부산시 산업육성정책의 평가와 신경제지리론의 정책함의*

｢지방정부연구｣ 제9권 제3호(2005 가을) : 353～377

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

An Evaluation of Industrial Promotion Policy of Busan and Policy Implications of New Economic Geography

김 창 수(부산대 무역‧국제학부)

*  이 연구는 학술진흥재단 연구비 지원(KRF 2004-005-B10019)에 의해 수행되었음.

1995년 지방자치제 실시 이전까지 한국에서 지역이 주체가 되는 지역산업육성정책의 여지는 별로 없었다. 1990년대 이전까지는 중앙정부가 지역간 산업경제의 발전불균형을 해소하기 위한 체계적인 지역산업정책도 존재하지 않았다. 1999년 ‘산업발전법’이 제정되면서 4대 지역산업진흥사업을 시작으로 산업자원부가 주관하는 지역산업정책이 체계화되기 시작하였다. 2002년에 산자부가 수립한 ‘지역산업진흥계획’은 지역혁신체제론의 관점을 도입하면서 지역별 전략산업을 중심으로 지역혁신체제를 구축하는데 초점을 두고 있다. 부산광역시도 2004년 ‘10대 전략산업’을 선정ㆍ발표하면서 산업육성정책을 계획‧추진하고 있다. 이 논문은 지역산업정책의 새로운 이론적 근거가 되고 있는 지역혁신체제론 등 지역경제발전정책의 이론을 비판적으로 검토하고, Krugman(1991) 이후 풍부한 이론적 발전이 이루어지고 있는 신경제지리(new economic geography)의 이론모형이 시사하는 정책적 함의와 관련하여 부산의 산업육성정책을 평가하고 개선방향을 논의한다.

주제어 : 신경제지리, 지역혁신체제론, 부산경제, 지역산업정책, 지역산업육성정책

1. 서  론

1876년 부산포(浦)가 개항할 무렵 오늘날의 부산지역에는 동래부(府)와 부산진(鎭), 수영(營) 등 수군기지의 잔재를 중심으로 작은 포구마을들이 해안선을 따라 듬성듬성 자리하고 있을 뿐이었다. 한 세기가 지난 지금 부산은 380만의 인구를 가진 거대도시로 변모하였다. 부산은 해방 이후 한국의 경제발전과정에서 매우 중요한 역할과 기능을 수행할 수 있었고, 그러한 역사과정의 결과로서 부산은 오늘의 메트로폴리스가 되었다. 그리고 2005년 11월 부산에서 개최된 APEC 정상회의는 한국의 두 번째 대도시인 부산이 세계도시로서 발전해 나갈 수 있는 잠재력이 있음을 시현하는 상징적 이벤트라고 볼 수 있을 것이다.

1960년대와 1970년대 한국 경제발전과정의 중심에 서서 고도성장을 구가 했던 부산경제는 그렇지만 1980년대 초반 이후 상대적 쇠퇴가 두드러졌다. 한국의 주력산업이 중화학공업으로 개편되는 산업재편성 과정에서 부산의 산업경제는 필요한 구조조정을 이루어내지 못하였다. 1960년대 경제개발 초기에 기틀을 잡은 신발, 섬유 등 수출산업을 중심으로 하는 부산지역의 주력산업은 1980년대 중반 이후 급격히 사양화하였다. 1970년대 중화학공업부문에 대한 집중투자를 기반으로 1980년대 초반의 산업합리화과정을 거치면서 한국의 주력산업으로 성장한 조선, 기계, 전자 등 중화학공업이 상당부분 부산 인근 지역에 입지하였지만 부산의 산업경제는 새로운 한국의 주력산업과 본격적인 전후방 산업연관관계를 형성하는데 실패하였다. 부산은 IT 등 새로운 기술을 기반으로 지난 10여 년 간 한국경제의 변화와 발전을 추동하던 전자통신 등 신산업의 발전과정에서도 소외되었고 부산과 서울 및 수도권 지역과의 상대적 발전격차는 더욱 커져가고 있다.

부산시 산업육성정책의 평가와 신경제지리론의 정책함의

｢지방정부연구｣ 제9권 제3호(2005 가을)

한편, 지난 20여 년 동안 부산 지역경제가 상대적으로 쇠퇴하는 과정에서 지역발전에 관한 욕구는 오히려 더 커졌고 지역발전에 대한 비전과 전략의 필요성은 더욱 절실해 졌다. 이러한 국내적 변화와 더불어 1990년대에 들어 빠른 속도로 진행된 범세계화 현상의 핵심인 시장개방은 지역의 경제발전 환경을 급속하게 변화시키고 있다. 금융서비스를 비롯한 다양한 서비스 산업의 개방과 중국경제의 대두로 인한 국제적 산업경쟁 환경의 급변은 한국경제 전체가 당면한 도전이지만 상대적으로 낙후한 부산의 산업경제는 승자와 패자를 극단적으로 가르는 범세계화 현상에 의해 한층 심각한 기로에 처해 있다고 할 수 있다. 그리고 이러한 국내외적 경제 환경의 급변과 더불어 지방정부는 지역산업 육성에 있어서 이전 보다 더욱 적극적인 역할을 수행할 것을 요구받고 있다. 그와 더불어 지방정부가 지역경제발전을 이끌어 내기 위해 선택하고 있는 기존 산업경제발전의 정책전략과 정책수단의 적절성과 유효성을 재검토해야할 필요성도 커지고 있다.

부산시가 지역산업육성에 대한 능동적 정책의지를 가지게 된 것은 비교적 최근의 일이다. 1980년대 후반 이후 한국경제의 구조변화가 가속화하면서 전통산업을 중심으로 한 부산 지역경제의 쇠락이 감지되기 시작하였고 1990년대 초반 역내 제조업의 역외이전이 본격화하면서 지역경제의 위기감은 커졌다. 이 시기 지역경제에 대한 위기의식은 고조되었지만, 지역산업 공동화에 대한 우려가 지속적으로 제기되는 것 이외에 지역경제발전에 적합한 정책방향이나 정책수단에 대한 인식은 제대로 마련되어 있지 않았다. 부산시가 지역경제발전을 주체적으로 모색하기 위한 방안을 탐색하기 시작한 것은 1995년 지방자치제가 실시되고 난 이후의 일이었다. 1999년 부산시는 미래 지역경제발전의 성장동력이 될 수 있는 5개 ‘성장유망산업’ 부문과 구조조정 및 경쟁력강화가 필요한 5개 ‘구조고도화산업’ 부문을 취합하여 10대 전략산업을 선정‧발표하였다. 그리고 2004년 12월에는 기존 10대 전략산업을 ‘발전적으로 재편’하여 4대 핵심전략산업과 6개 지연(地緣)전략산업으로 구분하여 10대 전략산업을 개편하게 되었다.

1999년에 선정한 10대 전략산업은 5개 성장유망산업(항만물류, 관광, 소프트웨어, 금융)과 5개 구조고도화산업(자동차부품, 조선기자재, 신발, 섬유‧패션, 수산‧가공)이었고, 1994년에 선정한 10대 전략산업은 4개 핵심전략산업(항만물류, 기계부품소재, 관광컨벤션, 영상‧IT)과 6개 지연전략산업(금융선물, 해양바이오, 실버, 신발, 수산‧가공, 섬유‧패션)산업이다.

그런데 부산지역 자체의 지역전략산업에 대한 이러한 탐색 및 모색과는 별도로 1999년부터 중앙정부(산업자원부)가 주도하여 지역 주력산업의 고부가가치화와 경쟁력강화를 통한 지역산업발전을 목적으로 하는 4대 지역산업진흥사업이 시작되었다. 부산에 대해서는 신발산업이 사업대상으로 결정되어 2000년부터 2003년까지 총사업비 3,866억원(국비 987억원 포함)이 책정되었다. 그런데 중앙정부가 국비지원을 매개로 주도권을 쥐고 시행하는 특정 지역산업에 대한 지원정책은 여러 가지 문제점을 노정하고 있다. 가장 큰 문제는 지역경제발전의 현실적 문제를 장기적인 관점에서 본질적으로 타개하기 보다는 이러한 지역산업정책은 수도권과 여타 지역 간에 날로 악화되고 있는 경제격차에 의해 비등하는 정치적 압력에 대한 미봉책의 성격이 강하다는 점이다. 그리고 중앙정부가 추진하는 지역산업진흥사업은 지역의 경제발전 욕구에 비해 대상산업의 범위가 너무나 제한적으로 설정되고 있으며 지역은 중앙정부의 지원을 받기 위해 따라가야만 하는 방식으로 정책이 추진되고 있다. 부산의 경우 지역산업진흥사업의 대상으로 선정된 신발산업은 구조조정의 필요성이 명백한 산업으로서 생산비중이 부산의 지역내총생산액(GRDP)의 약 2%(2003년 기준)에 불과하여 부산 지역경제발전의 욕구와 시급성에 비해서 사업대상이 적절하게 선정되었는가에 대해 상당한 이론의 여지가 있다.

대구의 섬유산업(소위 ‘밀라노 프로젝트’), 부산의 신발산업, 광주의 광산업, 경남의 기계산업이 사업대상이었다. 1999년부터 2004년까지 최장 5년을 사업기간으로 총 사업비 1조 9,870억원이 투입되었고, 그중에서 국비는 7,023억원이 보조금이나 출연금의 형태로 투입되었다.

한편, 산업자원부가 2002년에 수립한 ‘지역산업진흥계획’을 보면 향후 중앙정부의 지역산업정책의 시행방식에 있어서 새로운 요소가 발견된다. 동 계획에 나타난 지역산업정책의 새로운 요소는 과거의 정책지침에 비해 지역 자체의 혁신역량 강화를 통해 지역산업의 경쟁력을 향상시키려는 목표를 설정하고 있다는 점이다. 이는 과거의 하향식 정책운용방식에서 탈피하는 상향식 정책운용방식을 시사하는 것으로 볼 수 있다. 특히 2003년부터 노무현 정부가 국가균형발전이란 오래된 국정목표를 새롭게 표명하고 2004년에는 국가균형발전특별법시행령을 제정하여 공공기관 지방이전, 기업 지방이전, 낙후지역 지원 등을 법제화하였으며 2005년부터는 국가균형발전특별회계를 운용하여 지역산업을 지원하기로 하여 지역산업발전에 관한 중앙정부와 지방정부의 정책추진 환경은 새로운 국면을 맞게 되었다. 그리고 새 정부 들어서 지역이 주체가 되는 지역경제발전을 주요 내용으로 하는 지역혁신체제(regional innovation system)의 이론이 지역경제발전의 실천적 정책이론으로 등장함에 따라, 오랫동안 중앙정부의 시혜성 지역개발에 기대어 수동적 입장에 처해 있던 지역은 이제 지역경제발전에 있어서 새로운 역할과 책임을 요구받게 되었다. 그렇지만 지역이 어떠한 정책전략과 정책수단으로 지역경제발전을 도모하고 지역산업을 육성할 것인가에 관한 정책논리에는 여전히 명쾌하지 않은 측면이 남아 있다.

이 논문은 이러한 문맥에서 지역경제발전에 관한 전통적 이론과 1990년대에 이론적 발전이 이루어진 지역혁신체제론과 신경제지리(new economic geography) 이론을 지역경제발전정책이론이란 관점에서 검토하고, 부산시의 지역산업육성정책을 4대 지역산업진흥정책에 대한 대응과 10대 지역전략산업 육성정책을 중심으로 평가하고 지역산업육성정책의 개선방향을 모색하려는 목적을 갖고 있다. 이 논문은 다음과 같이 구성된다. 서론에 이어 제 II장에서는 지역경제발전의 정책에 관한 이론을 재검토한다. 제 1절에서는 전통적 입지이론에 기반을 둔 공급 중심적 지역산업발전정책과 공급 중심적 정책의 한계에 대한 대응으로 등장한 수요 중심적 정책을 대비하여 논한다. 제 2절에서는 최근 한국의 지역산업정책에서 강조되고 있는 지역혁신체제 이론과 그에 대한 비판론을 검토한다. 제 3절에서는 신경제지리 이론모형을 통하여 지역 경제발전의 논리와 정책적 함의를 분석한다. 신경제지리 이론은 아직까지는 현실적 지역산업정책의 논의에 별로 응용되고 있지 않지만, 이 이론은 지역경제발전정책에 관해서 상당히 의미 있는 정책적 함의를 가지고 있다. 제 III장 1절에서는 1960년대 이후 한국 지역산업정책의 성격과 기조변화를 1990년대 이전과 이후로 나누어 살펴본다. 여기서는 한국의 지역산업정책에 의해 부산경제가 어떠한 영향을 받았으며 또한 부산이 어떻게 대응(또는 무대응)하였는가를 논의한다. 제 2절에서는 최근 중앙정부가 추진하는 지역산업정책의 기조변화에 대응하여 부산시가 계획하고 시행하는 지역산업육성정책의 내용을 검토한다. 1999년부터 2003년까지 산업자원부가 주관한 4대 지역산업진흥정책의 일환으로 시행되었던 부산 신발산업육성정책의 성과를 평가해 보고, 부산시가 2004년에 새로 마련한 10대 지역전략산업 육성정책을 검토 및 평가해 본다. 마지막 제 IV장에서는 결론을 겸하여 제 II장에서 논의한 전통적 이론과 지역혁신체제론 및 신경제지리 이론의 지역경제발전정책에 대한 함의를 종합하면서 신경제지리의 관점에서 부산의 지역 산업육성정책의 개선방향을 논의한다.

