특징은 다음과 같은 다섯 가지로 요약할 수 있다. ① 양자간 자매결연을 통한 국제교류를 넘어서는 다자화의 시도가 이루어졌고, ② ‘환동해권’이라는 국제화의 방향성을 확립하였으며, ③ 강원도가 주축이 되어 시군의 국제화를 지원하였고, ④ 「동계아시안게임」(1999), 「속초관광엑스포」(1999)를 개최하여 국제화의 시야를 세계로 넓히는 동시에 ⑤ 강원도의 산업을 진흥하기 위한 동계스포츠, 관광 등 주제별 국제행사가 마련되기 시작하였다는 점이다.

1994년부터 1999년 사이에 도내 12개 자치단체가 16개의 신규 자매결연을 체결하였다.

제3기는 2000년 이후 시작된 세계화단계의 시기이다. 2000년부터 강원도의 국제화는 1990년대 후반 동북아 국가 내 지방자치단체들과의 다자간 협력체계의 운영경험을 발판으로 국제화의 지평을 동아시아 전체 및 세계로 확장하기 시작하였다. 2000년 동아시아 전체를 포괄하는 9개국 지방정부 간 관광협력체인 「동아시아관광포럼」이 강원도의 주관 하에 발족되었고, 2003년 중앙정부의 지원없이 강원도가 주축이 되어 추진한 「2010년 동계올림픽」 유치신청이 국제적인 호응을 얻게 됨으로써 대외적으로는 강원도의 국제사회에서의 입지를 고양시키고, 대내적으로는 강원도의 국제화 역량에 대한 재평가가 이루어지게 되는 계기를 마련하였다. 아울러 강원도의 국제화는 도정 차원의 전유물로 머물지 않고 그 역량이 기초자치단체로 파급됨으로써 2000년대 들어 다양한 국제화 사업이 도정의 지원 하에 기초자치단체에 의해 추진되었다. 이 시기에 7개 지자체에 의해 9개의 자매결연이 신규로 체결되었고, 원주시의 「국제타투(국제평화팡파레)」(2000), 춘천시의 「국제태권도대회」(2000), 「국제마임축제」, 삼척시의 「국제동굴축제」(2002), 동해시의 「세계캠핑 및 캐라바닝축제」(FICC 2002), 강릉시의 「국제관광민속제」(2004) 등이 추진되었다.

<표 7> 강원도 국제화의 발전과정

단계	기간	특징 및 주요사업	주요 실적
제1기	1965년-1993년	국제화 초기단계 (자매결연 사업)	원주시-로아노케시 자매결연 (1965) 강원도-알버타주 자매결연 (1974)
제2기	1994년-1999년	환동해 국제교류단계 (광역자치단체의 주도)	「환동해지사성장회의」 발족 (1994) 「동계아시안게임」 (1999), 「속초관광엑스포」 (1999)
제3기	2000년 이후	세계화추진단계 (기초자치단체의 참여)	「동아시아관광포럼」 (2000) 동계올림픽유치신청 (2003)

2. 강원도의 환동해권 진출을 위한 다자간 협력: 「환동해지사성장회의」

1) 배경 및 필요성

환동해권은 동북아의 지중해라고 불리는 동해를 둘러싸고 있는 연안지역으로써 풍부한 발전의 잠재력을 지니고 있음에도 불구하고, 냉전시대 동서 양 진영의 접경이었기에 1990년대 이전까지는 연안지역간 교역, 투자가 거의 이루어 지지 못한 지역이었다. 이러한 정치적 대립구조 속에서 반세기 이상을 지내오는 동안 환동해권은 국가발전의 축에서 소외되어 온 변방으로 연안국가들의 대표적인 낙후지역으로  남아 있었다. 환동해권이 국제협력의 장으로 발돋움하게 된 것은 1990년대 들어 사회주의권의 붕괴와 더불어 동북아에 해빙의 조류가 감돌기 시작하면서부터이다. 이런 가운데 중국 길림성이 불과 16km에 불과한 동해로의 진출로를 확보하여 지역경제를 활성화하기 위한 일환으로 가장 먼저 동북아 접경지역 개발의 청사진을 제시하였다. 이 계획은 1990년 중국 길림성 장춘에서 개최된 국제회의에서 두만강 하구 개발을 위한 국제협력방안으로 제안되었고, 1991년 UNDP의 주도 하에 중국 길림성 연길, 러시아 블라디보스톡, 북한의 청진을 잇는 접경지역을 자유무역지대로 개발하는 ‘황금의 삼각지대’ 프로젝트인 ‘두만강유역개발계획(TRADP)'이 발족되었다. 이에 발맞추어 주변국들이 접경지역을 자유무역지대로 지정하였다. 먼저 러시아가 ’대블라디보스톡계획(1992)'를 발표하고, 중국이 훈춘지역을 자유무역지대화한데 이어 북한이 나진․선봉자유무역지구 개발계획을 발표하는 등 동북아 경제협력의 분위기가 한껏 고양되었다.

UNDP/TRADP 계획의 ‘황금의 삼각지대’ 구상은 북한의 나진-선봉, 중국의 훈춘, 러시아의 자루비노를 연결하는 소삼각(TREZ)지역과 북한의 청진, 러시아의 블라디보스톡, 중국의 연길을 연결하는 대삼각(TREDA)지역으로 구성되어 있다.

