지방정부체계 개편론에 대한 비판적 고찰*

｢지방정부연구｣ 제9권 제3호(2005 가을) : 179～200

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A Critical Study of the Recent Arguments for Local Government Reorganization in Korea

강 재 호(부산대학교 행정학과)

* 이 논문은 부산대학교 자유과제 학술연구비(2년)에 의하여 연구되었음.

현재 정치권에서는 시도와 시군구로 구성되어 있는 이층제 지방정부체계를 폐지하고 시군을 통합하여 일층제 지방정부를 창설하려고 하고 있다. 이는 시도와 시군구의 역할이 상당히 중첩되어 있어 한정된 행정자원을 낭비하고 있을 뿐만 아니라 서로 불필요한 갈등을 일으키고 있다는 등의 인식에서다. 하지만 전국에 걸쳐 일층제 지방정부를 획일적으로 두는 것은 지방정부의 체계와 규모에 관한 이론과 실제, 그리고 지방분권화의 동향에 비추어보아 설득력을 얻기 어렵다.

이러한 시도를 이론과 실제의 양면에서 비판적으로 검토하는 본고에서는 지방정부의 체계와 규모에 관해 다음과 같은 대안을 제시한다. 1896년에 형성되어 이후 극히 부분적으로 조정되어 온 시도의 경계는 각국의 동향과 지역간 균형발전 등의 필요에 따라 보다 광역적으로 재구획할 필요가 있다. 이로써 신설하는 도의 역할은 계획과 조정 등에 순화하며 집행사무는 모두 기초 지방정부에 이양한다. 이러기 위해서도 규모가 상대적으로 특히 작은 일부 시군구는 통합할 필요가 있다. 그리고 제주도를 비롯하여 울릉군, 옹진군 등에는 일층제 지방정부만을 두어 이들이 지방정부의 역할을 모두 할 수 있도록 특례를 인정한다.

주제어 : 지방정부체계, 지방정부의 규모, 일층제, 이층제, 이도 특례

Ⅰ. 서  론

1. 문제의 제기

2005년 4월 28일 열린우리당 원혜영 정책위원회 의장, 한나라당 맹형규 정책위원회 의장, 오영교 행정자치부 장관 등이 회동하여 현행 이층제 지방정부체계를 일층제로 바꾸는 데 합의하였다고 한다. 좀더 구체적으로 말하자면 16개 시도와 이들 관할구역 하의 234개 시군구로 구성되어 있는 현행 지방정부체계를 폐지하고 2010년까지 서로 관할구역을 달리하는 60～70개 정도의 대규모 지방정부를 창설한다는 것이다(박대출, 2005).

주요 정당 및 정부의 이와 같은 의기투합에 이어 국회도 이에 관한 구체적인 개편방안을 마련하기 위하여 운영위원회가 10월 19일 제출한 “지방행정체제 개편 특별위원회 구성 결의안”을 동일 의결하였다. 이로써 특별위원회(위원장 허태열)의 활동기한인 2006년 2월까지 지방정부의 체계와 규모에 관한 논의가 활발하게 이루어질 것으로 생각된다.

2005년 7월 27일에 실시한 제주도의 주민투표는 이러한 정치권의 시도를 실현하는 하나의 계기로 작용할 수 있다. 제주도를 비롯하여 제주시, 서귀포시, 남제주군, 그리고 북제주군을 모두 통합하여 일층제 단일 지방정부를 설치하자는 단일광역자치안(혁신적 대안)과 현행 1도―2시ㆍ2군의 이층제 지방정부체계를 유지하면서 도와 시군의 기능ㆍ역할을 조정하자는 현행유지안(점진적 대안) 중의 하나를 선택하는 주민투표에서 전자가 유효투표수 145,388표 중의 82,919표(57.0%)를 얻었기 때문이다(중앙선거관리위원회, 2005). 만약 이 확정된 결과를 존중하는 법률이 제정되어 시행되면 정치권의 합의가 부분적으로나마 성사되는 셈이 된다.

이는 주민투표법에 의한 최초의 주민투표이며 정부수립 후 외국인이 행사한 최초의 주민직접참정이었는데, 투표권자는 국민인 주민 401,889인과 정주 외국인 114인의 계 402,003인이었다(제주도선거관리위원회, 2005).

이처럼 “만약”이라고 신중하게 표현한 것은 다음의 두 가지 이유에서다. 첫째 투표율 36.7%와 득표율 57.0%의 문제점이다. 주민투표법 제24조에서 정하고 있는 주민투표결과의 확정 요건인 투표율 3분의 1 이상과 득표율 과반수는 충족하지만 투표권자 20.6%의 찬성으로 지방정부를 통합하기에는 그 대표성이 부족하다는 비판을 받을 수 있다. 둘째는 이보다 더 중차대한 점인데 투표권자가 상대적으로 적은 산남지방(117,107)의 서귀포시와 남제주군에서는 거꾸로 현행유지안(점진적 대안)이 각각 56.4%, 54.9%의 과반수를 획득하였다. 즉 혁신적 대안이 실현되면 투표권자가 절대 다수인 산북지방(284,896)의 의사로써 산남지방의 반대에도 불구하고 서로를 통합하는 셈이 되어 남북간에 사회적 갈등이 예상된다.

1990년대 중반의 도농통합 이후 지방정부의 통합에 관해서는 몇 가지 대안들이 제시되어 왔다. 하지만 이들 대안은 거의 예외 없이 기초 지방정부의 통합은 이 도농통합으로 일단락되었다는 인식에서인지 1896년에 구획된 이후 거의 변경되지 않은 도의 경계를 좀더 광역적으로 재구획하자는 것이었다(<표 3> 참조). 물론 이들과는 달리 1988년 2월 민주화합추진위원회가 도의 폐지를 완곡하게 건의하고 1996년 5월 신한국당에서 도의 폐지를 주장하는 등 단발적인 움직임은 없지 않았지만, 지금 정치권에서 합의하고 있는 것처럼 이층제 지방정부체계를 획일적으로 일층제로 개편하자는 내용을 담고 있는 선행연구로서는 구 내무부 자치기획과장 등을 역임한 박승주 외의 연구가 거의 유일하다고 할 수 있다(박승주 외, 1999: 82-86).

이에 본고는 지방정부의 체계와 규모에 관한 이론과 실제를 통해 이층제에서 일층제로의 개편론을 검토하기로 한다. 구체적으로는 이에 관한 이론적인 논설과 경험적인 실제 및 최근의 동향을 바탕으로 하여 우리 정치권의 지방정부체계 개편론을 비판적으로 검토하고 이를 토대로 하여 대안을 제시하고자 한다.

지방정부체계 개편론에 대한 비판적 고찰

｢지방정부연구｣ 제9권 제3호(2005 가을)

2. 연혁

박영효와 유길준 등이 중심이 된 갑오정권은 1895년 종전의 1부(한성부)ㆍ5유수부(개성부, 강화부, 광주부, 수원부, 춘천부)ㆍ8도를 23부로, 그리고 경기 등 8도 관할 하의 5부ㆍ5대도호부ㆍ20목ㆍ75도호부ㆍ77군ㆍ148현을 337군으로 각각 재구획하였다. 수도 한성부 특례를 비롯하여 구 왕조의 도읍 등에 인정되었던 유수부 특례를 폐지하고 8도 하의 여러 읍호를 군으로 통일하며, 부―군의 이층제 지방제도를 전국에 획일적으로 도입하였던 것이다(손정목, 1992). 동시에 칙령으로 지방관제를 제정하여 군(수)은 부(관찰사)의, 그리고 부(관찰사)는 내부(대신)의 지휘감독을 받도록 하였다. 일본의 명치유신에 따른 폐번치현(1871년)과 지방관관제(1886년)의 영향을 크게 받은 지방제도 개혁이었다.

종래 한성부와 각 유수부는 8도로부터 분리ㆍ독립되어 있었을 뿐만 아니라 이들의 장인 판윤과 유수의 신분은 外官이었던 8도 관찰사 및 수령과는 달리 6조 판서 등과 같은 京官이었다.

그러나 이 체제는 곧 바뀌었다. 갑오정권이 무너진 1896년, 23부는 1부(한성부)ㆍ13도로 재편되고, 337군은 1목ㆍ7부ㆍ331군으로 다시 태어났던 것이다. 우선 한성부를 경기도로부터 분리했다는 점에서는 이전의 수도 특례가 부활되었다고 할 수 있으나 한성부는 1895년 지방관제가 제정되기까지와는 달리 내부의 지휘감독 하에 놓였다. 그리고 이때 지금의 제주도에는 제주목이 설치되어 제주목사는 전라남도 관찰사의 지휘감독을 받으면서 관할 하의 2군(대정군, 정의군)을 감독하는 특수한 지위를 부여받았다. 離島 특례였던 것이다. 한편 이때 설치된 13도는 1946년 제주도의 신설을 예외로 하면 이후 110년에 이른 지금까지 남한에서는 그 명칭과 경계를 기본적으로 유지해 오고 있다.

