문화이론적 관점에서의 환경갈등 분석:

｢지방정부연구｣ 제9권 제3호(2005 가을) : 223～246

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위천공단조성과 명지대교건설 사례를 중심으로*

A Cultural Analysis of Environmental Conflicts:

Cases of Wichon Industrial Complex and Myongji Bridge

강 성 철(부산대 행정학과)

* 2005년 8월 한국지방정부학회 하계학술대회 발표논문을 수정․보완한 논문으로 본 논문을 위해 유익한 조언을 해 주신 두 분의 토론자와 심사과정의 익명의 심사위원들께 감사드립니다.

문 경 주(부산대 지방행정연구소)

본 연구의 목적은 문화이론의 관점에서 환경갈등사례를 분석하고 환경갈등의 해결가능성을 모색하는 것이다. 분석결과에서 시사된 정책적 함의는 다음과 같다.

첫째, 환경갈등의 경우 관련이해집단들이 지니고 있는 신념의 차이에서 비롯되기 때문에 장기간에 걸친 정책정향학습을 통한 신념변화를 통해서 해결가능성을 모색할 수 있다.

둘째, 문화이론적 관점에서 제도마련의 중요성이 강조된다. 정부와 같은 위계주의 문화유형이 지니고 있는 환경관 즉 개발에 의한 환경피해에 대해서 낙관적이지도 그리고 비관적이지도 않으면서 제도마련을 통해서 환경을 보전할 수 있다는 환경에 관한 문화적 편향이 현실적 대안으로 구체화될 때 개발과 보전을 둘러싼 개인주의와 평등주의 문화유형을 지닌 이해집단으로부터 완전한 동의를 구득할 수 없지만 갈등의 수준을 완화하거나 해결가능성을 모색할 수 있다.

주제어 : 환경갈등, 문화이론, 정책옹호연합, 정책정향학습, 신념체계의 수정가능성

Ⅰ. 서  론

단기간내의 산업화를 정권의 목표로 삼았던 권위주의 정권들은 비록 요란하고 시끄럽지만 민주사회를 위해 필수불가결한 생산적인 갈등마져도 부정시하여, 한 동안은 갈등자체를 불필요한 것으로 보았다. 그러나 한국사회가 성공적인 산업화를 통해 정치부문의 탈권위주의화, 사회경제부문의 민주화․다원화되면서 갈등의 순기능에 대해서 재조명하게 되었다. 왜냐하면 갈등은 그 역기능에도 불구하고 조직의 수준이든 혹은 사회적 수준이든 간에 내부의 혁신과 새로운 변화를 유도해 낼 수 있다는 장점이 있기 때문이다.

그러나 현단계 한국사회는 정치,경제, 사회, 과학기술전반의 급격한 변화와 더불어 계층간, 집단간, 지역간의 갈등이라는 소용돌이의 장에 놓여 있는 형국이다. 이와 같은 갈등의 심화는 갈등이 지니고 있는 순기능을 상쇄시키고 사회적 비용을 증가시킬 뿐만 아니라 지역사회의 통합과 국가수준의 국민통합을 저해하고 있다. 갈등을 해결하기 위한 방안은 갈등을 둘러싼 이해관계자(집단)들간의 편익과 비용의 조정논의에 초점을 둔 합리적 선택이론에 입각한 시각에서 모색되어 왔다. 그러나 갈등 중에는 갈등당사자인 이해관계자(집단)들에게 경제적 인센티브와 정보가 제공됨에도 불구하고 그러한 경제적 인센티브와 정보를 수용하지 않고 그들의 확립된 입장을 고집함에 따라 발생하는 갈등문제가 최근의 방사능폐기물 처리장 입지선정을 둘러싼 갈등을 비롯하여 환경갈등에서 종종 발견되고 있다. 이것은 갈등의 근저에 단순히 경제적 이해뿐만 아니라 보다 복잡한 이해의 차이가 존재하고 있음을 의미한다.

문화이론적 관점에서의 환경갈등 분석

｢지방정부연구｣ 제9권 제3호(2005 가을)

본 연구는 갈등의 원인이 갈등을 유발하는 사상(事象)에 대한 갈등당사자들이 지니고 있는 가치 혹은 문화적 편향(세계관)의 차이에서 비롯된다는 문화이론적 관점에서 환경갈등사례를 분석하고자 한다. 문화이론을 적용하여 환경갈등사례 분석한 선행연구들은 이미 국내외에서 다수 발표되었다. 국외의 선행연구로는 유럽국가간의 라인(Rhine)강 유역의 갈등관리에 관한 Verweij의 연구(1995), 인도 강가(Ganga)강 유역관리와 관련한 갈등문제를 다룬 Gyawali의 연구(1999), 새만금 사업을 둘러싼 개발과 보전간의 갈등을 논의한 Kim의 연구(2003) 등이 있으며, 국내의 선행연구로는 영월다목적 댐건설과 관련된 정책갈등을 분석한 이선우의 연구(2001), 새만금 개발사업을 둘러싼 이해집단의 문화적 편향의 차이와 이로 인한 파생적 효과를 분석한 김서용의 연구(2005) 등이 있다. 그러나 선행연구들의 경우 환경갈등의 원인을 이해집단이 지니고 있는 문화적 편향을 통해서 해석하고 확인하는 것에 머물고 있다. 본 연구에서는  더 나아가 문화적 편향의 차이에서 비롯된 갈등문제의 해결가능성에 대해서 논의해 보고자 한다.

본 연구에서 분석할 갈등사례는 1989년부터 2002년까지 부산권역과 대구권역간에 심각한 갈등양상을 보여 왔던 위천공단조성 사례와 1993년부터 현재까지 진행되고 있는 부산지역의 명지대교 건설사례이다. 본 연구에서 두 사례를 선정한 이유는 네 가지이다. 첫째는 두 사례 중 한 사례는 지역간의 갈등사례이고 나머지 사례에는 지역사회내의 이해집단들간의 갈등사례이지만 두 사례 모두 지역개발과 환경보전을 둘러싼 전형적인 환경갈등사례이기 때문이다. 둘째는 지역사회의 이해집단들이 그들이 지니고 있는 문화적 편향에 따라 협력적 또는 대결적 양상을 왜 나타내는 지를 관찰할 수 있기 때문이다. 세 번째는 연구자가 두 갈등사례에 직접 깊이 관여 왔기 때문에 갈등의 발생단계에서 현재까지의 전 과정에 대한 풍부한 자료와 정보를 갖고 있다는 장점 때문이다. 마지막으로는 이미 여러 국내의 학자들에 의해 다양한 관점에서 분석되어온 위천공단조성 갈등사례와 명지대교 건설갈등사례를 문화이론적 관점에서 분석하는 것이 환경갈등문제에 대한 이해의 지평을 넓힌다는 점에서 점에서 의의가 있을 것으로 보기 때문이다. 그리고 본 연구에서 두 사례를 분석하기 위한 방법으로 질적 연구방법을 채택하였다. 사례분석을 위한 자료는 관련기관들의 내부자료와 언론기관의 기사자료를 이용하였으며 보다 심층적으로 분석하기 하기 위해 관련기관과 단체를 방문하여 인터뷰를 실시하였다.

위천공단조성과 관련된 선행연구로는 다수가 있으며 선행연구의 연구방법과 대안제시를 중심으로 간단히 요약하면 다음과 같다. 이종열․권해수(1997)는 사례분석방법을 통해서 갈등원인을 제시하고 해결방안을 제시하였으며, 박기묵(1997)은 맑은 물의 가치를 계량화하여 보상기준을 제시하는 방안을 제시하였다. 장인봉(1998)은 갈등원인을 문제에 대한 인식불일치,전문가의 부족, 정치적 개입등으로 분석하고 해결방안을 모색하였으며, 소영진(1999)은 딜레마이론을 적용하여 해결방안을 제시하였다. 최봉기 외(1999)는 갈등당사자간의 협상노력,효율적 관리기관설치,정치성배제,오염자부담 및 수혜자 부담의 원칙적용등의 해결방안을 제시하였으며, 김인철․최진석(1999)은  게임이론을 적용하여 해결방안을 모색하였다. 박용성(2004)은 정책네트워크 모형을 통해서 한강과 낙동강 유역정책의 입법화과정을 분석하였으며 마지막으로 강성철외(2004)는 제도적, 행태적, 사회환경적 요인을 통해서 갈등원인을 분석하였다.

명지대교 갈등사례와 관련한 선행연구로는 김상구․최병대(2003)의 연구와 백두주(2003)의 연구가 있다. 김상구․최병대는 지방정부 정책과정에서의 NGO의 참여와 역할에 초점을 두고 명지대교 건설사례를 분석하였고, 백두주는 지방자치의 본격화 이후 지역사회내의 정치권력 특히 성장정치권력구조에 초점을 두고 명지대교 건설사례를 분석하였다.

Ⅱ. 문화이론의 내용과 환경관

1. 문화의 개념

문화란 개념은 다의적 개념이다. 그러나 문화를 일반적으로 두 가지 관점에서 구분한다. 첫 번째 관점은 정치․행정학자들이 주로 이용하는 정의로서, 가치, 신념, 합리화, 상징, 이념 등과 같은 정신적 산물을 문화로 보는 것이며, 두 번째 관점은 문화인류학자들이 주로 사용하는 정의로써 인간의 삶의 양식, 인간의 태도 및 상호관계를 문화로 보는 포괄적 관점이다(박종민․김서용, 2001).

본 연구에서 논의하는 문화의 개념은 후자의 관점에서 논의한다. Douglas(1996:3)는 아주 간결하게 문화에 대한 정의를 규정하고 있는데 문화란 ‘사람들이 함께 살아가는 방식’ 이라는 정의하였다. J. Gross와 S. Rayner(1985)는 문화란 사람들로 구성된 하나의 공동체가 일반적으로 세계를 이해하는 방식으로, 문화는 인간행태에 대한 규제적인 메카니즘들, 일련의 훈육사항, 규칙들이며 사회적 거래를 규정하는 수단으로 작동하는 것으로 정의하였다. Thompson, Eliis 그리고 Wildavsky(1990)는 문화를 삶의 양식(a way of life)으로 본다. 삶의 양식은 개인들간의 사회적 관계와 그들이 지니고 있는 문화적 편향(cultural bias)간의 생동적인 결합물로 보고 있다. 그리고 삶의 양식은 특정한 사회적 관계와 특정한 우주관이 상호 지탱해 줄 수 있을 때, 생명력을 가진다는 것이다. 따라서 본 연구에서는 문화를 두 가지의 요소의 조합물, 즉 구성원들간의 사회적 관계와 그러한 사회적 관계를 지탱해 주는  문화적 편향의 조합물로 규정한다.

2. 격자와 집단에 의한 사회적 관계와 문화유형

문화이론의 출발점은 사회구성원들 상호간의 관계유형을 두 가지 차원을 통해서 파악하고자 하는 것에서 시작된다. 그것은 격자(grid)와 집단(group)이다. 격자와 집단에 대한 해석은 다양한 관점에서 다양한 척도로써 해석되어 왔다. 이에 Wildavsky(1987:6)가 제시한 두 가지 질문이 격자와 집단의 두 가지 차원을 적절하게 표현하고 있다. 즉 내가 누구인가(who am I) ? 그리고 내가 어떻게 행동해야 하는가(how should I behave) ? 이다.