Ⅱ. 지역경제발전정책의 이론

최근 국가의 하부 단위로서 지역이 주체가 되는 산업육성이나 경제발전의 중요성이 부각되고 있지만, 지역경제발전이나 산업육성에 관한 정책 논리는 상대적으로 그리 명쾌하지 않다. 지역경제발전이란 “특정지역에 대한 기업투자를 촉진함으로써 직접적으로 일자리를 창출하거나 유지하며, 고용승수를 작동하게 하며, 재원을 확대하거나 다양화시키는 정부의 노력(Eisinger, 1988)"이나 ”지역의 물적 자원과 사회후생을 증진시키는 과정(Bowman, 1988)"으로 정의할 수 있다. 그리고 지역경제발전을 추구하는 지방정부가 실행하는 지역경제발전정책이란 “지역 내의 일자리 창출과 자본투자의 증대를 목적으로 하는 정책적 행위로서 장려하는 전략과 시장개입(Bowman, 1988)"을 말한다. 조금 달리 정의하자면, 지역경제발전정책이란 ”지방정부나 지역에 기반을 둔 단체들이 자원을 관리하며, 민간부문과 새로운 파트너십을 정립하며 새로운 일자리를 창출하며 경제활동을 자극하는 과정(Blakely, 1989)"이라고도 할 수 있다. Blair(1995)는 지역들이 경제발전정책을 수행하는 목적은 “일자리와 소득의 창출, 재정적 개선 및 물리적 개선(physical improvement)"라는 세 가지가 있다고 주장하였다.

지역경제발전과 지역경제발전 정책에 관한 이상의 정의를 종합하여 지역경제발전정책을 다시 정의하자면, 지역경제발전정책이란 지방정부나 지역에 기반을 둔 단체들이 주체가 되어 지역 내 경제활동의 기반을 정비하고 확충함으로써 지역 내 자본투자를 활성화하거나 유치하고 이를 바탕으로 새로운 일자리를 창출하고 지방정부의 재정력을 증진시키며, 지역의 생활환경 및 경제활동 여건을 개선함으로써 지역주민의 후생을 증진시키는 작업이라고 할 수 있다(최병호, 2000). 지역경제발전정책의 정의에 있어서 중요한 요소는 추진주체, 목적, 추진전략, 추진수단이 될 것이다. 정책의 주체와 목적은 다소 명백한 것으로 간주할 수 있다. 그러나 지역경제발전정책의 전략과 수단은 구체적인 맥락에 따라 상당한 차이가 있을 수 있다. 특히 정책전략 면에 있어서는 지역 부존자원의 관리, 기업에 대한 지원을 통해 지역 내 투자의 촉진 및 민간 부문과의 파트너십 정립 등을 위한 지방정부의 개입방식에 있어서 상당한 차이가 있을 수 있고, 구체적인 정책수단에 있어서는 더욱 큰 차이가 존재할 수 있다.

1. 지역경제발전의 전통적 이론과 정책

지역경제발전에 중요한 영향을 미치는 요인을 종합해보면, 지역경제발전은 자연자원, 노동력, 자본투자, 기업가 정신, 수송체계, 산업구성, 규모, 수출시장, 국제경제 환경, 지방정부의 능력, 상위정부의 지출과 지원 등 다양한 요인의 함수라고 할 수 있다(Blakely, 1989). 지역경제발전에 중요한 이런 제 요인들은 우선 지역경제의 공급측면에 영향을 주는 요인과 수요 측면에 영향을 미치는 요인으로 대별할 수 있다. 그러므로 지역경제발전에 관한 전통이론은 공급측면에 영향을 주는 요인에 주안점을 두느냐 수요측면에 영향을 미치는 요인에 주안점을 두느냐에 따라 공급 중심적 지역경제발전정책과 수요 중심적 지역경제발전정책으로 구분할 수 있다.

공급 중심적 지역경제발전정책은 특정 지역의 성장이 해당 지역 내로 유인된 자원의 함수라고 간주하고 기업이 특정 지역에 입지하고 사업을 확장하는 것을 유도하는 재정적 인센티브를 포함하는 다양한 인센티브를 제공하여 지역경제발전을 도모하는 정책을 말한다. 기업은 잠재적 입지 대상지역 가운데 자신의 입장에서 비교우위를 지닌 지역을 선택할 것이란 전제하에 지방정부의 공급 중심적 산업경제발전정책은 입지 특수적 비용(location specific cost)에 영향을 미침으로써 기업의 입지를 유인하는 것이다. 그래서 지방정부는 이런 목적을 달성하기 위해 다양한 정책 수단을 개발하여 행사함으로써 기업을 유인하고(attracting), 유지하고(retaining), 발전시키려(developing) 노력 한다. 공급 중심적 정책의 핵심은 보조금 지급이나 조세감면을 통하여 기업의 비용을 낮추어 줌으로써 기업 활동을 역내로 유인하는 것이다.

공급측면의 정책이론은 기업의 합리적 의사결정을 전제로 하는 전통적인 입지이론(location theory)에 근거한 것이다. 이런 공급 중심적 정책에는 몇 가지 장점이 있다. 첫째, 행정적인 측면에서 시행이 용이하다. 가장 흔히 사용되는 정책수단인 세제 혜택은 입지를 유도하기 위해 일정 기준을 설정한 후 조세제도를 바꾼다면 쉽게 실행 가능하다. 둘째, 이런 정책수단은 지방정부가 기업의 의사결정에 영향을 미치는데 있어서 기업의 고유 역할을 대행하려 하지는 않는다는 점에서 시장경제 메커니즘을 존중 한다. 셋째로는 부수적이지만 지방정부가 지역산업발전에 대한 책무를 수행하고 있다는 사실을 지역 주민들에게 과시하여 정치적 지지를 얻을 수 있다는 점이다.

한편, 이러한 공급 중심적 지역경제발전정책에 대한 비판도 제기된다. 기업의 비용을 낮추어 주는 것은 기업에게는 유인이 되지만 보조금 지급이나 조세 감면은 기업이 필요로 하는 공공서비스 제공에 필요한 재원을 감소시켜 공공서비스의 공급을 적정 수준 이하로 위축시킬 수 있다. 이는 결국 기업의 사적 비용부담의 증가로 귀결되며 공공서비스의 과소공급은 결과적으로 기업을 유치하는데 장애요인이 된다는 것이다. 둘째, 기업의 입지를 유도하기 위해 제공하는 세제혜택에 따른 조세수입의 감소가 기업의 입지에 따른 고용과 소득 창출에 의한 조세수입의 증대에 의해 상쇄되고도 남을 것이란 가정은 실증적 근거가 희박하다는 점이다. 그리고 지방정부는 편익에 집착한 나머지 비용을 과소평가하는 경향이 있다는 점이 지적된다. 셋째, 기업 유치를 위한 지역간 경쟁은 경제적 비효율성과 불공정성을 초래하게 되어 국가 전체적으로는 제로섬 게임에 불과한 결과를 초래할 수 있다는 점이다. 마지막으로 입지 인센티브가 새로 역내에 진입하는 기업들에 집중되어 기존 역내기업에 대한 역차별이 될 수 있다는 것이다.

공급 중심적인 전통적 지역경제발전정책의 이러한 한계와 문제점 및 성과부족은  수요 중심적 지역경제발전정책을 옹호하는 정책논리를 출현시켰다. 1980년대 초반 이후 미국에서 지방정부들이 채용하기 시작한 새로운 경향의 지역경제발전정책(the 'new wave' of economic development policies)은 “응용연구, 산업근대화, 기업가 정신, 수출시장으로의 사업 확장 등 다양한 형태의 혁신을 장려하며... 그러한 정책의 특징은 기업의 의사결정에 대한 정부의 개입을 선호하고 있으며, 단지 현금을 제공하는 것보다는 기업들로 하여금 최선의 시장이나 기술을 결정하는데 있어서 정부가 제공할 수 있는 서비스가 중요하다(Bartik, 1991)”고 주장한다.

수요측면에 중점을 두는 지역경제발전정책의 핵심은 지방정부가 기업가적 역할을 할 필요가 있다는 것이다. 수요 중심적 지역경제발전정책은 자본의 역내 유치를 통해 지역산업의 공급능력 향상을 추구하기 보다는 지역의 산출물에 대한 새로운 수출시장을 발견하거나 기존 시장에서의 수요를 확장시킴으로써 지역경제의 성장이 가능하다고 본다. 또한 경쟁적으로 자본의 유치경쟁에 참가하기 보다는 지역의 토착(indigenous)자본의 육성을 지향하여 지역 내에서 새로운 기업의 설립이나 기존 중소기업의 투자확대를 촉진하는 것이 유효한 전략이라고 본다. 그리고 지방정부는 민간 기업가나 마찬가지로 적극적으로 고 위험의 기업가적 행위에 참가함으로써 민간이 관심을 가지지 않거나 주저하고 있는 투자 기회를 발굴하며, 경우에 따라서는 민간기업과 파트너십을 형성하여 직접적으로 관여하기도 한다. 이런 수요 중심적 정책의 출현은 지역경제발전에 있어서 ‘시장의 실패(market failure)’에 대한 대응으로서 출현한 공급 중심적 지역경제발전정책의 유효성이 별로 없다는 실증적 연구결과와 맥을 같이 한다. 그래서 지역경제발전에 대한 수요 측면의 정책적 접근은 Eisinger(1988)가 지적한 것처럼 공급 측면을 강조한 정책의 실패 때문에 자리 잡게 되었다고 할 수 있고, 수요 중심적 정책의 출현은 공급 중심적 정책의 실패와 지역경제발전정책의 이론적 부재의 결과라고 설명할 수 있다(Anton, 1989). 그러나 수요 중심적 정책 또한 시장의 실패가 존재한다는 사실이 ‘정부의 실패(government failure)’가 발생하지 않음을 보장해 주는 것은 아니라는 문제가 있다.

한편, 어떤 경제이론의 배후에는 특정한 국가나 특정한 시기의 역사적 경험이 깔려 있는 경우가 많다. 지역산업정책 또는 지역경제발전정책에 있어서도 나라마다 역사적 경험에 있어서 상당한 차이가 있다. 이러한 차이는 특히 미국과 유럽국가 간에도 지역산업정책 또는 지역경제발전정책에 있어서 용어와 개념 및 내용상 상당한 차이를 발생시켰다. 미국은 연방제 국가로서 전통적으로 국가 차원의 산업정책적 경험과 전통이 거의 없다. 그래서 미국에서는 경제적 의사결정에 있어서 주(state) 정부나 지방(local) 정부가 자율성과 책임성을 갖고 있으며 각급 국가 하부단위는 독립적인 정치, 경제, 행정 단위로서 상호경쟁관계에 있다는 인식이 명확히 확립되어 있다. 그래서 미국에서는 지방정부의 경제발전정책이 지역이라는 공간 단위가 추구하는 여러 공공정책 가운데 가장 중요한 것이라는 인식이 확립되어 있다.

이에 비해 영국 등 유럽국가에서는 산업정책은 국가의 영역에 속하는 것이고 지역정책(regional policy)은 국가경제의 효율적인 작동을 저해하며, 바람직하지 않은 정치적, 사회적 결과를 초래하는 지역간 경제적 불균형을 해소하기 위하여 존재하는 것으로서(Armstrong and Taylor, 1993) 보다 효율적이고 공평한 방향으로 지역간 경제활동의 배분을 추구하는 것을 목적으로 한다(Temple, 1994). 영국의 경우에는 상대적으로 중앙집권적 정치체제하에서 정부와 시장간의 관계는 주로 중앙정부 차원에서 조정되어 왔으므로 지방 단위의 정부가 민간 부문에 대하여 개입할 여지가 별로 없었다. 대부분의 산업정책이나 공간경제정책은 중앙정부에 의해 주도되었다. 지방정부는 중앙정부에 의해 주도되는 정책아래서 공공서비스나 사회간접자본시설의 제공이나 복지 국가의 역할을 지방 차원에서 수행하는데 자체적인 투자를 집중하였다(Keating, 1993).