조선시대 중기 이래 가장 중요한 정치ㆍ행정적 과제 중의 하나였으나 토착세력 등의 저항으로 끝내 실현하지 못한 부군의 분합은 물리적 강제력을 갖춘 조선총독부에 의해 단행되었다. 1910년 10월의 조선총독부지방관관제를 통해 한성부 특례를 전폐한 조선총독부는 1913년 12월에 13도 하의 12부ㆍ317군을 12부ㆍ220군으로, 그리고 이때부터 이듬해 3월까지 부군 하의 4,322면을 2,522면으로 각각 분합하면서 부에는 면을 두지 않았다. 이때 부의 수에는 변함이 없었으나 그 관할구역은 주로 정치적인 이유로 1886년의 개항 이래 부산 등 각지에 형성되어 왔던 일본인 집단 거주지를 중심으로 종전에 비해 매우 좁게 재구획되었다(姜再鎬, 2001). 이 부는 특히 1930년대 이후 도시화에 따라 인근 군의 일부 구역을 점점 편입하면서 성장해 간다.

그동안 제주목을 비롯하여 대정군과 정의군을 통합해 설치한 제주군과 울릉군은 1915년의 조선총독부지방관관제 개정으로 각각 제주島와 울릉島로 바뀌고, 이들 도는 부군과 달리 경찰서장을 겸하며 행정명령인 島令을 발할 수 있는 島司의 관할 하에 놓였다. 離島 특례였던 것이다. 제주島는 미군정 하의 1946년 전라남도로부터 분리되어 제주道로, 울릉도는 정부수립 후의 1949년 지방자치법 시행으로 울릉군으로 각각 바뀌었다.

한편 군청 소재지 등 인구가 늘어나고 시가지가 형성된 일부 면은 1931년 이후 읍으로 개칭되며 이들 읍의 일부는 군으로부터 분리되어 부로 거듭 성장하게 된다. 이와 같은 양상은 부를 시로 개칭한 1949년 지방자치법 시행 이후에도 한동안 이어졌다. 그런데 1960년 12월 지방선거 이후 35년만의 민선 지방자치단체장 선거를 앞두고 40시ㆍ38군을 39시로 폐합한 1995년의 도농통합은 상하수도, 교통, 환경 등의 공공사업에 효과적으로 대처하고 도농의 균형적인 발전을 도모한다는 이념에서 출발하였지만 결과적으로는 대부분 그동안 시의 신설 등으로 인해 할양되어 왔던 군의 관할구역을 회복하는 것이었다.

이후 1998년에는 전라남도의 여수시, 여천시, 여천군을 통합하여 여수시를 설치하였다.

하지만 2003년 충청북도 증평군(1읍ㆍ1면)과 충청남도 계룡시(2면ㆍ1동)의 신설은 이와 같은 도농통합의 이념과 이에 관한 정책 기조를 무색하게 하는 것이었다. 이들은 도의 출장소를 거쳐 의원입법에 의해 신설되었다는 공통점을 지닌다. 그 결과 2005년 현재 우리나라에는 1특별시ㆍ6광역시ㆍ9도, 77시ㆍ88군ㆍ69자치구가 설치되어 있다.

Ⅱ. 지방정부체계와 규모의 이론

지방정부의 체계와 규모에 관해서는 여러 논설이 있다. 이 체계와 규모는 규범적으로는 서로 다른 차원에서 별도로 접근할 수도 있지만 프랑스, 이탈리아, 스페인처럼 삼층제 하에서는 일반적으로 주민에 가장 가까운 기초 지방정부의 규모가 대체로 작으며, 이와는 거꾸로 우리 정치권에서 일층제 지방정부의 규모를 매우 크게 가정하고 있는 점에서 짐작할 수 있듯이 지방정부의 체계와 규모는 실제로 서로 영향을 주고받는 상관관계에 있다. 이에 관한 논설들이 양자를 서로 분리하여 해설하기보다는 대체로 체계뿐만 아니라 규모에도 언급하고 있는 이유는 바로 이 때문이다.

1. 민주성론과 능률성론

먼저 가장 고전적이고 전통적인 견해라고 할 수 있는 민주성을 중시하는 논설은 지방정부의 정치ㆍ행정은 주민의 직접적 또는 간접적인 참여와 통제 하에 이루어지는 것이 바람직하다고 한다. 이는 20세기 초반까지의 통설로서 이에 따라 특히 주민들의 일상생활에 관한 정치ㆍ행정이 전개되던 지방정부의 규모는 어느 나라에서나 지금 기준으로 보면 매우 작았다.

그리고 <표 2>에서 읽을 수 있듯이 지금까지도 이와 같은 주민자치의 이념을 기초 지방정부 수준에서 견지하고 있는 나라들이 적지 않은데 이는 특히 삼층제 지방정부체계를 유지하고 있는 유럽 대륙에서 두드러진다(INLOGOV, 2003: 46). 그리고 이는 미국에서는 물론이고 영국에서도 중시되어 왔다. 즉 대도시를 제외한 대부분의 기초정부 관할구역 내에는 농원, 수영장, 묘지, 화장장, 집회장, 체육시설 등의 관리와 도시계획에 관해 기초 지방정부 당국과 사전협의하는 등 제한적인 권능과 법인격이 인정되고 주민들의 선거에 의해 구성하는 전통적인 parish council 등이 1만개 이상 설치되어 있으며, 최근 노동당 정부에 의한 주민참정제도의 강화에 따라 그 수가 점증하고 있다(Chandler, 2001: 7-8; 自治體國際化協會, 2002: 33-35; 2003b: 8-14).

그런데 20세기 이후 교통과 통신 등이 발달함에 따라 주민의 참여와 통제를 가능하게 하는 지리적 범위는 확대되었다. 이렇게 주민들의 이동성이 높아지고 그 생활권이 광역화함에 따라 위와 같은 고전적인 견해는 크게 수정 내지 비판을 받게 되었다. 게다가 산업혁명에 따른 19세기 후반 이후의 산업화와 도시화는 시장의 실패를 인정하고 공공서비스의 확충을 불러일으켰다. 정부의 역할은 이와 같은 시장에 의한 자원배분의 왜곡을 시정하기 위해서뿐만 아니라 노동자 등 무산 계급의 각성과 단결에 이은 정치ㆍ사회적 요구에 부응하기 위해서도 확충되었다. 복지국가 내지 직능국가로의 이행이었는데 이로써 점증한 정부 역할의 일부는 지방정부에 맡겨지게 되었다.

이때 행정서비스의 생산과 전달에 능률성이 요청되었는데 이에 대한 주요 각국의 대응은 서로 달랐다. 당시 세계의 공장이던 영국에서는 규모의 경제와 광역행정의 요청에 대응하기 위해 19세기 말기부터 중간 지방정부인 county council을 창설하기 시작하여 20세기 초기에는 이를 전역으로 확대하였다(강재호, 2003). 그리고 영국, 프랑스, 독일, 일본 등에서는 인접한 기초 지방정부들을 구성원으로 하는 지방정부조합의 설치를 널리 장려하여 공공사업을 공동으로 운영하였다. 공동체, 풀뿌리 민주주의, 아이덴티티 등 소규모 기초 지방정부의 전통적인 여러 가치를 유지하면서 지방정부에 요청되는 새로운 역할을 모색했던 것이다. 그런데 이와는 달리 일본은 1950년대에 시정촌을, 스웨덴은 1950～1970년대의 세 차례에 걸쳐 kommun을, 서독과 영국은 1970년대에 gemeinde와 district를, 오스트리아는 1980년대에 gemeinde를, 호주와 뉴질랜드는 1980～1990년대에 그리고 그리스는 1990년대에 각각 municipality 등을 통합해 왔다.

2004년 6월 덴마크 정부는 2007년까지 현행 14개의 중간 지방정부를 5개의 region으로 개편하고 기초 지방정부의 수를 100개 이하로 통합한다고 발표하였다(행정자치부 정부혁신본부, 2005).

이처럼 지방정부는 그 체계와 규모에서 민주성과 능률성 중의 하나를 좇아온 것이 아니라 대체로 이들 두 이념을 조화해 왔는데, 특히 20세기 후반 이후 능률성을 상대적으로 중시하는 경향을 띠고 있음을 알 수 있다.

2. 공공선택론과 경제성ㆍ대응성

지방정부의 가장 큰 역할은 주민들에게 행정서비스를 제공하는 것이다. 그런데 이 행정서비스는 대개 당해 지방정부를 구성하는 주민들의 부담으로 제공되고 있다. 이와 같은 편익과 부담의 관계에 주목하는 공공선택론(public choice theory)에서는 행정서비스 역시 시장의 상품들과 본질적으로는 다르지 않는 하나의 상품으로 생각하며 행정서비스의 생산 또는 조달에 관여하는 지방정부의 정치가와 관료를 판매자라고 보며 지방세를 비롯하여 사용료와 수수료를 납부하면서 이를 소비하는 주민이나 기업을 구매자로 간주한다. 이렇게 볼 때 지방정부는 하나의 서비스 시장이며 산업이라고 할 수 있다.

그래서 이들은 지방정부체계가 수직적으로나 수평적으로 분화되어 있고, 일층제로 집중되어 있거나 어떤 층이 대규모의 소수 지방정부로 구성되어 있기보다는 규모가 엇비슷한 지방정부들이 지리적ㆍ공간적으로 고르게 분산되어 있으며, 주민들의 의사에 따라 지방정부를 설치하거나 폐지하는 것이 가능해야 한다고 주장한다. 그래야만 지방정부 상호간의 경쟁은 최대화되어 행정서비스는 가장 낮은 부담으로 제공될 뿐만 아니라 주민의 니즈까지 잘 반영하게 된다는 것이다. 바꾸어 말하자면 시장(지방정부)을 독과점하고 있는 판매자가 내놓는 상품(행정서비스)에 대해서는 구매자(주민)가 그 가격이나 품질, 디자인 등에 결코 만족할 수 없게 된다는 이야기다.