영국의 문화인류학자 Mary Douglas에 의해 창안된 격자-집단 분석에 의한 접근방법은 문화적 다양성을 다루기 위한 분석도구로서 개발되었다. Douglas는 특히 아프리카에 현장연구에서 영국의 문화인류학자들이 얻은 결과물을 분석하는데 필요한 분석도구가 부족하다는 문제점을 제기하면서 급진적 제안을 도출해 냈다. 즉 사회성(sociability)에 대한 격자(grid)와 집단(group)이라는 두 가지의 기본적 차원을 확인하는 것이다. 이와 같은 두 가지 차원에 따라 모든 문화를 분류하고 평가하기 위한 분석틀을 제시하였다(Douglas, 1978 :19). 이와 같은 접근방법은 처음에는 격자(grid)-집단(group) 문화이론이라 소개되었다. 그러나 이러한 명칭은 1980년대 후반에 하나의 이론으로 인식되면서 사라지게 되었고, 1990년 Thomson, Eliis 그리고 Wildavsky에 의해 보다 정교하게 이론이 정립됨에 종전의 정치문화이론과의 용어상의 혼란을 피하기 위해 사회문화적 생동성 이론(the theory of sociocultural viability) 혹은 드글라스적 이론(Douglassian theory)이라 명명하였다. 하지 만 이런 명칭이 관련학자들 사이에 그다지 호응을 얻지 못하고 일반적으로 문화이론(Culture Theory : CT)이라고 불리우고 있다(Mamadouh, 1999).

Douglas(1978:16)는 격자에 대해서 고립성, 자율성, 통제와 경쟁성 등과 같이 4가지로 구분하였으며, Mars (1982 :24-28)는 직장 범죄연구에서 직업분류를 위해 격자와 집단의 개념을 적용하였는데 여기서 격자의 차원에 대한 요소로는 자율성, 고립성, 호혜성, 경쟁성을 그리고 집단의 차원에 대한 요소로는 상호작용의 빈도, 상호관계, 활동의 범위, 집단의 경계등을 제시하였다.

첫 번째 질문은 집단과 관련된 것으로 구성원들이 집단들과의 관계를 통해서 개인의 정체성을 결정하는 것이다. 이는 구성원의 삶이 사회단위에 편입되는 정도로써 구성원의 집단에 대한 소속감과 구속력으로 규정되는 사회편입(social incorporation)의 차원을 의미한다.

집단에 대한 사회적 편입력이 강한 경우에는 집단의 내부인과 외부인간의 경계가 뚜렷하며, 이 경우 집단이 구성원들로 하여금 집단의 요구에 일치하도록 압력을 가할 수 있다. 반대로  약한 경우에 구성원들은 집단의 압력이나 요구에 매이지 않고 어느 누구와도 관계를 형성하거나 거래할 수 있다.

두 번째 질문은 격자와 관련된 것으로 구성원들의 행태가 사회적 규정(social prescription)에 의해 형성된다는 것이다, 즉 이는 구성원들의 삶이 외부적으로 부과된 규정에 의해 제약을 받는 정도를 나타내는 사회규제의 차원을 의미한다. 이와 같이 격자(grid)와 집단(group)라는 두 가지 차원을 통해서  논리적으로 <표 1> 과 같은 개인주의, 운명주의, 위계주의, 평등주의와 같은 4가지 문화적 유형이 생성되게 된다.

김종완(2002)은 격자(grid)라는 개념을 ‘사회적 역할’로 해석한다. 즉 사회구성원들간에 상호권리와 의무로 이루어진 역할이 느슨하게 혹은 엄격하게 규정되는 것으로 본다. 역할이 느슨하게 규정된 경우, 구성원들간에 상호작용에 대한 규제가 약한 반면, 엄격하게 규정될 경우, 규제가 강하며, 또한 구성원간의 상호권리와 의무를 통해 역할을 규정함으로써 관계가 평등할 수도 있고 불평등할 수 있다고 본다.

Douglas는 워래 5가지 유형으로 정립하였다. 본 논문에서는 4가지 유형만을 논의하게 되는 데, 논의하지 않는 유형은 자율주의(autonomy) 혹은 은둔주의(hermit)이다. 은둔주의는 의도적으로 사회구성원들과의 강제적인 관계성을 가지려 하지 않으며 자발적으로 은둔자가 되고자 한다(Douglas, 1982). 따라서 Dougals(1978)는 저서 『Cultural Bias』에서 은둔주의를  개인주의로 분류하였는데 그것은 은둔주의를 극단적인 개인주의의 한 유형으로 다룬 것으로 볼 수 있다. 사회적 관계에 초점을 둔 연구에서는 은둔주의 유형이 그다지 설명력이 없기 때문에 일반적으로 논의에서 제외하고 있다.

<표 1> 격자와 집단에 의한 문화유형

	약한 집단성	강한 집단성
강한 격자성	운명주의	위계주의
약한 격자성	개인주의	평등주의

각 문화유형별로 사회적 관계와 기본적 속성에 대해서 살펴보면

첫째, 개인주의는 집단에 대한 낮은 소속감과 낮은 사회적 규정을 기본적 속성으로 한다. 이는 구성원의 자율성이 보장되며 구성원들간의 경쟁이 장려된다. 사회는 곧 시장과 같으며 사회적 권위는 최소화되는 것이 바람직한 것으로 본다. 이와 같은 속성이 지배하는 전형적인 사회조직체의 예는 민간기업이다.

둘째, 위계주의는 집단 구성원들이 집단에 대한 강한 편입력과 사회적 규칙과 같은 많은 규정에 영향을 받는 것으로 특징지울 수 있다. 이러한 사회적 관계가 지배하는 사회에서는 질서를 강조하며 전체를 위한 부분의 희생을 장려한다(Wildavsky,1987:7). 그리고 권위는 제도화되며, 전문성과 불공평성은 사회가 조화를 이루고 효과성을 높일 수 있다는 전제하에서 정당화된다. 이와 같은 속성이 지배적인 사회조직체는 정부조직과 군조직이다.

셋째, 평등주의는 집단에 대한 강한 편입력과 약한 사회적 규정을 기본적 속성으로 한다. 이러한 사회적 관계가 지배적인 사회에서는 구성원간의 동의와 자발적인 협력을 전제로 한다. 또한 강제성을 가진 권위를 꺼리기 때문에 균등한 조건을 추구한다. 평등주의는 언제나 위계주의와 개인주의의 과도한 침습으로부터 위협받고 있기 때문에 그들의 집합적인 정체성(collective identity)을 외부집단에 대한 맹렬한 비판을 공유함으로써 확보하고자 한다(Schwartz and Thompson,1990:7). 이러한 속성이 지배적인 사회조직체는 종교단체,시민운동단체 등이다.

넷째, 운명주의는 집단에 대한 약한 편입력을 가지나 구속력을 가진 사회적 규정이 많은  것이 특징이라 할 수 있다. 운명주의적 사회적 관계가 지배적인 사회에서는 사람들이 최소한의 선택의 자유를 가지며, 그들에게 일어나는 것을 통제할 수 없다고 본다. 사회내에서 공정성은 존재하지 않으며 책임은 운명(불행)에 탓한다. 운명주의적 사회관계의 전형적인 예는 노예체제하의 노예들이다.

3. 문화적 편향으로서의 환경관

문화적 편향은 앞서 논의한 격자와 집단에 의해 도출된 4가지의 문화유형을 유지하고 정당화시키기 위해 각 문화유형의 구성원들이 공유하는 가치, 신념 혹은 세계관을 의미한다(Thompson, Ellis and Wildavsky,1990). 즉 특정집단내의 구성원들은 자신들이 일상적으로 경험하는 사회조직의 형태(사회적 관계)를 정당화시켜 주는 가치와 신념을 가지게 된다는 것이다. 문화이론에서 각 문화유형의 문화적 편향으로 설명되어 온 핵심적인 내용중 하나가 환경관에 관한 것이다(Mamadouth,1999:403). 각 문화유형별 문화적 편향으로서의 환경관의 내용은 다음과 같다(Thompson et al.,1990:29-33).

첫째, 운명주의적 환경관은 인간을 자연환경의 일부라기 보다는 자연환경의 숙명적 지배를 받는 관계로 인식한다. 따라서 이러한 문화유형을 갖는 사람들은 자연환경의 변화에 대해서 순응하는 피동적인 행태를 가지며 자연환경변화의 위험에 대해서 걱정할 것도 없고 자신들이 그러한 변화에 어찌할 방법을 찾을 수 없다고 본다. 과거 농부들이 일년 벼농사의 풍작과 흉작을 하늘의 운명에 의해 좌우된다고 믿는 그러한 삶의 양식이 운명주의적 환경관을 그대로 나타낸 것이다.

둘째, 개인주의적 환경관은 자연은 안전하고 강건하며, 또한 자연은 인위적 실험을 통해서 시행과 착오를 겪을 수 있으며, 자연환경은 훼손에 대한 복원성을 가지고 있기 때문에 환경문제에 대해서 낙관적인 시각을 가진다.

셋째,위계주의적 환경관은 개인주의적 관점보다는 환경을 안전하고 강건하다고 보지는 않지만 평등주의와 같이 비관적이지는 않다. 위계주의적 환경관은 자연을 견고한 것으로 본다. 다만 자연의 견고성은 안전구역내에서만 그러하다는 것이다. 만약 안전구역을 벗어날 경우에는 자연은 위험에 빠진다고 본다. 여기서 안전구역은 전문가의 평가와 제도에 의해서 설정된다. 이는 환경보전을 위해 규제는 필요하지만 계획된 개발이 환경을 훼손하지 않는 범위내에서는 허용될 수 있다고 본다.

넷째, 평등주의적 환경관은 자연은 언제나 위태로운 상태에 있으며 손상되기도 쉽다고 본다. 그리고 한번 손상된 자연은 회복이 불가능하며 자연은 상호 복잡하게 연결되어 있어 작은 교란에도 전체가 붕괴될 수 있다고 본다.

평등주의적 환경관은 생태주의자들의 생물중심적 평등주의와 동일한 관점을 지니고 있다. 생물중심적 평등주의 관점은 자연을 인간이 통제할 수 있는 자연자산의 집합체로 보지 않고, 존재사슬 이론과 풍요성 이론, 부메랑 효과이론을 통해서 설명하듯이 인간과 자연이 분리되어 있는 것이 아니라 그 무언가에 의해 상호연결되어 있는 하나의 유기체적 존재로 보고 있다.

Ⅲ. 환경갈등분석을 위한 문화이론적 분석틀

1. 문화이론의 이론정립 전제조건

문화이론은 이론의 정립전제조건으로 3 가지를 제시하고 있다(Thompson. Ellis and Widavsky, 1990) 첫째는 양립성의 조건(compatibility condition)이다. 이는 사회적 관계와 문화적 편향이 상호 상반되게 결합될 수 없으며 양자는 상호지탱적이어야 한다는 것이다. 이것은 문화유형의 지속성과 일관성을 의미한다. 둘째는 불가능성의 정리(impossibility theorem)이다. 이는 격자와 집단의 차원에서 유추된 4 가지의 문화유형만이 존재한다는 것이다. 세 번째는 다양성 필수조건(requisite variety condition)이다. 이는 사회내에는 각각의 문화유형들이 존재하고 서로 경쟁하며 그리고 그들간에는 상호의존성을 가진다는  것이다.