2) 경과 및 추진실적

이러한 동북아의 해빙기류와 국제협력의 분위기를 지역발전의 초석으로 삼기 위해 강원도는 1994년 4월 환동해권 교류협력을 강화하기 위한 ‘KARTELL 구상’을 마련하고 그 해 11월 속초에서 동해를 둘러싸고 있는 한국, 일본, 중국, 러시아의 연안지방정부가 참여하는 「환동해지사성장회의」를 주도적으로 창설하여 우리나라 최초로 지방자치단체에 의한 다자간 협력기구가 탄생하게 되는 선구자적 역할을 수행하였다. 「환동해지사성장회의」는 동해 연안 동북아 5개국의 지방정부 수장(지사 및 성장)들이 참여하여 지방차원에서 역내의 국제적 협력을 모색하는 지방정부 간의 다자간 협의체이다.

KARTELL: Kangwondo's Active Role towards East-sea Rim;s Local Leader

「환동해지사성장회의」는 1994년 창립총회로부터 2004년까지 그동안 9차의 지사․성장회의가 개최되었으며 (창립 이후 2000년까지는 매년 정례적으로 회합하여 왔으나 이후에는 매2년마다 개최), 회원지방정부도 당초의 4개(한국의 강원도, 중국 길림성, 일본 돗도리현, 러시아 연해주)에서 몽골의 중앙도가 포함되어 5개국 5개 광역권 지방자치단체가 참여하는 다자간 협의체가 되었다. 그동안 정례적인 지방정상회의를 통해 문화교류는 물론 경제교류, 투자 및 교역확대를 위한 여러 가지 방안들이 모색되었다.

3) 성격, 기능 및 구조

「환동해지사성장회의」는 그 성격상 다음과 같은 특징을 가진 기구이다. 첫째, 국가간(inter-state) 협의체가 아닌 지방자치단체를 단위로 한 지역간(inter-regional) 협의체이다. 따라서 국가간 통합체의 하부통합체(sub-integration body)라고 할 수 있다. 둘째, 지방자치단체협의체의 특성상 정치, 외교적 목적보다는 경제, 문화적 교류에 중점을 두고 있는 협의체이다. 셋째, 역내 국가사이의 자유무역을 시현하기 위해 조약으로 관세철폐와 같이 국내법의 효력 일부를 정지시키는 지역무역기구(RTAs: regional trading arrangements)가 아닌 역내 무역, 투자의 활성화를 돕기 위한 지방 차원의 대외협력기구이다. 따라서 국가간 조약에 의해 결성된 여타 국제기구(international organization)보다는 훨씬 결속력이 약한 국제기구 제도형성의 초기단계에 머물러 있는 다자간 협의체(multilateral cooperative agency)라고 볼 수 있다.

따라서 국가간 협의체에 비유해 볼 때 EU,  NAFTA는 물론 APEC보다도 결속력이 떨어지는 기구로서 「아시아․유럽회의(ASEM)」가 비교적 가까운 예라고 할 수 있다.

「환동해지사성장회의」의 조직구조는 지방정부 수장들의 연례회동만 양해각서를 통해 합의되어 있을 뿐, 별도의 사무국 기능이 존재하지 않고 차기 주최국이 다음 회의를 위한 준비사무국으로서 각 지방정부별 실무책임자 회의를 통해 연락 및 조정기능을 수행하고 있다.  또한 민간기업인들이 참여할 수 있는 제도적 장치를 마련하기 위해  ‘환동해권 관광촉진협의회’(1996), ‘환동해권 경제협의회’(1997) 등을 지사성장회의의 산하에 발족시켜 경제교류활동을 진흥하기 위해 노력하여 왔다. 그동안 역내 국가들의 전시회, 박람회와 같은 지역행사를 지원하기 위한 행정적 참여, 홍보에는 협력이 이루어져 왔으나, 역내의 무역, 투자활동은 문화교류사업에 비해 현재까지 상대적으로 활성화되지 못하고 있는 실정이다. 최근 들어 경제교류의 기반조성을 위해 역내 회원국 간의 운송네트워크를 구축하기 위한 논의도 계속되고 있는 중이다.

「환동해지사성장회의」는 협의체의 실효성을 확보하기 위해 「환동해지사성장회의」에 참여하고 있는 광역자치권의 8개 도시들로 구성된 「환동해권거점도시회의」와 환동해권 주요 대학들의 협의기구인 「환동해권대학협의체(CLARINET)」를 외부 방계조직으로 거느리고 있다.  이들 두 조직은 「환동해지사성장회의」와 연계를 통해 도시간, 대학간 국제협의체를 독자적으로 운영함으로써 해당 지역사회, 대학의 국제화를 촉진하는 제도적 장치로 활용하고 있다.

「환동해권거점도시회의」는 1994년 한국의 동해, 속초와 일본의 요나고, 사카이미나토, 중국의 훈춘의 3개국 5개도시로 시작하여 2004년까지 10회의 연차총회를 개최하였으며 현재 중국의 도문, 러시아의 나홋카가 추가되어 환동해권 4개국 8개 도시가 참여하는 다자간 기구로 성장되었다.

「환동해권대학협의체(CLARINET)」는 Coastal Linkage among Academic & Research Institutions' Network in Northeast Asia의 약어로 2001년 동해 연안의 한, 중, 일, 러 4개국 9개 대학 및 연구소의 협의체로 결성된 바 있다.

강원도의 동북아 국제협력체계를 「환동해지사성장회의」를 중심으로 도시하면 아래 그림과 같다.