서로 다른 지역에서 주민과 기업의 점유율을 둘러싸고 벌이는 같은 층 지방정부 상호간의 경쟁을 유도하는 분화와 같은 지역 내에서 지방세 수입의 점유율을 둘러싸고 벌이는 서로 다른 층 지방정부끼리의 경쟁을 유도하는 분화를 일컫는다(Boyne, 1997: 58).

이러한 논리에 따라 모든 지방정부는 주민들이 그 책임성 등을 물어 C.Tiebout가 이야기한 대로 다른 지방정부로 이사할(voting by feet) 수 있으며 현행 지방정부를 폐지하거나 새로운 지방정부를 창설할 수도 있다는 경쟁상태에 놓여 있어야 한다고 주장한다(Boyne, 1997: 69). 이와 같은 논설은 미국의 W.A.Niskanen이나 V.Ostrom과 같은 대표적인 공공선택론자들에 의해서도 신봉되어 분화된 소규모 지역사회를 바탕으로 하는 미국의 지방정부체계를 유지하는 데 기여해 왔다(Chandler, 1994: 689-697). 실제로 미국 지방정부의 수는 줄기는커녕 점증하고 있다(강재호, 2002: 37; U.S. Census Bureau, 2005).

이러한 공공선택론으로부터는 지방정부의 체계와 규모에 관해 규범적인 시사를 얻을 수 있다. 하지만 이러한 주장은 지방정부의 규모가 대체로 작고 그 창설(incorporation)이 주민들의 발의에서 비롯되며 다른 지방정부 관할구역으로의 이사에 따른 경제ㆍ사회적 불이익이 거의 없는 나라에서나 타당하다고 할 수 있다. 따라서 지방정부의 폐치분합을 주민들의 의사로부터 자유로운 법률로써 정하고 있는 우리나라 등에서는 적용할 수 없으며 주민들이 행정서비스의 경제성과 대응성을 좇아 주소지를 여기저기 옮겨 다닌다는 것도 실제로는 기대하기 어려운 일이다.

게다가 우리나라의 경우 지방정부의 행정서비스는 지방세 등 순전히 당해 지방정부 주민들의 부담만으로 제공되고 있지는 않다. 보조금, 지방교부세 또는 조정교부금 등 중앙정부 또는 다른 지방정부로부터의 이전재원이 지방정부의 행정서비스에 많이 충당되고 있기 때문에 공공선택론이 전제하고 있는 주민의 부담과 편익 사이의 관계는 매우 불투명하여 티부가 가정하는 발에 의한 투표를 거의 불가능하게 하고 있다.

3. 신공공관리론과 성과

경제학에서 발전한 공공선택론을 공공부문에 도입한 1980년대의 신공공관리론(NPM)은 나라마다 그리고 같은 나라에서도 단체ㆍ기관마다 매우 다의적으로 이해되고 있지만, 조직을 보다 작은 단위로 분해하며 행정의 과정보다는 그 성과를 중시하고 있다는 점에서는 한결같다(Hood, 1991: 4-5).

영국이 1980년대에 중앙행정기관에서 집행기능을 분리하여 여러 신설 에이전시(책임행정기관)로 이전하고 GLC와 metropolitan county councils를 폐지하여 이들의 기능을 여러 기초 지방정부와 특수법인 등(quango: quasi-autonomous non-governmental organization; nepb: non-elected public body)에 분산하며, 1990년대에 들어서는 웨일스의 county councils와 스코틀랜드의 regional councils를 전폐한 것은 이러한 정치적 사조에 따른 것이었다고 볼 수 있다. 이처럼 신공공관리론에서는 지방정부의 규모가 작을수록 서로 경쟁하고 그 성적에 더욱 집중할 수 있어 지방정부의 성과는 높아진다고 여겼던 것이다.

이러한 신공공관리론의 가정에 대해서는 객관적으로 실증하기 어렵다거나 성과를 세출 등 지방정부의 특정 활동을 중심으로 평가한다는 비판이 있었다. 이에 부응하여 영국에서는 1992년 지방자치법을 통해 지방정부를 감사ㆍ평가하는 감사위원회(Audit Commission)에 지방정부의 경제성, 능률성 및 효과성을 서로 비교하기 용이하게 하는 성과의 지표를 개발하도록 하고 지방정부에게는 이들 지표에 따라 그 성과에 관한 정보를 공표하도록 하였다. 그런데도 예컨대 주택 및 계획에서는 지방정부의 규모가 작을수록 성과가 높지만 쓰레기 수거에서는 거꾸로 그 규모가 클수록 성과가 높게 나타나고(Boyne, 1996a: 58-60), 행정서비스의 신속성은 지방정부의 규모와는 관계가 없으며 일부 지표에서는 지방정부의 규모와 성과가 비례하는 것으로 나타났다(Boyne, 1996b: 818-824).

2002년 이후 영국의 감사위원회는 성과 지표의 체계성과 종합성을 한층 제고하고, 이에 따른 CPA(comprehensive performance assessment)를 통해 개개 지방정부의 종합적인 성과를 수, 우, 미, 양, 가의 다섯 등급으로 평가하여 공표하고 있다. 그런데 2002년 감사위원회가 공표한 잉글랜드 150개 지방정부의 CPA와 인구(POP) 사이에 어떤 관계가 있는지를 실증적으로 고찰한 연구에 의하면 양자는 매우 미미하지만 유의미한 정의 상관관계(CPA＝2.979＋0.000001039POP. R2＝0.051)를 가지고 있었다(INLOGOV, 2003: 48).

2005년 현재 성과 지표는 예술, 생물 다양성, 지역사회에 대한 공헌, 지역사회의 안전성, 문화 서비스, 민주 서비스, 교육, 환경 서비스, 도로와 교통, 주택, 계획과 개발, 조달, 생활의 질, 노인 서비스, 사회 서비스, 도로 경관의 영역으로 나뉘고 각 영역은 여러 세부 지표들로 구성되어 있다(Audit Commission, 2005).

한편 주민참여와 투명성의 관점에서 바라보는 효과적인 지역개발정책과 훌륭한 거버넌스를 포함하여 양질의 행정서비스를 제공할 수 있는 지방정부의 포괄적인 능력을 성과로 정의하여 지방정부의 정치인과 고위 관료 및 전문가를 대상으로 하여 핀란드에서 델파이 방법으로 조사한 최근의 연구에서는 지방정부의 규모와 성과의 관계가 보다 복잡하게 나타났다(Laamanen and Haveri, 2003). 즉 경제성, 능률성, 사회적 정의, 경제개발정책, 국제적 경쟁력 등에서는 정의 상관관계가, 그리고 민주성, 아이덴티티, 전통성 등에서는 부의 상관관계가 나타나, 전체적으로는 능률성의 가치가 민주성의 가치를 상회하여 지방정부의 규모가 클수록 그 성과는 다소 높아질 것이라고 예견한 것이다.

따라서 지방정부의 규모와 성과는 부의 상관관계에 있다는 신공공관리론의 가정을 일반적으로 받아들이기는 어렵다고 보아야 할 것이다.

4. 통합론과 규모의 경제

공공선택론과 신공공관리론이 사회과학의 주목을 끌고 있을 때 다른 한편에서는 이와 전혀 다른 논리가 전개되어 왔다. 이는 전통적인 능률성론의 맥락에서 소규모 지방정부를 통합하면 규모의 경제가 작동하여 행정서비스의 경제성, 능률성, 효과성 등이 제고된다는 것이었다(Boyne, 1996b: 810; Chondroleou et al., 2003: 1-2). 앞에서 언급한 바와 같이 20세기 후반 이후 일본, 스웨덴, 서독, 영국, 오스트리아, 호주, 뉴질랜드, 그리스가 기초 지방정부를 통합한 것이나, 우리나라가 1961년 9월 읍면의 법인격을 일거에 부인하고 군을 기초 지방정부로 삼고 이어 1990년대 중후반 시군을 통합한 것은 이러한 논리에 따른 것으로 볼 수 있다.

게다가 20세기 말기 이후에는 자립적인 개발권 내지 경제권을 중시하여 지역개발을 통해 지역간 균형발전을 꾀하려는 경향이 두드러지는데 그 중심적인 역할은 지방정부의 몫으로 생각되었다(European Communities, 2001: 18). 이에 부응하여 특히 개발행정과 산업행정에 관한 지방정부의 역할을 제고하려고 후술하는 바와 같이 유럽에서는 기초 지방정부와 중간 지방정부 외에 광역 지방정부를 창설하는 나라들이 늘어났으며 우리나라에서도 시도 경계의 재구획화론이 제기되고 있다. 그리고 최근에 이르러 현실미를 띠기 시작한 일본의 도주제 구상 역시 기본적으로는 이와 궤를 같이하는 것이라고 할 수 있다(地方制度調査會, 2003; 2005).

이는 1870년대에 형성되어 1880년대에 고착된 현행 1都ㆍ1道ㆍ2府ㆍ43縣을 10개 전후의 道 또는 州로 개편하려는 구상이다.