한편, 경제개발과정에서 강력한 중앙정부의 역할이 두드러졌던 일본이나 한국의 경우 중앙정부의 경제정책적 개입의 폭과 영향력은 유럽국가의 경우에 비해서도 더욱 광범하고 강력하였다. 특히 산업정책에 있어서 일본과 한국의 중앙정부는 절대적인 영향력을 발휘하였다. 한국의 경우 산업정책의 이름으로 분류될 수 있는 정부역할은 매우 광범위하여 정부는 지원과 육성뿐만 아니라, 규제와 보호, 때로는 정부 자신이 기업을 소유하는 형태로 산업과 시장에 깊숙이 관여하였다. 1970년대 중화학공업화를 위한 Big Push 정책에 있어서 중앙정부는 조선, 정유, 기계 등 중화학공업 주요 부문에서 위험성이 큰 산업개발을 직접 떠맡아 공기업을 운영하는 방식으로 기업가적인 개입 역할을 수행하기도 하였다. 중화학공업 투자가 시작된 1970년대 초기 민간 부문은 자본의 회임기간이 길고 위험성이 큰 중화학공업 부문에 대한 투자에 소극적인 태도를 보였다. 그래서 한국정부는 세제, 금융상의 각종 특혜를 제공하고 시장을 보호하는 정책을 적극적으로 실시하였고 외자를 조달하여 마련한 투자재원을 은행의 신용배급망을 장악하여 정책금융을 제공함으로써 민간부문의 산업개발을 이끌었다.

한국에서 (중앙정부의) 산업정책은 산업지원이나 산업구조고도화를 위한 정책뿐 아니라, 산업조직 또는 기업에 관한 정책까지 포함하는 포괄적인 의미를 가진다. 첨단산업정책, 제조업경쟁력강화대책, 재벌정책, 중소기업저책 등이 모두 산업정책에 속한다. 그래서 무역정책, 공정거래정책, 심지어는 금융정책까지도 산업정책과 불가분의 관계를 갖는다고 볼 수 있다.

그런데 한국정부가 이러한 국가적 산업정책을 수행하는데 있어서 지역정책적 측면은 다만 부차적인 고려사항에 불과한 것이었다. 그렇지만 산업입지가 중요한 중화학공업의 특성상 산업정책은 불가피하게  지역경사(地域傾斜)적 측면을 동반하였다. 그리하여 산업정책이 일정한 성공을 거둔 1980년대에 이르게 되면 산업정책의 지역경사 효과가 현저하게 드러나게 되면서 지역간 산업불균형이 심각한 문제로 대두되었다. 이에 따라 1980년대 중반부터 중앙정부가 주체가 되는 지역경제 활성화 정책들이 시행되기 시작하였다. 이 시기에 시행된 지역경제 활성화 정책들은 지역경제의 상황악화에 따른 정치적 압력에 반응하는 수준에 그쳤을 뿐 보다 효율적이고 공평한 방향으로 지역간 경제활동의 배분을 추구하는 본연적 의미의 지역정책이라고는 할 수 없었다. 그리고 지역(지방정부)이 주체가 되는 지역산업육성정책은 아주 최근에 와서야 비로소 최소한의 여지가 부여되기 시작하였고 이제 막 그 가능성이 탐색되기 시작한 초기단계에 머물러 있다.

2. 지역혁신체제론과 지역경제발전정책

글로벌라이제이션(globalization)의 과정이 급속히 자리 잡기 시작한 1990년대에 들어서면서 지역경제발전에 관한 사고와 정책적 처방은 지역혁신체제 이론이란  새로운 경제사회학적 이론에 의해 상당히 큰 영향을 받게 되었다. 지역혁신체제론은 산업집적지에 대한 기왕의 이론에 기반을 두면서 국가혁신체제(national innovation system)의 이론에 나타나는 지식의 창출과 혁신에 관한 이론을 결합하여 혁신과 경제활동의 영역성의 관계를 이해하는데 기여하였다(Lawson and Lorenz, 1999).

지역혁신체제론은 혁신의 내재성(embeddedness), 지역의 제도 및 문화에 대한 강조라는 측면에서 경제사회학 이론의 영향을 받았다고 할 수 있으며, 경제발전의 경로의존성(path dependence)과 제도의 중요성을 강조한다는 점에서는 진화경제학(evolutionary economics)과 제도경제학(institutional economics)의 영향을 받아 발전한 것이라고 할 수 있다. 지역혁신체제론에 관한 이 절의 논의는 이용숙(2003)에 크게 의존하고 있다.

지역혁신체제론의 등장은 1980년대 이후 서구 여러 나라들이 경험한 정치경제적 변화와 밀접한 관련이 있다. 1980년대 이후 뚜렷해진 국제적 자본이동의 심화, 국제 분업구조의 재편성 등과 같은 세계경제의 거시적, 구조적 변화에 의해 특히 유럽의 선진산업 국가들은 탈산업화와 장기적 경기침체를 경험하면서 전통적 산업지역의 쇠락과 실업문제를 겪게 되었다. 교통수단과 정보통신기술의 발전과 함께 세계화의 속도가 더욱 빨라지면서, 1990년대에는 소위 ‘시공간 압축(time-space compression)' 현상이 일어난다는 인식이 확산되었고 심지어는 ’국민국가의 종말(end of the nation state)‘이나 ’지리의 종말(end of geography)‘이 주장되기도 하였다(Ohmae, 1995). 그리하여 범세계화의 진전 속에서 생산요소의 이동성이 증가하여 경제활동의 영역성은 더 이상 중요하지 않다는 주장이 활발하게 개진되었고, 이런 주장의 논리적인 연장선에서 경제활동에 대한 국가개입의 축소를 의미하는 탈규제(deregulation)와 자유화(liberalization)가 정책적 당위성을 얻게 되었다.

이런 상황 속에서 미국과 유럽의 일부 지역이 새로운 성장지역으로서 세계적인 주목을 받게 되었다. 이들 신성장지역이란 대표적으로 미국의 실리콘밸리, 유럽의 바덴-뷔템베르크, 바바리아, 에밀리아-로마냐, 투스카니 등이다. 이들 지역에는 새로운 기술과 생산시스템에 기반한 글로벌 기업들이 집적하여 강력한 경쟁력을 발휘하고 있다. 그래서 이들 신성장지역에 위치한 신산업지구(new industrial district), 신산업지대(new industrial area), 산업클러스터(industry cluster), 혁신환경(innovative milieu) 등에 대한 관심이 고조되었다. 유럽과 미국의 지역경제학자와 경제지리학자들은 이들 지역의 특유한 지역적 제도와 문화를 이들 지역경제가 성공한 원인으로 지목하면서 지역의 특유성이 경제적 성공원인으로 작동하는 과정(‘지역의 경제적 소생’)을 설명하는 개념으로서 지역혁신체제론을 주창하였다. 그리하여 지역혁신체제론은 세계화의 조류 속에서 지역이 국가를 대체하여 능동적인 기능과 역할을 회복하고 지역을 중심으로 하는 ‘장소 중심적’ 세계화의 이론적 가능성을 제시하였다.

지역혁신체제는 지역단위에서 혁신을 유발하기 위한 구성원간의 유형, 무형의 네트워크를 의미한다. 세계화, 정보화의 진전과 더불어 산업 환경이 지식기반경제로 이행함에 따라 경제성장에 있어서 자본, 노동 등 전통적 생산요소 대신 지식이란 새로운 생산요소의 중요성이 커진다. 지역혁신체제론은 이런 과정에서 국민국가의 역할이 축소되는 반면 지역의 중요성은 커진다고 주장한다. 그것은 지식기반경제에서 경쟁력은 전통적 생산요소를 배분하는 국가의 산업정책이 아니라 새로이 중요성을 부여받은 지식이란 생산요소가 지역 내에서 어떻게 ‘창출 및 확산(generation and diffusion)되고 응용 및 사용(application and exploitation)’ 되느냐에 달려 있기 때문이라는 것이다. 그리고 혁신의 창출에 있어서 암묵적 지식(tacit knowledge)는 명문화된 지식(codified knowledge)보다 더욱 중요한데, 암묵적 지식은 특성상 시장에서 거래되지 않으며 확산이 공간적으로 제약을 받는 성질을 가지고 있으므로 혁신은 제한된 공간(즉 지역) 내에서 비공식적인 학습의 상호작용을 통해 가장 효율적으로 성취될 수 있다고 주장한다. 그래서 지역혁신체제론은 지속적으로 혁신을 창출할 수 있는 학습경제(learning economy)시스템이 영역적으로 뿌리내린(territorially embedded) 지역혁신체제의 구축을 지역경제발전을 위한 중요 정책방안으로 제시한다. 그리고 이런 지역혁신체제의 구축을 위해 지역 내 다양한 혁신 주체(기업, 지방정부, 대학, 연구소 등)들이 상호 협력하는 과정에서 형성되는 지역 문화가 매우 중요한 역할을 한다고 본다.

그런데 지역혁신체제론에 대해서는, 특히 내생적 발전의 조건에 대한 개념적 모호성에 대해서, 상당한 비판이 존재하며, 지역혁신체제론이 함의하는 지역 내생적 발전조건의 중요성에 대한 과도한 강조와 내생적 발전의 가능성에 대한 지나친 환상이 초래하는 정책적 위험성이 함께 지적되고 있다. 지역혁신체제론에 대한 비판의 주요 논점은 지역혁신체제론에서 지역혁신체제의 구성요소나 혁신요인이 구체적으로 무엇인지, 혁신 요인들은 어떻게 상호작용하여 혁신 시너지를 만들어 내는지가 애매하다는 것이다. 그리고 지역혁신체제 이론을 경험적으로 검증한 실증연구가, 적어도 아직까지는, 거의 없다는 점도 약점으로 지적된다.

지역혁신체제론의 주창자들이 내생적 발전의 성공사례로 내세우는 실리콘밸리의 경우(Saxenian, 1994)에 있어서나 1970년대 말 웨일즈개발청(WDA: Welsh Development Agency)의 설립을 계기로 신성장지역으로 변모했다고 하는 영국의 웨일즈 지역의 경우(Cooke, 1998)에 대해서도, 이들 지역의 성공이 상당부분 외생적 요인에 의존한다는 최근의 연구결과는 지역혁신체제론의 현실 정책적 효과에 대해 의문을 제기하고 있다. Markusen(1999)은 실리콘밸리의 성공에 있어서 미국 연방정부의 방위산업관련 지원, 지역 내 외국계 다국적 기업 및 지역 외 기업과 연계의 중요성이 지역 내 기업간의 연계에 못지않거나 더 중요한 성공요인일 수 있다는 실증적 증거를 제시하고 있다. 영국 웨일즈 지역의 성공사례에 대해서도 Lovering(1999)은 웨일즈의 성공은 베일(Vale)이란 작은 지역에 국한된 것에 불과하고 웨일즈는 여전히 영국에서 가장 낙후된 지역이며, 이런 국지적 성공마저도 영국의 중앙정부나 EU의 자금지원 없이는 불가능했을 것이라는 점을 강조하며 지역혁신체제론이 내세우는 내생적 발전론의 한계를 지적하고 있다. Simmie(2003)도 혁신 기업이 경쟁우위를 확보하게 되는 가장 핵심적인 요소는 그 지역 내부에서 기업간 네트워크를 통해 형성된 지식이기 보다는 지역 밖에 소재한 국내외 기업들과의 연계를 통해 얻게 되는 외생적 지식이었다고 주장하고 지역발전에 있어서 외생적 요인의 중요성을 강조하고 있다.

3. 신경제지리와 지역경제발전

한 국가 내에서 도시를 중심으로 경제활동의 지리적 집중이 일어나는 도시 특유의 집적(urban agglomeration)은 흔히 관찰되는 현상이다. 그렇지만 모든 경제활동이 한 장소에 집중되는 것은 아니며 모든 사람들이 한 지역에 모여 사는 것도 아니다. 그것은 지리적 집중을 촉진하는 힘(구심력)과 지리적 집중에 저항하는 힘(원심력) 사이에는 일정한 긴장관계가 존재하기 때문이다(<표 1> 참조).

<표 1> 지리적 집중에 작용하는 상반된 힘

구심력                                                          원심력

--------------------------------------------------------------

시장규모 효과                                    생산요소의 낮은 이동성

노동시장의 밀집                                              토지임대료

순수 외부경제(ex. knowledge spillover)     순수 외부불경제(ex. congestion)

19세기 후반 Alfred Marshall은 영국에서 소위 산업클러스터 현상을 관찰하게 되었다. 어떤 산업이 특정 지역에 집중되는 것은 그 지역에 그 산업이 필요로 하는 천연자원이 부존되어 있기 때문일 수 있다. 그런데 천연자원의 존재에 의해 설명할 수 없는 산업의 지리적 집중은 어떤 이유에서 생겨나는 것일까? 예를 들어 할리우드나 실리콘 밸리의 경우나 뉴욕에 금융 산업이 집중한 것은 쉽게 설명할 수가 없다. 기업이 지리적으로 집중하는 것은 고립해서 존재하는 것보다 군집(cluster)하는 것이 더 효율적이기 때문일 것이다. 그러면 군집하는 것이 더 효율적인 이유는 무엇인가? Marshall은 세 가지 이유를 찾았다. 즉, 군집해 있으면 전문적 공급자(specialized suppliers)를 찾기 쉽고, 노동시장이 커서 노동자를 구하기 쉽고(labor market pooling), 한 기업이 경험을 축적하여 제품을 개선하게 되면 인접한 다른 기업도 모방 등을 통해 새로운 지식의 혜택을 볼 수 있기(knowledge spillover) 때문이라고 보았다.