(강원도)

UNDP/TRADP

「환동해지사성장회의」

관광촉진협의회

경제협의회

몽골

(중앙도)

러시아

(연해주)

중국

일본

(돗토리현)

「환동해권거점도시회의」

「환동해권대학협의체」

<그림 1> 강원도의 동북아 국제협력체계

4) 의의 및 평가

「환동해지사성장회의」는 지방정부의 자주적 노력에 의한 다자간협의체라는 보기 드문 제도라는 점에서 지금까지 지방의 국제화의 전형적 형태였던 양자간 자매결연보다 한 단계 진일보한 지방 국제화의 한 양식이라고 할 수 있다. 그런 만큼 지난 10년간의 운영과정에서 강원도의 국제화 관리능력이 크게 향상되었고, 이러한 협력관계를 바탕으로 향후 환동해권역에서 강원도의 지도적 역할이 부각될 수 있을 것으로 기대되고 있다. 특히 2000년부터 속초-자루비노항 간의 소위 ‘백두산 항로’에 정기 여객선을 취항시키는 등 역내 경제활성화를 위한 인프라구축에 직접적인 기여를 하여 온 것으로 평가된다.

그러나 지방자치단체 국제협의체의 특성상 많은 한계에 봉착하고 있는 것으로 사료된다. 첫째, 환동해권의 지정학적 중심부에 놓여 있는 북한의 불참으로 협의체의 원활한 활동에 큰 제약을 받고 있다. 둘째, 역내 참여 지역간의 경제적 연계성이 미약하여 경제교류 활성화의 여건이 뒷받침되고 있지 않다. 셋째, 지역을 연결할 수 있는 교통, 물류 네트워크가 갖추어지지 않아서 회원지역간 직접 교류가 아닌 다른 지역을 경유하여 연결되는 우회접촉이 일반적인 교통로이기에 회원지역간의 교류에 큰 지장을 초래하고 있다. 넷째, 회원 지방정부의 의욕과 대표성에서 큰 차이를 보이고 있다. 러시아 연해주의 경우 한국이 주도하는 다자간 협력에 소극적인 편이고 일본 돗토리현의 경우 의욕은 앞서나 환동해권 협력을 주도할 수 있는 지역이 아니기에 일본 내에서의 대표성 확보에 문제가 있다. 다섯째, 상설사무국의 부재로 차년도 회의의 개최 여부와 그 수준이 개최국 지방정부의 의욕과 역량에 크게 의존하게 된다. 다섯째, 정례회의를 통한 합의만 있을 뿐 실천력이 뒷받침되지 않는 기구이다. 따라서 역내 경제 활성화를 위한 공동사업을 추진할 수 없고, 회원 지역경제의 낙후성으로 민간기업인들을 끌어 드리는 유인책이 존재하지 않는다.

예를 들면 항공편의 경우 강원도와 길림성, 연해주, 돗토리현으로 가는 항로가 양양국제공항이 있음에도 불구하고 인천을 경유해야 하는 실정이다. 이는 여타 회원 지방정부의 경우도 마찬가지이다.

5) 향후 전망 및 발전전략

「환동해지사성장회의」는 그동안 10여년 이상을 존속하면서 지방정부간 다양한 협력사업을 도모하여 왔다. 그러나 창립 이후 연례 모임으로 마련되었던 지사성장회의가 2000년 이후 격년제로 개최되었고, 러시아 연해주 측이 현재까지 단 한번도 회의를 개최하지 않고 있는 실정에서 보듯 근년에 들어서는 오히려 초기의 열정이 일부 수그러드는 경향을 읽을 수 있다. 이는 상위협력기구인 동북아 국가간의 대표적인 다자간 경제협력사업인 「두만강개발계획(TRADP)」이 답보상태에 머물고 있는데다가 북한의 핵위기가 다시 고조되어 지방정부간 협력의 외부환경이 악화된 데서 그 원인을 찾아 볼 수 있을 것이다. 그러나 더 근본적인 문제는 회원지방간 지리적 원격성으로 인한 경제적 연계의 부재라는 구조적 문제에서 찾아 볼 수 있다.

향후 이를 활성화하기 위한 전략으로는 첫째, 상위기관인 중앙정부의 관심을 이끌어낼 수 있는 지원책이 강구되어야 할 것이다. 2005년 1월 강원도, 경상북도, 울산시가 환동해권 지역협력의 활성화를 위한 국내협력체제인 「동해안권시도지사협의회」를 구축하여 환동해권 클러스터사업을 공동 추진키로 한 것은 고무적인 방안이라고 할 수 있을 것이다. 둘째, 당국자 회의와 문화교류의 틀을 벗어나서 구체적인 비즈니스를 추진할 수 있도록 지역기업에 국한하지 말고 역외권의 대기업도 초청하는 방안이 강구되어야 한다. 셋째, UNDP, UN/ESCAP 등 동북아 프로젝트에 참여하고 있는 국제기구들과의 협의를 통해 개별 사업 파트너로 참여하는 방법이 강구되어야 할 것이다. 넷째, 각 회원국 주최 행사 (예: 1997년 돗토리현의 「산․인․꿈의 항구 박람회」, 1999년의 속초 「관광엑스포」 등)에 개별적으로 찬조 출연하는 단계를 넘어서서 회원국 공동으로 추진하는 사업을 지속적으로 추진해야 할 것이다. 다섯째, 기구의 상설화를 위한 제도적 장치가 마련되어야 한다. 상설 사무국 설치가 어려울 경우 이미 제안된 바 있는 ‘환동해교류협력센터’를 설치하여 회원지방정부의 공통의 장을 가꾸어 가야 할 것이다. 여섯째, 외부방계조직인 「환동해권거점도시회의」및 「환동해권대학협의체(CLARINET)」와 공조하여 산․학․관 협의체로 교류의 폭을 심화하는 다양한 방안이 모색되어야 할 것이다.