문화이론의 정립조건에서 갈등문제와 관련하여 주목할 항목은 첫 번째 항목과 더불어 세 번째 항목이다. 전체사회뿐만 아니라 하위집단 그리고 제도들에 있어서도 다문화적인 성격을 지닌다. 정책형성과정에서도 각 문화유형들은 그들이 지니고 있는 관점에 따라 정책문제, 정책목표, 정책수단을 이해하고 해석하는데 있어서 차이를 가져온다. 아무리 객관적이고 과학적인 근거자료에 의한 주장도 견해에 따라 그 자료의 신뢰성, 그 자료의 해석, 그 자료가 제공하는 정보가치의 중요도가 달라질 수 있다. 결국은 문화적 편향에 따라 특정한 사안을 보는 시각의 차이가 발생할 수 있는 것이다. 이것으로 인해 문화유형들간에는 그들의 정체성과 지속성을 위해 다른 문화유형들과 갈등이 야기된다. 그러나 문화유형간에는 갈등만이 있는 것은 아니다. 문화유형은 각각 다른 문화유형과 경쟁적 관계를 가지며 동시에 의존적인 관계를 가진다. 예를 들면 Wildavsky(1994:146)는 경제발전에 대해서 다음과 같이 이야기 하고 있다.

경제를 성장시킨다는 것은 .... (개인주의자들이 추구하는) 경쟁이 핵심적 과정이다. 그러나 경쟁을 유지하기 위해서는 (위계주의자들이 제공하는) 규칙이 있어야 하며, 그리고 경쟁을 종국적으로 올바르게 작동하게 못하게 하는 독점체제의 생성을 방지할 수 있도록 (평등주의자들이 추구하는) 불공성정에 대한 비판의식도 있어야 한다.

문화유형들간의 다양성을 다루는데 있어서는 능동적인 문화유형과 수동적인 문화유형간의 구별하는 것이 중요하다. 개인주의적, 위계주의적, 평등주의적 문화유형은 능동적인 문화이다. 그 이유는 그러한 문화유형의 지지자들은 그들의 삶의 양식을 확산시키고자 하기 때문이다. 그들은 새로운 지지자를 선발하고자 하며 다른 이들에게 그들의 문화를  수용하도록 강요하기도 한다. 왜냐 하면 그들의 삶의 방식이 옳다고 믿기때문이다. 반면에 은둔주의와 운명주의는 수동적인 문화유형이다(Mamadouh,1999:403). 따라서 3 가지 능동적인 문화유형들은 그것들의 약점을 보완하기 위해 문화적 동맹을 맺기도 한다. 그러나 그러한 동맹관계에서도 경쟁자로 여전히 인식하고 있다(Mamadouh,1997:20). 개인주의자와 평등주이자는 격자(grid)의 차원에서 개인의 자율성을 선호한다. 이와 같은 차원에 근거하여 공유하는 가치나 신념은 문화적 연합을 통해 어떤 정책을 지지할 수 있다. 또한 하나의 정책에 대한 지지여부를 둘러싸고 다양한 방식의 문화적 연합이 생겨날 가능성도 있다(Coyle and Wildavsky,1987).

2. 분석틀

1)분석단위로서의 정책옹호연합체

Wildavsky(1994)는 정책분석과정에 문화분석적 접근방법을 활용하기 위해 문화유형조사(cultural audit)개념을 제시하였다. 이는 특정 정책문제를 둘러싼 이해관계자들을 문화유형별로 조사함으로서 각각 추구하는 정책들에 대한 문화적 맥락을 파악하기 위함이다. 또한 Kitgaard(1995)도 같은 맥락에서 정책들이 사회에 뿌리를 내리고 정착하기 위해서는 정책들에 대한 ‘문화적 토양(cultural soil)'을 반드시 평가하여야 한다고 강조하였다.

이와 같이 문화이론을 통해서 사회현상을 설명하고 분석하기 위해서는 적절한 분석단위가 요구된다.  본 연구에서 문화이론적 관점에서 환경갈등문제를 분석하기 위한 적절한 분석단위로는 Sabatier와 Jenkins-Smith가 제시한 정책옹호연합모형(Advocacy Coalition Framework: 이하에서는 ACF로 약칭함)에서의 정책옹호연합체이다. ACF는 정책을 신념체계로서 개념화하여 정책변화를 이해하기 위해 가장 유용한 분석단위로 특정한 정부기관이 아닌 정책하위체로 설정하였다. 정책하위체내에는 정치적으로 중요한 정책옹호연합체들로 구성된다. 정책옹호연합체들은 정책문제에 적극적으로 관심을 가지고 있는 공(公)과 사조직들로써 이들은 특정한 신념체계를 매개로 연합체를 형성하게 된다. 이와 같이 정책을 신념체계로 개념화하고 정책옹호연합체가 그 구성원들이 공유하는 신념이나 가치를 정책으로 승화시키고자 하며 이를 근거하여 하나의 연대의식(solidarity)을 지닌다는 점에서 문화이론적 시각과 같은 맥락을 지니는 것으로 볼 수 있다.

Swedlow(2002: 274)는 Wildavsky의 문화유형조사라는 아이디어를 정교화시킬 수 있는 기본적 단위로서 정책옹호연합체를 제안하였다.

2) 신념체계(문화적 편향)의 구조와 내용

Sabatier와 Jenkins-Smith(1993)가 제시한 ACF의 핵심적 내용이며 동시에 문화이론과 관련된 것은 정책을 신념체계로서 개념화할 수 있다는 것이다. 신념체계(belief system)는 정책옹호연합체들을 연결시키기 위한 중심적 조직원리이다(전진석,2003:63 재인용;Munro,1993). 그러나 Schlager(1995), Zafonte와 Sabatier(1998), Fenger and Klob(2001) 등 여러 학자들에 의해 ACF의 내용이 수정되어 왔지만 핵심적 내용이라 할 수 있는 신념체계의 내용에 대해서 구체적인 논의가 이루어지지 못하고 있다. 그러므로 본 연구에서는 정책옹호연합체들의 신념체계를 문화이론에서의 문화유형(삶의 양식)를 지탱하는 문화적 편향(세계관, 우주관)에 의해 형성되는 것으로 보고자 한다. 즉 동일한 문화유형(삶의 양식)을 가진 구성원들은 그들만이 공유하는 신념을 가지고 있기 때문에 그들의 신념을 정책으로 실현하고자 하거나  그들의 신념에 대한 도전이 있을 경우 저항하기 위해 옹호연합을 형성한다는 것이다.

Schlager(1995)는 기존의 ACF의 가설에 4가지 가설을 포함하여 모형을 확대했는데 그 중에서 2 가지 가설이 옹호연합의 형성과 지지연합의 유지와 지지연합체내의 행태의 동질화와 관련된다.

Zafonte와 Sabatier(1998)는  Schlager(1995)의 가설을 도입하여 최근의 ACF의 내용을 재수정하여 정책옹호연합행태를 정책하위체제내의 구성원들간 상호의존성의 高低와 신념체계의 일치성(congruence)과 이질성(divergency)에 따라 구분하고 있다

Kim(2003)의 연구에서는 정책옹호연합의 신념체계를 문화이론적 관점에서 보고자 하는 시도를  하였다.

정책옹호연합체들의 신념체계는 아래 <표 2>와 같이 규범적 핵심(normative core), 정책핵심(policy core), 도구적 측면(secondary aspects)의 3가지의 계층적 구조로 범주화되어 있다(Sabatier,1988:144; 1993:31). 규범적 핵심은 근본적이며 규범적이고 존재론적인 공리로서 각 문화유형이 지니고 있는 문화적 편향이며, 정책핵심은 정책영역에서 규범적 핵심을 달성하기 위한 기본적인 전략이며 정책입장이다. 그리고 도구적 측면은 특정한 정책영역에서 정책핵심을 수행하는데 필요한 수단 및 정보탐색이다.

<표 2> 정책옹호연합체의 신념체계의 구조

	규범적 핵심	정책핵심	도구적 측면
특성	근본적 ․규범적․존재론적 공리	규범적 공리를 달성하기 위한 전략에 관한 근본적인 정책입장	정책핵심을 달성하기 위한 도구적 결정과 정보탐색

3) 정책정향학습과 신념체계의 변화가능성

문화이론이 사회를 이해하는 새로운 이론으로서 잠재성을 가지는 이유는 사회가 어떻게 형성․유지되고 변화되는지를 설명할 수 있다는 점이다(김종완, 2002). 앞서 논의한 바와 같이 문화지형의 변화는 문화유형간의 경쟁과 상호의존적 작용에 의해서 이루어지는 데 이러한 변화를 설명할 개념이 문화이론에는 구체화되어 있지 않다. 따라서 본 연구에서는 ACF의 정책정향학습(policy-oriented learning) 개념을 이용하여 신념체계(문화적 편향)의 변화 및 수정가능성을 설명하고자 한다.

정책정향학습은 ACF에서 정책변화를 설명하는데 있어서 중요한 개념이다. ACF에서는 정책변화는 두 가지 과정의 산물로 본다. 첫째는 정책하위체제에 영향을 주는 외생변수의 변화에 의한 것으로 정책문제를 둘러싼 사회․경제적 여건의 변화, 정권변동, 다른 하위체제로부터의 정책결정 등이다. 두 번째는 정책하위체제내의 정책옹호연합체들이 그들의 지니고 있는 신념체계를 정책프로그램으로 전환하고자 하는 노력에 의해서 이루어진다. 이와 같이 그들의 신념체계를 정책프로그램으로 전환하는 과정에서는 정책옹호연합체의 정치적 자원을 증가시키는 것과 더불어 정책정향학습을 통해 그들의 목표를 충족하고자 하는 것이다(Sabatier,1988).

특정문제를 둘러싼 갈등상황이 전개되는 과정에서 양립하는 신념체계를 가진 옹호연합체들간에 그들이 공유하는 신념만을 추구하게 된다면 갈등문제는 좀처럼 해결될 수 없다. 그러나 때로는 사회공동체의 선을 추구하기 위한 접근방법이 모색된다. 이러한 접근방법은 각각의 옹호연합체들이 지니고 있는 신념체계의 수정을 통해서만 이루어질 수 있다. 따라서 옹호연합체들간의 상당한 갈등이 존재하는 가운데 전문적인 토론회와 공청회와 같은 공개적인 포럼을 통해서 갈등상대방이 지니고 있는 갈등문제에 대한 정보의 비대칭적 상황을 극복하거나 상대에 대한 이해를 확대해 나가는 것이 정책정향학습이다. 이러한 정책정향학습을 통해서 옹호연합체의 신념체계의 수정이 가능해 진다. 그러나 이러한 신념체계의 수정은 신념체계의 구조에서 도구적 측면(secondary aspects)에 집중되는 반면에 규범적 핵심에서는 변화가 좀처럼 일어나기 어려운 경향이 있다(Sabatier,1988, 1993).

