기초단체장 재선이 자치단체 세출예산 지출패턴에 미친 영향분석*

｢지방정부연구｣ 제9권 제3호(2005 가을) : 291～308

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The Impacts of Local Government Chief's Reelection on the Spending Patterns of Local Public Expenditures

권 경 환(경남대학교 행정경찰학부)

* 본 연구는 2005학년도 경남대학교 학술논문게재연구비 지원으로 이루어졌음. 2005년도 한국지방정부학회 춘계학술대회에서 발표한 내용을 수정․보완한 논문임. 학술대회 당시의 토론자 두 분과 논문게재과정에서 유익한 의견을 주신 익명의 세 분 심사자들께 감사드린다.

본 연구는 1993년부터 2001년까지의 시․군․자치구를 대상으로 패널 데이터(panel data)를 구성해 단체장 재선이 지방공공지출패턴에 미친 영향을 실증적으로 분석하고 있다. 단체장의 재선(연임) 혹은 교체는 지역통치 엘리트의 속성인 정책지향의 변화와 권력구조 및 정당통제력의 변화 등 제도적 요인과 밀접한 관련이 있으므로 성장․복지․개발정책에 대한 선호를 반영하는 지방정부의 예산우선순위(budgetary priorities)에 영향을 미쳐 세출예산 지출패턴에 변화를 초래할 가능성이 높다.

먼저, 기초자치단체 전체를 대상으로 한 t-test와 고정효과모형(one-way fixed effects model)의 분석결과에 따르면, 단체장이 재선된 지자체의 경우 개발정책에는 부정적인 선호를 보였던 반면 복지정책과 성장정책에 대해서는 긍정적인 높은 선호를 나타냈고 복지정책의 변동폭도 이들 지자체에서 더 큰 것으로 나타났다. 시․군․자치구별 패널데이타 분석결과에서는, 단체장이 재선된 시․군․자치구의 경우 모두 복지지향적인 지출패턴을 나타냈지만, 성장정책과 개발정책에 대한 지출패턴에 있어서는 지자체 유형간에 차이를 보였다. 군의 경우 단체장 재선 이후 지역경제성장에 관심이 높았고, 단체장이 재선된 자치구에서는 개발회피적인 지출패턴이 나타났다.

재선단체장의 경우 이미 초선 때부터 관할지역에서 개발정책을 추진해 왔고 정치경험을 바탕으로 개발사업 추진 시 지방의회의 통제가 상대적으로 약한 특별회계를 전략적으로 활용했을 가능성이 높다는 점, 재선단체장의 경우 초선단체장에 비해 지역주민들로부터 비교적 높은 지지율을 확보하고 있기 때문에 개발지향적인 속성을 지닌 지방의회(공공선택이론)의 영향력에서 벗어나 자신감을 바탕으로 이념적인 복지정책과 이를 재정적으로 뒷받침할 성장정책을 추구할 가능성이 높다는 점 등에서 그 원인을 찾을 수 있을 것 같다.

주제어 : 기초단체장 재선, 지방공공지출패턴, 성장정책, 복지정책, 개발정책

Ⅰ. 서  론

본 연구의 목적은 기초단체장 재선이 지역경제성장비, 사회복지비, 사회개발비 등 세출예산의 지출패턴(spending patterns)에 미친 영향을 분석하는데 있다. 이를 위해 1993년부터 2001년까지의 195개 시․군․자치구를 대상으로 패널 데이터(panel data)를 구성하였고, 이를 토대로 민선2기 149개 기초자치단체에서의 단체장 재선이 재정지출패턴에 미친 영향을 실증적으로 분석하고 있다.

기초단체장 재선이 자치단체 세출예산 지출패턴에 미친 영향분석

｢지방정부연구｣ 제9권 제3호(2005 가을)

외국의 선행연구를 보면, 단체장이 세출예산결정과정 및 도시정책결정과정에 미치는 영향력은 조사방법론(경험적 분석, 사례분석)과 정부수준(연방정부, 주정부, 지방정부), 그리고 지방정부의 권력구조(시장-의회형, 의회-지배인형, 시-위원회형 등)에 따라 다양하게 나타나고 있어 일관성 있는 결론을 도출하기는 어렵다. 하지만 단체장의 리더십이 공공정책결정과정에 중요한 영향을 미치고 있음을 추론케 하는 증거들이 적지 않은 것도 사실이다.

우리의 경우, 1995년 민선단체장 출범 이후 단체장들은 차기 선거를 의식하거나 개인적 이미지 부각을 위해 자신의 정치적 입지에 도움이 될 수 있는 사업을 추구해 왔다. 설문조사에 기초한 최창수(2000:48)와 박재욱(2000:45)의 실증연구에서도 단체장은 지방차원에서 지역의 정책결정에 핵심적인 영향력을 지닌 것으로 인식되고 있다. 민선1기와 민선2기 동안 우리 기초자치단체의 공식적인 정치-행정관계가 전반적으로 ‘단체장우위형태’를 띠고 있었음(임헌만, 1999: 227; 권경환, 2004: 82)을 고려할 때, 자치단체 유형별로 차이는 있겠으나 이러한 단체장의 의도는 숫자로 만들어진 지역사회의 거울(mirror)인 세출예산에 반영되었을 가능성이 높다.

이처럼 세출예산결정과정에서 단체장의 리더십이 중요하다면 선거를 통한 리더십의 교체여부는 지방정부의 재정지출패턴에 영향을 미칠 수 있는 중요한 변수가 될 수 있다. Rosenthal & Crain(1966), Wolfinger & Field(1966), Liebert(1974: 765-783), Lineberry & Fowler(1967: 701-717), Lyons(1978: 118-132), Morgan & Pelissero(1980), Deno & Mehay(1987), Hayes & Chang (1990), Grosskopf & Hayes(1993), Booms(1996), Turnbull & Chang(1998), DeSantis & Renner(1994), Ruhil(2003), 그리고 Campbell & Turnbull(2003) 등은 관리형태 및 권력분리 등 지방정부구조가 재정지출패턴 혹은 공공정책에 미치는 효과를 분석한 바 있다. 이러한 연구로 미루어 볼 때, 선거를 통한 단체장의 재선(연임) 혹은 교체는 지방정부의 구조변화를 의미하며 ‘지출결정요인론’과 ‘지출정향론’에서 거론되는 지역통치 엘리트의 속성인 정책지향의 변화와 권력구조 및 정당통제력의 변화 등 제도적 요인과 밀접한 관련이 있다. 따라서 단체장의 연임 혹은 교체 또한 성장․복지․개발정책에 대한 선호를 반영하는 지출정향인 지방정부의 예산우선순위(budgetary priorities)에 영향을 미쳐 세출예산 지출패턴에 변화를 초래할 개연성은 충분하다. 구체적으로 단체장이 재선된 자치단체와 단체장이 교체된 자치단체 간에는 정책변동의 폭과 정책유형(성장정책, 복지정책, 개발정책 등) 각각에 대한 지출선호도가 상이하게 나타날 수 있다.