지식이나 정보는 한계생산비용이 0에 가까워 영유(appropriation)가 불완전하다. 즉, 내가 아는 것을 다른 사람이 알게 되거나 흉내 내는데 비용이 거의 들지 않는다는 말이다. 이런 지식의 파급(knowledge spillover) 가능성은 해당 산업이 경험을 축적해 감에 (즉, 산업 전체의 생산량이 늘어남에) 따라 개별 기업의 생산비용이 하락하는 외부경제를 발생시킬 수 있다.

구심력을 만들어 내는 요인은 Marshall이 말한 외부경제(external economy)를 발생시키는 세 가지의 원천들로 압축할 수 있다. 즉, 시장규모효과(market size effects), 노동시장의 밀집(thick labor markets), 지식의 파급(knowledge spillover) 등은 외부경제(= 긍정적 외부성)를 창출하여 지리적 집중을 촉진하는 구심력으로 작용 한다. 반면에 생산요소의 비이동성(immobility), 집중에 따른 혼잡(congestion), 높은 토지임대료 등은 원심력 요인으로 작용한다. 이런 상반된 작용에도 불구하고 도시의 집적현상이 발생하는 것은 집적의 경제(agglomeration economy)가 있기 때문이다. 그러나 집적의 경제에는 한계가 있다. 그래서 현실적으로 한국의 산업경제활동이 서울에 가장 집중되고 있기는 하지만 모든 기업이 서울에 입지하고 있지는 않다. 모든 사람이 서울에 사는 것도 아니다. 신경제지리는 집중을 촉진하는 구심력과 집중을 기피하는 원심력간의 관계를 분석, 설명하여 경제활동의 공간적 결과를 해명하려 한다.

신경제지리 분야의 선구자 Krugman(1991)의 모형은 각각 두 개의 산업(하나는 공업, 하나는 농업)을 보유한 두 개의 시장(두 국가이거나 두 지역)을 상정한다. 두 지역(또는 국가)의 초기조건은 동일하다고 가정한다. 다만, 공업부문의 생산기술은 규모에 대한 수확체증(increasing returns to scale)에 의해 지배되고 공업제품시장은 독점적 경쟁(monopolistic competition)하에 있으며, 농업의 생산기술은 수확불변(constant returns)이며 시장구조는 완전 경쟁적(perfectly competitive)이다. 처음에는 두 지역을 연결하는 수송비용이 충분히 높아서 두 지역이 서로 독립적으로 생산, 소비하고 있고 지역간 무역은 일어나지 못한다고 가정한다. 이 경우 노동자들의 실질임금은 지역적 경쟁조건에 달려 있어서 동일 지역에 노동자의 수가 증가하면 실질임금은 감소한다. 이제 수송비용이 점차 낮아진다고 하자. 수송비용이 일정 수준이하에 이르면 이 모형의 전형적 기업은 두 지역 시장 모두에서 판매하려 할 것이다. 이런 경우 기업이 노동자(=소비자)들이 더 많이 모여 있는 지역(큰 시장)에 입지한다면 소비시장 접근성이 높아져 매출이 늘어나고 수확체증(increasing returns)이란 생산 기술적 특성에 의해 (평균)비용이 낮아진다. 그래서 기업은 더 높은 임금을 지불할 수 있게 되며, 노동자 임금의 실질 구매력이 높아진다. 그래서 이 경우에는 지역의 노동자 수가 많아지면 실질임금도 높아진다. 노동자들은 어느 지역이든 높은 실질임금을 받을 수 있는 지역으로 이동하고자 한다고 가정되어 있다.

이런 가정아래 Krugman의 중심부-주변부 모형에서는 전형적인 이원화(bifurcation)의 양상을 띤 균형이 성립한다( <그림 1> 참조). 즉, 수송비용이 높아 (예를 들어, A점의 경우) 지역간 무역이 발생하지 않고 두 지역간 기업과 공업 노동자의 수가 균등하게 분배되어 안정적 균형이 성립되고 있는 균형상태에서 수송비용이 낮아져서 일정한 수준(B점: break point)에 이르면 이 경제모형에서는 기업이 점차 한 지역에 집중적으로 입지하게 되어 결국 한 지역에 공업이 전부 집중되는 누적적 과정이 개시 된다 그래서 이 경제는 중심과 주변부로 스스로 재편성된다. 그런데 이 모형에서는 어느 지역이 중심이나 주변부가 될 운명인지는 알 수가 없다. 어떤 지역의 우위는 지역이 보유한 자원이나 입지의 내재적 우수성에 상관없이 시장과 기업의 집중 자체가 경쟁우위로서 작용하고 있다. 이 모형에서 한 지역의 (사후적) 우위는 단지 역사적 우연에 의해 주어질 따름이다.

여기서 수송비용이란 공간의 이질성(non-homogeneity)에서 발생하는 비용을 포괄하는 개념이다.

역사적 우연이란 어떤 계기가 주어졌다고 하면 전개과정은 설명이 가능하지만 계기 그 자체의 필연성은 설명하기 불가하다는 뜻이다.

<그림 1> 지역 1의 공업 노동력 비중과 수송비용의 관계

그런데 이 모형의 결과에서 한 가지 놀라운 측면은 수송비용이 더욱 낮아지면 상황이 반전된다는 것이다. 그 이유는 주변부지역은 낮은 임금수준이라는 형태로 경쟁우위를 갖게 되기 때문이다. 처음에는 주변부의 이런 우위가 중심부의 우월한 시장접근성(즉, 후방연관 효과)과 투입물 생산자 접근성(전방연관효과)에 의해 상쇄되지만, 수송비용이 더욱 낮아지면 전후방연관효과의 중요성도 감소한다. 그래서 산업이 임금이 낮은 지역으로 이동하는 것이 유리하게 되는 수송비용의 두 번째 임계치가 존재한다는 것이다. 이런 결과는 수송비용이란 하나의 추동변수가 시간을 두고 자생적으로 중심과 주변부로 편성되었다가 다시 중심-주변부 구조가 해소되어 가는 가상적인 역사과정을 시사하고 있다.

이 모형이 시사하는 바는 어떤 자의적, 우연적 이유에서든 애초에 한 지역이 다른 지역보다 더 큰 산업기반을 가지게 되었다고 한다면, 보다 큰 산업기반(시장)을 보유한 지역이 다른 지역에 입지하고 있는 이동가능한 생산요소나 기업을 유인하는 시장규모효과(market size effect)가 더욱 증폭될 수 있다는 점이다. 그래서 이러한 누적적 인과(cumulative causation)와 경로 의존성(path dependence)의 순환적 논리는 결국 한 개 내지는 극소수의 지역(도시)에 산업이 집중하게 되는 결과를 낳게 된다는 것이다. 그런데 여기에 어떤 지역의 입지적 매력을 증가시켜 지역간 불균형을 심화시킬 수 있는 추가적 원천을 도입한다면 결과는 더욱 자명하게 된다. 흔히 도입되는 것은 우수한 교통망이 시장접근성의 우위를 증가시키는 경우이다.

경로의존성은 1982년 경제사학자 Paul David가 “Clio and economics of Qwerty"란 논문에서 키보드의 예를 들어 다음과 같이 설명하였다. 현재 쓰고 있는 (드볼작 식이라 부르는) 영어 키보드의 자판배열방식은 가장 효율적인 것은 아니라고 한다. 19세기 후반 타자기가 처음 발명되었을 때 타자기를 치다보면 키가 엉키는 경우가 많았다. 그래서 초기에는 타자의 속도가 문제가 아니라 적당한 속도로 정확하게 치는 것이 더 중요하였다. 그런데 이후 타자기 품질이 개선되어 키가 엉키는 것이 거의 없어졌다. 그때쯤이면 키보드의 자판배열을 더 효율적인 방식으로 바꾸는 것이 바람직했다. 그러나 여러 시도에도 불구하고 자판배열은 결코 바뀌지 않았다. 그것은 이미 많은 사람들이 익숙해 있어서 새 자판을 익히는 비용(시간, 노력)이 새 자판을 사용하는 효율상의 편익을 초과하기 때문이었다(Krugman (1994). Chapter 9: The Economics of Qwerty). 한글자판에도 지금 사용되는 2벌식 외에도 3벌식이 있다. 3벌식을 고안한 공병우 박사는 3벌식의 효율성에 확신을 갖고 평생 보급에 노력했지만 실패하였고, 처음 자리 잡은 2벌식은 여전히 표준으로 자리 잡고 있다. 일단 사람들이 익숙해져 고착(lock-in)되고 나면 바꾸는 것은 대단히 힘들다. 이런 현상을 경로의존성(path dependence)이라 한다. 이런 현상은 생각보다 흔하다. 우리가 흔히 쓰는 비디오 플레이어는 VHS 방식이다. VHS 방식 비디오 테이프와 플레이어의 보급이 어느 정도 이루어진 뒤에 출시된  Sony의 Beta Max 방식은 기술적으로 더 우수하다는 평가를 받았고 크기도 훨씬 작았지만 결국 시장에서 받아들여지지 않았다.

Ⅲ. 한국의 지역산업정책과 부산의 지역산업육성정책

1. 한국의 지역산업정책과 부산경제

1) 1990년대 이전

1990년대 이전까지 한국의 지역산업정책은 산업정책의 소극적인 측면에 불과하였다. 지역간 발전격차를 완화하기 위한 인식은 상당히 일찍 발견되지만 실제 산업정책의 추진에 있어서는 지역 정책적 고려는 매우 부차적이었다. 1960년대와 1970년대 한국정부가 추진하였던 산업정책은 선별적 산업지원이라기 보다는 일반적 지원이란 특징을 가지고 있었다. 1960년대 초반 본격적으로 수출 지향적 성장전략을 채택한 정부는 노동집약적 경공업을 중심으로 하는 수출산업에 대해 무차별적인 산업‧무역 정책적 지원을 제공하였다. 수출할 수 있는 제품이면 무슨 산업제품이든 상관하지 않고 수출기업의 활동을 지원하는 산업지원체제이었다. 그렇지만 산업정책은 지역 정책적 의도나 고려가 없는 경우에도 산업입지의 지역별 초기조건이 균등할 수 없으므로 일정 정도 지역경사(地域傾斜) 정책적 측면을 가질 수밖에 없다. 한국경제의 초기 산업발전전략아래서 최대 최고의 항만을 보유한 부산은 이 시기 산업정책의 지역경사적 측면에서 볼 때 매우 유리한 입장에 있었다. 국내산업의 투입물과 산출물이 모두 해외무역을 통해 조달, 판매되는 상황에서 생산 활동의 주력이 목표시장에 가까운 항만에 인접하는 것이 유리하였다. 그래서 부산은 1960년대와 1970년대에 걸쳐 빠른 산업발전과 경제성장을 구가할 수 있었다.

지역산업정책은 지역정책과 산업정책의 합성어이다. 지역정책(regional policy)이란 중앙정부가 지역을 대상으로 지역간 발전 격차를 줄이기 위해 시행하는 정책이다. 그러므로 지역산업정책이란 지역을 대상으로 지역간 발전격차를 완화하기 위해 중앙정부가 시행하는 산업정책이다. 지역이 시행 및 추진 주체가 될 수 있지만 요소투입의 결정권과 제도적 주도권은 대체로 중앙정부에 있다. 지역산업정책이 산업정책과 차별화되는 것은 지역간 산업발전 격차에 대해 고려를 한다는 점이다. 그러므로 지역산업정책의 본질적 의의는 지역의 산업육성을 통해 지역간 균형발전을 도모한다는 점이다. 부연하자면, 지역산업정책은 지역간 형평성에 대한 고려 또는 지역간 산업발전 격차의 축소를 주요 목표의 하나로 삼는 정책이라고 할 수 있다.