4) 옹호연합체내 하위집단간의 관계구조

ACF에서는 옹호연합체들이 단일의 신념에 의해 형성되는 것으로 가정하지만 단일 옹호연합을 구성하는 하위집단들의 문화유형의 다양성과 그들간의 관계성에 대해서는 논의하지 않고 있다.

본 연구에서는 단일의 옹호연합내에서도 다양한 문화유형이 공존할 수 있음을 전제로 한다. 이는 앞서 논의한 문화이론의 정립전제조건인 다양성의 필수조건(requisite variety condition)으로 설명될 수 있다. 이러한 전제조건에 따르면 단일의 응집된 신념이 하나의 옹호연합체를 형성하는데 있어 필수조건이 아니며 오히려 단일의 옹호연합내의 각각 다른 문화유형을 가진 하위집단들이 공존한다는 것은 옹호연합체를 유지시키는 원동력이 될 수 있다(Kim,2003:143). 또한 옹호연합체내 하위집단들간에는 그들이 지니고 있는 문화유형을 확산하고자 하는 의도나 옹호연합의 유지를 위한 모티브의 정당성에 의해 능동적인 혹은 수동적 입장를 취할 수 있다고 보고 옹호연합체내의 하위집단간의 관계구조를 능동적 -수동적 관계로 파악하고자 한다.

이는 앞서 논의한 바와 같이 4가지 문화유형중에서 운명주의와 같은 수동적 문화유형보다는 개인주의, 위계주의, 평등주의와 같은 능동적인 문화유형들간의 경쟁성에서 비롯되기 쉽다.

Ⅳ. 환경갈등 사례분석

1. 위천공단 조성갈등사례

1) 사례의 개요

위천공단조성 갈등은 부산권역과 대구권역간의 갈등사례로서 1989년부터 2002년까지 진행되었다. 갈등의 발단은 1989년 대구와 주변 경북지역에 산재되어 있던 180여개의 염색업체들이 당시 경북 달성군 위천리 지역에 공해방지시설을 갖춘 신규염색공단개발을 추진하면서부터이다. 1991년 낙동강 페놀유출 사건과 염색공단의 폐수 무단배출 사건으로 인해 수질오염사태를 경험한 부산권역은 식수원으로 사용하고 있는 낙동강 중류지역에 대규모 염색공단이 조성되는데 대해서 강력하게 반발하였다. 위천공단조성과 관련하여 본격적으로 갈등이 전개된 것은 1995년부터이다. 동년 3월 1일 행정구역개편과 더불어 경북 달성군이 대구광역시로 편입되면서 대구시에 의해 위천공단은 주요 유치업종을 자동차 산업을 위시한 최첨단 산업업종으로 전환하고 220여 만평의 국가공단으로 재추진하려는 계획이 수립되었다. 그리고 동년 3월 2일 대구지역 상공회의소는 회장명의로 대통령에게 위천공단을 조속히 지정해 줄 것을 건의하였다. 그리고 1996년 1월 9일 대구시가 「위천산업단지 개발계획(안)」 중간용역보고를 하는 등 공단조성사업이 본격적으로 추진되면서부터 부산지역의 부산환경운동연합을 비롯한 환경단체들의 위천공단조성 저지를 위한 움직임이 거세여 갔다. 한편 대구지역의 대구환경운동연합을 비롯한 환경단체들은 1995년 위천공단조성에 대한 본격적인 계획이 발표된 이후 범영남권 환경단체의 위천공단 공동대처에 합의하고 참여하게 되었다.

위천공단 유치업종은 당초 지방공단으로 조성하려고 했을 때 대구․경북지역의 전통산업이었던, 섬유와 염색산업을 위주로 하려 했으나 계획이 수립되는 과정에서 낙동강하류지역의 반발과 공단조성 관련 주무기관인 건설교통부와 재정경제원이 유치업종에 대한 의견을 표명하자 대구광역시는 저공해 첨단기술산업으로 변경하여 위천의 국가산업단지로의 지정을 시도하였다. 대구광역시가 선정한 유치업종은 자동차제조업 및 관련 핵심부품사업, 반도체 정부통신 등의 micro-electronics 산업과 NC공작기계,바이오산업, 항공기부품과 신소재산업등을 선정하였다(대구광역시,1995,대구위천국가산업단지:개발계획과 낙동강 수질보전대책)

1995년 6월 27일 초대민선자치단체장을 선출하는 지방선거가 치루어지면서 위천공단조성 문제는 양 지역간의 주요 이슈로 등장하게 되었다. 이듬해인 1996년 4월 11일 총선을 둘러싸고 중앙정치권이 이 문제에 개입하면서 위천공단조성 옹호연합과 위천공단조성 반대옹호연합이 형성되었다. 각각의 옹호연합체가 형성됨에 따라 두 지역의 갈등은 점차 첨예하게 심화되었다. 두 연합체가 참여하여 갈등을 완화하거나 타협할 수 있는 정책정향학습의 장인 공청회는 1995년 10월에 개최되었으나 각각의 주장만을 확인하는 결과만 가져왔다. 그 이후에는 양측의 참여를 통한 공청회는 개최되지 못한 채 두 연합체의 입장은 계속해서 평행선을 그을 수밖에 없었다.

위천공단조성과 관련한 갈등문제가 전환기를 맞이한 것은 1998년 낙동강수질개선과 위천공단대책위원회의 구성, 1999년 낙동강수계 물관리종합대책이 발표, 그리고 2000년 1월에 물이용조사단이 구성되는 등의 제과정을 겪으면서이다. 특히 위천공단조성을 둘러싼 갈등관계를 완화하기 위한 제도적 방안으로서 2000년 6월에는 낙동강수계물관리및주민지원등에관한법률(일명:낙동강특별법)이 국무회의 심의를 거쳐 국회에 제출되었으나 낙동강특별법 내용에서 오염총량규제와 규제기준에 대한 양 연합간의 대립으로 국회통과가 좌절되었다. 그 후 양 연합간의 이해조정을 통한 우여곡절 끝에 낙동강 특별법이 2001년 12월에 국회를 통과하게 되어 2002년 7월 15일 낙동강특별법이 본격적으로 시행되게 되었고 위천공단조성을 둘러싼 양 연합간의 갈등관계는 일단락되었다.

2) 갈등사례 분석

(1)옹호연합체의 형성배경

대구권역의 위천공단조성 옹호연합이 형성된 배경은 1980년대부터 침체된 지역경제의 상황에서 비롯되었다. 1990년대에 들어서 대구지역의 경제적 상황이 환경변화에 적극적으로 대응하지 못해 부가가치가 낮은 사양산업인 경공업 중심의 산업구조를 가지고 있었다. 그리고 당시 전국 11개 시․도에 총25개의 국가산업단지가 있었으나 대구지역에는 전무한 실정이었으며, 성서․달성지방산업단지 등 이미 조성된 산업단지 역시 지역내 제조업의 33%만을 수용할 수밖에 없는 산업용지난으로 제일모직, 코오롱 등 지역연고의 대기업마져 대구지역을 이탈하려는 산업공동화 현상이 시작되었다(대구광역시,1995). 이로 인해 대구지역은 전국 최고의 실업율, 1인당 GRDP가 광역시 중 최하위의 경제지표를 가지게 되었다. 이와 같은 지역산업의 취약성을 극복하고 부족한 지역의 산업용지 확보를 통해 침체된 지역경제의 돌파구를 마련하기 위해 대구지역의 상공회의소를 중심으로 한 대구지역 경제계가 위천공단조성 옹호연합의 주도적 역할을 하게 되었다. 1996년 2월 중앙정부에서 위천국가공단조성 불허방침을 밝히자 동년 3월과 9월에 대구상공회의소는 회장명의로 위천국가공단을 조속히 지정해 줄 것을 대통령에게 건의하는 적극적 행태를 취하였다. 한편 대구지역 역시 1991년 낙동강 페놀유출 사건과 1994년 수돗물 악취사건과 같은 환경문제를 겪었음에도 불구하고 지역경제의 침체의 극복이라는 지역사회 분위기로 인해 환경논리가 지배적인 이슈가 될 수 없는 상황이 전개되었다.

건의서에서 지역상공인들은 낙동강 수질의 항구전인 보전과 대구경제의 기사회생을 위해서 위천공단은 시비논란의 여지가 없는 지상과제라고 전제하고, 위처공단을 무조건 반대하는 부산과 경남지역의 흑백논리에는 재고의 여지가 있다고 강조했다. 상공인들은 또 세계 어느 나라에서도 하류지역의 일방적인 반대에 밀려 개발계획을 포기하는 경우는 없다며, 만약 위천공단문제로 대구와 부산간의 돌이킬 수 없는 갈등을 자초한다면 민족사의 죄업을 짓게 되는 것이라고 지적했다.상공인들은 낙동강 수질개선에 대한 대구시민의 의지를 관철하여 부산시민의 상수원 문제를 근원적으로 해결함과 동시에 대구와 경북의 백년대계를 위해 대통령의 위천국가공단 조기지정 결단을 촉구했다(매일신문, 1996.09.02).

부산권역에서 위천공단조성 반대연합이 형성된 배경은 1991년 발생한 낙동강 페놀유출사건을 통해서 낙동강 수질오염에 관한 부정적 학습효과를 경험한 가운데 식수원인 낙동강 중상류지역에 대규모 공단이 조성되면 이미 중증에 걸린 낙동강이 ‘죽음의 강’으로 전락한다는 인식이 팽배해 있었기 때문이다. 특히 부산지역에서는 해마다 중앙정부가 낙동강 수질개선을 위해 투자를 한다고 하였지만 수질개선을 위한 구체적인 노력들이 가시화되지 않고 오히려 수질은 계속 악화되어 왔기 때문에 적어도 환경분야에서 만큼은 중앙정부와 대구지역의 약속을 믿을 수 없다는 분위기가 팽배해 있었다(강성철외, 2004). 이러한 지역사회의 분위기속에서 위천공단조성 문제가 제기되자 1996년 1월에 부산환경운동연합 회원을 주축으로 한 수백명이 대구시청광장에 상여를 매고와 ‘낙동강 사망 장례식’까지 치르는 등 부산환경운동연합을 비롯한 환경단체들과 환경전문가 등을 중심으로 위천공단조성 문제를 이슈화하고 반대연합을 주도하였다.

(2) 옹호연합체내 신념체계의 내용

우선, 위천공단조성 옹호연합내 신념체계의 내용을 분석해 보면, 대구상공회의소를 중심으로 한 대구지역 경제계가 지역경제의 어려움을 해결하기 위해 위천공단조성의 필요성을 강력하게 제기함으로써 옹호연합을 형성하는 논거를 제공하였다. 대구시는 종전의 공해유발개연성이 큰 섬유염색업종을 주종으로 하는 종전의 공단조성계획을 백지화하고 공해유발개연성이 적은 자동차 부품산업, 생명유전공학산업과 같은 지식집약형 산업을 위천공단에 유치하는 계획으로 수정함과 더불어 최첨단 공해방지시설과 폐수를 완벽하게 정화할 수 있는 시설을 갖추도록 하는 제도적 장치를 마련하여 낙동강 수질오염을 최소화한다는 ‘공단조성과 수질개선 병행’이라는 전략으로 부산권역의 위천공단조성 반대연합을 설득하고자 하였다. 한편 대구지역에서 환경운동을 적극적으로 전개하여 왔던 대구환경운동연합을 비롯한 대구지역의 환경단체들은 위천공단조성문제와 관련하여 갈등발단단계에서는 범영남 차원에서 위천저지 공동대처와 낙동강수질개선 특별법 제정청원 및 청와대 항의 방문 등 위천공단조성반대의 입장을 취하였다. 그러나 두 연합체간의 갈등양상이 심화되면서 대구지역의 환경단체들은 수동적이고 중립적 입장을 취하였다(강재성, 2003).