본 논문에서는 지방재정지출패턴을 설명하는 기존 이론과 경험적 연구를 토대로 먼저 기능별 지방세출예산 항목들을 활용해 지역경제성장정책․지역복지정책․지역사회개발정책과 관련된 지출을 각 각 성장비 비율, 복지비 비율, 개발비 비율이라는 종속변수로 조작화 했다. 그리고, 관심의 대상인 ‘단체장 재선’이라는 독립변수 외에 세출예산 지출패턴에 영향을 미칠 수 있는 ‘제3의 설명변수들’을 선별하여 분석모형에 포함시켰다.

Ⅱ. 이론적 논의 및 기존의 경험적 연구

1. 이론적 논의

지방정부의 재정지출패턴을 설명하는 이론으로는 근래 관심의 대상이 되고 있는 지출정향이론과 더불어, 점증주의이론(지출양태론), 지출결정요인이론 등이 있다. 지출정향이론는 지방정부가 지향하는 공공지출의 방향과 정책유형간의 예산우선순위에 관심을 두는 것인데, 외국의 초기 선행연구는 공공선택이론(public choice theory)을 기반으로 크게 성장․개발정향론(Peterson, 1981; Heidenheimer & Adams, 1983; Kernell, 1986; Hibbs, 1987; Schneider, 1989)과 복지정향론(Wildavsky, 1974; Rourke, 1984; Wong, 1988)으로 나뉘어 있었다. 그리고 관료적 의사결정론과 지방정부유형론도 지출정향이론의 유형으로 포함되어 논의되고 있다.

1) 성장․개발정향론

지방정부의 정책결정자가 복지정책정향을 억제하는 ‘구조적 요인’을 인지하고 있는 합리적 행위자(rational actor)로서 지역경제성장과 지역사회발전을 제일의 목표로 추구한다고 보는 것이 성장․개발정향론의 입장이다.

성장정책은 복지정책과는 달리 관할구역 내로 자본과 노동의 유인효과가 크고 세원증대효과를 가져오므로 지방정부의 재정력이 취약할 경우 재선단체장의 입장에서도 이를 외면하기가 어렵다. 지역경제 활성화와 각종 공약사업을 실천하는데 필요한 재원을 확보하기 위해 지역 엘리트들은 성장정책을 중시할 가능성이 높은 것이다.

지역SOC 구축 등 지방정부의 내부유지(housekeeping services)와 관련된 주민편익을 위한 전시효과성 사업을 포함하는 개발정책은 Peterson(1981)의 할당정책(allocational policy)에 해당된다. 따라서 차기 선거를 의식한 단체장들은 개발정책에 대해서도 높은 선호를 표출할 가능성이 높다. 한국의 지방자치단체를 설명하는 '사업극대화모형'(program maximization model)에 따르면(허명환, 1999: 135), 단체장들은 주어진 세출예산 범위 내에서 재선 혹은 삼선가능성을 극대화하는 행정서비스 수준을 결정하게 되므로 동일한 사업이라도 사업수를 극대화하고자 할 것이며 결과적으로 소규모 분산투자행태를 현시하게 된다. 동 모형에 따르면 단체장들은 사업분할이 용이한 개발정책을 복지정책보다 선호할 가능성이 높다.

2) 복지정향론

복지정향론에서는 지역의 정책결정자들이 ‘경제적 합리성’에 의해 지배되는 ‘경제적 합리자’라기 보다는 정치적 지지의 극대화를 위해 복지정책을 추구하는 ‘정치적 합리자’로서 행동한다고 본다. 경제적으로는 다소 비합리적일지라도 정치적으로 합리적이라고 판단될 경우 자율성을 지닌 정책결정자들은 복지정책을 지향하게 된다.

주민들로부터 정치적 지지를 많이 받는 단체장들의 경우 재선 혹은 삼선의 제약에서 벗어나서 자신의 이념적 정책(복지정책)을 추구할 가능성도 적지 않다. 유권자들이 정치적인 대리인 문제를 극복하기 위해 타 지역과 비교한다고 가정하면 득표극대화를 추구(vote-seeking)하는 현직 정치인들은 타 지역의 정치인들이 무엇을 하는지에 관심을 가지는 비교경쟁(yardstick competition)상태에 빠질 수 있는데(Besley & Case, 1995: 25-45), 이 경우 지지도가 높은 재선단체장들은 이러한 제약에서 비교적 자유로울 수 있을 것이고 따라서 타 지역과는 차별적인, 이념에 입각한 지출행태를 보일 것이라는 예상도 가능하다.

3) 관료적 의사결정론

관료적 의사결정론은 행정서비스가 정치적 압력이나 영향력에 의해 결정되는 것이 아니고 절차적으로 중립적인 일단의 관료제적 의사결정규칙에 의해 배분된다고 본다(Nivola, 1978: 59-81). 따라서 선거정치와 레짐정치(regime politics)로 표현되는 지방정치의 중요성을 과소평가하게 된다.

Aberbach, Putnam, & Rockman(1981: 256)은 상위직 공무원들(senior civil servants) 대부분이 정책결정과정에서 계속성(continuity), 안정성(stability), 그리고 예측가능성(predictability)을 추구하는 경향이 있다고 지적한 바 있다. 관료적 의사결정론에 따르면 비록 선거를 통해 새롭게 교체된 단체장이 적극적으로 정책을 바꾸고자 해도 현상유지를 원하는 관료들에 의해 이러한 단체장의 의도는 억제될 가능성이 높다.

4) 지방정부유형론

지방정부유형론은 지방정부가 처한 상황적 여건을 의미하는 지방정부의 유형에 따라 지출정책에 대한 정향이 달라질 것이라는 입장을 취한다(이승종, 2000). 따라서 성장․개발정향론, 복지정향론, 그리고 관료적 의사결정론에서 간과되고 있는 자치계층, 도시화 정도 등과 같은 변수들에 관심을 두게 된다. 같은 유형의 지방자치단체(예컨대, 자치구의 경우)라고 할지라도 단체장 연임 혹은 교체가 재정지출패턴에 미치는 효과는 다를 수 있는데, 이는 지방정부유형과 관련된 변수들의 영향 때문일 가능성이 높다. 이 이론은 그 동안 지출결정요인이론에서 폭넓게 고려되었던 다양한 결정변수들에 대한 관심을 환기시키고 지출정향이론과 지출결정요인이론의 통합가능성을 열어주었다는 점에서 그 의의가 있다.

2. 기존의 경험적 연구

리더십 변동을 경험적으로 연구한 초기의 다수 외국논문들은 엘리트 교체 혹은 승계를 주로 종속변수로 다루었다. 따라서 독립변수로서의 리더십 변동이 공공정책에 미치는 영향에 대한 경험적 분석은 연방정부 차원에서 뿐만 아니라 주정부 차원에서도 미흡했다. 특히 지방정부차원에서는 시장(mayor)이 도시공공정책과정에서 독립적인 영향력을 거의 행사하지 못한다는 미국 도시정치학 분야의 통념으로 인해 지방정부 차원에서 시장리더십변동과 시장의 영향력에 대한 경험적인 분석은 1970년대 중반까지 거의 없었고, 공공정책에 대한 시장의 역할은 주로 Dahl(1961), Salisbury(1964), Yates(1977) 등의 사례연구(case study)를 통해 이루어졌다.