소규모 지방정부의 통합이 규모의 경제를 가능하게 할 것이라는 가정은 공공선택론과 신공공관리론에서도 인정되고 있다. 그러나 이들은 통합에 의한 규모의 경제가 가져다주는 편익보다는 통합으로 인해 야기되는 행정서비스 시장의 독과점, 거대 조직의 비능률성, 그리고 주민의 니즈에 대한 비대응성의 비용이 더 크다고 비판한다(Boyne, 1996b: 811). 그리고 이들과는 다른 관점에서 영국과 그리스를 사례로 하여 지방정부의 통합이 지방정부에 대한 중앙정부의 통제력을 유지ㆍ강화하기 위한 수단이었을 뿐만 아니라 지역사회의 전통적인 거버넌스 구조를 해체하고 효과적이지도 민주적이지도 않은 복잡다단한 거버넌스 체계를 초래하였다고 비판하는 연구도 있다(Chondroleou et al., 2003: 20-21).

그런데 지방정부의 규모와 주민 1인당 평균 비용 사이의 관계를 밝히려고 노력한 34개 선행연구들을 종합적으로 분석한 최근 연구에 의하면(Byrnes and Dollery, 2002: 393-394), 이 중의 29%는 양자가 U자형 함수관계에 있음을 밝히고, 39%는 양자간에 아무런 관계가 없음을 주장하며, 8%는 규모의 경제를 인정하고, 나머지 24%는 오히려 규모의 불경제를 밝히고 있다. 이와 같은 확인에 따라 Dollery 등은 규모보다는 성과를 중심으로 지방정부를 선별적으로 통합할 것과 통합할 때는 참여민주주의 등 비경제적 요소도 함께 고려할 것을 제안하고(Dollery and Crase, 2004), 통합의 대안으로서 개개 지방정부의 실정에 적합한 내부 구조 및 과정 변혁을 권고하고 있다(Dollery and Crase, 2005).

이는 x축을 지방정부의 인구로 y축을 지방정부의 1인당 평균 비용(세출예산)으로 삼을 때 평균 비용은 인구의 증가와 함께 감소하다가 어느 정도의 규모에 이르면 중가하기 시작한다는 것을 뜻한다. U자형의 바닥이 되는 인구 규모, 즉 1인당 평균 비용이 최소가 되는 인구 규모를 최소효율규모(minimal efficient scale)라고 하는데 일본의 시를 대상으로 한 최근의 실증연구에 의하면 MES는 20만 내지 27만인이라고 한다(林正義, 2003).

지방정부의 통합과 규모의 경제와의 관계는 일의적이지 않다. 비록 통합론을 받아들인다고 하더라도 우리 기초 지방정부의 평균 인구(<표 2> 참조)와 MES를 감안할 때 우리가 기초 지방정부의 통합을 통해 더 이상 기대할 수 있는 규모의 경제는 매우 한정되어 있다고 할 수 있다.

Ⅲ. 지방정부체계와 규모의 실제

1. 지방정부의 체계

정부체계는 우선 연방제 나라인가 단일제 나라인가에 따라 다르다. 연방제 나라에는 연방정부 외에 연방정부를 구성하는 주(방)정부가 있고 이 밑에 일반적으로 주(방)정부가 설치하는 지방정부가 있다. 이처럼 연방제 나라에서 지방정부를 설치ㆍ폐지하는 것은 주(방)정부의 권능이다. 그리고 단일제 나라의 정부체계는 중앙정부와 중앙정부가 설치하는 지방정부로 구성되어 있다.

지방정부체계는 다양하다. <표 1>을 통해 알 수 있듯이 같은 연방제 나라이면서도 벨기에, 독일, 미국의 지방정부체계는 이층제이지만 오스트리아에는 일층제 지방정부밖에 없다. 그리고 단일제 나라의 지방정부체계는 대개 이층제 내지 삼층제이다. 특히 유럽에는 기초 지방정부와 중간 지방정부 외에 광역 지방정부를 갖고 있는 나라들이 적지 않은데, 이들은 EU에서 지역ㆍ구조정책(Regional and Structural Policy)의 형성을 유도했거나 특히 2001년 스웨덴의 region처럼 이에 대응하기 위해 창설되어(European Communities, 2002: 44) 각기 EU로부터 구조기금(Regional Funds)을 받아 지역개발에 힘쓰고 있다.

한편 <표 1>에서는 우리 정치권에서 거론하고 있는 일층제 지방정부체계를 단일제 나라에서 획일적으로 유지하고 있는 곳은 제주도보다 조금 넓은(약 1.4배) 면적에 제주도보다 조금 적은(약 0.8배) 인구를 가지고 있는 소국 룩셈부르크밖에 없음을 알 수 있다. 하지만 부분적으로는 영국의 county borough(1889～1974)를 비롯하여 1988년 지방자치법이 전면적으로 개정되기까지의 서울특별시와 부산직할시 등의 관할구역에는 일층제 지방정부밖에 없었으며, 미국의 워싱턴 디시와 같이 어느 주 또는 county에도 속하지 않는 independent city, 그리고 뉴욕 등의 대도시처럼 city와 county가 병합된 consolidated city-county는 이와 같은 예에 속한다. 또한 1990년대 이후 county와 district를 폐합하여 설치된 영국의 unitary authority도 이에 준한 것으로 볼 수 있다.

unitary authority를 일층제에 준한다고 한 것은 <표1>의 자료에서 밝힌 바와 같이 이것이 설치되어 있는 지역에는 자치정부 또는 지방정부화하고 있는 RDA가 설치되어 있기 때문이다. 한편 이는 Redcliffe-Maud위원회가 1969년 지방정부체계를 인구 25만 내지 100만의 unitary authority로 개편할 것을 제안한 데서 비롯되었다(Cole and Boyne, 1996: 68).

<표 1> 각국 연방ㆍ중앙정부 하의 정부체계

	주ㆍ광역 지방정부	중간 지방정부	기초 지방정부
오스트리아	9 Länder	없음	2,351 Gemeinden
벨기에	3 regions ＋ 3 communities	10 provinces	589 communer
독일	16 Länder	323 Kreise	14,865 Gemeinden ＋ 112 kreisfreie Städte
덴마크	없음	14 amter	275 kommuner
핀란드	1 autonomous region	19 regions	452 kommuner
프랑스	26 régions	100 départements	36,763 communes
그리스	13 regions	51 prefectures	1,033 municipalities
아일랜드	없음	29 counties	10 boroughs ＋ 49 districts
이탈리아	20 régions ＋ 2 autonomous provinces	100 provinces	8,100 communi
일본	없음	47 都道府縣	3,249 區市町村
룩셈부르크	없음	없음	118 communes
네덜란드	없음	12 provinces	548 municipalities
포르투갈	2 autonomous regions	없음	308 municipalities
스페인	17 regions	50 provincias	8,078 municipios
스웨덴	3 regions	21 counties	289 kommuner
영국	12 GLA 등	34 counties	434 districts 등
미국	50 states	3,034 counties	35,933 municipalities

자료: European Communities(2001), U.S. Census Bureau(2005), 總務省(2005b).

* 영국 잉글랜드 지방의 GLA와 8개의 RDA, 그리고 웨일스, 스코틀랜드, 북아일랜드의 자치정부는 광역 지방정부로 분류하고, London borough를 비롯하여 북아일랜드의 district, 그리고 county와 district의 두 기능을 함께 가지고 있는 잉글랜드, 웨일스, 스코틀랜드의 unitary authority는 기초 지방정부로 분류하였다.

* 영국의 unitary authority와 비슷한 성격인 독일의 kreisfreie Städt도 기초 지방정부로 분류하였다.

* 2001년 현재(다만 미국은 2002년 센서스 자료).

2. 지방정부의 규모

<표 1>에서 보는 바와 같이 지방정부의 수는 나라마다 천차만별이다. 예컨대 서로 크게 다르지 않은 면적과 인구를 갖고 있는 독일, 프랑스, 이탈리아, 영국의 기초 지방정부 수는 크게 다르다. 특히 프랑스와 영국은 매우 대조적인데 프랑스 기초 지방정부의 수는 다른 모든 EU 회원국의 지방정부를 합한 수보다도 많다. 그리고 미국의 기초 지방정부 수와 비교해보더라도 영국 기초 지방정부의 수는 예외적으로 매우 적은 편인데, 이는 1970년대의 대대적인 통합에 힘입은 바가 크다.

이 통합은 지방정부의 수를 잉글랜드에서 69%, 웨일스에서 73%, 스코틀랜드에서 80%, 그리고 북아일랜드에서는 64%를 각각 감축하여 세계에서 가장 큰 일부 지방정부를 낳았다(Boyne, 1996b: 810; Norton, 1994: 365).

<표 2> 주요 각국 지방정부의 평균 규모(인구/면적)

	주ㆍ광역 지방정부	중간 지방정부	기초 지방정부
독일	511만인/22,313㎢	--	0.5만인/23.8㎢
프랑스	231만인/20,923㎢	60만인/5,400㎢	0.2만인/14.8㎢
이탈리아	260만인/13,682㎢	57만인/3,010㎢	0.7만인/37.2㎢
일본	없음	271만인/8,040㎢	3.9만인/116.3㎢
스페인	232만인/29,694㎢	79만인/10,096㎢	0.5만인/62.5㎢
영국	488만인/20,083㎢	--	13.5만인/555.3㎢
미국	563만인/187,270㎢	9만인/3,086㎢	--
한국	없음	304만인/6,245㎢	20.8만인/427.0㎢

자료는 <표 1>과 동일.