그런데 1970년대에 들어서면서 한국은 중화학공업화를 추진하기 시작하였다. 중화학공업에 대한 대규모 투자가 진행되고 있던 1970년대에 유치산업 상태에 있던 조선, 철강, 석유화학, 전자 등 미래의 핵심 산업은 대규모 설비가 필요하고 대규모 용지가 필요한 특성을 가지고 있어서 산업입지가 중요한 것이었다. 중화학공업에 대한 산업육성정책은 1960년대 경공업의 경우와는 달리 중점지원 대상산업을 선별하는 선별적 산업지원 방식이 채택되었고, 중화학공업의 산업 입지적 특성상 보다 명시적으로 거점개발 방식의 성격을 가지게 되었다. 그리고 이러한 산업정책적 목표를 공간적으로 수용하기 위해 1972년부터 10년 단위 계획인 국토종합개발계획이 시행되기 시작하였다. 중화학공업 중심의 산업구조고도화와 양적 팽창을 효과적으로 뒷받침하기 위하여 신산업을 위한 입지자산이 상대적으로 풍부하고 발전 잠재력이 높은 지역을 거점으로 선정하여 사회간접자본을 집중적으로 조성하였다. 그리하여 지역정책이라기 보다는 산업정책에 종속된 의미로서 지역개발정책이 시행되기 시작하였다. 그 결과 산업과 인구의 수도권과 동남임해지역에 대한 집중이 심화되기 시작하였고 지역간 불균형이 가속화하였다. 조선, 철강 등 주요 중화학공업의 상당부분이 임해공업지역에 배치되면서 부산에 인접한 울산, 창원, 거제 등 동남임해공업지역에도 산업이 밀집하게 되었다.

지역간 불균형에 대한 인식과 고려는 일찍이 제2차 경제개발5개년계획(1967-1971)에서부터 계속적으로 나타나지만 1982년부터 시행된 제2차 국토종합개발계획과 제5차 경제개발5개년계획에 이르러서는 지역간 균등발전이란 목표가 명시적으로 나타나고 수도권의 성장억제와 권역별 국토균형개발의 의도가 명백히 천명되었다. 그러나 국토종합개발계획은 성격상 청사진에 불과한 것이어서 시행단계에서 우선순위가 바뀌는 경우가 많았고, 88올림픽의 서울 개최는 80년대 국토개발투자의 우선순위를 완전히 서울 위주로 만들어 수도권과 비수도권의 격차를 결정적으로 심화시켰다.

그런데 1982년부터 시행된 제2차 국토종합개발계획에 의해 서울이 성장억제지역으로 지정됨과 함께 부산은 성장관리지역으로 지정되었다. 부산이 성장관리도시로 지정됨에 따라 부산에는 신규 공업입지가 억제되었고 공장을 신증설 하는 경우 재산세, 취득세, 등록세 등을 5배 중과하는 조치가 적용되었다. 이런 조치는 부산의 산업구조가 기존의 경공업과 소규모 중소기업 중심적 구조에 고착되고 인접 지역에서 성장하고 있는 조선, 기계 등 중화학공업의 전후방 연관 산업이 발전하는 것을 저해하는 요인으로 작용하였다. 그래서 새로운 산업이 행정구역상으로 경남 등에 입지하게 만들었고 행정구역상 부산에 소재한 산업기반이 양산, 김해 등지로 이전해 가는 것을 촉진하게 되어 부산과 주변지역의 산업적 분리가 생겨나게 되었다. 한편, 도심에 위치한 신발산업 등 부산의 기존 주력산업은, 1980년대 후반 이후 한국의 주력산업이 중화학공업 위주로 변화하면서, 해외이전 등으로 급격히 쇠퇴하게 되었다.

1980년대 후반 한국경제가 급격히 성장, 발전하고 산업구조가 중화학공업 중심으로 완전히 개편할 수 있게 된 것은 1970년대 중화학공업에 대한 투자집중정책의 덕택이라고 말할 수 있다. 그렇지만 침체국면에 들어선 세계경제상황 속에서 중화학공업 부문에 대한 과잉투자와 중복투자의 후유증은 1980년대 전반에 있어서 한국산업의 심각한 구조조정과 합리화 과정이 불가피하게 만들었다. 그리고 이러한 구조조정의 필요성은 한국정부의 직접적 시장개입을 통한 산업정책이 방향전환을 모색하는 계기가 되었다. 정부는 민간경제활동에 대한 직접개입을 자제하고 각종 유인 제도를 활용하는 방향제시(indicative) 역할로 선회하고자 하였다. 산업지원 제도의 개편을 통하여 종래의 특정 산업에 대한 선별적 지원방식에서 산업 중립적인 기능별 지원제도로 전환하면서 수익성 있고 계획성 있는 사업이면 공평하게 지원 받을 수 있도록 하였다(임정덕‧최병호, 1996: 56).

이 시기까지도 지역정책에 중점을 두는 지역산업정책은 체계적으로 도입되지 않았지만 1982년에는 ‘수도권정비계획법’이 제정되고 수도권 소재 공장의 총량규제가 도입되었다. 그리고 1980년대 중반부터 중앙정부가 주체가 되어 지역경제 활성화 정책들이 시행되기 시작하였다. 이것은 서울과 여타 지역간 경제적 격차가 현격해지고 한국경제의 구조변화에 따라 급격히 악화된 지역경제의 상황에 대증요법 방식으로 대응하는 것이었다. 산업정책의 주무부서가 아니라 내무부가 주관하던 오지개발사업, 특수낙후지역 개발사업, 소도읍 개발사업, 건설부가 주관한 특정지역 개발사업, 농림수산부가 주관한 농외소득원 개발사업, 농어촌정주권역 개발사업 등이 대표적인 지역경제 활성화 사업이었다. 이런 지역경제 활성화 정책사업은 지역경제의 상황악화에 따른 정치적 압력에 반응하는 수준이었다고 평가할 수 있을 것이다.

1994년 전문개정.

지역개발정책은 산업정책의 효과적인 수행을 뒷받침하기 위한 정책이었고 산업정책의 경우와 마찬가지로 중앙집권적이고 하향적인 방식을 유지하였다. 지방정부는 중앙정부에 의해 결정되고 집행되는 정책을 수용하기만 할 뿐 자체적 지역산업경제개발정책을 시행할 수 있는 권한이나 자원이 거의 없었다. 게다가 지역개발정책에는 때때로(또는 흔히) 중앙정부의 정치적 고려가 작용하였으므로 지방정부는 중앙정부로부터 혜택을 받는 것에만 관심을 가져 중앙정부에 로비하는 능력 말고는 지역의 주체적 역량을 오히려 저하시키는 결과를 가져왔다고 할 수 있다.

2) 1990년대 이후

한국의 지역산업정책에 있어서 지역 정책적 측면에 대한 고려가 반영되기 시작한 것은 적어도 1990년대에 들어선 이후의 일이다. 1993년 김영삼 정부가 출범하면서 소위 신경제 5개년 계획이 만들어 졌다. 신경제 5개년 계획은 산업발전전략의 기본방향을 규제완화와 민간부문의 자율성 제고로 설정하고 본격적으로 밀려오는 세계화의 조류에 대응하여 기술개발 중심의 산업정책을 추진하여 산업의 지식집약화를 목표로 설정하였다. 그러나 당시 운위되기 시작한 지방화라는 대전환에 대한 산업 정책적 고려는 여전히 찾아보기 어려웠다(임정덕‧최병호, 1996). 다만 1992년부터 시행된 제3차 국토종합개발계획에는 지방 분산형 국토골격을 형성한다는 기본목표가 설정되었고 추진전략으로서 지방의 육성과 수도권 집중의 억제, 신산업지대의 조성이 강조되고 있었다는 점에서 1990년대에 들어서 인식의 변화는 뚜렷해졌다고 할 수 있다.

1990년대 들어 지역산업 활성화를 위한 법 제정이 본격화되기 시작하였다. 1990년 ‘공업배치 및 공장설립에 관한 법률’이 제정되어 공업배치 기본계획이 수립되고 공장의 지방이전에 대한 지원대책이 시행되었다. 1994년에는 ‘지역균형개발 및 지방중소기업육성에 관한 법률’이 제정되어 지방의 광역권 개발과 낙후지역이 개발촉진지구사업을 추진할 수 있는 근거가 마련되었다. 1995년에는 지방자치제가 실시되기 시작하였다. 그러나 그 동안 수도권 억제와 지역경제 활성화를 위한 여러 가지 논의와 시도가 있었으나 장기적 집행력과 정책의지가 부족하여 성과는 별로 없었다.

지역 정책적 측면이 보다 적극적으로 반영된 지역산업정책이 시작된 것은 1998년 외환위기의 와중에서 출범한 김대중 정부 시기 이었다. 1999년 ‘산업발전법’이 제정되면서 1999년 대구지역의 섬유산업을 시발로 2000년부터 시행되었던 4대 지역 산업진흥사업과 2002년부터 수도권이외의 9개 지역으로 확대하여 시행하기 시작한 9대 지역산업진흥사업은 이전에 비하면 지역산업정책으로서 그나마 정책적 논거와 체계를 어느 정도 갖추어 추진되었다고 할 수 있다. 이전에는 지역의 산업경제발전 욕구에 부응하고 지역균형발전을 도모하는 정책의 일환으로 정부는 전국적으로 많은 산업단지를 개발하려 하였다. 각 지역은 정부의 재정지원을 끌어내려는 목적으로 국가산업단지로 지정받기 위해 서로 경쟁하였다. 그런데 이런 산업단지들이 제대로 분양되지 않거나 심지어는 미개발 상태로 남아 있는 경우가 많았다. 대표적으로 엄청난 규모로 개발한 목포의 대불공단은 오랫동안 황무지로 남아 있었고, 대구와 부산은 위천공단을 개발하는 문제로 심각한 갈등을 겪기도 하였다.

향후 한국의 산업정책에 있어서 지역 정책적 측면은 더욱 커질 것으로 전망된다. 그것은 지역간 불균형의 지나친 확대라는 현실적 필요성을 반영하기도 하지만, WTO 체제하에서 산업별 지원정책에 대해서는 엄격한 제한이 가해지고 있는 한편 지역별 지원을 통한 산업진흥정책은 허용되고 있기 때문이다.

산업기술기반조성사업의 일환으로 시행된 4대 지역산업진흥사업은 대구의 섬유산업, 부산의 신발산업, 광주의 광산업, 경남의 기계산업이 사업대상이었다. 9대 지역산업진흥사업은 대전‧충청권, 전라‧제주권, 강원‧경북‧울산권 총 9개 산업을 대상으로 2002년부터 2007년까지 총사업비 1조 5,471억원으로 현재 시행중임. 2003년에 종료된 4대 지역 산업진흥사업은 2004년부터 5년간 2단계 사업이 계속될 예정임.

1997년 말 외환금융위기가 발생하였고 1998년에는 경제성장이 뒷걸음치면서 안 그래도 취약한 상태에 있던 지역경제는 급속하게 침체되었고 지역의 산업 기반이 전면적으로 붕괴할 수도 있다는 위기감이 커졌다. 4대 지역산업진흥사업은 이런 상황에서 기존 산업기반을 유지하는 정책 방안으로서 추진된 것이었다. 산업자원부 스스로가 시인하듯이 이때까지만 해도 국가적 차원에서 지역산업정책의 기본적인 틀이 완전히 정립되지 못한 상황에서 지역산업진흥사업이 추진됨으로써 계획의 수립과 추진 과정에서 여러 문제점들이 표출되기 시작하였다(산업자원부‧한국산업기술평가원, 2005). 무엇보다도, ‘1시도 1산업’의 원칙을 정하고 4개 지역이 개별적으로 사업을 기획하고 추진함에 따라 국가의 재정적 지원에 대한 효율성과 사업의 성과를 크게 기대하기 어렵다는 문제가 있었다. 즉, 1개 지역에 1개의 산업을 발전시켜 지역경제를 활성화한다는 것은 대상 지역의 규모와 성격을 고려하면 애초에 무리한 발상이었다. 그리고 4개 지역에 한정되어 시행되게 된 기준도 사실상 불명확하였다. 그래서 2001년에는 여타 9개 지역(대전, 충남, 충북, 전남, 전북, 제주, 울산, 경북, 강원)에 대한 지역산업진흥사업이 추가되기에 이르렀다.

2002년 산업자원부는 개정된 산업발전법에 근거하여 ‘지역산업진흥계획’을 수립하였다. 이 계획은 지식기반경제의 도래와 세계화‧지방화의 진전 속에서 산업경쟁력의 제고를 위한 새로운 발전전략의 핵심으로 지역별 전략산업을 중심으로 하는 지역혁신체제의 구축에 초점을 두고 있다. 이 계획은 지역산업진흥정책, 과학기술집적지 조성정책, 지역산업관련 연구개발 인프라구축 지원사업 등 기존 정책사업에 비해 지역의 혁신역량 강화를 통해 지역 산업의 경쟁력을 향상시키려는 목표를 설정하고 있어서 지역의 혁신역량이란 말이 명시적으로 나온다는 특징이 있다. 기존 정책과의 차이는 지역의 내생적 성장을 위해 기술혁신을 통한 생산성 향상이 필요하고 이를 위해 개별 주체의 혁신역량 강화뿐만 아니라 경제주체 간 혁신 네트워크 형성에 초점을 둔다는 점이다. 아울러 과거와는 달리 중앙정부가 주도하는 하향식을 벗어나 지방정부가 스스로 계획을 입안하고, 중앙정부는 지방정부의 계획이 국가 전체적인 관점에서 조정하는 기능을 수행하도록 하는 접근방식을 채택한다는 점에서 차이를 보이고 있다.