따라서 위천공단조성 옹호연합에서는 지역개발을 통해 지역경제계의 이익을 우선시 하는 대구지역의 경제계의 개인주의적 문화편향과 위천공단조성으로 야기되는 낙동강 수질문제는 제도적 장치 마련을 통해서 해결가능하다고 보는 대구시의 위계주의적 문화편향이 결합되어 위천공단조성 옹호연합의 신념체계를 형성하였다. 위천공단조성 옹호연합의 신념체계는 <표 3>과 같이 지역경제이익추구가 규범적 핵심으로, 규범적 핵심을 추구하기 위한 정책핵심으로는 위천공단조성정책, 그리고 위천공단조성 반대연합을 설득하기 위한 전략으로 공단조성과 제도적 장치 마련을 통한 수질개선병행이라는 도구적 측면으로 신념체계의 내용이 구축되었다.

<표 3> 위천공단조성 옹호연합의 신념체계의 내용

	규범적 핵심	정책핵심	도구적 측면
내용	지역경제이익	위천공단조성정책	공단조성과 수질개선병행

다음으로 위천공단조성 반대연합내의 신념체계의 내용을 분석해 보면,  부산지역의 환경단체들은 부산권역의 식수원에 공단조성 자체에 대해서 반대입장을 강력히 표명하고 반대연합을 형성하고 유지하는 논거를 제공하였다. 부산시는 당시의 낙동강 수질이 식수로 사용하기 어려운 3급수로써 수질이 개선되지 않는 한 공단조성에 반대한다는 입장을 표명하며 중앙정부와 대구시에 대해서 수질개선이 선행되어지도록 제도적 방안을 강구해 줄 것을 요구하였다. 한편 부산상공회의소를 비롯한 경제계는 위천공단조성에 소극적 반대하는 입장을 취하였다. 그 이유는 위천공단공단이 조성될 경우, 부산지역 경제계가 어렵게 유치하여 온 자동차산업과 관련부품산업의 이익이 분산될 수 있음을 우려하는 경제적 이해때문이다.

따라서 위천공단조성 반대연합에서는 낙동강 중상류지역에 공단이 조성될 경우, 이미 악화된 수질의 복원이 불가능하다는 부산지역 환경단체들의 평등주의적 문화편향과 우선적으로 제도적 장치를 마련하여 수질개선이 이루어지지 않고서는 공단조성에 부정적 시각을 가진 부산시의 위계주의적 문화편향이 결합되어 위천공단조성 반대연합의 신념체계를 형성하였다. 위천공단조성 반대연합의 신념체계는 <표 4>와 같이 낙동강 수질보전이 규범적 핵심으로, 규범적 핵심을 추구하기 위한 대응정책으로는 위천공단조성반대, 그리고 정책핵심을 구체화하기 위한 전략으로 부산환경단체들은 공단조성을 전제로 하는 어떠한 논의와 타협에 대한 반대한다는 입장 그리고 부산시의 경우 선수질개선을 위한 제도적 장치 선행이라는 도구적 측면으로 신념체계의 내용이 구축되었다.

<표 4> 위천공단조성 반대연합의 신념체계의 내용

	규범적 핵심	정책핵심	도구적 측면
내용	낙동강 수질보전	위천공단조성반대	선수질 개선 공단조성반대

(3) 정책정향학습에 의한 신념체계의 변화

갈등발단 단계인 1995년 10월에 위천공단조성과 관련하여 위천공단조성 옹호연합과 반대연합간에 공동토론회가 개최되었다. 여기서 공단조성 옹호연합측에서는 위천공단조성 자체를 대구지역에 있어서는 침제된 지역경제를 극복할 수 있는 유일한 대안으로 간주하여 당초 유치키로 했던 염색업종 입주계획을 백지화하고 첨단산업을 유치하는 한편, 최첨단폐수처리 시설을 갖추어 수질오염을 최소화하겠다고 주장하였다. 이에 대해서 반대연합측에서는 부산권역의 유일한 식수원인 낙동강 중상류에 공단을 조성하는 것은 유역주민에 대한 살인행위라고 강력하게 반발하였다(부산일보, 1995.10.31). 따라서 처음 개최된 공개토론회에서는 옹호연합과 반대연합의 개발과 보전이라는 신념체계를 확인하는 장이 되었다.

그 이후 위천공단조성문제가 정치적 쟁점화 되고 갈등이 심화됨에 따라 양 연합체간에는 공동의 토론장을 마련하지 못했다. 그러나 영남지역에 권력기반을 두지 않은 김대중 정부에 들어서 중앙정부의 개입이 가시화되었다. 1999년 10월에 중앙정부는 ‘낙동강 수계 물관리 종합대책 시안’을 발표하였다. 그러나 이를 논의하기 위한 공청회가 옹호연합과 반대연합간의 반발로 무산되었다. 그러나 중앙정부의 적극적인 개입으로 공단조성 옹호연합, 반대연합, 그리고 제3자인 문인들을 비롯한 민간단체들이 참여한 40여차례의 토론회와 간담회를 통해서 양 연합들간에 정책정향학습이 이루어지게 되었다. 특히 대구지역에서 위천공조성과 관련하여 위천공단조성 옹호연합내에서 그 동안 수동적 입장을 취하여 왔던 환경단체 중 대구환경운동연합과 함께 대구지역 환경단체의 양대 축을 이루고 있던 영남자연생태보존회가 부산의 환경단체와 공동으로 대구지역의 위천공단조성 포기를 촉구하였다(부산일보, 1999.11.25). 이러한 과정에서 2000년부터 위천공단조성을 둘러싼 갈등을 완화시키는 계기가 되는 낙동강특별법 제정논의가 이루어 지게 된다. 그러나 낙동강특별법 제정과정에서도 공단조성 옹호연합과 반대연합간에 여전히 입장 차이를 더 이상 좁히지 못했다. 2001년 4월 정부에서 마련한 낙동강특별법 입법내용에 관한 공청회에서 공단조성 반대연합에서는 법제정시 지역간의 이해의 균형조정도 중요하지만 기본적으로 수질오염 사고 위험성이 상시적으로 노출된 하류지역 주민의 입장을 배려하여 법이 제정되어야 한다고 주장하면서  낙동강특별법 제정시 반드시 반영되어야 3대 요구안을 제시하였다. 반대연합측은 그들이 제시한 요구안이 수용되지 못할 경우 낙동강특별법 정부안을 수용할 수 없다고 밝혔다. 이에 위천공단조성 옹호연합은 낙동강 특별법안의 행위규제 내용은 한강 뿐 아니라 금강, 영산강, 섬진강 법안에도 없는 조항들이 많다면서 4대강 특별법 중 규제조건이 가장 까다로운 정부안에 불만으로 토로하면서도 정부안대로 낙동강특별법을 통과시킨 후 향후 시행령에서 나머지 쟁점에 대한 절충을 하자는 입장을 표명하였다(부산일보,2001.04.23). 이러한 과정에서 위천공단조성 옹호연합이 낙동강특별법 정부안을 수용한 것은 위천공단조성 옹호연합내 위계주의 문화와 개인주의 문화간의 정책정향학습의 결과이다. 다시 말해서 대구시가 제도적 장치를 마련을 통해 공단조성의 명분을 확보할 수 있음을 대구지역 경제계에 설득함으로서 위천공단조성 옹호연합의 신념체계의 도구적 측면에서 ‘위천공단조성과 수질개선병행’에서 ‘선 제도마련후 공단조성’으로  신념체계의 내용이 수정된 것이다.  한편 공청회 이후 위천공단조성 반대연합내부에서도 60여회의 토론회를 통해서 위계주의 문화와 평등주의 문화간에 정책정향학습이 이루어졌다. 이 토론과정에서는 위천공단조성 반대연합내의 부산지역환경단체들은 그들이 주장했던 3가지 요구안이 수용되지 않고  낙동강특별법이 제정되게 되면, 낙동강 특별법이 위천공단조성을 정당화할 수 있다는 점에서 낙동특별법 정부안에 대해서 반대입장을 표명하였다. 이에 반대연합내의 부산시가 우선 제도적 장치를 마련한 후 차후에 보완해 나갈 것을 설득하였고 반대연합내의 환경단체들이 이를 수용하여 그들의 신념체계의 도구적 측면에서의 공단조성을 전제로 하는 어떠한 타협도 반대한다는 입장을 수정함에 따라 낙동강특별법이 2001년 12월 정기국회에서 통과되었다.

낙동강 물관리 종합대책은 1998년 11월에 결정된 한강수계 물관리 종합대책에 이어 2번째 마련된 대단위 수질관리정책으로, 사전 예방정책, 수자원 개발 및 물 수요관리, 물이용부담금제 도입, 오염삭감대책등을 주요골자로 하고 있다(강재성, 2003).

위천공단조성 반대연합은 낙동강특별법 내용에 포함해야 할 주요내용으로 당초에는 8대 요구안을 제시하였으나 다음 3 가지 요구안이 법안에 수용된다면 정부가 마련한 낙동강특별법안을 수용키로 하였다. 첫째, 계절에 따른 수량의 변동을 조절할 수 있도록 수계관리위원회의 기능을 강화하고 둘째,상수원보호구역의 지정권한을 시․도지사에게 부여하되 미흡할 경우 환경부장관 직권으로 상정토록하며 셋째, 오염물질총량관리 대상에 BOD와 더불어 COD도 포함시키는 것이다. 이와 같이 반대연합이 최종 3가지 요구안을 제시한 이유는 이러한 요구안이 포함된 낙동강특별법 제정함으로써 위천공단조성을 원천적으로 저지하기 위함이다.

(4) 옹호연합체내 하위집단간의 관계구조

위천공단조성 옹호연합의 내부구조는 지역경제의 이익을 최우선의 가치로 삼고 있는 대구지역의 경제계와 수질개선을 위한 제도 마련을 통해서 공단조성을 병행할 수 있다는 대구시가 위천공단조성 옹호연합을 능동적으로 주도하고 대구지역의 환경단체들은 수동적이고 미온적인 입장을 취하는 구조를 가지게 되었다.

위천공단조성 반대연합의 내부구조는 위천공단조성자체를 원천적으로 반대하는 부산지역 환경단체와 이미 악화된 낙동강의 수질개선을 위한 제도적 장치 마련없이는 공단조성에 부정적 입장을 취하는 부산시가 반대연합을 능동적으로 주도하고 부산 경제계는 소극적 입장을 취하는 구조를 가지게 되었다.