* 독일의 kreisfreie Städt는 영국의 unitary authority와 비슷한 위상이며 미국의 기초 지방정부는 국토의 전역에 걸쳐 설치되어 있지 않아 모두 평균 규모에서 제외하였다.

* 한국은 2005년 1월 현재(행정자치부, 2005).

<표 2>는 <표 1>의 자료를 활용하여 그 중에서 규모의 대표적인 지표라고 할 수 있는 인구와 면적에서 우리와 비교할 수 있는 나라들을 선별하여 그 지방정부의 평균 규모를 나타낸 것이다. 기초 지방정부의 인구는 나라마다 그리고 같은 나라 안에서도 천차만별이다. 프랑스와 스페인의 기초 지방정부는 대개 인구가 1,000 미만이지만 영국의 기초 지방정부는 대부분 10만 이상이며 50만 이상의 인구를 가진 곳도 적지 않다. 이들과는 달리 네덜란드, 포르투갈, 그리고 스칸디나비아 반도의 나라들에서는 기초 지방정부 상호간의 인구 편차가 상대적으로 적다고 한다(European Communities, 2001: 38).

우리 지방정부의 규모는 상대적으로 매우 크다. <표 2>를 통해 평균 인구는 기초 지방정부에서는 물론이고 중간 지방정부에서도 우리 지방정부에 필적하는 나라가 없음을 알 수 있다. 특히 우리 기초 지방정부의 평균 인구는 영국을 제외하면 다른 나라들과는 비교할 수 없을 정도로 많다. 그리고 기초 지방정부의 평균 면적 역시 영국을 제외하고는 다른 나라들에 비하면 상대적으로 훨씬 넓은 편이다. 이는 1961년 읍면의 통합이 “이상적인 방안”이었음에도 불구하고 통합 읍면의 명칭 등을 둘러싸고 지불해야 하는 정치ㆍ사회적 비용과 수많은 공부를 정리하는 데 소요될 막대한 행정적 비용 때문에 이를 단념하고 군을 기초 지방정부로 삼았던 것(내무부, 1968: 170)에 연유하며 1990년대의 도농통합으로 더욱 두드러지게 된 것이다.

지금 이웃 일본에서는 1950년대 이후 반세기만에 2005년부터 5년간의 한시법인 市町村の合倂の特例等に關する法律 등에 의한 행정ㆍ재정적인 유도에 따라 기초 지방정부인 시정촌의 수를 대대적으로 줄이려는 움직임이 각지에서 일어나 실현되고 있다. 이러한 운동이 일단락되는 2006년 3월까지 시정촌의 수는 현재 5년 전에 비해 거의 그 절반에 가까운 1,822개로 줄어들 예정인데(總務省, 2005a), 비록 이렇게 줄더라도 그 평균 규모는 우리 기초 지방정부의 그것에는 훨씬 미치지 못할 것이다.

3. 이론과 실제의 종합: 분석 틀

지방정부의 체계와 규모에 관한 공공선택론에서는 지방정부의 수평적 분화와 함께 수직적인 분화도 중시하기 때문에 소규모의 중층제 지방정부체계를 가정하고 있다. 이와 뿌리가 같은 신공공관리론 역시 소규모 지방정부를 선호하기 때문에 역시 중층제를 용인하지 않을 수 없다. 이와는 달리 통합론에서는 대규모 지방정부를 주장하고 있기 때문에 부분적으로나마 일층제를 용인할 수 있다고 생각된다. 그리고 민주성론과 능률성론은 주로 기초 지방정부의 규모를 둘러싼 전통적인 견해로서 20세기 이후에는 중간 지방정부의 존재를 전제하고 있다.

이러한 이론의 유형화에 현재 주요 각국 지방정부의 체계와 규모를 포함하여 그림으로 나타낸 것이 [그림1]이다. 이에 따르면 우선 지방정부의 체계에서 스페인, 이탈리아, 프랑스는 모두 삼층제라 공공선택론의 주장에 제일 가깝다. 그리고 그 평균 규모에서는 미국, 독일, 스페인, 이탈리아, 그리고 프랑스의 지방정부가 비교적 작아 민주성론, 공공선택론 그리고 신공공관리론의 주장에 가깝다. 이들과는 달리 일본, 영국, 그리고 한국의 지방정부는 그 평균 규모에 있어서는 능률성론 내지 통합론의 가정에 매우 가깝다.

한편 지방정부의 체계와 규모에 관해 지금까지 고찰해 온 이론과 실제를 종합적으로 나타내고 있는 [그림1]은 앞으로 정치권의 개편론을 분석하고 평가하기 위한 대상과 기준을 나타내는 틀로서 이용한다.

<그림 1> 이론과 실제의 종합: 분석 틀

중층제

소규모

K      E

J

S  I  F

D  A

가

A 미국         D 독일

E 영국         F 프랑스

I  이탈리아     J 일본

K 한국         S 스페인

나

다

라

마

가 : 통합론

나 : 능률성론

다 : 신공공관리론

라 : 공공선택론

마 : 민주성론

일층제

대규모

Ⅳ. 지방정부체계 개편론

1. 박승주 등의 개편론

특히 1990년대 중반 이후 우리나라 지방정부의 체계 내지 관할구역에 관한 선행연구는 거의 한결같이 현행 시도의 경계를 좀더 광역적으로 재구획하는 내용을 담아 왔다. 이들은 시도를 둘러싼 제반 환경이 그 경계가 형성된 1896년 이후 너무 크게 변해 시도간의 불균형이 심화되는 등 이를 재구획할 필요성이 크다는 인식에서 출발하고 있다. 그리고 지방자치의 실질적인 재개로 인해 중앙정부에 의한 시도간의 행정ㆍ재정적인 조정이 기능할 수 있는 여지가 더욱 좁아졌다는 인식 또한 공통적으로 갖고 있다.

이와 같은 인식에서 이들은 <표 3>에서 보는 바와 같이 역사성, 지역적 연계성, 광역생활권, 자립적 지역발전 또는 지역간 균형발전 등을 기준으로 하여 전국을 3개 내지 7개로 재구획하는 방안을 내놓았다. 최근에는 국가균형발전특별법에 따른 시도의 지역혁신발전계획을 둘러싸고 인접 시도의 발전계획과 서로 협력ㆍ연계할 필요성이 크게 요청되고 있어 시도 경계의 재구획화에 관심이 모아지고 있다. 그런데 이들은 모두 현행 이층제 지방정부체계의 유지를 전제하고 있다. 다시 말해 시군구를 기초 지방정부로 삼으면서 이들 관할구역을 포괄하고 있는 시도의 경계를 더욱 광역화하자는 것이다.

<표 3> 시도의 광역화 개편방안

선 행 연 구	수	개 편 방 안	기준
한국지방행정연구원 (1996)	6	경기도(서울, 인천, 경기), 강원도, 충청도(대전, 충남, 충북), 전라도(전북, 광주, 전남), 경상도(대구, 경북, 부산, 경남), 제주도	역사성
김익식(1997)	4	중부도(서울, 인천, 경기, 강원), 서부도(대전, 충남, 전북), 동부도(충북, 대구, 경북), 남부도(광주, 전남, 부산, 울산, 경남, 제주)	지역적 연계성
한국지방행정연구원 (1998)	6	서울특별시, 경기도(인천, 경기, 강원, 충청 북부), 충청도 (대전, 충청 남부), 전라도(광주, 전라, 제주), 경상북도 (대구, 경북, 합천, 거창), 경상남도(부산, 울산, 합천 및 거창을 제외한 경남)	광역 생활권
이동우 외(2003)	3	광역수도권, 동부권, 서부권	자립적 지역발전
	5	광역수도권, 광역부산권, 광역대구권, 충청권, 호남권,
	7	수도권, 광역부산권, 광역대구권, 광역광주권, 충청권, 전북권, 강원권
부산지방분권협의회 (2005)	5	수도권(경기 동부ㆍ남부 제외), 충청권(경기 남부 포함), 호남권(제주 포함), 동남권(부산, 울산, 경남, 대구, 경북 중남부 포함), 강원권(경기 동부 및 경북 북부 포함)	지역간 균형발전

자료: 이동우 외(2003: 139, 176-193)의 요약ㆍ정리 및 부산지방분권협의회(2005: 182).

이들과는 달리 박승주 등은 현재 정치권에서 합의하고 있는 내용과 유사하게 도를 폐지하고 시군을 통합하여 광역시를 설치할 것을 주장한다(박승주 외, 1999: 216-222). 그간 정치권 등에서 간헐적으로 흘러나온 주장을 종합적으로 고찰하여, 구체적으로는 자족적인 정주 생활권과 경제권을 형성하면서 규모의 경제를 실현하고 중앙정부가 통솔할 수 있는 범위 등을 고려하여 도 및 시군을 폐지하여 59개 광역시를 창설하고 이에 현행 특별시ㆍ광역시를 더하여 전국을 65개 특별시ㆍ광역시의 일층제 지방정부체계로 개편하자고 한다. 그리고 자치구는 시군과는 달리 그 아이덴티티가 매우 낮은 점(149-150)과 대도시행정의 일체성 등을 고려하여 조례와 지방세가 없으며 자치권이 매우 한정되는 준자치단체 또는 행정구로 전환하고, 창설하는 광역시에는 행정구를 두자고 주장한다.