Bunce(1980: 373-395; 1981: 71-79)는 먼저 이러한 점에 착안, 국가 차원과 미국 주정부 차원에서 리더십 변동이 정책변동에 미치는 영향을  분석하였다. 선진 산업민주주의 국가 7개국을 대상으로 해서 최고 리더십의 변동이 1950년부터 1976년까지의 예산배분에 미친 영향을 분석한 그녀의 1980년 연구에서는 리더십 변동이 민주주의 국가의 정책변동 메커니즘에 상당한 영향력을 미친다는 주장이 개진되었다. 그리고 1981년의 분석에서는 주정부의 정치적 리더십 변동과 예산변동 간에 상관관계가 있으며, 주정부에서 신생 정당들과 새로이 선출된 단체장들(new Governors)은 재선단체장들에 비해 정책선호를 바꿀 가능성이 높다는 연구결과가 제시되었다.

Bunce(1980)의 자료를 재분석한 Brunk & Minehart(1984: 559-569)의 연구는 정반대의 분석결과를 제시하고 있다. 이들은 정치적 리더십의 교체가 정책산출(policy outputs)에 중요한 차이를 가져온다는 Bunce의 결론이 선거 년도(election year) 이후의 비선거 년도(nonelection years)를 통제집단으로 설정하지 않았고 데이터를 잘못 해석한 데서 비롯된 결과라고 비판하였다. 그리고 중요한 정책변동은 엘리트 교체 이후보다는 오히려 엘리트 재선이후에 일어난다(561)는 점을 지적했다. Garand(1985)는 주정부 차원에서 단체장과 주 의회가 지니는 정파적 통제력에 있어서의 변화가 주정부 지출선호에 미치는 영향을 분석한 바 있다. 그는 정파적 통제력의 단절현상(discontinuities in partisan control)인 엘리트 변동이 정책산출의 변화를 초래하기 위해서는 한 주에 있는 여러 정당들의 정책노선이 달라야 하고 지출에 대한 이질적인 선호(spending priorities)를 최종 지출성과(final expenditure outcomes)로 전환될 수 있게 하는 제도적 자원(institutional resources)을 가진 주정부구조가 구축되어야 함을 강조했다(361).

최근까지도 외국에서 공공정책에 대한 시장(mayor)의 영향력을 다룬 연구는 주로 사례연구에 치우치고 있는 실정이며, 시장이 공공정책산출에 미치는 영향력을 직접적으로 분석한 체계적인 양적․경험적 연구는 Salanick & Pfeffer(1977), Mladenka(1989), Schneider(1989), Miranda & Walzer(1994), Rosental & Crain(1966), Kuo(1973), Karnig & Welch(1980), Eisinger(1982), Clark & Ferguson(1983), Cingranelli & Rosen(1986), Clark(1994), Morgan & Watson(1995), Barrilleaux & Berkman(2003) 등의 연구에서와 같이 일부에 불과하다. 특히 경제적․환경적 요인에 대한 관심과는 달리 정치․행정변수인 시장의 연임 혹은 교체가 정책선호변화에 미치는 영향을 경험적으로 분석한 국외의 선행연구는 1990년대 중반까지 거의 발견되지 않았다.

Ferman(1985), Persons(1985), Jones & Bachelor(1986), Biles(1992) 등의 연구가 대표적이다.

이 가운데에서 앞에서부터 네 번째까지의 연구는 시장의 영향력이 거의 없다는 연구결과를 제시하고 있으며, 나머지 연구들은 시장이 중요한 영향력을 행사한다는 입장이다.

이러한 점에서 1974년부터 1985년까지 인구 10만이 넘는 미국 시정부를 대상으로 단체장이 재선된 시와 단체장이 교체된 시의 지출변동과 지출선호변화를 비교분석한 Wolman, Strate, & Melchior(1996: 201-223)의 연구는 의의가 있다고 하겠다. 이들은 기술적 분석과 다변량 분석을 통해 신임시장이 재선시장보다 상대적으로 더 많은 지출변화를 초래했다고 결론을 내리면서, 비록 그 차이가 작다고 할지라도 단체장 교체는 상당히 중요한 문제라는 점을 강조했다.

단체장 연임을 대상으로 한 국내 선행연구들(최승범․이환범, 2003: 647-669; 김정기, 1999: 269-291)을 살펴보면, 각각 기초자치단체와 광역자치단체를 분석대상으로 하고 있으나 역시 외국의 초기 논문들과 같이 연임변수를 종속변수로 다루고 있다. 특히, 지방정부의 재정지출패턴변화에 영향을 미치는 독립변수로서 단체장 연임 혹은 교체문제를 다루고 있는 국내연구는 거의 없는 실정이다. 참고로, 민선1기를 대상으로 한 강윤호(2003)의 선행연구에서는 단체장이 아닌 지방의원의 재선비율과 지출정향 간의 관련성이 ‘단순상관관계분석’과 ‘분산분석’을 통해 검토된 바 있다. 지방의원의 정치경력(재선비율)과 지출규모 및 비율 변화 간에, 그리고 지방의원의 정치경력과 정책선호유형(개발지향형, 복지지향형, 동시지향형, 동시회피형) 간에 각각 통계적으로 유의미한 관계가 없는 것으로 분석되었다.

본 논문의 연구문제(research question)와 관련성이 있는 국내외 선행연구가 아직까지 미흡하고 체계적인 이론도 정립되어 있지 않은 실정임을 감안할 때 가설설정이 자의적이라는 인상을 줄 수 있어 본 연구에서는 가설설정을 생략하였다.

Ⅲ. 조사설계 및 분석모형 설정

1. 분석자료: 조사대상 및 단체장 재선현황

기초자치단체장의 연임이 세출예산 지출패턴변화에 미친 효과를 직접적으로 검증하기 위해서는 기초자치단체간의 여러 시기에 걸친 지출변동을 조사할 필요가 있다. 따라서 본 연구에서는 지방의회기에 해당되는 1993년부터 민선2기 만료 한 해 전인 2001년까지를 연구의 시간적 범위로 설정하였고, 이 기간 동안의 230개 시․군․자치구를 조사대상에 포함시켰다. 다만 t-test 외의 패널데이타를 통한 시계열횡단면회귀분석(Time Series Cross Section Regression: TSCSREG)에서는 분석절차를 수행하기 위해 각각의 횡단면에 대한 시계열이 동일한 수의 관측치를 포함하고 시간적 범위가 같도록 35개 기초자치단체를 분석대상에서 제외하였다.