지역산업진흥계획에서 설정하고 있는 지역별 산업발전의 방향은 선택과 집중 전략으로서 지역별로 전략산업을 선정하여 육성한다는 것이다. 전략산업이란 산업의 입지요인 측면에서 최적 입지를 현재 보유하거나 발전 가능성이 큰 산업으로 지역의 발전역량을 최대로 발현할 수 있는 산업으로 정의하고 있다. 그리고 전략산업은 국가적 산업정책의 방향과 지역별 형평성을 감안하고 지역별 산업발전 정도(산업집적 형성 여부, 입지 우위)와 성장 잠재력(산업발전 역량, 정책적 육성 의지)이라는 요소를 고려하여 선정한다는 원칙을 제시하고 있다. 산자부(2004)에 따르면, 2004년에는 2003년에 제정된 ‘국가균형발전특별법’에 근거한 국가균형발전특별법시행령을 제정하여 공공기관 지방이전, 기업 지방이전, 낙후지역 지원 등을 시행하고, 2005년부터 국가균형발전 특별회계를 운용하여 지역산업을 지원하기로 계획 되어 있다. 부산광역시도 2005년 1월 국가균형발전위원회와 산업자원부에 지역혁신발전 시행계획을 수립‧제출하였고 3월에는 국가균형발전 시행계획이 확정되었다.

지역혁신발전 시행계획은 지역혁신발전 5개년계획(2004년부터 200년)의 2005년도 실행계획에 해당된다.

2. 부산의 지역경제발전과 산업육성정책

부산시가 지역산업육성에 있어서 정책적 의지와 실행력을 어느 정도나마 확보한 것은 지극히 최근의 일이다. 부산 지역경제의 당면한 구조변화가 지체되고 지역경제가 쇠락하는 것이 피부로 느껴지기 시작한 1980년대 후반이후 10여 년 동안 부산은 지역경제의 위축을 그냥 지켜보기만 했다고 해도 과언이 아니다. 지역경제의 쇠락에 관한 경보는 일간신문 등을 통해 거의 매일 울려 퍼지고 있었지만, 지역산업 공동화에 대한 우려의 발언이 이어지는 것 외에 부산에는 별 다른 구체적 정책수단이나 적합한 대응책에 대한 인식이 마련되어 있지 않았다.

부산광역시 차원에서 지역경제발전을 주체적으로 모색하기 위한 체계적 정책방안에 대한 탐색이 시작된 것은 1995년 지방자치제가 실시되고 난 이후의 일이었다. 지방자치제의 시행과 더불어 실시된 지방선거는 지역의 산업경제발전 방안을 모색하는 확실한 동기를 부여한 셈이었다. 중앙정부의 지역경제활성화정책과 맞물리는 일정한 모색과 탐색의 결과 1999년 부산시는 구조조정과 경쟁력강화가 필요한 5개 기존 지역산업부문(‘구조고도화 산업’)과 지역경제발전을 위한 미래 성장동력이 될 수 있는 5개 신산업부문(‘성장유망산업’부문)을 부산의 10대 전략산업으로 선정하게 되었다. 부산의 10대 전략산업은 그 후 2004년 다시 ‘발전적으로 재편’되어 4개 핵심전략산업과 6개의 지연(地緣)전략산업 부문으로 개편되었다. 여기서는 먼저, 신발산업을 대상으로 1999년부터 시행되어 2003년에 종료한 1단계 4대 지역산업진흥사업의 추진경과를 살펴보고 사업의 내용과 성과를 평가해 본다. 다음으로 2004년에 작성된 “10대 전략산업육성 마스터플랜(안)”에 나타난 전략산업 육성계획을 검토하고 평가해보기로 한다.

1) 4대 지역 산업진흥사업에 대한 평가

1999년 대구 밀라노 프로젝트를 시발로 대구 섬유산업, 경남 기계산업, 광주 광산업, 부산의 신발산업에 대한 4대 지역산업진흥사업이 시작되었다. 4대 지역산업진흥사업은 2004년까지 지역별로 최장 5년을 사업기간으로 총 사업비 1조 9,870억원을 투입하는 대형사업이었다. 보조금이나 출연금의 형태로 7,023억원의 국비가 투입되었고 민간부문이 6,167억원을 투자하였다. 지방비는 총 2,241억원이 투입되고 융자금이 3,539억원에 달하는 대규모로서 어느 정도 체계를 갖추어 추진된 최초의 지역산업정책사업이었다. 사업목적은 지역별로 다소 차이가 있지만, 공통적으로 지역 주력산업의 고부가가치화와 경쟁력 강화 등을 통한 지역경제발전이라고 할 수 있다(<표 2 참조>).

<표 2> 4대 지역 산업진흥사업 개요

(단위: 억원)

	사업기간	단위사업개수	사업비 내역
			합계	국비	융자	지방비	민자
대구 섬유산업	1999 - 2003	17	6,800	2,320	1,350	515	2,615
경남 기계산업	2000 - 2004	15	4,284	1,643	500	844	1,297
광주 광산업	2000 - 2003	13	4,020	2,103	250	571	1,096
부산 신발산업	2000 - 2003	15	3,866	957	1,439	311	1,150
4대 사업		60	19,870	7,023	3,539	2,241	6,167

자료: 한국산업기술평가원, 지역산업진흥사업 종합평가결과, 2002. 6.

장재홍‧정종석‧박재곤(2002)에서 재인용

부산의 경우에는 대구보다 1년 늦은 2000년부터 시작되어 2003년까지 사업기간이 4년이었고, 총사업비는 3,866억원으로서 사업비는 다른 지역에 비해 상대적으로 적었다. 총사업비에 포함된 국비지원 규모도 가장 적은 987억원으로서 대구나 광주에 비하면 절반에도 못 미치는 금액이었다. 지방비는 311억원으로서 경남의 800억원 대나 대구, 광주의 500억원 대에 비하면 적게 투입되었다. 그 대신 융자금의 비중은 크게 높아 1, 439억원으로서 광주의 250억원이나 경남의 500억원에 비하면 융자금으로 투입된 사업비의 비중이 매우 높아 전체 사업비의 37%에 해당되었다. 사업비는 4대 지역 공통적으로 공동인프라 구축, 기술개발 지원, 인력양성 지원, 해외마케팅 지원사업 등에 지출되었다. 부산 신발산업의 경우에는 전체 사업비의 약 45%는 공동 인프라 구축에 지출되었고, 기술개발 지원에는 46.6%가 배정되었다. 나머지 각 5%씩은 해외마케팅 지원(주로 전시회 개최나 참가비용), 인력양성 지원사업에 배정되었다(아래 <표 3> 참조).

<표 3> 부산 신발산업진흥사업 예산집행 내역

(단위: 억원)

구 분		책정 사업비	집행 사업비
공동인프라 구축	신발사업진흥센터 건립	476	366
	신발협동화단지 조성	1,125	371
	신발산업 정보화 구축	263	147
	창업보육센터 지원	37	32
기술개발 지원	기술개발 지원	650	642
	신기술 창업 지원	90	86
	시설현대화자금 지원	1,100	115
해외마케팅 지원	해외마케팅 지원	67	65.5
	신발전시회 개최	61	61
인력양성 지원	기능인력 양성	30	30
	전문인력 양성	38	38
	고급인력 양성	66	66
	해외 우수인력 유치	38	31
합 계		3,941	3,189

자료: 부산일보 2004년 2월 26일자, www.busanilbo.com

해외마케팅 지원과 인력양성 지원에 배정된 총 300억원의 사업비는 당초 계획대로 거의 집행되었다. 그러나 공동인프라 구축이나 기술개발 지원사업은 총 사업비의 약 50% 만 집행되고 나머지 사업비는 실제로 집행되지 않았다. 미집행 사업비는 주로 시설현대화자금 융자사업이나 신발협동화단지 조성을 위해 책정된 융자사업에서 발생하였다. 신발협동화단지 조성사업은 사업비가 총 1,125억원이 책정되었으나 실제로는 371억원만 집행되었고, 노후시설 교체나 자동화 공정 시설 도입을 위한 시설현대화자금은 융자사업으로서 전체 사업비가 1,100억 원 이상 책정되었으나 융자금 소진비율은 10%에 불과하여 115억 원만 집행되었다.

2004년 8월 감사원이 발표한 감사 자료에 따르면 감사결과 감사원은 부산의 신발산업육성 지원사업을 포함하여 총 31개 지역별 특화산업 육성정책사업이 소기의 효과를 거두지 못하고 실패한 것으로 결론지었다고 한다(부산일보 2004년 8월 16일자 보도). 그런데 이러한 감사 결과는 감사원의 감사가 실시되기 오래 전부터 어느 정도 예견되어 있었던 것이었다. 사업의 주관부서인 산업자원부의 용역의뢰를 받아 한국개발원(KDI)과 산업연구원(KIET)이 2004년 5월부터 진행했던 ‘지역산업진흥 1단계 사업평가’ 결과에서도 부산의 신발산업에 대해 그동안 2,400억원에 달하는 국비, 지방비를 포함하여 총 3,000억 원이 넘는 막대한 자금이 투입되었지만 사업의 방향성이 초기부터 모호한 상태에서 사업비 수요가 많은 인프라 구축에 집중하는 등 투자가 방만하게 이루어졌다는 결론이 이미 내려지고 있었기 때문이다.

부산 신발산업을 대상으로 한 1단계 지역산업진흥사업 평가결과가 이상과 같이 부정적으로 나온 것은 앞서 4대 지역산업진흥사업의 추진배경에서 언급한 바와 같이 이 사업이 외환금융위기라는 매우 급박한 상황에서 기획된 것이라는 점에서 전혀 예상치 못한 사실은 아니었다. 이 사업은 중앙정부 차원에서도 지역산업정책의 기본적인 틀이 완전하게 정립되지 않은 상태에서 추진되었고 지방정부의 입장에서도 지역산업육성에 관한 정책적 입장이 정리되지 않은 상태에서 중앙정부의 지원책을 일방적으로 수용할 수밖에 없었을 것이므로 대증요법적인 성과 이상을 기대하기는 어려웠다. 그나마 성과라고 한다면 이 사업이 진행되면서 중앙정부와 지방정부 간에 평가와 협의 과정을 통하여 중앙정부의 지역산업정책도 점차 틀을 잡아가게 되었고 지방정부도 지역전략산업에 대한 체계적 탐색의 필요성을 인식하고 지역전략산업과 육성정책방안에 대한 모색이 활발해 졌다는 점이다.

신발산업이 부산의 지역산업진흥사업 대상으로 선정된 구체적인 경위는 분명치 않지만 대구의 섬유산업에 대한 진흥사업이 1년 먼저 시작되었고 대구의 섬유산업에 대응하여 부산에 대해서는 신발산업이 사업대상으로 선정된 것은 일견 자연스러운 것으로 생각할 수 있다. 그러나 경남의 경우에는 기계산업, 특히 광주의 경우에는 광산업이 사업대상으로 선정된 것은 지역산업정책 사업의 선정이 일관성 있는 기준에 의해 이루어졌다고 보기 어렵게 한다. 광주의 광산업은 신발산업이나 섬유산업처럼 시장에 의한 구조조정이 진행되고 있어서 구조조정과정을 효율적으로 유도하기 위해 개입이 필요한 산업분야는 아니었다. 광산업이란 광소자‧소재(光素子‧素材), 광통신, 광응용계측시스템 등 다양한 산업분야에 걸친 광기술 응용산업이라고 할 수 있는데 광산업은 오히려 신규산업분야로서 유치산업의 성격이 강한 것이었다. 광주에서 광산업이 지역산업진흥사업의 대상으로 결정된 것은 ‘산업기반이 취약한 광주는 시범적으로 새로운 산업인 광산업을 대상으로(산업자원부‧한국산업기술평가원, 2005)’ 선정하였기 때문이었다. 이런 점에서 부산의 경우 신발산업이 지역산업진흥이란 정책목표를 달성하는데 적합한 사업대상이었는지에 대해서는 향후 지역산업육성정책을 추진하는데 있어서 일정한 성찰의 여지를 남겼다고 할 수 있다.