3. 강원도의 동아시아 지방정부와의 부문별 협력: 「동아시아관광포럼」

강원도는 전술한 「환동해지사성장회의」의 운영경험을 토대로 강원도의 주력사업인 관광산업을 국제화하기 위한 다자간 협력체로서 2000년「동아시아관광포럼(EATOF)」의 창설을 주도하게 된다.

1) 배경 및 필요성

강원도는 1994년 이래 환동해권 해외 지방정부와의 지속적 교류를 통해 강원도의 국제화를 가속화할 수 있는 제도적 장치를 마련하였다. 그러나 「환동해지사성장회의」가 수년간의 지속적인 접촉에도 불구하고 지방정부간의 공식적 교류채널은 될지언정 교역증진 및 산업진흥의 실질적인 효과를 거둘 수 있는 제도로 발전되지 못함에 따라 강원도의 주력산업 중 하나인 관광업을 국제화할 수 있는 방안을 모색하기 시작하였다. 이러한 필요성의 직접적인 계기는 국내에서 강원도 관광지의 과다노출로 인한 관광지로서의 매력이 점점 훼손되기 시작하면서 강원도 관광이 저부가가치형 상품화하는 추세를 보이게 된 반면, 1990년대 후반 이후 동계스포츠를 즐기려는 해외관광객들이 증가하게 되면서 동남아 관광객이 강원도의 새로운 잠재 수요자로 떠오르게 되었기 때문이다.

때마침 1990년대 후반 지방자치 2기를 맞이하면서 강원도의 지평을 ‘환동해권’에서 동아시아로 확장하고자 하는 ‘신동해권’의 개념이 제시되기 시작하였고, 이를 계기로 동아시아의 지방정부들과의 교류협력방안이 강구되게 되었다.

2) 경과

강원도는 1999년의 속초 「강원관광엑스포」의 개최를 즈음하여 엑스포에 참여하는 동남아 관광지 중 일부 동아시아 지방정부를 대상으로 국제관광진흥을 위한 지방정부간 국제협력체를 결성하는 문제에 대한 의향을 타진하게 되었고 이를 바탕으로 1999년 9월 「강원관광엑스포」 개최 수일 전 서울에서 지방정부간 관광협력방안에 대한 국제회의(‘The International Cooperation of Tourism Development Among Provincial Governments Toward the New Millennium’)를 통해 그 필요성과 추진전략에 대해 논의하고 참여 지방정부들로부터 차년도에 창립총회를 개최할 것에 동의하는 결의안을 도출하는데 성공하게 되었다. 물론 이 과정에서 재외공관을 통해 현지 지방정부와 접촉하고 전문가들로 구성된 강원도의 대표단이 대상 지역을 방문하여 현지 세미나를 개최함으로써 포럼의 필요성에 대한 공감대를 형성하는 사전 정지작업을 수행하였다. 이듬해인 2000년 9월 강원도 용평리조트에서 동아시아의 9개 지방정부가 참여하여 「동아시아관광포럼(EATOF: East Asian Inter-Regional Tourism Promotion Forum)」을 창립하였다. 이후 2001년 인도네시아 족자카르타, 2002년 필리핀의 세부, 그리고 2004년 일본의 도토리에서 2차, 3차, 4차 연례회의가 개최되었고, 2005년 중국 길림성에서 제5차 총회가 계획되어 점차 지방정부간 국제협의체로서의 모습을 갖추어 가고 있는 중이다.

「동아시아관광포럼」에 참여하고 있는 회원 지방정부들과 그들의 관광자원을 분류하면 다음 <표 8>과 같다.

<표 8> 「동아시아관광포럼」의 회원정부와 관광자원

국가	지방정부	관광자원	국제적 관광 상품	대표적 관광지
한국	강원도	생태, 체험	스키	설악산, 용평리조트
일본	도토리	생태, 체험	온천, 휴양	다이산, 온천
필리핀	세부	해양, 문화	해양스포츠, 골프	마젤란 성지, 해변 리조트
인도네시아	족자카르타	문화, 민속	문화, 유적, 골프	보르부르도사원, 머라피화산
태국	치앙마이	민속, 생태	민속, 탐험, 골프	고산족, 정글트래킹
말레이지아	사라와크	민속, 생태	정글트래킹, 해양스포츠	쿠칭, 산두봉, 미리
중국	길림성	생태	등산	백두산, 장춘
몽골	중앙도	체험	승마, 탐험	초원
러시아	연해주	문화	도시관광	블라디보스톡, 하바로프스크

3) 개념

「동아시아관광포럼(EATOF)」은 동북아 5개국 지방정부의 협의체인 「환동해지사성장회의」에 동남아시아의 4개국 지방정부를 포함하여 관광이라는 특정 산업을 진흥하기 위한 지방자치단체간의 부문별 국제협의체라는 점에서 전 세계적으로 유례가 흔치 않은 조직이다. 「동아시아관광포럼」은 관광을 구성하고 있는 제반 요소, 즉 관광자원, 시설, 사업체, 정부를 유기적으로 연결하는 국제적 조직화과정으로서 이 중에서도 지역관광진흥의 주체라고 할 수 있는 지방정부간을 연결하는 망을 형성하고자 하는 협력체이다.