이러한 주장의 근거로 박승주 등은 다음과 같은 점을 들고 있다(195-215). 종래 도와 시군의 사무는 서로 명확하게 구분되어 있지 않았다. 이러한 중복ㆍ중첩 관계는 1995년 지방선거 때까지는 도지사와 시장ㆍ군수가 같은 내무관료로서 상명하복의 관계에 있었기 때문에 그다지 큰 문제점이 되지 않았지만 이후 도와 시군은 이 때문에 서로 갈등을 빚거나 한정된 행정자원을 낭비하는 사례가 많아졌다. 이는 시군의 사무와 다른 도만의 사무가 매우 적고 도가 시군과 중앙정부를 이어주는 중계ㆍ연락에 많은 행정자원을 투입하고 있는 점에 기인하고 있다. 서로 사무분담을 명확히 하고 각기 맡은 사무에 관해서는 그 기획ㆍ입안에서부터 집행에 이르기까지 일괄해서 처리하게 함으로써 이를 해결할 수도 있지만, 중층제 자치계층ㆍ행정계층에 대한 비판과 기초 지방정부의 역할에 대한 일반적인 기대 등을 고려할 때 도를 폐지하고 시군을 통합하는 것이 보다 바람직하다고 한다.

2. 허태열의 개편론

우리 정치권의 지방정부체계 개편론 중에서 가장 구체적인 것은 구 내무부 관료였던 한나라당 국회의원 허태열의 제안이다(허태열, 2005). 이는 한나라당 맹형규 정책위원회 의장이 열린우리당 및 정부 관계자들과 회동하여 현행 이층제 지방정부체계를 일층제로 전환하자는 것에 원칙적으로 합의했을 때 대본으로 삼은 것으로 생각된다. 허태열은 이러한 경력과 식견으로 2005년 10월 국회에 설치된 지방행정체제 개편 특별위원회의 위원장으로 선출되었다고 생각된다.

그는 지방정부체계에 관하여 무엇보다도 “계층구조의 중층화로 인한 낭비와 갈등 심화”를 문제점으로 지적하고 있는데, 구체적으로는 기능의 중첩이 초래하는 비용의 증가, 처리 시간의 과다 소요, 정보의 왜곡, 주민의 불편을 비롯하여 시도와 시군구의 갈등, 시도의 정치화와 지역주의화를 들고 있다. 다시 말해 시도와 시군구가 같거나 유사한 사무ㆍ사업을 하고 있어 한정된 행정자원을 유효하게 활용하지 못하고 있으며, 지침이나 보고가 대개 시도를 경유하여 시군구나 중앙정부로 전달되어 시간과 비용이 소요될 뿐만 아니라 이러는 사이에 의사가 정확하게 전달되지 않는 경우도 있다는 것이다. 그리고 주민의 입장에서는 이처럼 창구가 단일화되어 있지 않아 어디를 찾아가야 할지 분간하기 어렵거나 두 곳을 모두 들러야 하기에 불편하다는 것이다. 게다가 주민의 대표를 다시 선출하고부터는 시도와 시군구가 서로 자기 이익을 내세워 갈등을 빚어내고 일부 시도의 장은 대통령선거를 의식하는 등 지나치게 정치화하고 있는 현상을 문제점으로 들고 있다.

허태열은 이와 같은 현행 이층제 지방정부체계의 대안으로 도 등을 폐지하고 전국을 70여 개의 시 또는 군으로 개편할 것을 제안하고 있다. 현행 특별시와 인구 200만 이상의 광역시는 모두 둘 이상의 시로 분할하며, 이 밖의 도시지역은 인구 100만 전후로 인근 시군과, 도농지역은 인구 50만 전후로 인근 시군과, 그리고 순수 농촌지역은 인구 30만 전후로 인근 군과 각각 통합하자는 것이 그 골자다. 특히 서울특별시와 경기도에 관해서는 구체적으로 분할의 예시까지 하고 있는데 이에 따르면 전자는 9개의 시로 후자는 10개의 시로 각각 분할되고 있다.

서울은 (1)종로구, 중구, 용산구, 서대문구 일부, 마포구 일부, (2)성동구, 광진구, 동대문구, (3)중량구, 노원구, (4)성북구, 도봉구, 강북구, (5)은평구, 서대문구 일부, 마포구 일부, (6)양천구, 강서구, (7)구로구, 금천구, 영등포구, (8)동작구, 관악구, 서초구, (9)강남구, 송파구, 강동구의 9개로, 그리고 경기는 (1)수원시, 오산시, 화성시, (2)성남시, 하남시, 광주시, (3)의정부시, 동두천시, 양주시, 포천시, 연천군, (4)안양시, 과천시, 군포시, 의왕시, (5)부천시, 김포시, (6)광명시, 안산시, 시흥시, (7)평택시, 안성시, (8)고양시, 파주시, (9)구리시, 남양주시, 가평군, 양평군, (10)용인시, 이천시, 여주군의 10개로 각각 분할하는 내용이다.

이에 수반하여 현행 시도의 자치사무는 새롭게 태어나는 시군으로 이양하지만 시도 또는 그 기관에 위임하여 처리하고 있는 국가사무는 전국에 4개의 가칭 국가지방행정청을 신설하여 이들에 이관할 것을 제안하고 있다.

3. 행정자치부의 개편론

한나라당 맹형규 정책위원회 의장과의 회동에서 열린우리당 및 정부 관계자들의 대본이 되었던 것은 행정자치부가 마련한 “지방행정체제 개편방안”이었다고 생각된다(행정자치부 내부자료, 2005).

이는 먼저 현행 이층제 지방정부체계의 문제점으로서, 거래비용과 파생적 업무의 증대 등 기능의 중첩에 따른 비효율, 행정의 책임성 확보 곤란 및 책임 회피, 중앙정부―시도―시군구―주민으로 이어지는 과정에서의 의사전달 왜곡, 사무의 자기 완결성 및 일괄처리 미흡을 들고 있다. 이들은 대개 표현은 약간 달라도 내용적으로는 앞에 소개한 개편론에서 적시하고 있던 문제점이거나 이로부터 파생하는 문제점이다. 이어 지방정부의 관할구역에 관련된 문제점으로는 지속적으로 확대된 생활권과 관할구역의 불일치, 서로 인접한 지방정부들의 갈등으로 인한 광역행정의 곤란, 특히 도시지역에서 볼 수 있는 규모의 불경제로 인한 행정의 비효율성, 지방정부 규모의 불균형으로 인한 지역격차 심화 등을 지적하고 있다.

이에 따르면 예컨대 노선버스가 관통하고 있는 등 같은 생활권이라고 할 수 있는 마산, 진해, 창원을 하나의 지방정부로 통합할 필요가 있으며, “천안아산(온양온천)역”의 역명에서 짐작할 수 있듯이 KTX 역사를 둘러싼 천안시와 아산시 등의 갈등은 지방정부의 통합으로 해결할 수 있다는 것이다. 그리고 특히 여러 도시가 서로 연담해 있는 지역에서는 지방정부의 행정서비스에 따른 편익과 부담이 관할구역을 넘나들어(spill-out, spill-in) 비효율을 낳는 경우가 있는데 이것 역시 지방정부의 통합으로 해결할 필요가 있다는 것이다. 또한 같은 시도 또는 시군구라도 이들 사이에는 면적에서 큰 격차가 있어 지역간 불균형의 원인이 되고 있는데 이를 이대로 방치하기는 곤란하다는 것이다.

행정자치부는 여러 개편방안의 장단점을 적시하면서 도 및 시군구를 폐지하고 교통과 문화 등의 생활 여건과 인구를 고려하여 1개 특별시와 60개 전후의 광역시를 만들어내는 방안에 관해 논의할 것을 제안하고 있다. 도뿐만 아니라 현행 특별시와 광역시까지 포함하여 개편하자는 의견도 있다면서 허태열과는 달리 서울특별시와 현행 광역시의 분할은 염두에 두고 있지 않은 점에서는 박승주 외의 제안과 매우 유사하다. 하지만 현행 자치구에 관해서는 박승주 외와 같이 매우 한정적인 자치권을 가지는 준자치단체 또는 단순한 행정구로 전환할 것을 개편방안으로 내놓고 있다.

4. 개편론의 평가

위의 개편론은 지방정부 체계와 규모의 이론에 비추어보면 이들은 민주성론, 공공선택론 그리고 신공공관리론에 크게 반하면서 통합론에 다소 가까운 것이다. 그리고 앞의 [그림1]의 분석 틀에서 말하자면 이들은 우리 지방정부의 체계와 규모를 지금의 이사분면에서 삼사분면의 좌하로 크게 이동하려는 것인데 이러한 시도는 이에 관한 이론에서나 다른 나라들의 실제에서 거의 뒷받침될 수 없음을 알 수 있다. 영국의 unitary authority를 단층제의 유례라고 볼 수도 있겠지만 1990년대 중반 이후 웨일스, 스코틀랜드, 북아일랜드에 각각 자치정부가 설치되었으며 잉글랜드에도 1999년 광역 지방정부적인 기능을 수행하는 8개의 RDA(Regional Development Agency)가 창설되고 이듬해에는 비대도시 지역의 county council과 RDA의 중간적인 성격인 GLA(Greater London Authority)가 설치되었다. 지금도 관할구역 하의 지방정부 대표 등이 그 chamber나 assembly를 구성하고 있는 RDA는 이미 광역 지방정부화의 길로 들어서 있다(LGA, 2004).