① 민선1기 때 시․군통합으로 인해 기존의 군이 시로 승격되면서 없어지고(평택군, 남양주군, 용인군, 파주군, 이천군, 안성군, 김포군, 보령군, 아산군, 논산군, 익산군, 정읍군, 여천시, 여천군, 광양군, 문경군, 통영군, 사천군, 거제군, 양산군 등) 시가 새롭게 설치된 지역과 ② 광역시로 승격된 지역(울산시), 그리고 ③ 새롭게 설치된 기초자치단체(서울 광진구, 강북구, 금천구, 부산 연제구, 수영구, 사상구, 기장군, 대구 달성군, 인천 연수구, 부평구, 계양구, 강화군, 옹진군, 광주 남구) 등이 이들 35개 기초자치단체에 포함된다.

<표 1> 민선단체장 재선 현황(민선2기 기준)

시도	계	단체장 재선 기초자치단체
서울	15	종로구, 중구, 성동구, 광진구, 성북구, 강북구, 은평구, 서대문구, 마포구, 구로구, 금천구, 서초구, 강남구, 송파구, 강동구
부산	8	영도구, 동래구, 남구, 북구, 사하구, 금정구, 강서구, 연제구
대구	5	서구, 남구, 북구, 수성구, 달서구
인천	5	중구, 동구, 연수구, 강화군, 옹진군
광주	2	동구, 서구
대전	3	서구, 유성구, 대덕구
경기	19	수원시, 안양시, 평택시, 동두천시, 고양시, 과천시, 남양주시, 하남시, 용인시, 파주시, 이천시, 양주군, 여주군, 화성군, 광주군, 연천군, 포천군, 가평군, 양평군
강원	14	춘천시, 강릉시, 동해시, 태백시, 속초시, 삼척시, 홍천군, 횡성군, 영월군, 정선군, 화천군, 양구군, 인제군, 양양군
충북	8	충주시, 제천시, 청원군, 보은군, 옥천군, 영동군, 괴산군, 음성군
충남	12	천안시, 공주시, 아산시, 서산시, 논산시, 연기군, 부여군, 서천군, 청양군, 예산군, 태안군, 당진군
전북	11	군산시, 익산시, 정읍시, 김제시, 완주군, 진안군, 무주군, 장수군, 임실군, 순창군, 고창군
전남	11	목포시, 광양시, 담양군, 고흥군, 화순군, 장흥군, 무안군, 영광군, 장성군, 완도군, 진도군
경북	17	경주시, 김천시, 안동시, 구미시, 영주시, 영천시, 상주시, 문경시, 경산시, 의성군, 청송군, 영덕군, 청도군, 성주군, 칠곡군, 봉화군, 울릉군
경남	17	창원시, 마산시, 진주시, 진해시, 통영시, 사천시, 김해시, 밀양시, 함안군, 창녕군,고성군, 남해군, 하동군, 산청군, 함양군, 거창군, 합천군
제주	2	북제주군, 남제주군

※ 결측자치단체: 경기김포군, 전북여천시, 전북여천군, 경북울산시.

민선2기 출범에 따른 재선단체장의 현황을 살펴보면, 149개(65.9%) 기초자치단체에서 단체장이 재선되었고 77개(34.1%) 기초자치단체에서는 단체장이 바뀐 것을 알 수 있다(<표 1> 참조). 시와 군보다는 자치구에서 초선단체장의 비율이 높아 대도시지역에서 기초단체장의 변동이 심했다는 것을 확인 할 수 있다.

2. 분석모형의 설정

단체장 연임이 자치단체 세출예산 지출패턴변화에 미친 영향을 분석하기 위해 본 연구에서는 먼저 시계열적 관측치와 횡단면적 단위들이 결합된 패널데이타 셋(panel data set)을 구성하였다. 패널데이타는 통합시계열회귀분석(pooled time-series regression)을 위해 구성된 6가지의 선형계량경제학 모형(linear economertic model)에서 통계패키지인 SAS의 REG 및 TSCSREG(Time Series Cross Section Regression)분석의 기초자료로 활용되었다.

본 연구에서는 패널데이타 분석(panal data analysis)을 위한 일반적인 통계모형을 종속변수별(Grow, Welfare, Develop)로 각각 다음과 같이 구성하였다.

= + X+	(1)

a=상수, K=독립변수의 수, i=횡단면자료의 수(기초자치단체의 수), t= 시계열자료의 수(1993～2001년), =회귀계수, =오차항.

패널데이타 분석(panal data analysis)을 위한 통계모형에서는 오차항()의 통계적 특성을 어떻게 가정하는가에 따라 일반적으로 6가지의 분석방법이 사용될 수 있다. 본 논문에서는 이러한 6가지 모형에 대한 분석을 모두 실시한 후 가장 설명력이 있다고 판단되는 하나의 분석모형을 기준으로 선정해 구체적인 분석결과를 제시할 것이다.

Pooled OLS(pooled ordinary least squares)모형, Fixone(one-way fixed effects)모형, Ranone(one-way random effects)모형, Fixtwo(two-way fixed effects)모형, Rantwo(two-way random effects)모형, Parks모형 등이 이에 해당된다.

3. 모형 구성요소와 측정지표

본 연구의 분석모형에 포함될 종속변수와 독립변수를 정리해 보면 <표 2>와 같다. 종속변수가 특별회계나 결산이 아닌 일반회계 세출예산을 반영하므로 독립변수의 경우 예산자료에 해당되는 것(1인당지방세징수액, 재정자립도, 정부보조금비율)을 제외하고는 1년 지체(one year lagged)된 측정지표가 변수값으로 사용되었다.

특별회계는 특별한 사업을 수행하거나 특정수입을 지출과 연결시키는 것이 바람직한 경우에 설치되는데 기초자치단체별로 많은 차이를 나타내고 있다. 따라서 지역별로 재정지출을 비교분석할 경우에는 일반회계를 기준으로 하는 것이 공공서비스의 배분이나 재정지출의 패턴을 분석하는데 더 적합하다(손희준, 1999: 87).