위천공단조성을 둘러싼 옹호연합과 반대연합내의 하위집단간의 능동-수동적 구조는 갈등단계 전과정에서 유지되었지만 각 연합체를 능동적으로 주도하는 집단들간에는 변화가 있었다. 갈등발단단계에서는 옹호연합내에서는 대구경제계, 반대연합내에서는 부산지역 환경단체들이 보다 주도적이었지만 낙동강특별법 제정과정에서는 제도를 통해서 해결하고자 하는 부산시와 대구시가 각각 연합체내의 대구경제계와 부산지역환경단체들의 반대입장을 설득하는 적극적 입장을 취하였다.

2. 명지대교 건설갈등 사례

1) 사례개요

명지대교 건설갈등사례는 1993년 현재까지 10여년 넘게 지속되고 있는 사례이다. 명지대교 건설은 부산시가 1993년 낙동강 하구에 도시계획시설(도로) 결정 및 지적고시를 하면서 예고되었다. 부산시는 1996년 3월 명지대교 건설사업을 민자유치사업으로 선정하고 동년 4월부터 기본설계용역에 착수하였다. 그리고 1999년 6월에는 낙동강 철새도래지 문화재지정구역 중 일웅도(을숙도) 일부와 명지대교 건설예정 일원 등 두 지역 19만여평을 문화재지정구역에서 해제해 줄 것을 문화재청에 신청하였으며 2000년 1월에는 낙동강 하구 생태계보전을 위한 을숙도 남단 인공철새도래지와 진우도 남쪽 문화재보호구역을 핵심보전구역으로 지정하여 개발을 금지하고 그 구역에 2003년까지 국제적 습지보전협약인 ‘람사협약’을 추진한다는 ‘낙동강 하구일원 환경관리 기본계획’ 을 부산시가 마련했다. 이와 같이 부산시가 명지대교 건설을 위해 추진하는 제과정에서 명제대교건설을 둘러싼 갈등이 본격화되었다. 특히 부산지역 환경단체들은 부산시가 계획한 ‘낙동강 하구일원 환경관리 기본계획안’은 명지대교 건설을 합리화하기 위한 것이라 주장하며 명지대교 건설계획을 포기하거나 교량직선화 노선을 전면 수정할 것을 요구했다. 2001년 2월과 2002년 2월 사이에 명지대교 조기건설을 촉구하는 옹호연합과 명지대교 건설을 반대하는 연합이 형성되어 양측간에 19차례의 토론회와 시민공청회에서 갑론을박의 논의가 이루어졌다.

2001년 11월 문화재청은 을숙도 남단 인공 생태계 복원지역을 지나는 직선형 교량노선계획은 불가하다고 결정하고 대신에 교량건설이 인정되는 만큼 인공생태계 복원지역을 훼손하지 않는 대원칙하에서 교량건설을 권고하였다. 이에 부산시는 기존의 직선형 노선안이 아닌 직선형 우회 노선안을 건설반대연합의 부산환경운동연합과 타협하여 채택하고 문화재청에 재허가를 신청하였다. 2002년 3월에 명지대교 직선형 우회안이 문화재청으로부터 공식적으로 승인받게 되었다. 그러나 2002년 4월 명지대교 건설반대 옹호연합 중 부산녹색연합이 승인된 명지대교 계획안에 반발하여 중앙환경분쟁조정위원회에 환경분쟁조정을 제기하였다. 한편 부산시는 문화재청의 명지대교 계획안 승인이후 건설을 위한 절차과정에서 명지대교 건설관련 환경영향평가를 받고 사전환경성평가서를 제출하였으며 2003년 12월에 사전환경성 검토결과에 의해 명지대교 건설승인을 받게 되었다. 명지대교 건설착공과 관련한 마지막 절차인 습지보호지역내의 행위허가과정에서 옹호연합과 반대연합간의 논쟁이 이루어졌으나 2005년 6월 환경부로터 습지보호지역내 행위허가를 승인받게 되어 건설공사가 착공되게 되었다. 이에 명지대교건설 반대연합내의 부산녹색연합과 습지와 새들의 친구들은 2005년 6월 13일 법원에 명지대교 건설공사 착공금지 가처분 신청을 하였다.

2) 갈등사례분석

(1)옹호연합체의 형성배경

명지대교 건설옹호연합이 형성된 배경은 명지대교 조기건설을 통해 지역경제계의 경제적 비용을 줄이고, 부산시의 도심체증해소와 원활한 항만물동량 수송체계를 구축하기 위한 것이다. 부산시는 서부산권역에 녹산국가산업단지와 신호공단의 조성으로 증가되는 항만물동량의 원활한 수송과 부산도심의 교통체증을 완화하기 위해, 부산신항 - 명지대교- 남항대교- 북항대교를 잇는 해안순환도로망을 구축하고자 하였으며, 또한 녹산국가산업단지와 신호공단에 입주하는 업체가 증가함에 야기되는 녹산지역과 명지지역의 교통체증을 해소한다는 명분을 내세우며 명지대교를 추진하고자 하였다. 한편 부산 상공회의소, 녹산국가공단산업단지 경영자협의회 등 부산 경제계는 녹산국가산업단지 착공 때 이미 명지대교 건설 기본계획이 수립되어 있었으나 명지대교 건설이 늦어져 추가적인 물류비용으로 경제적 부담이 가중되고 있음을 호소하며 조속히 명지대교를 건설할 것을 촉구하였다. 따라서 명지대교 건설과 관련하여 건설옹호연합은 부산 상공회의소를 비롯한 경제계와 부산시간의 연대에 의해 형성되었다.

녹산산업단지에 입주한 업체들은 명지대교 건설지연에 따라 5-10%의 임금과 30%이상추가로 물류비용이 들고 있다고 주장하였다

명지대교 건설 반대옹호연합이 형성된 배경은 명지대교 건설로  훼손될 상황에 놓여 있는 낙동강 하구지역의 생태계를 보전하기 위한 것이다. 낙동강 하구지역은 을숙도를 비롯한 인근지역이 동양최대의 철새도래이지이며  자연생태계의 보고(寶庫)인 습지지대로 이루져 있다. 1966년 7월에 3,700여만평의 규모로 철새도래지 문화재보호구역으로 설정되었지만 1983년부터 1996년까지 9차례에 걸쳐 각종 공단과 주거지 조성등 개발사업으로 484만여평이 해제되어 1999년 현재 3,300여만평만 보존되고 있다 .이와 같이 여러 차례의 개발사업으로 철새 도래지역과 습지지역이 훼손되어 왔음에도 불구하고 을숙도를 관통하는 명지대교가 건설될 경우에는 이미 파괴된 철새도래지의 생태계가 더 이상 복원불가능한 것으로 보고 부산지역 환경단체들이 명지대교 건설을 반대하는 연대를 형성하였다.

(2) 옹호연합체내의 신념체계 내용

우선 명지대교 건설옹호연합내의 신념체계의 내용을 살펴보면, 부산상공회의소를 비롯한 부산 경제계는 명지대교 건설의 지연으로 발생하는 경제적 비용발생에 초점을 두었으며 명지대교 건설로 인한 환경훼손에 대해서는 낙관적인 관점을 지녔다. 부산 경제계의 한 인사는  교량이 철새에게 그토록 치명적이라면 서울 한강엔 교량이 28개나 있는데도 어찌하여 한때 사라졌던 철새가 오히려 회귀하는지에 대해서 반론을 제기하며 교량건설과 철새도래지 훼손과는 관련성이 없음을 주장하였다. 부산시는 부산신항개발과 도시해안순환도로망 계획안에 이미 명지대교 건설이 계획되어 있기 때문에 교량건설을 강행할 수 밖에 없으며, 명지대교 건설반대 옹호연합이 교량의 노선안(직선형)에 대해서 반대한다면 교량노선을 수정하더라도 부산신항 1단계 개장 시점인 2006년 이전에는 반드시 건설하고자 하는 의지를 표명하였으며(부산일보,2000.08.23), 또한 ‘낙동강 하구일원 환경관리 기본계획’을 제시하며 환경훼손을 최소화하는 범위내에서 명지대교를 건설할 것이라고 반대연합을 설득하고자 하였다.

따라서 명지대교 건설옹호연합내에는 교량건설이 자연환경에 미치는 영향이 미미하다는 전제에서 경제적 이익을 우선시하는 부산지역 경제계의 개인주의적 문화편향과  낙동강 하구지역 보전을 위한 제도적 장치마련을 통해서 이미 계획된 교량건설을 추진하고자 하는 부산시의 위계주의적 문화적 편향이 결합되어 명지대교 건설옹호연합의 신념체계를 형성하였다. 명지대교 건설옹호연합의 신념체계는 <표 5>와 같이 경제적 가치를 우선시하는 것이 규범적 핵심으로, 규범적 핵심을 추구하기 위한 정책핵심으로는 명지대교 건설정책, 그리고 정책핵심을 구체화하기 위한 도구적 측면은 교량의 직선화와 낙동강 하구보전 계획과 같은 제도적 장치마련으로 신념체계의 내용이 구축되었다.

<표 5 > 명지대교 건설옹호연합의 신념체계의 내용

	규범적 핵심	정책핵심	도구적 측면
내용	경제적 가치 우선 자연의 복원성	명지대교 건설	교량의 직선화 제도적 장치마련

다음으로 명지대교 건설 반대연합내의 신념체계의 내용을 분석해 보면, 부산환경운동연합, 부산녹색연합, 습지와 새들의 친구들 등 부산지역의 환경단체들로 형성된 반대연합은 명지대교 건설이 동양최대의 철새 도래지인 을숙도 생태계를 변화시키고 철새들의 서식처를 파괴함으로써 고니. 기러기, 혹부리 오리 등과 같은 희귀종 생물이 도래하지 않게 되어 결국 을숙도 지역의 생물다양성을 파괴하는 결과를 가져올 것으로 보았다.

따라서 명지대교 건설 반대연합내에서는 명지대교 건설이 이미 개발로 훼손된 낙동강 하구와 철새도래지의 생태계를 복원불가능하게 한다는 평등주의적 문화적 편향으로 신념체계를 형성하였다. 명지대교건설 반대연합의 신념체계는 <표6>과 같이 자연복원불가능성을 전제로 하는 생태계 가치의 우선시 하는 것을 규범적 핵심으로, 규범적 핵심을 추구하기 위한 대응정책적 입장으로는 명지대교 건설반대, 그리고 명지대교 건설옹호연합에 대응하기 위한 전략으로서의 도구적 측면은 을숙도 생태계에 영향을 주지 않는 대안으로 신념체계의 내용이 구축되었다.

을숙도 철새도래지를 비롯한 낙동강하구지역의 생태계에 영향을 미치지는 않는 대안으로는 교량대신에 하저터널로 할 것과 이미 놓여진 낙동강하구둑까지 ‘ㄷ’자로 우회하는 안이다.

<표 6> 명지대교건설 반대연합의 신념체계의 내용

	규범적 핵심	정책핵심	도구적 측면
특성	생태계 가치 자연의 복원불능성	명지대교건설반대	생태계에 영향을 주지 않는 대안

(3) 정책정향학습에 의한 신념체계의 변화

명지대교 건설과 관련하여 문화재청의 명지대교 건설허가 심의과정과 문화재청의 허가 이후 명지대교 우회노선형 결정과정에서 토론회와 공청회가 여러 차례 개최되었다.