이들 RDA를 비롯하여 GLA의 외청인 London Development Agency는 유럽의 다른 나라 광역 지방정부와 같이 이미 2001년부터 잉글랜드 지방에서 EU의 구조기금을 관리하고 있다(European Communities, 2002: 36).

한편 위의 개편론에서 공통적으로 지적하고 있는 문제점은 시도와 시군구의 역할이 서로 중첩되어 있다는 것이다. 행정자치부가 관할구역과 관련하여 지적하고 있는 것을 제외하면 현행 지방정부체계의 폐해로 지적되고 있는 거의 모든 것은 기본적으로는 바로 여기에 기인하고 있다고 할 수 있다. 그리고 기초 지방정부의 관할구역과 주민의 생활권은 일치하는 것이 바람직하다. 이는 전통적인 민주성론에도 부합할 수 있다. 그런데 관할구역을 생활권에 맞추어 변경하더라도 특히 오늘날의 생활권은 유기체로서 끊임없이 변화하고 있기 때문에 서로는 이내 불일치하게 된다. 또한 광역행정에서는 행정 분야에 따라 서로 협력해야 할 상대 기초 지방정부가 다를 수 있기 때문에 통합이 반드시 능사는 아니다. 서로 연담해 있는 도시정부의 불경제 역시 통합으로 해결하자는 것은 지방정부의 체계와 규모에 관한 이론이나 실제로 보아 받아들이기 어려운 제안이다.

그러면 우리 시도와 시군구의 역할은 왜 이처럼 서로 중첩되어 있는 것일까? 이는 이층제 지방정부체계 때문이 아니라 우리 지방자치법 제9조가 개괄적 예시주의 방식에 따라 동일하거나 유사한 사무를 시도와 시군구의 양자에 모두 인정하고 있기 때문에 발생하는 문제점이다. 그 결과 지방자치법시행령에 예시되어 있는 시도 사무의 27.6%는 시군구 사무와 중복하며 시군구 사무의 24.6%는 시도 사무와 중복되어 있다(홍준현, 1997).

이들 자치사무에 위임사무까지 포함하면 이와 같은 중첩 비율은 더욱 높아진다. 실태조사에 의하면 도가 처리하고 있는 사무의 44.6%는 도시계획 등 시군의 집행에 관한 계획 사무이며, 13.4%는 교육훈련 등 시군의 조합적인 지위에서 수행하는 것이고, 3.4%는 시군－중앙정부의 전달ㆍ중계 또는 시군 지도에 관련된 사무이다. 이밖에 도의 내부 운영에 관련된 사무가 19.8%, 민간 규제사무가 12.2%, 민간 육성사무가 3.6%, 시군에 대한 감독 등 중앙정부의 기능을 대행하는 사무가 3.1%이다. 이 중의 일부 규제ㆍ육성사무는 시군을 통해 이루어지고 있어, 내부 운영에 관련된 것을 제외하면 시군을 통하지 않거나 시군과 중첩하지 않는 도의 사무는 전체의 10%에도 미치지 않고 있다(박승주 외, 1999: 201).

이러한 역할 중첩의 현상에 관해서는 일본의 지방제도조사회가 도주제 구상에서 체계적인 인식의 틀을 제공하고 있다(地方制度調査會, 2005). 이는 중앙정부와 도도부현의 관계를 그 사무ㆍ사업을 중심으로 다음과 같이 유형화하고 있다. 첫째는 분담형인데, 이는 농협의 설립 인가에서처럼 그 사업이 둘 이상의 도도부현에 걸치는 것은 중앙정부가, 그 밖의 것은 도도부현이 각각 실시하고 있는 것과 같이 서로 역할을 나누어 맡는 것이다. 둘째는 중층형인데, 중앙정부가 일률적인 기준을 정하고 이에 따라 도도부현이 실시하는 의무교육 등이 이에 속한다. 셋째는 중복형이다. 지역산업진흥 등 법령상 어느 일방에 전속되어 있지 않은 시책을 중앙정부와 도도부현이 각각 실시하는 예가 이에 속한다. 넷째는 연락ㆍ조정ㆍ관여형인데, 재해대책에서처럼 중앙정부가 광역적으로 조정ㆍ관여하거나 신종 감염증의 발생 등 긴급한 때 내리는 지시가 이에 속한다.

위의 실태조사와 이 인식의 틀을 조합해보면 우리나라 도의 사무는 시군 사무와의 관계에서 대부분 중층형, 중복형 또는 연락ㆍ조정ㆍ관여형에 속한 것이라고 할 수 있다.

Ⅴ. 결 론: 대안을 중심으로

여기서는 위에서 살펴본 지방정부의 체계와 규모에 관한 이론과 실제, [그림1]의 분석 틀, 그리고 개편론의 평가를 바탕으로 하여 이들 개편론의 문제점을 지적하면서 대안을 밝혀두고자 한다.

1. 지방정부체계의 유지

먼저 지방정부체계는 지금처럼 이층제를 유지하는 것이 바람직하다. 이에 관한 논거는 다음과 같다. 첫째, 현재 정치권에서 주장하고 있는 일층제로의 이행은 [그림1]의 분석 틀을 통해 알 수 있듯이 이론과 실제 모두에서 극히 이질적인 시도로서, 세계적인 지방방분권화의 이념과 추세에 역행하는 중앙집권화를 초래하기 쉽다. 만약 일층제로 바뀌면 특히 지금 시도 또는 그 기관이 수행하고 있는 위임사무의 상당 부분은 중앙정부에 회수될 가능성이 큰데, 이는 중앙정부의 역할을 상대적으로 비대하게 한다. 실제로 허태열은 이들 사무ㆍ사업을 영국이 1994년 잉글랜드의 각지에 설치한 GOR(Government Office for the Region)과 같은 국가지방행정청으로 이관할 것을 주장하고 있으며, 이에 대해서는 열린우리당 일부 의원도 찬성하고 있다(심재덕, 2005). 그리고 환경, 지방교육, 도로행정 등에서도 시군이 맡기 어렵거나 적합하지 않은 사무ㆍ사업이 적지 않을 것이다.

둘째, 일층제 지방정부체계 하에서는 인근 지방정부들이 함께 설립하는 여러 특별지방자치단체(special district, joint board)를 필요로 한다(Chandler, 2001: 5-6). 특히 상하수도, 대중교통, 폐기물 등의 사업에서 필요하다. 이 중에는 법령의 규정에 따라 반드시 설립하지 않으면 안 되는 것도 있으며 인근 지방정부들이 서로 협력하여 임의로 설립하는 것도 있을 것이다. 또한 중앙정부가 각지에 특수법인을 설립하여 지역의 공공사업을 맡기는 일도 있다. 이와 같은 예는 지금 unitary authority가 설치되어 있는 영국의 각지에서 볼 수 있는데(Cole and Boyne, 1996: 70), 이는 중앙정부의 패권을 저변으로 확대하는 수단으로 기능하며(Payne and Skelcher, 1997: 223) 지방정부의 역할과 책임을 여러 기관으로 분산하여 공공사업에 대한 주민의 통제를 어렵게 한다.

셋째, 정치권의 합의는 너무나 정치적인 것이다. 즉 허태열이 제안해 한나라당 관계자들이 호응하는 개편론의 배경에는 “인구나 경제력 등 도세가 큰 특정 지역의 광역단체장이 바로 대권 주자화되는” 작금의 정치적 현상에 대한 경계심이 짙게 깔려 있으며, 행정자치부가 마련해 정부 및 열린우리당 관계자들이 내놓은 개편론에서는 국회의원 지역구 선거구를 중선거구제로 전환하기 위한 정지작업의 그림자를 발견할 수 있다. 다시 말해 이는 [그림1]의 분석 틀로서는 설명할 수 없는 외적 요인의 작용에 따른 것으로, 적어도 부분적으로는 동상이몽 내지 오월동주적인 정치적 합의로서 지방정부체계의 이론과 실제에 관한 고찰의 결과였다고는 볼 수 없는 것이었다.

2. 시도의 규모와 역할: 광역화와 슬림화

프랑스를 비롯하여 그리스, 이탈리아, 포르투갈, 스페인, 스웨덴, 영국의 region 단위에 설치되어 있는 지방정부 등은 특히 자립적인 지역개발 내지 지역경제의 발전을 견인하는 역할을 띠고 있다. 그리고 아직 실현되지는 않았지만 앞에서 언급한 바와 같이 일본에서도 중앙정부의 숙원이었던 기초 지방정부의 통합이 실현됨에 따라 이를 포괄하고 있는 47개의 중간 지방정부를 10개 전후의 도나 주로 개편하자는 도주제 구상의 실현가능성이 점증하고 있다.

이러한 다른 나라들의 실제ㆍ동향과 우리나라의 선행연구를 종합적으로 살펴보건대 이층제 지방정부체계를 유지하면서 현행 시도의 경계를 좀더 광역적으로 재구획할 필요성이 있다. <표 2>를 통해 읽을 수 있듯이 우리 시도는 중간 지방정부로서는 상대적으로 큰 편이지만 삼층제 지방정부 체계를 가지고 있는 단일제 나라들의 광역 지방정부에 비하면 인구는 중간이고 면적은 이탈리아의 46%, 스페인의 21%로 매우 협소하다. 이러한 비교와 지금까지 제안된 여러 방안들을 토대로 하여 시도 경계의 재구획안을 마련할 필요가 있는데 이때 무엇보다도 중요한 것은 이 재구획을 통해 창설하는 지방정부(이하 “신설 도”라고 함)의 역할에 관한 합의가 먼저 이루어져야 한다는 점이다.