2) 10대 지역전략산업 육성정책과 추진계획에 대한 평가

중앙정부가 지역혁신체제의 구축이란 관점에서 지역경제발전의 문제를 바라보게 된 것은 정부의 지역산업정책이 과거와 같은 하향식 미봉책에서 탈피하려는 인식을 보인다는 점에서 진일보한 것이라고 평가할 수 있다. 부산시 당국도 정부정책의 기조변화에 대응하여 지역산업육성정책을 재검토할 필요성이 있었다. 그리하여 부산광역시는 2004년 12월  ‘10대 전략산업육성 마스터플랜(안)’을 마련하였다. 부산시가 선정한 핵심전략산업은 항만물류산업, 기계부품소재산업, 관광컨벤션산업, 영상‧IT산업, 선물금융산업, 해양바이오산업, 실버산업, 신발산업, 수산가공산업, 섬유패션산업 등 10개 산업이다. 10대 전략산업은 1999년에 이미 선정한 바가 있지만, 새로 선정된 10대 전략산업은 최근 정부의 정책방향과 지역경제의 특성화된 여건 변화에 맞게 기존 10대 전략산업을 아래 <그림 2>와 같이 발전적으로 재편한 것이다.

▪10대 전략산업 (1999년)			▪10대 전략산업 (2004년)
성장 유망 산업	항만물류산업		핵심 전략 산업	① 항만물류산업
	관광산업	⇨ 발전적 재 편		② 기계부품소재산업
	소프트웨어산업			③ 관광컨벤션산업
	금융산업			④ 영상․IT산업
	영상산업		지연 (地緣) 전략 산업	⑤ 선물금융산업
구조 고도화 산업	자동차부품산업			⑥ 해양바이오산업
	조선기자재산업			⑦ 실버산업
	신발산업			⑧ 신발산업
	섬유․패션산업			⑨ 수산․가공산업
	수산․가공산업			⑩ 섬유․패션산업

자료: 부산광역시, 10대 전략산업육성 마스터플랜(안), 2004. 12.

<그림 2> 10대 전략산업의 개편

부산시가 위의 10개 산업을 10대 전략산업으로 선정하게 된 배경은 세 가지로 요약할 수 있다. 첫째, 부산지역은 노동집약적인 전통 제조업과 비생산적 서비스산업이 큰 비중을 차지하고 있으며 21세기 지역경제를 견인할 성장동력산업이 미약한 상태이라는 점을 전제하고, 부산은 전통산업 중 혁신역량을 강화하여 고부가가치화 할 수 있는 산업을 집중적으로 육성하고 부산의 입지여건에 맞는 새로운 성장유망 산업을 발굴하여 지역경제의 내생적 발전 동력을 극대화하는 것이 절실하다. 둘째, 21세기 부산지역 경제를 주도할 성장동력산업을 전략산업으로 선정하여 지역의 혁신역량을 극대화하고 지역경제의 내생적 발전구조를 정착시키는 것이 절실하다. 셋째, 글로벌체제에서 지역의 잠재력을 극대화할 수 있는 전략산업으로 지역의 성장동력산업을 선정함으로써 글로벌 경쟁력을 제고시킬 수 있도록 지역산업정책을 최적화시킨다는 것이다.

이러한 배경아래 전략산업은 다음과 같은 요소를 고려하여 선정되었다. 첫째,  국가산업정책 방향과 조화를 이룰 수 있도록 유도한다. 둘째, 서비스산업을 포함한 전산업을 대상으로 선정한다. 셋째, 자원효율성을 극대화하기 위해 기존 선정된 산업을 우선 고려한다. 넷째, 제조업 및 서비스업 간의 연관관계 등 클러스터 관점을  고려한다. 마지막으로, 산업별 입지특성과 향후 산업입지의 전개 방향을 도시발전과 연관하여 고려한다는 것이다. 아울러, 지역 전략산업을 선정하는데 있어서 전략산업 상호간의 연계관계도 고려되었다. 부산지역 지역혁신발전 전략산업은 4대 핵심전략산업으로 항만물류산업, 기계부품소재산업, 관광컨벤션산업, 영상․IT산업을 선정하였다. 항만물류, 기계부품소재, 관광컨벤션, 영상․IT 산업은 일정 정도 상호 연관관계를 가지고 있다. 항만물류는 기계부품소재의 조선․기자재와 상호 연관관계를 가지고 있으며, 기계부품 가운데 기계, 자동차, 조선기자재산업은 기계장치산업으로서 상호 연관관계를 가지고 있다. 그리고 영상․IT는 관광컨벤션과 상호 연관관계를 가지고 있다.

기존 주력산업으로서 이미 우리나라 최대의 집적지를 형성하고 있는 기계부품소재산업은 지역특화산업으로서 육성 가능성이 매우 높은 기계, 조선․기자재 산업, 자동차․부품산업을 전략산업으로 선정하였다. 조선․기자재산업의 경우 대형 조선부문은 울산 등에 비해 경쟁력이 떨어지지만 중소형 조선과 조선기자재 분야에서는 국내적으로 높은 경쟁력을 보유하고 있을 뿐만 아니라, 국내 조선산업의 취약부문의 국제경쟁력을 강화한다는 측면에서도 적극적인 육성의 필요성이 있다는 점에 착안하였다. 자동차․부품산업은 르노삼성자동차, 대우버스, 현대자동차와의 지리적 인접성 때문에 부품산업의 기반이 비교적 튼튼하다. 부산의 자동차 부품산업은 울산, 경남의 완성차 업체와도 협력관계를 형성하고 있기 때문에 타 지역 자동차산업의 성장을 뒷받침하기 위해서도 산업육성이 필요하다고 할 수 있다. 특히, 부산의 경우 동남경제권의 자동차 기술인력, 대학을 중심으로 한 자동차 R&D역량의 거점지역이기 때문에 인근지역과 산업연계의 필요성과 가능성이 매우 크다. 한편, 영상․IT산업은 부산국제영화제(PIFF)를 기반으로 부산지역 입지 적합성이 높고 혁신역량이 높아 발전 잠재력이 높다고 평가되었다. 그리고 항만물류산업은 집적도, 입지적합성 등 제반 분야에서 부산시가 가장 강력한 경쟁력을 보유하고 있는 산업이지만 부가가치가 낮아 지식기반화가 절실하며 제조기능과 연계되어야 전략산업으로서 위상확보가 가능하다는 평가를 받았다.

이상 ‘10대 전략산업 마스터플랜(안)’에서 살펴본 바와 같이 부산시가 2004년 10대 전략산업을 개편하게 된 것은 정부의 지역산업정책 방향에 보조를 맞추기 위한 필요성이 있었기 때문이었다. 산업자원부(2004)의 ‘2004년 지역산업정책 방향’은 세 가지 정책방향을 명시하고 있다. 첫째, 국가균형발전 정책의 체계적 추진, 둘째, 지역별로 특성화된 전략산업 육성, 셋째, 지역의 혁신역량 강화가 그것이다. 특히 부산, 대구, 광주, 경남 등 4개 지역에 대한 4대 지역산업진흥 2단계 사업은 지역의 ‘전략산업’을 대상으로 한다고 명시함으로써 희망하는 산업분야가 지역의 전략산업으로 지정되어야만 정책사업의 대상이 될 수 있게 되어 있다. 그래서 1999년에 선정된 10대 전략산업은 성장유망산업과 구조고도화산업으로 구분되어 있었지만, 2004년에 개편된 10대 전략산업은 핵심 전략산업과 지연 전략산업으로 대별하여 전략산업이란 명칭을 표면화하였다. 그러나 부산시가 작성한 10대 전략산업 육성계획과 관련하여 몇 가지 문제점을 지적할 수 있다.

지역경제에서 제조업이 차지하는 비중이 15.5%(2003년 기준)으로 하락한 대도시의 성격을 고려할 때 관광컨벤션산업과 영상산업과 같은 서비스산업이 핵심 전략산업으로 지정된 것은 전향적이지만, 핵심 전략산업으로서 영상산업이 영상ㆍIT산업으로 확대되어 지정된 것은 다소간 핵심을 흐리는 측면이 있다. 그리고 성격이 상당히 다른 산업을 한 범주로 묶어 핵심 전략산업이나 지연 전략산업으로 분류해 놓은 것도 중앙정부의 잠재적 정책 지원대상을 넓히는 효과는 있을 수 있지만 부산시가 추진하는 산업육성정책의 초점을 흐리는 측면이 있다. 그리고 신발산업이나 수산ㆍ가공산업, 섬유ㆍ패션산업이 여전히 지연 전략산업에 등재되어 있는 것은 이들 산업분야가 지연산업임은 분명하지만 이 시점에서 전략산업으로 내세울 만한 산업인가라는 점에서 상당한 이론의 여지가 있을 것이다. 아울러 공공기관 지방이전 계획에 따라 2007년부터 한국자산관리공사, 한국주택금융공사, 증권예탁결제원, 대한주택보증 등 주요 금융기관이 부산으로 이전하기로 예정되어 있다는 점에서 금융선물산업을 이들 전통산업과 함께 지연 전략산업이란 동일한 반열에 놓는 것이 타당한가에 대한 심사숙고가 필요할 것이다. 그러므로 향후 지역전략산업의 육성정책전략을 보다 정교화 하는 과정에서 전략산업의 리스트를 줄이는 것과 전략산업의 세부범주를 재조정하는 것이 고려되어야 할 것으로 보인다.

Ⅳ. 결 론: 부산의 지역경제발전을 위한 정책전략과 개선방향

이 논문의 전반부는 지역경제발전의 정책이론과 관련하여 전통적 이론과 지역혁신체제론 및 신경제지리 이론을 검토하였다. 전통적 정책이론의 두 가지 갈래의 하나인 수요 중심적 정책은 민간 기업부문에 대한 지방정부의 적극적 개입과 연계를 옹호한다는 점에서 지역혁신체제론과 일맥상통한 측면이 있다. 반면에 전통이론의 다른 갈래인 공급 중심적 지역경제발전정책은 기업과 산업이 활동하는데 유리한 환경을 조성하는 것이 지역경제발전을 촉진하는 정책전략이라고 간주한다는 점에서 신경제지리 이론과 맥이 닿아 있다고 볼 수 있다. 신경제지리 이론의 정책 함의는 아직 그리 구체적이지는 않다. 그러나 신경제지리 이론은 기업과 산업 활동이 외부적 환경(=입지)조건에 의해 크게 좌우된다는 사실뿐만 아니라 일견 비시장적, 비경제적인 요인에 의해 우연적으로 결정되는 것처럼 보이는 여러 가지 외생적 계기들이 누적적 인과관계와 경로의존성을 통하여 결과적으로 엄청난 경제적 차이를 결과할 수 있다는 점을 보여준다.

신경제지리 이론이 한국에서 지역이 추진하는 산업육성이나 경제발전 정책과 관련하여 던지는 질문은 다음과 같은 것이다. 서울은 왜 지금의 서울인가? 왕조시대의 도읍인 서울은 넓은 강을 끼고 산으로 둘러싸여 방어에 유리한 배산임수의 지형적 특성을 가졌다. 그러나 서울의 그러한 지형적 특성은 현대 서울의 모습과 위상을 결정하는데 관련성이 별로 없다. 20세기 초반에 충남 서산이 수도이었다면, 그러면서도 한국이 20세기 후반에 성취한 경제성장을 달성할 수 있었다면, 지금의 서울은 서산의 모습과 비슷할 것이고 지금의 서산은 서울과 비슷할 것이다. 신경제지리에서 말하는 ‘역사적 우연’은 생각보다 많은 것을 결정해 버린다. 서울은 옛날부터 도읍이었으므로 인구가 가장 밀집한 지역이 되었고, 인구가 가장 밀집한 지역이므로, 일단 한국경제성장의 계기가 주어지면, 산업이 가장 번창할 수 있는 곳이 되었다. 그리고 밀집한 인구로 인해 지역시장의 크기가 가장 크다는 사실은 시장규모효과의 구심력에 의해 서울이 계속 지역경제권역을 확대해 가며 중심으로서 선도해 나갈 수 있는  중요한 이유가 된다. 대부분의 인적자원, 물적 자원 및 산업생산은, 이동의 자유가 있고 시장규모효과가 부여하는 이동의 편익이 이동의 비용보다 크다면, 가장 큰 시장에 모이는 경향이 있다.