명지대교 건설계획안이 발표되었던 갈등발단단계에서는 건설옹호연합의 직선형 교량 조기건설 주장과 반대연합의 명지대교 건설 자체의 백지화 주장으로 양 연합들간의 극심한 대립양상이 나타났다. 2001년 2월에 개최된 ‘명지대교 건설에 관한 공개토론회’에서도  여전히 각각 주장들이 양립됨에 따라  정책정향학습을 통한 신념체계의 수정가능성은 나타나지 않았다. 먼저 건설옹호연합의 부산 경제계는 교량을 곡선으로 건설할 경우 343억의 추가비용과 공기(工期)도 오래 걸리기 때문에 교량을 직선형으로 건설하고 곡선형으로 소요될 추가비용을 환경기금으로 사용하는 것이 바람직하고 주장하였다. 반대연합측의 일부 환경단체에서는 교량건설 자체가 을숙도 철새도래지의 생태계를 파괴하기 때문에 여전히 반대하는 입장을 표명하였다. 한편 부산시는 효율적인 측면에서는 직선형이 바람직하지만 직선 노선형에 대해서 환경훼손을 우려한 문화재청이 강력하게 거부할 것이기 때문에 명지대교 조기건설을 위해서는 직선형만을 고집할 수 없다고 주장하는 등(부산일보, 2001.02.22) 계획된 명지대교를 조기에 건설하고자 하는 명분과 교량건설 허가권을 지닌 기관의 의견을 존중하고자 하는 전형적인 위계주의적 행태를 나타내었다.

2001년 11월 문화재청이 건설옹호연합과 반대연합간의 주장을 각각 수용하여 을숙도 생태계를 최대한 보존하는 조건하에 교량건설이 허가된 이후, 명지대교 우회노선형 결정과정에서 양측간에 토론회가 이어졌다. 여기서도 건설옹호연합측의 부산경제계와 반대연합측의 일부 환경단체는 여전히 직선형의 교량건설과 교량건설계획 자체의 재검토등을 주장하며 그들이 지니고 있는 신념체계의 규범적 핵심입장을 표명하였다. 그러나 여러 차례의 공청회와 토론회를 통해서 반대연합내의 부산환경운동연합과 건설옹호연합내의 부산시간에 정책정향학습을 통한 신념체계의 변화가 이루어졌다. 부산시는 부산시가 제시한 ‘직선형 우회로’를 반대옹호연합측이 수용할 경우, 명지주거단지 등 낙동강 하구 위해(危害)사업에 대한 재평가, 환경정책과정에서 시민참여 보장, 낙동강 하구보존조례를 통한 종합적 보호안 등 3개 제도적 방안을 마련하겠다고 제안하였다. 이에 반대연합을 주도하던 부산환경운동연합이 부산시의 제안을 수용함에 따라 명지대교 건설반대 연합내의 신념체계의 도구적 측면인 생태계에 영향을 주지 않는 대안(교량건설 무효화, ㄷ자형의 교량, 해저터널방식)이 수정되어 명지대교 직선형 우회로가 확정되었다. 이와 같은 반대연합내의 부산환경운동연합의 입장변화는 그들이 지니고 있는 평등주의적 신념체계에서 규범적 핵심을 추구하기 위해 이미 개발로 인해 훼손된 을숙도 생태계를 제도적으로 복원하고자 하는 도구적 측면의 변화로 해석할 수 있다. 이러한 입장은 2004년 1월에 개최된 공청회에서 부산환경운동연합에 의해 공식적으로 표명되었다. 즉 부산시가 제시한 직선형 우회안에  동의하지만 그것은 부산시가 제안한 3가지 약속을 지키겠다는 전제하에 동의한 것으로 그러한 동의가 환경적 측면에서 최선책이 아니라는 점도 밝혔다(부산일보,2004.01.24). 한편 반대연합내의 습지와 새들의 친구와 부산녹색연합은 부산시가 명지대교의 필요성을 과장하고 있으며 부산시가 생태가치를 감안하여 우회형으로 채택한다고 하지만, 그것은 돌아가는 시늉만 낸데 불구하며 부산시가 생태파괴를 최소화할 수 있는 대안을 개발할 의지가 없기 때문에 어떠한 교량계획에도 동의할 수 없다고 주장하였다(부산일보,2004.01.26). 이는 명지대교 건설반대연합내의 부산환경운동연합과는 달리 그들이 지니고 있는 신념체계내용의 변화가 없음을 표명한 것으로 명지대교 건설을 둘러싼 갈등의 불씨가 여전히 남아 있음을 의미한다.

부산환경운동연합이 명지대교 건설에 대해서 동의하는 입장을 표명함에 따라 신념체계의 구조에서 정책적 핵심의 수준에서의 변화라 볼 수 있으나 2004년 1월 26일에 개최된 ‘명지대교 건설관련 집단토론회’에서 부산환경운동연합은 부산시 약속한 3가지 안이 실현되지 않을 경우, 명지대교 건설에 대한 동의를 철회할 수 있다는 입장을 표명하였기 때문에 도구적 측면의 변화로 보는 것이 타당하다고 본다.

(4) 옹호연합체내 하위집단간의 관계구조

명지대교 건설옹호연합체내의 구조는 명지대교의 조속한 건설을 통해 경제적 이익을 추구하고자 하는 부산지역 경제계와 이미 계획된 교량공사 추진과 제도적 장치마련을 통해서 환경훼손을 최소화할 수 있다고 보는 부산시간에 협력적 구조가 구축되었다. 갈등발단계에서는 부산 경제계와 부산시간에도 갈등을 보이기는 했지만 부산경제계가 옹호연합을 능동적으로 주도하였다. 그러나 갈등중반기 이후에 와서는 부산시가 교량의 직선형을 관철하고자 하던 부산경제계에게 직선형 우회형의 불가피성을 설득하면서 반대연합과 타협을 이끌어 냄에 따라서 부산시가 옹호연합을 능동적으로 주도하고 부산경제계는 수동적 입장을 취하는 구조가 되었다.

명지대교 건설옹호연합내에 부산 경제계는 부산시가 당초 녹산국가산업단지와 신호공단 조성시에 기본 인프라시설 제공할 것을 약속했음에도 불구하고 부산시가 명지대교 건설반대연합을 설득하지 못하여 명지대교 건설을 지연시킴으로써 이미 녹산국가산업단지에 입주한 업체에 경제적 피해를 주고 있어, 조속히 건설절차를 밟지 않으면 부산시를 상대로 손해배상소송도 고려할 것이라 주장하였으며 2002년 문화재청으로부터 명지대교 건설을 허가를 얻은 이후, 환경부로부터 사전환경성 평가받는 과정에서 환경부가 건설반대연합과 협의를 권고하여 절차가 지연되자 부산상공회의소를 비롯한 지역경제계는 환경부에 명지대교 조기건설을 촉구하는 등 보다 적극적인 입장을 취하였다(부산일보, 2003.07.13 ).

부산상공회의소를 비롯한 부산 경제계는 2001년 11월 21일 문화재청의 문화재위원회에서 명지대교 교량형태가 우회형이 확정되고 부산시가 교량의 형태보다는 조기건설의 필요성을 설득해 옴에 따라서 공사기간과 경제적 효율성 측면에서는 직선형이 바람직하지만 교량의 조기건설이 시급하기 때문에 부산시와 문화재위원회의 결정을 수용하겠다는 의사를 표시하였다.

명지대교 건설반대연합내에서는 부산지역 환경단체들의 협력구조가 갈등발단과정까지는 유지 되었다. 그러나 2001년 11월 문화재청이 명지대교 건설허가 심사에서 교량건설을 조건부로 허가한 후, 명지대교 교량우회노선 채택과정에서 건설반대 연합체내부에서 부산지역 환경단체들간에 협력적 구조가 약화되었다. 부산환경운동연합은 부산시에서 제시한 ‘직선형 우회로’안을 조건부로 수용하였다. 한편 부산녹색연합과 습지와 새들의 친구는 부산시가 2005년 6월에 명지대교 건설을 위한 마지막 절차인 습지보호지역내 행위허가를 환경부로부터 승인을 받아내게 되자 2005년 6월 13일 법원에 ‘명지대교 건설공사 착공금지 가처분 신청서’를 내게 되었다(부산일보,2005.06.13). 따라서 명지대교 건설반대 연합체내에서의 갈등단계 중반기 이후에는 습지와 새들의 친구와 부산녹색연합은 명지대교 건설에 대해서 능동적인 반대입장을 취하는 반면, 부산환경운동연합은 수동적 입장을 취하는 구조가 되었다

3. 갈등사례 종합분석

여기서는 본 연구에서 설정한 분석틀에 의해 분석된 내용중에서 각 옹호연합체를 형성․유지케 하는 신념체계의 특징과 정책정향학습을 통한 신념체계의 수정가능성 그리고 신념체계의 수정에 의한 환경갈등해결가능성을 중심으로 종합적으로 논의하고자 한다.

1) 옹호연합체내의 신념체계형성의 특징

본 연구에서 분석한 두 사례에서 옹호연합의 신념체계형성의 특징과 관련하여 두 가지 측면에서 논의하고자 한다.

먼저 갈등관계에 있는 연합체들 내부에서의 위계주의 문화유형에 관한 것이다, 위천공단조성 갈등사례에서 공단조성 옹호연합의 신념체계는 환경에 관한 개인주의적 문화적 편향과 위계주의적 문화적 편향에 의해 형성되었다. 그리고 공단조성 반대연합의 경우에는 환경에 관한 평등주의적 문화적 편향과 위계주의적 문화적 편향에 의해 신념체계가 형성되었다. 여기서 주목할 점은 대립되는 각각의 연합체내에서 위계주의 문화적 편향이 공통적으로 연합체의 신념체계를 구성하고 있음을 발견할 수 있다. 이것은 위천공단조성 갈등문제가 낙동강의 수자원이용에 대한 지역갈등문제의 성격을 가지고 있기 때문에 해당 지방정부가 관여될 수 밖에 없는 불가피한 측면에서 해석할 수 있지만, 문화이론적 관점에서는 환경에 관한 위계주의적 문화적 편향을 통해서 이러한 상황이 설명가능하다. 환경에 관한 위계주의적 문화적 편향은 환경이 견고하다고 보지만 그것은 특정한 조건내에서 그러하다는 점을 강조한다. 즉 규제와 제도적 장치를 통해서 환경이 보전될 수 있다는 입장이다. 따라서 이와 같은 위계주의 문화편향이 위천공단조성 옹호연합에서는 제도개선을 통해서 공단조성과 수질개선을 병행할 수 있다는 입장으로 표명되었으며, 반대연합에서는 수질개선을 위한 제도마련이 선행되어야 한다는 입장으로 나타난 것이다.