<그림 2> 관광산업의 삼각구조

지역간 관광협력체를 관광이라는 산업적 특성으로 설명하면 <그림 2>와 같이 도시할 수 있다. 즉, 현대 관광산업은 자원, 서비스, 인프라 및 정부를 구성하는 일련의 상호작용하는 요소와 행동의 집합체이다. 관광자원은 관광산업의 활용에 투입될 수 있는 관광객들의 향유 대상으로서 특정한 장소에서만 활용될 수 있는 유형/무형의 고유한 자산이다. 비록 관광산업의 직접적 대상인 자원이 가장 중요한 결정 요소라 해도, 지방 관광산업은 직간접적인 지원 시설 및 서비스와 같은 다른 요소들에 의해 상당한 영향을 받는다. 아래 도식에서 서비스는 예를 들면 호텔, 레스토랑, 항공사, 여행사와 같이 직접적으로 관광업에 종사하는 비즈니스 업체를 포괄하고 있다. 인프라는 관광산업을 가능하고 편리하게 하는 물리적 및 비물리적 시설들을 포함하는 것이다. 일례로 진입로, 공항, 예약 시스템, 은행 및 병원 서비스와 같은 것들이다. 요약하면, <그림 2> 관광산업의 삼각구조에서와 같이 서비스, 인프라, 정부라는 세 가지 상호 관련된 지원 시설이 지방 관광산업을 둘러싸고 있다.

(1) 국제 관광 네트워킹의 전통적 유형(B2B)

관광지간 전통적 사업 제휴의 양상은 서비스 제공업체를 연계하려는 것이다. 프랜차이즈 호텔과 레스토랑, 낚시 및 유람선 부두의 경우 공동 마케팅과 공동 설비 활용이 가능하기 때문에 연계효과로 인한 실익은 대단히 큰 것으로 평가되고 있다. 아래 (유형 A)의 육각형 도식은 관광산업의 규모의 경제 또는 범위의 경제를 다양한 관광지를 연계함으로써 실현하길 바라는 여섯 개의 서비스 제공업체끼리의 제휴효과를 도시하고 있다. B2B 계획에서 각 지역내 서비스 제공업체는 지방 관광자원을 연결함으로써 다른 지역의 서비스 제공업체와 협력한다. Hilton, Sheraton, Intercontinental 같은 일류 호텔의 전 세계적 체인망이 대표적인 예이고 유스 호스텔 체인, 골프 휴양지 및 스키 휴양지의 공동 마케팅, 대리점 운영이 이경우에 해당된다. 예를 들면 미국의 Colorado Ski Country와 Hawaii Visitors Bureau가 적절한 실례이다.

B2B 네트워킹의 한 유형으로서 관광 서비스를 연결하는 대신 인프라를 연결하여 연계관광효과를 거두는 것(I2I)으로는 크루즈관광과 같이 항구와 항구를 연결점으로 하여 그 배후의 관광자원을 공동 마케팅하는 경우가 해당된다.

<그림 3> 국제 관광 네트워킹의 유형

(2) 새로운 유형의 국제 관광 네트워킹(G2G)

전통적인 사업체간의 비즈니스 제휴와 달리 위의 (유형 B)라는 또 다른 도식은 관광 진흥을 위한 정부의 연합 사례인 G2G를 보여준다. 이번 경우는 민간 서비스 제공업체 대신 정부나 공공기관이 네트워킹 분야를 관리한다. 동심원 세 개는 각각 정부간 다른 통합 정도를 나타낸다. 가장 내부의 원은 공적 업무에서 오직 협력을 위한 정부간 단순한 연계를 나타낸다. 정책결정을 위한 도-성협력위원회(예를 들면 「환동해지사성장회의」)가 이 원과 유사한 경우이다. 중앙 원은 정부간 관광 협력의 통례적 사례에 해당한다. 프랜차이즈 호텔 연합과 유사한 것들이 지방정부 주도 하에서 회원국내 다양한 관광지와 구경거리를 연계함으로써 관광 산업분야 범위의 경제와 네트워킹 효과를 실현하기 위한 협력에 동참한다. 가장 외부의 원은 인프라 뿐만 아니라 끊임없는 서비스의 연계를 구현하는 경제통합의 가장 강화된 형태의 경우이다.「동아시아관광포럼」은 (유형 B)의 경우로서 해당 관광자원을 관리, 지원하는 정부끼리의 네트워크를 결성하여 지방의 관광산업을 진흥시키기 위한 전략적 발상의 결과이다.

(4) 구조

「동아시아관광포럼」은 현재 9개국 9개 지방정부의 다자간 협의체로서 포럼의 가장 중심적 위치에 회원 지방정부의 수장들이 참여하는 ‘지사성장회의(Gubernatorial Conference)'가 있고 실무협의회로서 회원정부의 국장급 인사들이 참여하는 ’운영위원회(Steering Committee)'를 두고 있다. 아울러 기업인들의 참여를 제도화하기 위해 '기업인위원회(Business Working Group)'와 학자들의 참여를 통해 관광진흥을 위한 연구과제를 수행하기 위한 ‘학술위원회(Academic Working Group)'를 두고 있다.  따라서 「동아시아관광포럼」은 기업인, 학계인사, 정부 당국자로 구성된 '삼자적 회의(tripartite meeting)'라고 할 수 있다.

「동아시아관광포럼」에서는 매년 열리는 연차총회에서 기업인들이 참여하는 관광전시회(travel mart)를 개최하여 관광지와 관광상품의 홍보 및 상품을 판매하고, 학자들의 관광학술세미나(symposium)를 통해 그 결과를 책자로 발간하여 포럼의 논의사항 및 협의결과를 축적해 가고 있는 중이다.