<표 2> 분석모형의 구성요소(종속변수와 독립변수)

변수명		변수의 정의(측정지표)
종 속 변 수
Grow(성장비 비율) Welfare(복지비 비율) Develop(개발비 비율)		지역경제성장지출이 총세출 예산에서 차지하는 비중(%) 지역복지지출이 총세출 예산에서 차지하는 비중(%) 지역사회개발지출이 총세출 예산에서 차지하는 비중(%)
독 립 변 수
정치행정 요인	Time Sus Ind	민선1기와 민선2기를 포함하는 민선자치단체장 출범 이후 시기와 의회기 구분(1993-1995년까지의 의회기=0, 1996-2001년까지의 민선기=1) 단체장 재선지역과 단체장 초선지역 구분(재선지자체=1, 초선지자체=0) Lobby 대용변수로서 기업집단의 영향력(광공업사업체수)
재정요인	Ltax Selffin Sub G-1, W-1, D-1	기초자치단체의 세입동원능력인 지방재정력(1인당지방세징수액: 2000년 불변가격) 지방세와 세외수입이 기초자치단체의 총세입예산에서 차지하는 비중(자체재정력인 재정자립도: %) 상위정부(중앙정부, 광역지자체)의 보조금이 기초자치단체의 총세입예산에서 차지하는 비중(정부보조금비율) 종속변수 각각의 전년도 측정치(%)
사회경제 요인	Gdeman Welfd1 Welfd2 Pop IMF	성장수요를 반영하는 총인구에서 광공업월평균종사자가 차지하는 비중(총인구대비 종사자비율) 해당 지자체 총인구에서 생활보호대상자가 차지하는 비중(생보자비율) 해당 지자체 총인구에서 65세 이상 노인인구가 차지하는 비중(노령인구비율) 도시화수준 및 일반행정수요를 반영하는 인구밀도(인구밀도) IMF의 여파가 심각했던 시기와 그 외 시기 구분(1998-1999년=1, 그 외시기=0)
지리요인	City Gu Captia	지방자치단체의 유형(시=1, 군과 구=0) 지방자치단체의 유형(자치구=1, 시와 군=0) 수도권지역과 비수도권지역 구분(경기, 인천, 서울 등 수도권=1, 그 외 지역=0)

1) 종속변수(세출예산 지출패턴)의 측정지표

종속변수인 세출예산지출패턴을 나타내기 위한 측정지표로 본 연구는 지역경제성장지출예산, 지역복지지출예산, 지역사회개발지출예산 각각이 총세출예산에서 차지하는 비율(%)을 사용하였다.

지자체의 경제적 지위를 향상시키고 유리한 기업환경조성을 위해 배정되는 지역경제성장지출예산은 원래 Peterson(1981)의 개발정책(developmental policies)과 유사하다. 과거 ‘개발’이라는 용어와 ‘성장’이라는 용어가 혼용되어 혼란이 있었음을 고려해, 본 연구에서는 Peterson(1981)의 개발정책(developmental policies)과 관련된 예산을 ‘지역경제성장지출예산’으로 정의한 것이다. 이러한 지역경제성장지출예산은 지방정부 예산서상 장(章)인 경제개발비에 속하는 ‘지역경제개발비(‘96년까지는 章인 산업경제비에 속하는 지역경제비)’를 기준으로 산정되었다. 물론 한원택․정헌영(1994), 허재완(1997)의 연구는 ‘산업경제비’를 종래의 개발정책에 포함시킨 바 있지만, 산업경제비를 구성하는 대부분의 항목들(농수산, 임업, 상공운수)을 살펴보면 Peterson(1981)의 개발정책과는 무관한 것으로 판단된다. 이성복(2000: 496)과 유재원(1999: 86)도 본 논문과 유사한 입장을 취하고 있다.

산업경제비는 지역경제의 생산성 향상과 직접적인 연계가 명백하게 나타나지 않는 것이 한계로 지적될 수 있다고 한다.

소득의 재분배를 의미하는 지역복지지출예산의 변화는 지표화를 위한 세출항목 설정에 있어서 성장정책이나 개발정책에 비해 상대적으로 논란이 적은 부분이다. 본 연구에서는 대부분의 기존 선행연구와 마찬가지로 일반사회복지, 생활보호, 가정복지 등을 포함하는 ‘사회보장비(’96까지는 章인 사회복지비에 속하는 복지사업비)’를 기준으로 지역복지지출예산을 산정하였다.

지역사회개발정책은 기존연구(Peterson, 1981; Wong, 1988; 유재원, 1999)에서 할당정책(allocational policies)으로 불리어 왔는데, 여기에는 주민편익과 관련된 전시효과성 사업으로서 지방정부의 내부유지(housekeeping services)와 관련성이 깊은 지방SOC사업들이 주로 포함된다. 종래 할당비가 개발비와 혼용되어 사용되었음을 고려해 본 연구에서는 이를 ‘지역사회개발비’라는 용어로 대치하였다. 지역사회개발지출예산은 장(章)인 경제개발비에 속하는 ‘국토자원보존개발비’ 및 ‘교통관리비(’96년까지는 章인 지역개발비)’, 그리고 章인 사회개발비에 속하는 ‘주택 및 지역사회개발비(’96년까지는 章인 지역개발비)’, ‘보건 및 생활환경개선비(’96년까지는 章인 사회복지비에 속하는 보건위생비, 공원․녹지비, 청소사업비, 환경녹지비)’ 등을 기준으로 산정하였다. 소방비의 경우, 명시적으로 예산이 책정되지 않은 기초자치단체가 많았기 때문에 본 연구에서는 분석대상에서 제외하였다.

Peterson에 따르면 할당정책이 지역경제성장에 미치는 영향은 비교적 중립적이며, 세원이 많은 지역일수록 이 분야의 사업들은 더 효과적으로 수행될 수 있다고 한다. 우리나라의 경우, 경찰, 소방, 오물수거 및 처리, 상하수도 사업, 도로건설 및 확보, 보도설치, 공영주차장 건설, 경로당 사업, 공원, 도심재개발 사업 등이 할당정책에 포함된다고 보는 유재원의 입장은 일부 사업의 경우 논란의 여지가 없지 않으나 전반적으로는 적절한 것 같다.

<표 3> 주요 세출경비에 대한 예산서상의 기능별 세부분류(1997년 이후)

장	관	항	세항
경제개발	지역경제개발1)	지역경제관리	지역경제관리, 통상관리, 연료대책, ○○사업소운영
		광공업관리	광공업관리, 중소기업진흥, 노정관리, ○○사업소운영
		관광 및 국제교류	관광관리, 국제교류, ○○사업소운영
	국토자원보존개발3)	산림자원개발	산림관리, 조림관리, 사방관리, ○○사업소운영
		치수 및 재해대책	하천관리, 재해대책
		건설관리	건설행정, 도로관리, ○○사업소운영
	교통관리3)	교통행정관리	교통기획행정, 교통 및 운수지도, 주차관리, ○○사업소운영
		교통안정	교통안전시설, 교통안전관리, 교통공원, 운전면허, ○○사업소운영
사회개발	사회보장2)	일반사회복지	사회복지, ○○사업소운영
		생활보호	저소득주민보호, 부랑인보호, 건강보험, ○○사업소운영
		가정복지	가정복지, 부녀복지, 청소년복지, 유아복지, ○○사업소운영
	보건 및 생활환경개선3)	보건	보건관리, 위생관리, 의약관리, 의료원운영
		환경관리	○○사업소운영, 환경관리, 청소관리, ○○사업소운영
		공원․녹지관리	공원관리, 녹지관리, 사업소운영
	주택 및 지역사회개발3)	주택사업	주택기획, 건축지도, 도시경관관리, 주택개량, 도시재개발, ○○사업소운영
		도시개발	도시계획관리, 도시개발관리, 도시정비, 하수처리, 지적관리, ○○사업소운영
		지역사회개발	지역계획관리, 지역개발, 공원관리, ○○사업소운영

※ 1) 관에 해당되는 지역경제개발비는 본 연구의 ‘지역경제성장비’에 해당

2) 사회보장비는 본 연구의 ‘사회복지비’에 해당

3) 국토자원보존개발비, 교통관리비, 보건 및 생활환경개선비, 주택 및 지역사회개발비 등은 ‘지역사회개발비’에 해당

2) 독립변수(요인관련 변수)의 측정지표

위의 <표 2>에는 본 연구에서 사용된 독립변수와 그 측정지표들이 종합적으로 정리되어 있다.