부산도 마찬가지일 것이다. 20세기 초반 변방의 작은 포구에 불과했던 부산이 오늘날 400만 인구를 운위하는 거대도시가 된 것은 정서적으로는 선뜻 인정하기 편치 않지만 일본인의 진출로에 가장 가까운 양향(良港)의 조건을 갖춘 곳이란 역사적 우연성이 야기한 누적적 인과과정의 결과라고 볼 수 있다. 역사적 우연이라 부르는 외생적 계기가 주어지면 많은 것이 달라질 수 있다. 항구로서 우수한 입지를 가진 부산은 20세기 동안 인근의 인적, 물적 자원을 흡인하며 산업 중심지로 발전할 수 있었다. 그러나 서울에 비하면 부산은 시장의 크기가 작고, 그래서 생산요소의 이동 비용이 점점 낮아짐에 따라 가장 큰 시장과 버금가는 시장 간의 (규모)격차는 더 커진다. 수확체증산업이 지배적이 되어가는 현대 한국경제에서 시장규모는 기업 활동의 입지를 선택하는데 결정적 요인이 된다. 그러므로 부산의 지역경제발전을 위한 정책전략의 핵심중 하나는 바로 시장의 크기를 키우는 외생적 계기들을 축적해 가는 것일 것이다. 부산이 중추관리기능이 없다고 하는 것은 바로 부산을 중심으로 통합된 시장이 작다는 말이다.

10년 전 우연한 계기로 시작된 부산국제영화제(PIFF)는 중요한 미래 산업에 지역의 눈을 돌리는 좋은 계기가 되었다. 당시에 오늘날의 PIFF를 예상한 사람은 거의 없었을 것이지만, 지금은 부산에서 영상산업이 핵심전략산업이 되었다. 그리고 한국선물거래소가 온갖 정치적 소동 끝에 부산에 자리 잡게 된 것은 그 후 통합된 한국증권선물거래소가 부산에 자리 잡고, 공공기관 지방이전을 계기로 한국자산관리공사(KAMCO) 등 금융관련 공공기관이 부산으로 이전해 오는 기반이 되었다. 금융산업은 이제 부산의 지연(地緣)전략산업으로 등재되어 있다. 김영삼 정부 시절 곡절 끝에 제3섹터 사업으로 확정된 부산전시컨벤션센터(BEXCO)가 없었더라면 2005년 APEC 정상회의도 부산에서 개최되지 못했을 것이고 (관광)컨벤션산업이 부산의 핵심 전략산업의 일부가 되기 어려웠을 것이다. 이러한 경로의존성은 지역경제발전에 간과할 수 없는 중요성이 있다.

부산의 강점은 노동력이 많이 모여 있다는 점이다. 인근 지역에서는 땅값은 싸지만 인력수급에 어려움이 있다. 부산의 취업기회는 떨어지지만 대도시의 교육, 문화 기능이 인구를 잡아놓고 있기 때문이다. 그렇지만 인구분포는 점점 광역화할 것이다. 부산이 인근 지역과 보다 긴밀한  전후방산업연관효과를 형성하고 통합된 시장의 크기를 키워 중심 기능을 강화하려 한다면, 부산의 산업육성정책과 경제발전 전략은 행정단위의 구분에 연연하지 말고 적어도 부산, 울산, 경남의 800만 인구를 포괄하는 ‘BUG(Busan-Ulsan-Gyungnam)’의 시야에서 모색ㆍ추진되어야 한다. 그러기 위해서는 이 광역 지역을 유기적으로 연결하는 교통망을 완성하는데 정책적 우선순위가 주어지는 것이 매우 중요하다. 광역교통망의 건설지연은 단순한 교통상의 불편에 그치는 것이 아니라 부산의 생산자서비스업, 소비자서비스업을 중심으로 산업의 가치사슬을 긴밀화하는 구심력을 약화시킨다. 부산이 가진 입지자산을 인근 지역산업이 최대한 활용할 수 있도록 접근성을 높이기 위해서는 우선 모든 길이 ‘로마’로 통해야 한다. 그리고 행정구역 자체를 통합 개편하는 것이 어렵다면, 광역 협력체제가 가져오는 상호 이익을 실현하기 위해 지역혁신체제론에서 말하는 혁신주체들이 광역 네트워크를 형성하여 협력적 광역 지역문화를 창출하는 지도력을 발휘하는 것이 매우 중요한 일이다.

그동안 부산시의 남부권 신국제공항 건설 건의가 정부에 의해 거부되다가 남부권 5개 광역지자체가 연명으로 신국제공항 건설을 요구한 후 제4차 국토종합개발계획의 수정계획안에 포함되게 된 것은 좋은 협력사례이다. 이 과정에서 부산시는 공항의 입지에 관해 역내를 고집하지 않기로 하는 전략적 유연성을 발휘하였다.

이 논문의 후반부는 부산의 지역경제발전과 전략산업육성정책을 한국의 지역산업정책과 관련지어 평가하고 개선방향을 논의하는 것이었다. 한국의 지역산업정책은 이제 진화단계의 초기에 있다고 할 수 있다. 그리고 중앙정부의 지역산업정책에 조응하는 지역 자체의 산업육성정책은 한층 더 형성초기에 있다. 현실의 정책은 절충적 일 수밖에 없을 것이므로 부산시 정책당국으로서는 지역의 산업경제발전과 관련하여 다양한 정책이론이 시사하는 이론적, 현실적 논점을 절충적으로 고려하는 것이 실용적일 것이다. 사실상 부산시의 산업육성정책은 매우 절충적이다. 지역전략산업육성계획은 기본적으로 공급 중심적 경제발전전략과 맥을 같이하는 전형적 산업표적화(industry targeting) 정책전략이다. 한편, 부산시는 상당수의 공기업을 운영하는 방식으로 이미 시장에 직접 개입하여 왔다. 이는 수요 중심적 산업경제발전 정책에 해당된다. 그리고 수요 중심적 정책전략과 일맥상통하는 지역혁신체제론에 바탕을 둔 중앙정부의 지역산업정책논리는 부산시가 시행하는 각종 사업에 그대로 반영되어 있다. 부산시 당국은 현재 너무 많지 않나 할 정도로 지역산업육성정책과 관련한 다양한 정책사업을 펴고 있다. 미시적 직접 개입이나 지원에 가까운 정책사업을 시행하는 경우도 드물지 않다(부산광역시, 2005). 그러나 부산시가 보유한 한정된 인력과 재원을 고려할 때 의욕만으로 지역산업육성정책의 유효성이 보장되는 것은 아닐 것이다.

그리고 부산의 10대 전략산업육성계획은, 현 단계에서는 재정계획으로 충분히 뒷받침되지 못한 청사진에 불과한 것으로, 향후 계속 수정‧보완되어 더욱 정교하게 다듬어져야 할 것이다. 어떤 산업분야가 미래의 지역경제발전에 유효한 성장동력이 될 것인가를 미리 알기는 참 어렵다. 게다가 특정 개별 산업을 육성하기 위해 시 당국이 직접 개입‧지원하는 것은 일시적 효과 이상을 기대하기 어렵다. 한정된 재정능력을 가진 부산시가 그러한 역할을 무한정 지속해 나갈 수 있을 것이라고 기대할 수는 없다. 또한 380만 인구를 가진 부산은 몇몇 산업만 가지고 미래를 담보할 수는 없다. 그러므로 부산시 정책당국이 해야 할 일은 산업 활동에 대한 직접 개입은 가능한 한 최소화하고 오히려 시장메커니즘이 돌아가는 것을 세심하게 관찰하면서, 시장의 크기를 키우는데 중요한 계기를 계속 창출, 확보하여 산업입지, 정주권역으로서 부산이란 도시의 매력도를 높여나가는 것이 더 효과적이고 비용효율적인 정책전략일 것이다.

2005년 서울시가 추진한 청계천 복원이라는 작은 사업은 ‘청계천 효과’라고 불릴 만큼 서울의 도시 매력도를 높이고 도시 이미지를 개선하는 효과를 내고 있다. 1950년대에는 청계천을 복개한 고가도로가 명물이었다면 2000년대에는 복원된 청계천이 명물이 되었다.

참 고 문 헌

국가균형발전위원회. (2003a). 「국가균형발전의 비전과 과제」. 5월.

__________________. (2003b). 지역혁신체계(RIS) 구축 및 효율적 조정 기제(안). 지역혁신팀. T/F팀 회의자료. 부록 2, 6월 7일.

부산광역시. (2003). 「부산의 비전과 주요 정책과제」. 5월.

__________. (2004a). 「2005년도 주요업무계획」. 경제진흥국.

__________. (2004b). 「10대 전략산업 마스터플랜(안)」. 12월.

__________. (2005). 「2005년도 주요업무 추진상황」. 경제진흥실.

부산광역시‧부산발전연구원. (2005). 「부산발전 2020비전과 전략사업 구상」.

산업자원부. (2004). 「2004년도 지역산업정책 방향」. 지역산업균형발전국.

__________. (2003a). 「외국인투자유치 종합대책」. 국무회의 보고자료. 9월 2일.

__________. (2003b). 「산자부 2003 업무계획」.

서상혁 외. (2005). 「중단 없는 도전 성공의 그날까지」. 산업자원부‧한국산업기술평가원.

이용숙. (2003). 지역혁신체제론의 비판적 재검토: 무엇을, 누구를 위한 지역혁신체제인가? 「동향과 전망」, 59.

임정덕‧최병호. (1996). 「지방화시대의 지역산업정책」. 비봉출판사

장재홍‧정종석‧박재곤. (2002). 「지역산업정책 평가시스템 구축에 관한 연구」. 산업연구원.

최병호. (2000). 지역경제발전정책의 이론과 부산광역시에 대한 적용. 「지방정부연구」. 한국지방정부학회, 4(1).

Armstrong, H. and J. Taylor. (1993). Regional Economics and Policy, 2nd ed., New York: Harvester-Whearsheaf.

Anton, T. J. (1989). Exploring the Politics of State Economic Development, Economic Development Quarterly, 1: 339-346.

Bartik, T. J. (1989). The Market Failure Approach to Analyzing Regional Economic Development Policy, Economic Development Quarterly, 4: 361-370.

__________. (1991). Who Benefits from State and Local Economic Development Policies?, Kalamazoo, MI: W. E. Upjohn Institute for Economic Research.

Blair, J. P. (1995). Local Economic Development: Analysis and Practice, CA: Sage.

Blakely, E. J. (1989). Planing Local Economic Development: Theory and Practice, New York: Sage.

Cooke, P. (1998). Global clustering and regional innovation: systematic integration in Wales, in H. Braczyk, P. Cooke and M. Heidenreich (Eds.), Regional Innovation System, 245-262, London, UCL Press..

Eisinger, P. K. (1988). The Rise of the Entrepreneurial State: State and Local Economic Development Policy in the United States, Madison: University of Wisconsin Press.

Fujita, M., Krugman, P., and Venables, A. J. (1999). The Spatial Economy: Cities, Regions, and International Trade, MIT.

Gallup, J. L. and J. D. Sachs with A. D. Mellinger, Geography and Economic Development, Annual World Bank Conference on Development Economics 1998, The World Bank.

Keating, M. (1993). The Politics of Economic Development: Political Changes and Local Economic Development Policies in the United States, Britain, and France, Urban Affairs Quarterly, 28: 373-396.

Krugman, P. (1999). The Role of Geography in Development, Annual World Bank Conference on Development Economics 1998, The World Bank.

___________. (1996). The Self-Organizing Economy, Blackwell Publishers.

___________. (1995). Development, Geography, and Economic Theory, The MIT Press, Cambridge, MA.

___________. (1994). Peddling Prosperity, Norton, New York.

___________. (1991). Increasing returns and economic geography, Journal of Political Economy, 99.

Lawson, C. and Lorenz, E. (1999). Collective learning, tacit knowledge and regional innovative capacity, Regional Studies, 33(4): 305-317.

Lovering, J. (1999). Theory led by policy: the inadequacies of the 'New Regionalism' (illustrated from the case of Wales), International Journal of Urban and Regional Research, 23: 379-395.

Lundvall, B. (1992). National System of Innovation: Toward a Theory of Innovation and Interactive Learning, London: Pinter Publishers.

Markusen, A. (1999). Fuzzy concepts, scanty evidence, policy distance: the case for rigour and policy relevance in critical regional studies, Regional Studies, 33(9): 869-884.

OECD. (2004). OECD Territorial Reviews: Busan: Korea, OECD.

Ohmae, K. (1995). The End of the Nation State: The Rise of Regional Economies, New York: Free Press.

Saxenian, A. (1997). Regional Advantage: Culture and Competition in Silicon Valley and Route 128, Harvard University press, Cambridge MA.

Simmie, J. (2003). Innovation and urban regions as national and international nodes for the transfer and sharing of knowledge, Regional Studies, 37: 607-620.

김창수(金昌洙): 부산대학교 무역학과를 졸업하였으며 미국 럿거스(Rutgers)대학에서 경제학 박사학위를 받았고 현재 부산대학교 무역ㆍ국제학부 교수로 재직 중임. 연구 분야는 국제경제학, 중국경제 등임. 전화: 051-510-2574(연구실), 051-701-6464(집), 팩스: 051-516-4269.

<E-mail: cskim@pnu.edu/논문접수일: 2005. 11. 15/심사완료일: 2005. 11. 28>

Temple, M. (1994). Regional Economics, New York: St. Martin's Press.