(5) 의의 및 평가

강원도는「동아시아관광포럼」의 발족을 통해 「환동해지사성장회의」의 영역인 동북아를 초월하는 국제적 협력망을 갖추게 되었고, 동아시아에서 지방정부 협력운동의 선구자적 위치에 이르게 되었다. 특히 「동아시아관광포럼」은 민간기업인의 참여가 가능한 특정 산업(관광)을 그 협력대상으로 채택하였기에 포괄적 협력기구인「환동해지사성장회의」에 비해 좀 더 지방정부 간의 실질적인 협력이 가능한 다자간 협의체이다. 관광산업의 틀 안에서도 동남아시아의 열대성 관광상품과 동북아시아의 온/한대성 관광상품을 연계함으로써 시너지효과를 거둘 수 있는 좋은 구상이라고 여겨진다.

그러나 다자간 협의체로서 공고한 틀을 갖추기까지는 아직도 많은 문제점을 안고 있다. 첫째, 회원국의 적정성의 문제를 들 수 있다. 현재 참여하고 있는 9개 지방정부는 몽골에서부터 인도네시아까지 동아시아 전체에 걸쳐 분포해 있어 지리적 인접성을 기대하기 어려울 뿐 아니라 권역별로 상호 경합적인 관광자원을 보유하고 있기에 연계를 통한 시너지효과를 기대하기 어려운 조합이다. 둘째, 관광산업이 회원지방정부들의 주요 산업분야이긴 하나 각 나라의 수위 관광지역이 아닌 차위 관광지역이기에 해외관광객들을 포럼 회원지역으로 독자적으로 끌어들일 수 있는 판매망이 형성될 가능성이 높지 못하다. 셋째, 강원도의 기존의 다자간 협력체인 「환동해지사성장회의」를 기반으로 만든 것이기에 동북아 지방정부의 경우 ‘관광진흥’이라는 목표에 어울리지 않는 회원국들이고 이들을 「동아시아관광포럼」으로 끌어 들여 관광벨트를 구축하기에는 상당한 무리가 따를 수밖에 없는 구조적 문제점을 안고 있다. 넷째, 「환동해지사성장회의」의 경우와 마찬가지로 상설사무국의 부재 및 민간기업인의 저조한 참여로 현재까지 지방정부의 의욕이 비즈니스로 환원되지 못하고 있다. 다섯째, 일부 회원정부들이 의욕은 앞서나 지방재정의 취약성으로 적정규모의 대표단을 파송하지 못하고 있는 실정이다. 그동안 창설 주창자인 강원도의 주도적 노력에 힘입어 이 모임의 활력이 유지되어 왔다고 할 수 있다.

치앙마이(태국), 족자카르타(인도네시아), 세부(필리핀), 사라왁(말레이시아), 강원(한국) 같은 회원지역의 경우 해당국가의 차위 관광지역이고, 나머지 국가들은 해당국의 주요 관광지로 간주되지 못하고 있다.

(6) 향후 전망 및 발전전략

「동아시아관광포럼」은 창립 이후 회원국들의 적극적인 참여로 다자간 협의체로서의 기틀을 잡아가고 있다. 현재까지 회원국들이 서로 앞 다투어 연차총회를 유치하고 있는 분위기가 지속되고 있기에 당분간 그 열기는 식지 않을 것으로 예상된다. 향후에도 지정학적, 구조적 문제점 때문에 단일 관광상품으로 개발될 수 있는 가능성은 높지 않으나 지방정부들의 관광진흥을 위한 산-학-관의 협력체계를 비교 분석하고 학습하는 장으로서의 역할은 계속되리라 예상된다.

그러나 포럼의 궁극적인 목적인 ‘관광산업진흥’을 달성하기 위해서는 민간 기업인들의 참여를 적극적으로 유도하고 가능한 관광상품을 개발하여 연결의 이익(economies of network)을 실현하여야 할 것이다. 아울러 관광정책 당국자, 관광업 종사자, 관광학계인사들의 다양한 교류, 협력 프로그램을 개발하여 「동아시아관광포럼」이 지방정부간의 학습조직으로 제 기능을 발휘할 수 있도록 하여야 할 것이다.

4. 강원도 다자간 협력사례의 평가 및 비교분석

강원도의 국제화는 1990년대 중반까지의 양자간 자매결연을 바탕으로, 1990년대 중반 이후 「환동해지사성장회의」와 「동아시아관광포럼」의 창설을 주도하여 국제화의 양대 축으로 활용하면서 21세기 초반 평창동계올림픽 유치활동을 통해 지역의 세계화를 향해 매진하고 있는 형국이다. 강원도의 양대 다자간 지방정부협의체는 아래 그림과 같이 강원도가 중심이 되어 동북아의 4개 지방정부와 동남아의 4개 지방정부를 연결시키는 이중 오각형(Double Pentagon) 구조를 띄고 있다.

몽골 (중앙도)

러시아 (연해주)

중국 (길림성)

일본 (돗토리현)

필리핀 (세부)

말레이시아 (사라왁)

태국 (치앙마이)

인도네시아 (족자카르타)

강원도

동북아

「환동해지사성장회의

「동아시아관광포럼」

동남아

<그림 4> 강원도의 이중 오각형 다자간협력기구 체계

현재 가입을 희망하고 있는 베트남의 광시성이나 후에성 중 하나를 「동아시아관광포럼」에 초청하고, 향후 동북아 국제정세가 개선될 경우 북한의 지방정부가 「환동해지사성장회의」에 참여하게 된다면, 강원도의 두 다자간 협의체는 강원도를 중심으로 이중 육각형 (Double Hexagon)의 보다 안정된 구조를 갖출 수 있을 것으로 예상된다.

강원도가 주도적으로 창설하고 참여하고 있는 두개의 다자간 협력기구의 특징을 도표로 요약, 비교하면 다음과 같다.