정치행정요인에는 본 논문의 관심의 대상인 단체장재선(Sus) 변수 외에 민선단체장출범(Time), 기업집단의 영향력(Ind) 등이 독립변수로 포함되어 있다. 이들 변수들은 단체장 연임이 재정지출패턴변화에 미치는 순수한 영향을 분석하기 위해 민선단체장 출범이라는 사건의 효과(김태일, 2001: 69-89)와 성장정책에 대한 이익집단의 영향력(Christensen, 1995: 7; Logan & Molotch, 1987; 이승종, 1998: 151; Buchanan, et. al., 1991: 69; Sloan, 1984: 321-346; Holanhan & Cohen, 1986: 24-28)을 통제하기 위해 모형에 투입된 것이다.

재정적 요인으로서 모형에 포함된 ‘제3의 변수들’로는 기초자치단체의 세입동원능력(Ltax), 자치재정력(Selffin), 정부보조금(Sub), 종속변수 각각의 전년도 측정치(G-1, W-1, D-1) 등이있다. 세입동원능력(Ltax) 변수와 자치재정력(Selffin) 변수는 각각 세입동원능력이 큰 지방정부일수록 성장정책에 비해 복지정책에 더 큰 비중을 둘 것이라는 ‘재정력제약설’(Chamlin, 1987; Peterson, 1981)과 재정분권화가 강화될수록 지방자치단체의 지출정향이 변할 것이라는 선행연구(강윤호, 2003/2002; 배인명, 2000; 한원택․정헌영, 1994)의 분석결과를 모형에 반영하기 위한 것이다. 정부보조금 변수는 성격상 주로 지역경제성장비나 지역사회개발 부문에서 그 규모가 클 뿐만 아니라, 사회복지비에서도 비중이 높으므로 이러한 보조금의 크기가 성장․복지․개발비 지출패턴에 미치는 영향을 통제하기 위해 변수로 선정되었다. 종속변수의 전년도 측정치를 분석모형에 포함시킨 이유는 점증주의이론을 반영한 것으로 예산편성순기에 의해 예산편성 전년도의 상황이 다음 연도의 예산을 결정할 것이라고 가정했기 때문이다(권경환, 2004b: 225).

사회경제적․지리적 요인에 속하는 ‘제3의 변수’들로는 성장수요(Gdeman), 복지수요1(Welfd1), 복지수요2(Welfd2), 일반행정수요(Pop), IMF외환위기(IMF), 지자체 유형(City, Gu), 수도권지역(Captia) 등이 고려되었다.

Ⅳ. 분석결과

1. 평균차이분석(t-test) 결과

본 연구에서 예비분석으로서의 성격을 지닌 평균차이분석(t-test) 결과를 제시한 <표 4>를 보면, 단체장이 재선된 기초자치단체들의 경우 단체장이 교체된 자치단체들에 비해 성장비 비율과 복지비 비율이 높은 것으로 나타났고, 특히 복지비 비율 증가율이 높은 것을 알 수 있다.

이러한 분석결과는 Brunk & Minehart(1984)의 연구에서와 같이 우리의 경우에도 재선된 단체장들에게서 오히려 지출선호도의 변화가 더 크게 일어날 수 있음을 시사하는 것으로 볼 수 있다.

재선단체장의 경우 이미 민선1기 때 자신들의 공약사업인 개발정책(지역SOC사업)에 어느 정도 투자를 했기 때문에 무리한 사업 확장을 도모하지는 않을 것이고, 개발정책을 추진하더라도 노련한 행정경험을 바탕으로 예산전략상 일반회계예산의 지출은 줄이고 특별회계예산을 활용했을 가능성이 높다. 그리고 재선에 이르는 동안의 학습을 통해 향후 큰 실기만 하지 않는다면 이미 확보된 지지기반을 통해 삼선(三選)도 무난할 것이라는 자신감을 가질 수 있으므로, 재선이후에는 세원확보 및 지역경제활성화를 위한 지역경제성장정책 추진과 더불어 이전에 상대적으로 소홀히 했던 복지정책으로 관심을 돌렸을 것이라는 추론이 가능하다.

단체장 재선지역과 초선지역을 대상으로 민선2기 출범 당시 지방선거에서의 단체장득표율 평균차이를 검증해 본 결과 149개 재선지역의 단체장득표율은 평균 60.63%였고 77개 초선지역의 단체장 득표율은 평균 52.34%로 나타났으며, 두 지역 간의 평균차이는 통계적으로 유의미했다(p=0.001)

<표 4>  기초자치단체장의 연임여부와 지출비율 평균차이검증

		전체 기간 비율			전체 기간 비율변화
		성장비	복지비	개발비	성장비	복지비	개발비
연임(재선)	평균	3.212	11.122	32.023	114.678	20.234	3.561
	표준편차	3.478	6.693	8.916	378.043	65.896	52.278
	사례수	456	456	456	455	456	456
비연임 (교체)	평균	1.679	8.464	34.920	93.859	8.452	2.913
	표준편차	2.904	4.587	9.191	448.253	67.410	48.635
	사례수	1517	1517	1517	1465	1487	1487
유의확률		0.0000***	0.0000***	0.0000***	0.3700	0.0011***	0.8067

※ * p<0.1, ** p<0.05, *** p<0.01

2. 패널데이타분석(panel data method) 결과

먼저 본 연구의 다변량 분석모형에 포함된 변수들의 기초적인 특성을 파악하기 위해 패널데이타 분석과정에서 도출된 연속형 변수에 대한 기초통계량을 정리해 보면 <표 5>와 같다.

<표 5> 분석모형에 포함된 연속형 변수의 기초통계량

변수	N	평균값	표준편차	최소값	최대값
Grow	1755	2.03	3.20	0.00	33.52
Welfare	1755	9.03	5.18	0.73	40.07
Develop	1755	34.28	9.05	2.45	79.31
Ind	1755	374.44	557.11	1.00	4245.00
Ltax	1755	0.14	0.10	0.01	1.58
Selffin	1755	37.05	21.01	6.40	200.69
Sub	1755	0.29	0.17	0.01	2.34
G-1	1755	1.92	3.19	0.00	33.52
W-1	1755	8.58	4.57	0.73	40.07
D-1	1755	34.70	9.34	2.45	79.31
Gdeman	1755	0.05	0.05	0.00	0.36
Welfd1	1755	0.06	0.06	0.00	0.67
Welfd2	1755	0.09	0.07	0.02	1.24
Pop	1755	4177.78	6847.51	13.78	31824.32

아래의 <표 6>과 <표 7>은 기초자치단체 전체 및 시․군․자치구 각각을 대상으로 고정효과모형(one-way fixed effects model)의 추정결과를 나타내고 있다.