신설 도의 역할에 관해서는 크게 두 가지 방식이 있다. 하나는 일본의 지방제도조사회가 권고한 방식이고 다른 하나는 영국의 GLA 및 RDA의 역할과 같은 것이다. 지방제도조사회는 현재 중앙정부 및 도도부현이 맡고 있는 역할의 상당 부분을 도주에 이양하여 도주가 그 기획ㆍ입안에서부터 관리ㆍ집행에 이르기까지 일관해서 수행하도록 권고하고 있다(地方制度調査會, 2003; 2005). 그런데 이와 같은 권고에 따르거나 지방정부에 대한 지금과 같은 수권방식을 고수하면 학계, 정부 및 정치권에서 제기하고 있는 지방정부 상호간의 기능 중첩은 피할 수 없다.

예외적이긴 하지만 단일제 나라인 이탈리아의 région은 일부 영역에서 입법권까지 부여받고 있어 연방제 나라의 주나 방의 권한에 필적한다(European Communities, 2001: 36).

이에 대한 처방전으로서 신설 도의 사무ㆍ권한을 영국이나 미국에서처럼 법률로써 제한적으로 열거하는 방식이 있다. 이때 현행 시도의 자치사무는 기본적으로 모두 기초 지방정부에 이양하고 신설 도는 광역적인 계획과 조정 역할에 순화하도록 한다. 이것이 영국의 GLA와 RDA의 역할인데 구체적으로는 지속가능한 개발, 경제개발, 기술과 고용, 공간계획, 교통, 폐기물, 주택, 보건, 문화ㆍ관광, 생물 다양성 등에 관한 광역적인 전략을 수립하는 것이다(Stewart, 2003: 193-197). 다시 말해 보충성의 원리(subsidiarity principle)에 따라 주민에게 직접 서비스를 제공하거나 계획 등을 집행하는 일은 모두 주민 곁에 있는 기초 지방정부에 맡긴다는 것인데, 이러한 지방자치의 동향과 우리의 정치 상황에 비추어보아 이와 같은 방식이 바람직하다고 생각한다.

3. 시군구의 규모와 특례

우리 기초 지방정부의 평균 규모는 인구나 면적으로 보아 세계적으로 매우 큰 편이다. 하지만 같은 기초 지방정부라고 하더라도 예컨대 경기도 수원시와 경상북도 울릉군의 인구에는 112배 이상, 강원도 홍천군과 부산광역시 중구의 면적에는 649배 이상의 차가 있다. 비록 외국에서 유례를 결코 찾아볼 수 없는 것은 아니지만 기본적으로 같은 사무ㆍ사업을 수행하기에는 너무 지나친 격차임에 틀림없다.

시도의 경계를 보다 광역적으로 재구획하여 그 사무ㆍ권한의 상당 부분을 시군구로 이양하게 되면 시군구의 사무ㆍ사업이 크게 증대하게 되는데, 이를 위해서는 먼저 시군구의 행정ㆍ재정적인 역량이 갖추어져야 한다. 그리고 비록 이와 같은 개편이 실현되지 않는다고 하더라도 보충성 및 근접성의 원리를 중시하는 지방분권화의 추진에 따라 기초 지방정부의 역할은 앞으로 점증할 것으로 기대되기 때문에 특히 규모가 작은 시군구의 통합이 요청된다. 앞의 통합론에서 살펴본 MES의 허용범위 내에서 기초 지방정부의 평균 규모에 크게 미치지 못하는 시군구를 인접 시군구와 통합할 필요성이 있다.

2005년 1월 현재, 77시의 평균 규모는 275,169인에 495.01㎢, 88군의 평균 규모는 57,007인에 664.13㎢, 그리고 69자치구의 평균 규모는 324,335인에 48.74㎢이다(행정자치부, 2005).

이러한 기준에 따르면 시군 가운데서는 충청남도 계룡시(31174인, 60.70㎢), 경기도의 과천시(68333인, 35.85㎢), 동두천시(79214인, 95.66㎢), 오산시(121326인, 42.74㎢), 강원도 속초시(97933인, 105.27㎢), 그리고 충청북도 증평군(30899인, 81.84㎢) 등의 통합을 검토해야 한다. 또한 자치구에서는 부산광역시의 중구(53179인, 2.80㎢), 동구(114204인, 9.77㎢), 서구(142460인, 13.67㎢), 영도구(166054인, 13.98㎢), 수영구(180576인, 10.21㎢), 대구광역시의 중구(79911인, 7.08㎢)와 남구(181381인, 17.45㎢), 인천광역시의 동구(81243인, 7.06㎢), 서울특별시의 중구(131971인, 9.97㎢)와 종로구(174372인, 23.91㎢) 등이 통합의 대상이다.

한편 제주도는 555,362인의 인구에 1,848.18㎢의 면적을 가지고 있으며 관할구역 내에 2개의 시와 2개의 군이 설치되어 있다. 먼저 그 인구는 시도 중에서 제일 적은 것은 물론이고 경기도 수원시를 비롯한 9개의 시와 서울특별시 노원구를 비롯한 4개 자치구의 인구보다도 적다. 그리고 그 면적은 강원도 홍천군(1,817.92㎢), 인제군(1,646.09㎢), 평창군(1,463.68㎢), 경상북도 안동시(1,520.64㎢), 경주시(1,324.00㎢) 등의 시군보다 조금 넓다. 게다가 북제주군의 관할구역은 1955년 제주시의 설치로 인해, 그리고 남제주군의 관할구역 역시 1981년 서귀포시의 설치로 인해 각각 양분ㆍ단절되어 기형적인 모습을 하고 있다. 2005년 주민투표의 결과대로 도와 시군을 폐합하여 하나의 일층제 지방정부가 설치되면 자치행정의 종합성과 계획성은 크게 제고될 수 있을 것이다.

그리고 9,191인의 인구에 72.79㎢의 면적을 가진 경상북도 울릉군과 14,820인의 인구에 164.30㎢의 면적을 가진 인천광역시 옹진군 역시 제주도처럼 대륙에서 멀리 떨어진 이도이다. 규모가 작아 통합하려고 해도 관할구역을 접하고 있는 상대 시군이 없는 것이다. 게다가 이들 군을 현행 시도 또는 신설 도의 관할구역 하에 두는 것은 민주적이지도 능률적이지도 않다고 생각한다. 규모는 작지만 이들 군에도 특례를 인정하여 현행 시도 또는 신설 도 및 시군의 역할을 모두 맡기게 하는 것이 바람직하다.

4. 결어

지금까지 정치권에서 내놓고 있는 지방정부체계와 규모의 개편론에 대해 이에 관한 이론과 실제를 바탕으로 마련한 분석 틀을 통해 비판하면서 그 대안을 제시하였다. 거듭 밝히지만 일층제 지방정부체계로의 이행과 이에 따른 대대적인 지방정부의 통합은 이론적인 뒷받침이 없을 뿐만 아니라 세계적으로 보아 유례도 없는 무모한 시도이다. 그리고 우리는 이러한 시도가 지방정부의 체계와 규모를 둘러싼 지적 산물이 아니라 이와는 무관한 정치적인 의도에서 비롯되고 있음도 간과해서는 안 된다.

지방정부의 체계와 규모를 둘러싸고는 이밖에도 검토하지 않으면 안 되는 대목이 더러 있다. 예컨대 일각에서 제기하고 있는 연방제로의 이행이나 읍면동의 준지방정부화 등이 그것이다. 하지만 전자는 헌법을 근본적이고 전면적으로 개정하지 않으면 실현할 수 없는 장기적인 과제이기 때문에 여기서는 논외로 삼았다. 그리고 읍면동의 준지방정부화는 우리 시군구의 평균 규모가 특히 주민자치의 단위로서는 지나치게 크기 때문에 읍면동에 제한적인 자치권을 부여하여 지방자치의 근원이라고 할 수 있는 주민자치를 활성화하자는 취지에서 주장되어 왔다. 하지만 여기서는 현행 지방정부의 체계와 규모에 관한 논의에 전념한다는 취지에서 이에 관한 연구는 남은 과제로 돌린다.

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總務省. (2005a). 合倂相談コーナ. http://www.soumu.go.jp/gapei/gapei.html

강재호(姜再鎬): 東京大學 박사(법학). 동경대학 조수, (전임)강사, 群馬大學 조교수를 거쳐 2001년 3월부터 부산대학교에서 지방행정론 등을 가르치고 있다. 주요 관심분야는 중앙정부의 지방행정과 지방정부의 지방자치를 제도적인 관점에서 함께 조감하는 지방제도론이다. 대표적인 저서로는 植民地朝鮮の地方制度(동경대학출판회, 2001)가 있으며 역서로는 (신판) 일본의 행정과 행정학(부산대학교출판부, 2002)이 있다.

<E-mail: kang-adm@pusan.ac.kr/논문접수일: 2005. 10. 4/심사완료일: 2005. 11. 21>

______. (2005b). 市區町村數及び市區町村條例等の制定率.

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