<표 9> 강원도 주관 다자간 협력기구의 비교분석

기구	「환동해지사성장회의」	「동아시아관광포럼(EATOF)」
창설연도	1994년	2000년
권역 및 회원	동북아 5개국 5개 지방정부	동아시아 9개국 9개 지방정부
목적	지방정부 간 포괄적 협력	관광진흥
기구	지사성장회의-실무국장회의	지사성장회의-운영위원회-2개분과위
부속기구	관광촉진협의회, 경제협의회	-
기구의 성격	지방정부 당국자 협의체	관-산-학 3자(tripartite)회의
사무국	차기 개최국 순회담당	차기 개최국 순회담당
부대행사	-	관광교역전, 학술심포지엄
장기발전목표	경제공동체(자유무역지대)	공동마케팅, 상품개발, 학습기관화
기대효과	Economies of Scope	Economies of Network

Ⅳ. 결론: 한국 지방자치단체의 다자간 협력 추진전략

21세기 국제사회의 재편이 가속화되고 중앙정부의 권한이 지방으로 점차 이양되는 분위기 속에서 지방의 국제화를 위한 노력은 앞으로도 꾸준히 경주될 것이고 이러한 흐름 가운데 지방자치단체의 국제화 수준은 점차 양자간 관계를 넘어서서 다자간 관계를 지향하게 될 것으로 예상된다. 따라서 향후 전개될 다자간 국제협력을 슬기롭게 관리할 수 역량을 배양하는 것이 지방자치단체의 새로운 과제로 등장하게 될 것이다. 이런 맥락에서 본 장에서는 현재까지 우리나라 광역자치단체가 경험한 다자간 협력의 문제점을 적시하고 이를 해결하는 방안과 향후의 발전방향을 제시하고자 한다.

1. 지방자치단체 다자간 협력의 문제점

현재까지 한국 지방자치단체의 다자간 국제협력은 결성 초창기의 시행착오를 겪으며 많은 문제점을 노정하고 있다. 우선 국제화된 인재와 행정경험의 부족으로 초기단계의 미숙한 운영이 눈에 띄고 있다. 예를 들면 다자간 협의체가 설립발기문, 공동선언문은 있으나 실제 운영에 필요한 운영매뉴얼(operations manual)을 갖추지 못한 경우가 많고, 심지어는 운영위원회(steering committee) 조차 결성하지 않은 경우도 있다. 여기에 국제화되지 않은 공직자들의 보직임명과 잦은 인사이동으로 국제적 친분관계가 조성되지 못하여, 겉모습만 국제기구의 모양새를 갖추었을 뿐 실제 내부조직화는 되어 있지 못한 경우가 허다한 실정이다. 둘째, 다자간 협력체의 결성동기가 지역사회에 미치는 경제적 실익보다는 기관장의 업적관리차원에서 과시형사업으로 이루어 진 경우도 없지 않다. 그러다 보니 창립회원정부인 우리나라의 특정 자치단체가 개최경비의 상당부분을 재정에서 지원하면서 억지로 존속시키는 경우도 발견되고 있다. 셋째, 다자간 협의체의 목적에 부합되는 회원 정부를 선별적으로 영입하기 보다는 ‘세 불리기’식 무작정 영입이나, 기관장의 개인적 친분으로 조직이 구축되어 원래의 목적을 구현할 수 없는 조직체로 변질되거나 해당 자치단체장의 퇴진과 함께 조직자체가 와해되기도 한다. 넷째, 국제화를 통한 지방자치제 공무원의 능력개발도 다자간 협의체 운영의 중요한 의의이긴 하나, 일부 협의체의 경우 지자체 공무원의 자리 마련이나 위로성 출장으로 변질 운영될 가능성도 엿보이고 있다. 마지막으로 가장 큰 문제점은 양자간 협력과 달리 대부분의 지방정부 다자간 협의체가 구조적으로 회원지방 공동의 경제적 실익을 실현할 수 있는 구조가 아니라는 점이다. 이런 가능성은 특히 물류, 통상의 흐름에서 벗어난 지리적 원격성이 있는 지역간의 협의체, 특히 낙후지역간의 협의체(예: 환동해권의 지역협의체)인 경우 그 문제점이 더 현저하게 드러나고 있다. 아울러 관 주도의 협의체이기에 자치단체장의 활동에 초점이 모아지고 민간기업인들의 경제적 교류, 상담이 부수적 활동이 되는 분위기가 형성되어 교류의 경제적 이익을 실현하지 못하고 있다.

이런 구조적 문제점을 안고 있기 때문에 몇몇 협의체의 경우 창립과 동시에 소멸되거나 (예: 세계동굴도시시장단회의), 몇 해 존속하다가 사실상 해체상태인 경우(예: BeSeTo회의, 섬문화축제 등)도 발견되고 있다.

2. 지방정부 다자간 협의체의 활성화 방안

지방정부의 다자간 협의체를 활성화하기 위해서는 다음과 같은 방안들이 강구되어야 할 것이다.