Pooled OLS 모형은 횡단면적․시계열적 교란요인이 통제되지 않은 상황에서 오차항의 기대치가 0이라는 다소 비현실적인 가정에 근거하고 있어 고려대상에서 제외하였다. 그리고 무작위효과모형(Ranone, Rantwo)에 대한 Hausman Test 결과 귀무가설(독립변수와 오차항간에 상관관계가 존재하지 않는다)이 기각됨으로써 고정효과모형의 설명력이 높은 것으로 나타났다. Fixtwo 모형의 경우에는 시계열적 더비변수와 독립변수(Time, IMF)간에 인위적 교란이 발생했을 가능성이 높게 나타나 결국 Fixone 모형의 추정결과를 중심으로 지출정향을 분석하였다.

고정효과모형: Fixone(one-way fixed effects), (〔X,〕0, =+)

= + X++ ----------------------------(1)

본 연구의 분석대상인 단체장연임과 성장․복지․개발비 지출비율의 관계는 표에서 음영으로 표시된 ‘Sus’의 회귀계수 추정결과들을 통해 확인할 수 있다.

<표 6> 기초자치단체 전체에 대한 고정효과모형(Fixone) 추정결과

요인	종속변수 독립변수	성장비 비율	복지비 비율	개발비 비율
정치 행정	Time	0.35(0.15)**	1.02(0.17)***	-1.81(0.42)***
	Sus	0.38(0.18)**	1.27(0.21)***	-1.01(0.50)**
	Ind	-0.00(0.00)*	0.00(0.00)	0.00(0.00)
재정	Ltax	-1.43(1.41)	0.54(1.61)	-6.57(3.91)*
	Selffin	-0.00(0.01)	-0.01(0.01)	0.09(0.02)***
	Sub	-0.09(0.45)	-1.51(0.52)***	6.88(1.25)***
	G-1, W-1, D-1	0.26(0.02)***	0.62(0.02)***	0.28(0.02)***
사회 경제	Gdeman	-0.11(3.80)	-21.72(4.35)***	27.32(10.55)***
	Welfd1	5.37(2.31)**	7.73(2.70)***	-27.54(6.44)***
	Welfd2	0.51(2.37)	-1.24(2.70)	18.72(6.56)***
	Pop	0.00(0.00)	-0.00(0.00)*	0.00(0.00)***
	IMF	1.36(0.17)***	0.71(0.19)***	-1.23(0.46)***
지리	City	0(0)	0(0)	0(0)
	Gu	0(0)	0(0)	0(0)
	Captia	0(0)	0(0)	0(0)
(상수)	Intercept	1.17(0.79)	2.36(0.90)***	15.20(2.31)***
R2		0.59	0.80	0.61
F-test	F-value	2.65	1.95	2.09
	P-value	0.0001***	0.0001***	0.0001***

※ N=1755

※ * p<0.1, ** p<0.05, *** p<0.01, 수치는 회귀계수를 나타내며, (    )안의 수치는 표준오차(Standard Error)를 의미.

먼저 <표 6>을 보면, 단체장연임(Sus)은 기초자치단체 전체를 대상으로 한 고정효과모형(Fixone)에 대한 추정에서 성장비 비율과 복지비 비율에는 긍정적인 영향을, 개발비 비율에는 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이는 앞의 예비분석결과와 일치하는 것으로, 단체장이 재선된 자치단체의 경우 단체장이 교체된 지역에 비해 성장정책과 복지정책을 지향하고 개발정책은 회피하는 지출패턴을 보이고 있음을 의미한다.

지자체에 따라서는 평균차이분석에서 지적한 바와 같이 재선단체장의 입장에서는 여론의 비난을 피하고 지방의회의 엄격한 통제에서 벗어나기 위해 예산전략상 이러한 개발사업을 특별회계예산으로 추진했을 개연성도 높다.

정치적 지지확보를 통한 재선 혹은 삼선 이상이 정치인들의 목적함수가 된다는 공공선택론적 관점에 따르면, 단체장에 대한 주민지지도가 높고 정당들 간의 경쟁이 약하여 득표극대화 정책을 취하지 않아도 재선 또는 삼선이 예상될 경우 정치인들은 그들이 지향하는 이념적인 복지정책이 비록 일부 계층에서 인기가 없을 지라도 그것을 추구하는 경향이 있다(황수연 역, 1995). 주민들로부터 정치적 지지를 많이 받는 재선단체장은 삼선의 제약에서 벗어나서 자신의 이념적 정책(복지정책)을 추구할 가능성이 높은 것이다. Basolo(1999)는 도시정부에 대한 주민지지도가 낮을 경우 도시정부는 주민들의 호감을 얻기 위해 재분배정책을 회피하고 개발정책을 추구할 것이라는 연구결과를 제시한 바 있다. 성장정책의 경우 Peterson도 지적했듯이 지역경제 활성화 및 세원증대효과를 가져오므로 우리 재선단체장들은 조세부담을 가중시키는 경향을 지닌 복지정책을 추진하고 각종 공약사업을 추진하는데 필요한 재원을 확보하기 위해 이를 중시했을 가능성이 높다.

물론 이 경우 정치인들이 추구하는 이념적 정책이 왜 복지정책인가에 대해서는 의문이 제기될 수 있을 것 같다. 외견상 이념 지향성을 보이는 저소득층이나 노년층을 겨냥한 복지사업도 재선과 표를 의식하는 시장이 표밭인 계층이나 집단에 정책초점을 두고 추구하는 선심성 예산배정이라는 기회주의적 통치행태(박종민 외, 1999: 134)에 불과할 수 있기 때문이다.