두 번째는 두 사례에서 나타난 개인주의와 위계주의간의 연대성과 관련된 것이다. 개인주의와 위계주의는 문화이론에서 문화유형을 구분하는 기준인 격자성과 집단성에 의하면 두 문화유형은 대립적 관계이며 또한 시장(market)에 관한 각 문화유형이 지닌 문화적 편향에 있어서도 대립적 관계에 있지만 본 연구에서 분석한 사례에서는 두 문화유형간의 연대성을 보여주고 있다. 이는 각각의 다른 문화적 편향을 가지고 있는 문화유형들간에도 그들이 추구하는 신념을 정책화하기 위한 전략적 차원에서 단일의 옹호연합체를 형성할 수 있다는 점을 확인할 수 있다. 이러한 점은 Sabatier와 Jenkins-Smith의 정책옹호연합모형에서 정부를 신념을 달리 하는 두 옹호연합체들간에 중재역할을 하는 중립적 존재로 보고 있지만, 정부 역시 나름대로의 추구하는 문화적 편향을 지닌 하나의 실체로 분석하는 것이 설명력이 있을 것으로 본다.

문화이론가들은 개인주의와 위계주의를 적극적 대립관계, 평등주의와 운명주의를 수동적 대립관계로 보고 있다(Mamadouh,1999).

개인주의는 시장의 자율성을 강조한다. 한편 위계주의는 시장에서 발생하는 시장실패문제를 해결하기 위한 제도의 중요성을 강조한다(최병선,2003).

2) 정책정향학습에 의한 신념체계의 수정가능성과 갈등해결가능성

본 연구에서 분석한 위천공단조성 갈등사례와 명지대교 건설갈등사례에서는 갈등발단 단계에서는 각각의 옹호연합체의 입장만을 주장함으로서 갈등이 심화되었다. 그러나 양 연합체간의 여러 차례의 토론회와 공청회를 통한 정책정향학습으로 양 연합체의 신념체계 내용의 변화가 나타났다.

위천공단조성 갈등사례의 경우에는 위천공단조성 옹호연합의 신념체계의 도구적 측면에서 ‘공단조성과 수질개선병행’에서 ‘제도적 장치를 통한 수질개선 후 공단조성’으로 변화되었다. 위천공단조성 반대연합내에서도 신념체계의 도구적 측면에서 변화가 야기되었다. 공단조성계획의 백지화이외에는 어떠한 대안도 고려하지 않겠다는 입장(부산지역 환경단체)에서 ‘선 제도마련 후 보완’으로 되었다. 이와 같은 신념체계 내용의 변화는 양 연합체간의 정책정향학습에 의해 변화된 것이기도 하지만 각 연합내의 집단간의 정책정향학습도 영향을 주었다. 공단조성 옹호연합내에서는 여러 차례 토론회를 통해서 4대강 특별법중에서 낙동강 특별법 정부안이 규제조건이 가장 까다롭다고 반발한 대구경제계에 대해서 대구시는 제도적 장치마련 후에 공단조성의 명분을 얻을 수 있음을 설득하였고, 공단조성 반대연합내에서도 여러 차례의 토론회를 통해서 부산시는 부산지역 환경환경단체들 제도마련를 통해서 공단조성을 저지할 수 있음을 설득함으로써 양 연합측 신념체계의 변화를 가져와 낙동강 특별법이 제정될 수 있었고  양측간의 갈등이 해결될 수 있었다.

명지대교 건설갈등사례의 경우에도 명지대교건설 옹호연합의 도구적 측면에서 ‘직선형 교량’에서 ‘우회형 교량’으로 변화되었다. 명지대교건설 반대연합에서도 신념체계의 도구적 측면에서 ‘ㄷ자형의 교량’과 ‘해저터널 건설안’과 같이 건설옹호연합이 수용하기 힘든 대안에서 부산시가 제시한 3가지 제시안이 선행되어야야 한다는 조건하에 ‘직선형 우회안’을 받아들이는 것으로 변화되었다. 이와 같은 신념체계의 변화는 갈등발단과정에서부터의 여러차례의 토론회와 공청회를 통한 정책정향학습에 의해 이루어졌다. 즉 환경을 고려하는 측면에서는 최선의 대안은 아니지만 이미 개발로 훼손된 낙동강 하구지역의 생태계의 복원력 회복하기 위해서는 제도의 필요성을 느낀 반대연합내의 부산환경운동연합이 제도를 통해서 환경갈등문제를 해결하고자 하는 부산시와  합의를 이루게 됨에 따라 명지대교건설을 둘러싼 양 연합체간의 갈등이 해결될 수 있었다.

그러나 두 환경갈등사례에서 양 연합체들간에 정책정향학습에 의한 신념체계의 변화를 통해서 갈등의 해결가능성은 보였지만, 신념체계의 수정이 규범적 핵심(개발추구와 환경보전)에서 근본적인 변화가 이루어지지 않았기 때문에 갈등이 재현될 가능성은 여전히 상존하고 있다. 위천공단조성 갈등사례의 경우, 2002년 7월 낙동강특별법이 발효된 이후에도 위천공단조성 옹호연합측은 위천공단조성을 전제로 하는 ‘낙동강프로젝트’를 추진하고자 하였으며(부산일보,2002.07.31), 2003년 5월에는 위천공단 조성이 사실상 백지화되자 옹호연합측이 낙동강 수질오염물질 총량관리제가 시행되지 않고 있는 상황에서 위천공단을 포함한 대구시 달성군 일대 570만평의 규모에 과학기술연구도시인 '대구테크노폴리스'건설을 본격 추진하려 하자 부산지역 환경단체가 강력하게 반발하였다(부산일보,2003,05.10). 또한 명지대교 건설사례에서도 반대연합내의 부산녹색연합과 습지와 새들의 친구들은 명지대교 건설옹호연체합과 부산환경운동연합간의 합의에 의한 건설공사 강행에 반발하고 있어 갈등이 재현될 여지는 아직 남아 있다.

낙동강 수량 확보를 위해 남한강과 낙동강을 연결하는 도수터널 및 댐 건설,생태계 복원과 하천 준설,신도시 건설 등의 사업을 포함하여 총계 3조-4조원의 예산이 소요되는 대규모 사업계획이다.

Ⅴ. 결  론

본 연구는 영국의 문화인류학자인 Mary Douglas에 의해 창안되었고 정치학자  Wildavsky에 의해 사회과학분야에 적용가능하도록 정제된 문화이론에 Sabatier와 Jenkins-Smith의 정책옹호연합모형의 내용중에서 중요개념과 분석단위를 빌려 분석틀을 구성하고 환경갈등사례를 분석하였다.

Carlsson(2000)은 정책옹호연합모형은 정책변화이론을 내포하고 있지만 이론은 아니며 발견장치 즉 분석틀이라고 본다.

본 연구에서 분석한 위천공단조성 갈등사례와 명지대교 건설사례는 실제 정책사업이 추진된 이후 발생한 갈등이 아니라, 공단조성과 교량건설이 추진되었을 때 초래될 수 있는 미래의 불확실한 환경피해에 대해 관련집단들이 지니고 있는 신념(문화적 편향)의 차이에서 비롯된 갈등이다. 이와 같은 신념차이에 의한 갈등문제는 좀처럼 해결방안을 모색하기 어려움을 발견할 수 있다. 그러나 갈등이 신념의 차이에서 비롯된다고 해서 갈등이 해결될 수 없다고 단정할 수도 없다. 본 연구에서 분석한 사례분석결과에 의하면, 지역개발과 환경보전이라는 신념의 차이로 인한 옹호연합간의 대립에도 불구하고 갈등의 해결가능성을 보여 주었다. 따라서 본 연구에서 분석한 결과에서 시사된 정책적 함의를 요약하면 다음과 같다.

첫째, 환경갈등의 경우 관련 이해당사자들의 신념의 차이로 인한 갈등문제이기 때문에  경제적 보상에 의한 갈등해결 수단을 모색하기 보다는 오랜 시간을 두고 갈등당사자들간에  토론회와 공청회와 같은 정책정향학습을 통해서 해결방안을 모색되어야 한다는 것이다. 신념이라는 것이 오래 기간 학습경험으로 내재화된 것이 것이기 때문에 단기간내에 수정되기 어려운 속성을 가지고 있다. 특히 신념체계에 있어서 규범적 핵심수준에서의 변화는 오랜 시간이 요구된다. 따라서 공개토론회, 공청회 같은 정책정향학습을 통해서 정보의 비대칭성을 제거하고 상대가 지닌 신념에 대한 이해의 폭을 넓힘으로서 갈등관계에 있는 이해당사자들의 신념체계의 하위구조(도구적 측면)에서 갈등해결의 실마리를 모색할 수 있을 것으로 본다.

둘째, 환경갈등문제의 경우 제도적 장치마련을 통해서 갈등방안이 모색될 수 있다. 이러한 주장은 일반론적 관점이 아닌 문화이론적 관점에 근거한 것이다. 본 연구에서 분석한 결과에 의하면, 옹호연합들내에서 환경에 관한 개인주의 문화적 편향과 평등주의적 문화적 편향을 가진 하위집단들이 옹호연합체를 주도한 갈등발단단계에서는 갈등이 심화되어 좀처럼 해결방안을 모색할 수 없었다. 그러나 양 연합체들간 그리고 연합체내에서의 정책정향학습과정에서 위계주의 문화적 편향을 가진 하위집단이 대립하고 있는 연합체와  연대하고 있는 연합체내의 다른 이해집단을 설득하는 과정에서 갈등해결의 가능성을 볼 수 있었다. 즉 개발에 의한 환경피해에 대해서 낙관적이지도 그리고 비관적인지도 않으면서 제도를 통해서 환경을 보전할 수 있다는 위계주의적 문화적 편향이 현실적으로 대안으로 구체화될 때 개인주의 문화적 편향과 평등주의 문화편향을 지닌 이해집단으로부터 완전한 동의를 구득할 수는 없지만 갈등의 수준을 완화하거나 해결가능성을 모색할 수 있다는 것이다.

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강성철(姜成哲): 부산대학교에서 행정학 박사학위(1988)를 취득하고, 창원대학교 조교수를 거쳐 현재 부산대학교 행정학과 교수로 재직하고 있으며 풀부라이트 교환프로그램으로 미국 인디애나 대학교 방문교수를 역임하였다. 주요 관심분야로는 인사행정론과 행정개혁론, 환경정책론과 환경갈등관리론 등이다. 한국인사행정학회 회장과 부산경남지방자치학회장을 역임하였으며 현재 한국지방정부학회 회장을 역임하고 있다. 저․역서로는 「신행정학원론」(공저, 2000), 「신인사행정론」(공저, 2002), 「환경행정의 이론과 실제」(공역, 1995), 「개발과 환경정치학」(공역, 1993) 등이 있다.< E-Mail: kangsc@pusan.ac.kr>

문경주(文景柱): 부산대학교에서 행정학 박사학위(2001)를 취득하고, 현재 부산대학교 지방행정연구소 연구원으로 있다. 주요 관심분야로는 환경정책, 시스템분석, 도시정책, 사회복지정책 등이며 최근 발표논문으로는 “DEA를 이용한 사회복지관의 효율성 측정(2004)”, “Ecological Footrprint 분석을 이용한 도시의 지속가능성의 평가(2004)”, “책임운영기관의 시장지향성이 고객만족과 서비스성과에 미치는 영향(2005)”, “지방공무원의 승진공정성 지각과 만족의 영향요인(2005)” 등이 있다.

<E-Mail: kjmoon@pusan.ac.kr/논문접수일: 2005. 10. 10/심사완료일: 2005. 11. 21>