첫째, 결성 초기단계부터 협의체의 목적과 장기적으로 실현할 수 있는 이익을 세심히 검토하여 조직화가 이루어져야 할 것이다. 자치단체장의 지시에 의해 조급히 결성된 조직체는 결국 그 목적과 방향성을 상실하고 응집력이 약화될 수밖에 없다. 둘째, 적절한 협력지역을 선정하되 적극적 참여의사가 표출된 지방정부에 한해 회원자격을 부여하는 것이 바람직하다, 명백한 거절을 삼가는 국제사회의 관행상 창설 주도국의 제안이 미온적 승낙으로 귀결되고 이로 인해 참여는 하되 소극적인 회원들로 조직화가 이루어짐으로써 장기적으로 지속성을 확보하기 힘들게 될 가능성을 배제할 수 없다. 셋째, 관리가능한 적정규모의 협의체로 출발하는 것이 바람직하다. 10개 이상의 지자체가 참여할 경우 회원정부간 원활한 의사소통이 저해되고, 관리비용 및 총회개최, 참가경비도 과중한 부담으로 남을 가능성이 있다. 이와 관련하여 결성 초기부터 지자체의 재정, 행정능력 및 교류범위를 고려하여 다자간 협의체의 영역을 합리적으로 확정하는 것이 바람직할 것으로 사료된다. 즉, 서울시의 경우는 범세계적 기구결성도 가능하지만, 부산시의 경우는 환태평양, 인천시는 동북아, 경기도는 환황해권, 강원도의 경우는 환동해권으로 그 범위를 국한시키는 것이 조직체의 실효성을 확보할 수 있을 것이다. 넷째, 결성 초기단계부터 협의체의 목적을 분명히 하는 것이 좋다. 외국 지방정부와의 교류를 통해 이해의 폭을 넓혀 갈 것인지, 지식교류를 통한 학습의 장으로 활용할 것인지, 경제적 이익을 목적으로 할 것인지, 정치, 사회적 안정을 위한 것인지에 따라 적정 참여수준과 조직화의 정도가 결정될 수 있고 이를 통해 조직의 지속성이 확보될 수 있을 것이다. 다섯째, 지방정부뿐 아니라 지역사회의 여러 계층이 참여할 수 있는 장을 형성해야 한다. 지방정부의 선도 하에 민간기업인, 지역 대학, 시민단체들이 병행하여 참여함으로써 정부간 단선적 연결통로가 아닌 시민사회를 연결하는 망(network)을 구축할 때 다자간 협의체가 깊이 뿌리를 내릴 수 있게 될 것이다. 강원도의 경우 「환동해지사성장회의」의 방계조직으로 역내 대학간 협의체인 「환동해권대학협의체(CLARINET)」가 결성되었고, 「동아시아관광포럼」의 방계조직으로 동남아 지방정부와의 대학간 자매결연이 추진되었다. 또한 지역사회와 지역 소재 대학이 함께 참여하는 병행자매결연(parallel twining program)을 추진하여 협력의 범위와 깊이를 심화하기 위한 제도로 활용되고 있다. 여섯째, 일부 협의체의 경우 조직 내에서의 주도적 역할을 잃지 않기 위해 국내 다른 지자체의 참여를 봉쇄하는 내부적 배타성이 목도되고 있고, 이로 인해 유사한 협의체가 새롭게 추진되어 불필요한 경쟁구조를 야기하기도 한다. 그러나 국제사회의 문제가 국내보다 훨씬 광역권에 걸쳐 발생하는 특성상 국내 여타 지자체와의 공동참여를 통해 훨씬 능률적으로 국제적인 협력을 추진할 수 있을 것이다. 현재까지 결성된 동북아의 지자체 다자기구 중 복수의 지자체가 참여하는 협의체 (예: 「한일해협연안지사회의」, 「동아시아도시회의」, 일본의 8개 현․시와 중국 동북 4개 성이 참여하는 「일중경제협력회의」등)가 비교적 활발한 토의의 장으로 성장하고 있는 경향도 유념해 볼 필요가 있다. 이런 관점에서 2005년 들어 동해안의 울산, 경북, 강원 3개 광역자치단체들이 「동해안권시도지사협의회」를 결성하여 ‘환동해권 클러스터 사업’을 공동추진하기로 한 것은 향후 동북아 다자간 협력에도 공동보조를 맞출 가능성을 제시하고 있는 고무적인 발전방향이라고 하겠다. 마지막으로 국제사회의 공통의제를 발굴(agenda setting)하여 다자간 협의체를 통해 협의하고, 해결책을 강구할 수 있는 국제화된 인재를 양성하는 것이 향후 지방자치단체의 다자간 국제협의체 관리역량의 핵심요체가 될 것이다.

예를 들면 강릉시가 미국 테네시주 차타누가시, 중국의 호북성 형주시, 절강성 가흥시와 자매결연을 추진하면서 강릉대학교와 해당지역 소재 대학과의 대학간 자매결연을 공동추진하는 것이 그 한 예이다.

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황원규(黃元奎): 현재 강릉대학교 국제통상학과 부교수로 재직 중임. 부산대학교에서 경제학사, 서울대학교에서 행정학 석사를 취득한 후 한국개발연구원(KDI)에서 연구원으로 활동하였으며 재직 중 영국 버밍험대학교에서 개발재정학 석사, 미국 텍사스대학교에서 경제학 박사학위를 취득하였다. 개도국 개발협력에 깊은 관심을 갖고 말레이시아, 불가리아, 우즈베키스탄, 캄보디아 등 많은 나라의 정책자문, 개발협력 프로젝트 참여 및 고위공직자 연수를 주관하였으며, 강원도 국제화를 위한 각종 다자간 협력체 결성 및 동계올림픽 유치활동에 주도적인 역할을 수행하여 오고 있다. 근년 들어 한국대학국제교육협의회(KAFSA) 및 국제교육진흥원 운영에 참여하여 대학교육 국제화를 위해 노력하고 있다.

<E-mail: hprime@kangnung.ac.kr/논문접수일: 2005. 6. 1/심사완료일: 2005. 7. 21>

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