<표 7> 시․군․자치구 별 고정효과모형(Fixone) 추정결과

요인	종속변수 독립변수	성장비 비율			복지비 비율			개발비 비율
		시	군	자치구	시	군	자치구	시	군	자치구
정치 행정	Time	0.69***	0.50*	-0.12	0.28	0.42**	0.92	-1.91*	-0.31	-0.05
	Sus	0.40	0.57*	0.10	0.95***	1.26***	1.54**	-0.66	0.76	-3.30***
	Ind	-0.00	-0.01***	-0.00	0.00	0.00**	0.00***	0.00	-0.01	-0.00***
재정	Ltax	-0.21	-11.40**	4.64	0.99	-0.48	9.59	-5.82	-30.31***	-23.16
	Selffin	-0.01	0.02	0.00	-0.00	0.02	-0.06*	0.09**	0.04	-0.01
	Sub	0.51	-0.90	0.78	-1.37**	-3.93***	-0.58	3.22	16.0***	3.02
	G-1 W-1 D-1	0.33***	0.16***	0.33***	0.48***	0.44***	0.44***	0.25***	0.31***	0.18***
사회 경제	Gdeman	-4.45	23.63***	-2.84	-16.05***	-11.42**	-34.71***	38.52*	24.55	43.3***
	Welfd1	3.01	4.61	4.42	5.31	2.29	55.55**	-14.40	4.73	-61.95*
	Welfd2	-2.27	15.00**	2.49	23.0***	2.01	174.5***	-48.48*	29.12**	-290.7***
	Pop	0.00	0.03***	0.00	0.00**	-0.00	0.00**	-0.00	-0.03	-0.00
	IMF	1.92***	0.54*	1.87***	-0.02	0.30	1.71***	-0.15	0.95	-4.51***
지리	Captia	0	0	0	0	0	0	0	0	0
(상수)	Intercept	0.86	-2.60	-0.86	2.52**	4.96***	5.07*	29.46***	15.5***	39.40***
R2		0.84	0.39	0.37	0.62	0.65	0.75	0.56	0.56	0.69
F-test	F-value	3.89	2.02	1.01	1.30	1.67	1.88	2.01	1.93	3.23
	P-value	0.0001***	0.0001***	0.4523	0.09*	0.0003***	0.0003***	0.0001***	0.0001***	0.0001***

※ 시: N=486, 군: N=774, 자치구: N=495

※ * p<0.1, ** p<0.05, *** p<0.01, 수치는 회귀계수를 의미.

<표 7>의 시․군․자치구 별 성장비․복지비․개발비 지출비율에 대한 고정효과모형(Fixone)의 추정결과를 보면, 단체장이 재선된 시의 경우 복지지향적인 예산지출패턴을 나타냈고 성장정책과 개발정책에 대한 정책선호는 중립적이었다. 단체장이 재선된 군은 성장․복지 동시지향적이고 개발정책에 대해서는 중립적인 지출패턴을 나타냈으며, 단체장이 재선된 자치구는 복지지향적이고 개발회피적인 지출패턴을 보인 것으로 나타났다. 지방자치에 따른 지방의 복지정책은 단체장의 정책주도권을 전제하였을 때 기본적으로 단체장의 정책정향을 반영하게 될 것이지만 여기에는 지방정부유형이라는 또 다른 변수가 작용할 수 있고 그에 따라 지출정향은 차이를 나타내게 될 것이라는 ‘지방정부유형론’의 입장이 경험적으로 지지되었다.

곽인회 김제시장은 당장의 인기에 영합하기 보다는 큰 틀에서 시민의 복리증진을 위해 복지사업에 우선적으로 많은 예산을 투입했다고 밝히고 있다(서울대학교 행정대학원 한국정책지식센터 편, 2002a). 김제시는 전국 최초로 노인종합복지타운을 설립해 현재 성공적으로 운영하고 있다.

현재 3선인 인천광역시 조건호 옹진군수의 경우 대형프로젝트보다는 주민에게 다가서는 행정을 추진한다는 원칙을 피력했으며 복지사업에 주력하고 주민생업과 관련한 경제개발비가 전체 예산의 50%가 되도록 편성하여 우선적으로 지역경제 활성화를 위해 노력했음을 밝힌 바 있다. 김상순 청도군수는 장애인 작업장 및 장애인 전용목욕탕을 건설했고 도시형과 농촌형 경로당 운영 프로그램을 지속적으로 개발하고 있다(서울대학교 행정대학원 한국정책지식센터 편, 2002b).

Ⅴ. 결  론

미국 시정부를 대상으로 한 Wolman, et. al.(1996)의 선행연구와 주정부를 분석한 Bunce(1981)의 연구에서는 선거를 통해 단체장이 바뀐 자치단체가 재선단체장이 관리하는 자치단체보다 정책변동이 더 크다는 결론이 제시된 바 있다. 그러나 Brunk & Minehart(1984)에 의한 주정부 차원의 분석에서는 이와 상반되는 연구결과도 제시되었다.

우리나라 기초자치단체를 대상으로 한 본 연구의 평균차이검증(t-test)에 따르면 단체장이 재선된 기초자치단체의 경우 단체장이 교체된 자치단체에 비해 성장비와 복지비 비율이 높고 개발비 비율이 낮은 것으로 나타났고, 특히 복지비 비율 증가율이 높은 것으로 분석되었다. 이것은 단체장이 재선된 기초자치단체가 성장․복지지향적이고 개발회피적인 지출패턴을 보이고 있으며, 복지비지출의 변화 정도도 이들 자치단체에서 더 클 수 있음을 시사하는 것이라고 볼 수 있다.

기초자치단체 전체를 대상으로 한 Fixone 모형에 따르면 단체장이 재선된 자치단체의 경우 평균차이검증결과와 마찬가지로 개발정책에는 부정적인 선호를 보였던 반면 복지정책과 성장정책에 대해서는 긍정적인 높은 선호를 나타냈다. 시․군․자치구별 패널데이타분석에 기초해 보다 구체적으로 살펴보면, 시․군․자치구에서 단체장이 재선되었을 경우 이들 자치단체들은 모두 복지지향적인 지출패턴을 나타냈지만, 성장정책과 개발정책에 대한 지출패턴에 있어서는 자치단체 유형간에 차이를 보였다. 군의 경우 단체장 재선 이후 지역경제성장에 관심이 높았고, 단체장이 재선된 자치구에서는 개발회피적인 지출패턴이 나타났다.

이상의 분석결과를 종합해 보면, 단체장이 재선된 기초자치단체의 경우 전반적으로 복지정책에 대한 선호도가 높았고, 복지비 지출의 변동도 컸던 것으로 판단된다. 재선단체장의 경우 이미 초선 때부터 관할지역에서 지역개발정책을 추진해 왔다는 점, 정치경험을 바탕으로 개발사업 추진 시 지방의회의 통제가 상대적으로 약한 특별회계를 전략적으로 활용했을 가능성이 높다는 점, 재선단체장의 경우 초선단체장에 비해 지역주민들로부터 비교적 높은 지지율을 확보하고 있기 때문에 개발지향적인 속성을 지닌 지방의회(공공선택이론)의 영향력에서 벗어나 자신감을 바탕으로 이념적인 복지정책과 이를 재정적으로 뒷받침할 성장정책을 추구했을 가능성이 높다는 점 등에서 그 원인을 찾을 수 있을 것이다.

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권경환(權敬桓): 서울대학교 행정대학원에서 박사학위(지방정부 재정지출의 정향변화에 관한 연구, 2004년)를 취득하고, 현재 경남대학교 법정대학 행정경찰학부 조교수로 재직중이다. 관심분야는 지방재정 및 지역정책 분석․평가, 신제도주의, 전략기획 등이며, 주요 논문으로는 “IMF 경제위기가 지방재정지출정향에 미친 영향분석”(2004), “예산집행과정의 제도론적 분석-새만금사업을 중심으로”(2005) 등이 있다.

<E-mail: kwongyeo@kyungnam.ac.kr/논문접수일: 2005. 10. 10/심사완료일: 2005. 11. 8>

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